Preview document (🔗 origineel)

---

Kabinetsreactie Groenboek EU-begrotingssteun 

Nederlandse reactie op het Groenboek van de Europese Commissie ‘De
toekomst van EU-begrotingssteun aan derde landen’, COM(2010) 586, dd
19 oktober 2010.

Algemene opmerkingen

Het kabinet waardeert dat de Europese Commissie een groenboek over het
onderwerp EU-begrotingssteun heeft uitgebracht en hierover een publieke
consultatie organiseert. Begrotingssteun is immers een hulpmodaliteit
die tot veel politiek debat heeft geleid en waarover in nationale
parlementen en in het publieke debat uitgesproken opinies bestaan. Het
kabinet neemt als uitgangspunt in het regeerakkoord: “begrotingssteun
wordt niet gegeven als sprake is van corruptie, schending van
mensenrechten en onvoldoende good governance” Nederland zal de
Commissie en partnerlanden in de nabije toekomst informeren over de
wijze waarop het kabinet invulling zal geven aan het bilaterale beleid
terzake. 

Nederland heeft de afgelopen jaren bij meerdere gelegenheden in de Raad
aangedrongen op herbezinning op dit onderdeel van het EU
ontwikkelingsbeleid. Het kabinet ziet de consultatie als opmaat voor een
betere coördinatie van de inzet van de lidstaten en het beleid van de
Europese Commissie ten aanzien van begrotingssteun. Een dergelijke ‘EU
coordinated approach on budget support’ zou de Raad zo spoedig
mogelijk na afronding van de consultatiefase in raadsconclusies vast
moeten leggen.

Begrotingssteun neemt een belangrijke plaats in bij de verstrekking van
EU-hulp. De Commissie gebruikt deze hulpmodaliteit (algemene + sectorale
begrotingssteun) bij een kwart van de hulptoezeggingen in de laatste 6
jaar. Het gebruik van begrotingssteun is in lijn met de Europese
Consensus inzake Ontwikkeling (2005) en de beginselen van effectiviteit
van hulp opgesteld in OESO-DAC-kader (Verklaringen van Parijs 2005 en
Accra 2008). 

Nederland heeft ook oog voor de voordelen die begrotingssteun in
EU-kader onder de juiste omstandigheden (zie hieronder) kan bieden ten
opzichte van andere vormen van steun. Met begrotingssteun sluiten
donoren aan op de eigen ontwikkelingsprioriteiten van het ontvangende
land, kunnen ze de vaak nog zwakke overheidsstructuren versterken en via
deze structuren kernactiviteiten op het gebied van onderwijs, zorg,
infrastructuur, etc. een sterke impuls geven om duurzame resultaten te
bereiken. Ook kan het gebruik van begrotingssteun indirect de kwaliteit
en transparantie van de begroting en het beheer van publieke middelen in
OS-landen vergroten en verantwoordingsmechanismen versterken.
Begrotingssteun biedt bovendien mogelijkheden voor een brede dialoog
waarin belangrijke afspraken kunnen worden gemaakt. Ten slotte werkt
begrotingssteun harmoniserend tussen donoren en voorkomt het een
versnipperde inzet van hulp.

Het kabinet is echter van oordeel dat de Commissie soms onvoldoende de
bijbehorende risico’s en de gevoeligheden van deze hulpmodaliteit
onderkent en daardoor in bepaalde gevallen te snel tot toepassing van
deze hulpmodaliteit overgaat. Om deze redenen heeft Nederland in
beheerscomités recentelijk geen steun kunnen geven aan een aantal
voorstellen voor begrotingssteun van de Europese Commissie (DRC,
Namibië, Armenië, Algerije, Nicaragua). De Commissie zou, in overleg
met de lidstaten, strikter moeten beoordelen of het ontvangende land
(nog) wel aan basisvoorwaarden op het gebied van goed bestuur,
mensenrechten en corruptiebestrijding voldoet en of de steun wel
oplevert waarvoor het is bedoeld. Dit zou in het algemeen tot een
grotere terughoudendheid moeten leiden. Daarnaast moet de dialoog met de
ontvangende landen over deze basisvoorwaarden scherper worden aangezet.

Begrotingssteun vormt één van de modaliteiten en instrumenten die de
EU in het kader van het bredere externe beleid van de Unie in kan zetten
in ontwikkelingslanden. Voor de Unie zal de EDEO (Europese Dienst voor
het Externe Optreden) voortaan de strategische eerste drie fasen van
programmering van Europese fondsen voor haar rekening nemen, in nauw
overleg met de Commissie. In de meerjaren landendocumenten (Country
Strategy Papers) en de Nationale Indicatieve Programma’s zal de EDEO
derhalve een eerste kwalificatie moeten geven of partnerlanden aan de
hierboven genoemde principes voldoen. Deze contextanalyse, die ook met
het Europees Parlement wordt gedeeld, zal de basis zijn voor
beslissingen over eventuele begrotingssteun die vervolgens aan de
lidstaten worden voorgelegd. Het kabinet realiseert zich dat bij de
besluitvorming over het wel of niet toekennen van EU-begrotingssteun de
stem van één lidstaat niet bepalend is – lidstaten hebben geen veto
op dit terrein. Besluitvorming over voorstellen van de Europese
Commissie geschiedt immers binnen de besluitvormingsprocedures van de
comitologie (waarbij een gekwalificeerde meerderheid - een
gekwalificeerde minderheid in het geval van het EOF - nodig is om een
wijziging af te dwingen). Voor het behoud van de steun voor de bredere
EU-inzet in ontwikkelingslanden is het echter van belang dat de signalen
van lidstaten over een grotere terughoudendheid bij het gebruik van
begrotingssteun goed op EU-niveau worden opgepakt. 

Het kabinet geeft hieronder in meer detail haar oordeel over een aantal
door de Commissie opgebrachte kwesties over EU-begrotingssteun. In de
laatste paragraaf worden de belangrijkste elementen van de Nederlandse
positie samengevat. 

Geschiktheid van partnerlanden t.a.v. begrotingssteun (eligibility) 

De Europese Commissie hanteert een drietal basiscriteria voor het
toekennen van begrotingssteun: er moet sprake zijn van een degelijk
nationaal beleid, een op stabiliteit gericht macro-economisch kader
(waarbij het IMF-oordeel leidend is) en een geloofwaardig en relevant
programma voor verbetering van het beheer van de overheidsfinanciën. 

Deze criteria zijn naar het oordeel van Nederland belangrijk, maar in de
praktijk onvoldoende onderscheidend. Nederland is van oordeel dat
aanvullend een scherpere beoordeling nodig is van kandidaat-landen voor
begrotingssteun op het gebied van bestuur, mensenrechten en
corruptiebestrijding (zie ook het de passage over begrotingssteun in het
regeerakkoord). 

De Commissie lijkt soms een te technische beoordeling te hanteren,
terwijl een meer politieke en coherente appreciatie van de opportuniteit
en effectiviteit van begrotingssteun noodzakelijk is. Begrotingssteun is
een vorm van hulp waarbij de donor de zeggenschap over de besteding van
de hulp in hoge mate overlaat aan de ontvangende regering; het is een
investering van de ene overheid in de andere, met als doel om zo
effectief mogelijk duurzame resultaten op het gebied van
armoedebestrijding te bereiken. Het gaat daarbij vaak om aanzienlijke
bedragen. Begrotingssteun is daarmee een bijzondere vorm van hulp die
alleen kan worden toegepast indien de donor voldoende politiek
vertrouwen kan hebben in de ontvangende overheid. Nederland stelt zich
op het standpunt dat bij twijfel geen algemene begrotingssteun moet
worden verstrekt. Gerichte steun voor een specifiek doel binnen een
bepaald deel van de overheid  - sectorale begrotingssteun -  kan in
EU-kader over het algemeen eerder worden toegepast. Sectorale
begrotingssteun is ook te verkiezen indien een specifieke beleidsdialoog
en hervormingen in een bepaalde sector worden gezocht. Daarbij dienen
echter ook de genoemde randvoorwaarden goed in het oog te worden
gehouden. 

Beleidsdialoog en politieke dialoog (underlying principles)

Is eenmaal besloten tot toekenning van begrotingssteun, dan dient de
dialoog met de regering in kwestie voortvarend en intensief te worden
opgepakt door de samenwerkende begrotingssteun donoren, waaronder de
Commissie. De dialoog vormt wat Nederland betreft een integraal en
cruciaal onderdeel van begrotingssteun. Via die dialoog en de
bijbehorende monitoring van de afgesproken doelen houdt de donor zicht
op de uitvoering van de afspraken over te behalen resultaten en op het
aanwezig blijven van de randvoorwaarden voor de continuering van
begrotingssteun.

Zeker als er sprake is van algemene begrotingssteun, moeten de donoren
in de dialoog naar het oordeel van Nederland alle voorkomende kwesties
kunnen behandelen. Dat impliceert dat ook bredere politieke
ontwikkelingen die van belang kunnen zijn voor de continuering van
begrotingssteun daarin besproken moeten worden. De Commissie is vaak te
terughoudend op dit punt. Kwesties zoals het hinderen van de oppositie
bij verkiezingen moeten aan de orde kunnen worden gesteld, naast
bijvoorbeeld de voortgang op het gebied van corruptiebestrijding in een
bepaalde sector of inperking van de persvrijheid. Het betreft hier
immers kwesties die van invloed kunnen zijn op de politieke houdbaarheid
van de begrotingssteunafspraken. Dergelijke besprekingen moeten wel
plaatsvinden op adequaat niveau. 

In dit verband acht Nederland het van belang dat aan de afspraken over
begrotingssteun in het MoU (Memorandum of Understanding) tussen
donor(en) en ontvangende regering expliciet heldere ‘onderliggende
beginselen’ (underlying principles) zijn toegevoegd. Deze principes
moeten de uitgangspunten weerspiegelen op basis waarvan de
begrotingssteunrelatie is aangegaan, in het bijzonder de principes op
het gebied van corruptiebestrijding, mensenrechten en goed bestuur. De
Commissie is hiertoe naar het oordeel van Nederland gerechtigd  -- of
zelfs verplicht --  op basis van zowel de algemene principes die ten
grondslag liggen aan het externe optreden van de Unie volgens het
Verdrag betreffende de Europese Unie (art. 21.1), als -- voor de
ACS-landen--  de essentiële en fundamentele elementen in het Cotonou
Partnerschapsakkoord (CPA art. 8 en 9). Ook de essentiële elementen in
de  associatieakkoorden en partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten
die de EU heeft afgesloten zijn hierbij leidend. In bepaalde gevallen
kunnen nog andere principes worden toegevoegd, zoals het bijdragen aan
vrede & veiligheid in de regio (vgl. Grote Merengebied). 

Nederland is van oordeel dat onderliggende principes besproken kunnen
worden in zowel de begrotingssteun dialoog als in de EU politieke
dialoog die plaatsvindt op basis van artikel 8 CPA; deze fora kunnen
elkaar wederzijds versterken. Op basis van recente ervaringen in onder
meer Mozambique en Tanzania constateert het kabinet dat gezamenlijk
optreden van begrotingssteundonoren in geval van een dreigende schending
van onderliggende principes het meest effectief kan zijn. 

Begrotingssteun in kwetsbare situaties

Het kabinet hecht veel waarde aan het bredere externe beleid van de EU
dat onder meer gericht is op vergroting van stabiliteit en veiligheid in
ontwikkelingslanden. Het is voor een internationaal georiënteerd land
als Nederland van belang dat fragiele staten niet vervallen tot failed
states en dat kwetsbare democratiseringsprocessen in een post-conflict
situatie niet vroegtijdig stranden. Het recente verleden laat zien dat
Europa hiervan vaak rechtstreeks de negatieve gevolgen ondervindt, zowel
op het gebied van veiligheid (mislukte staten als vrijhavens voor
terrorisme en piraterij) als in de vorm van migratiestromen. 

In dit verband kunnen zich bijzondere situaties voordoen waarbij de EU
de verstrekking van financiële steun aan een bepaalde regering
wenselijk zou vinden (denk bijvoorbeeld aan de situatie in Liberia na de
democratische verkiezingen van 2005). Het doel van dergelijke EU-steun
is dan niet zozeer een bijdrage leveren aan het bereiken van concrete
ontwikkelingsresultaten, maar bovenal het voorkomen van terugval of het
weer in elkaar storten van de staat, met alle grensoverschrijdende
risico’s van dien. In dit verband zou de EU overigens beter niet van
begrotingssteun kunnen spreken, maar van bijvoorbeeld
‘stabiliteitssteun’.

Het is evident dat de door Nederland gewenste strikte criteria voor
toepassing van begrotingssteun in deze gevallen tot een negatief oordeel
zouden leiden. In principe is Nederland derhalve ook in deze situaties
tegen verstrekking van begrotingssteun door de EU. Mocht het kabinet
echter van oordeel zijn dat met de beoogde financiële steun een
belangrijke bijdrage aan stabiliteit en veiligheid wordt geleverd, dan
zou bij hoge uitzondering kunnen worden ingestemd met dergelijke EU
stabiliteitssteun. De Nederlandse regering zal derhalve haar positie ten
aanzien van dergelijke specifieke EU-interventies van geval tot geval
vaststellen. 

Verantwoording binnen het ontvangende land (domestic accountability)

Ontwikkeling moet uiteindelijk binnen de nationale context tot stand
komen. Een belangrijk argument vóór begrotingssteun is dat de middelen
die donoren ter beschikking stellen onder de democratische controle van
het parlement van het ontvangende land worden gebracht en er door een
nationale rekenkamer controle op kan worden uitgeoefend. Deze middelen
vloeien immers via de staatskas van het ontvangende land, hetgeen bij
projectsteun doorgaans niet het geval is.

Nederland vindt het van het grootste belang dat begrotingssteundonoren
er alles aan (blijven) doen om het nationale parlement en andere
belangrijke actoren (maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven,
media) te betrekken bij begrotingssteunoperaties. De resultaatafspraken
en voorwaarden zouden zoveel mogelijk openbaar moeten worden gemaakt,
door publicatie van de onderliggende documenten (MoU met Performance
Assessment Framework). Overigens gebeurt dit al vaak. Verder zouden
parlementen moeten kunnen profiteren van de verbeterde transparantie
over het financiële beleid van regeringen. Ook de versterking van
nationaal accountantsonderzoek en rekenkamers die donoren vaak eisen kan
de parlementen en de media in de ontvangende landen beter in staat
stellen om hun controlerende functies te vervullen. Afhankelijk van de
situatie, zouden parlementen en maatschappelijke organisaties ook nauwer
betrokken kunnen worden bij de reguliere beleidsdialoog over
begrotingssteun. 

Resultaten

Het kunnen aantonen van ontwikkelingsresultaten krijgt naar het oordeel
van Nederland vaak nog te weinig aandacht bij het verstrekken van
begrotingssteun. Nederland is het daarom eens met de aanbeveling van de
Europese Rekenkamer dat bij de verstrekking van begrotingssteun altijd
duidelijke landenspecifieke doelstellingen moeten worden overeengekomen
op basis waarvan de resultaten van de steun beter gemeten kunnen worden.


De Commissie voert op dit moment een aantal evaluaties uit waarin een
nieuwe methodologie wordt getest om een verband te leggen tussen
begrotingssteun en resultaten. Recent heeft de Commissie ook een rapport
gepubliceerd waarin zij beargumenteert dat dankzij begrotingssteun van
de Commissie de afgelopen vijf jaar verschillende concrete zaken zijn
gerealiseerd (bv meer dan 9 miljoen kinderen extra naar school, 720.000
onderwijzers werden opgeleid, 5000 gezondheidscentra geopend,
enzovoort). Verder publiceerde de Commissie een onderzoek waarin een
correlatie aannemelijk wordt gemaakt tussen het geven van veel
begrotingssteun aan landen en het beter scoren van deze landen op de
Millennium Development Goals (deelname basisonderwijs, toegang meisjes
tot scholing, kindersterfte, drinkwatervoorziening). 

Dit is het soort gegevens en methodieken dat nodig is om de
effectiviteit van begrotingssteun beter aan te tonen. Nederland is van
oordeel dat de Commissie op deze weg door moet gaan en nog meer werk
moet maken van de rapportage over de resultaten van begrotingssteun. 

Samenvatting/conclusie

Nederland hecht eraan in de consultatie over de toekomst van
EU-begrotingssteun de volgende hoofdpunten naar voren te brengen: 

Begrotingssteun is een hulpmodaliteit die de EU onder de juiste
omstandigheden kan gebruiken om bij te dragen aan duurzame
armoedebestrijding en een betere vervulling van kernfuncties van de
overheid in ontwikkelingslanden op het gebied van onder meer onderwijs,
gezondheidszorg, water en sanitatie, enzovoort. 

De Commissie moet echter een grotere terughoudendheid aan de dag leggen
bij het verstrekken van begrotingssteun. De Commissie zou de huidige
selectiecriteria moeten aanvullen en scherper toepassen. Bij twijfel
over de inzet op het gebied van corruptie, mensenrechten of goed bestuur
dient de EU geen begrotingssteun toe te kennen. Gerichte sectorale steun
kan over het algemeen sneller worden ingezet, al gelden ook hiervoor de
basisvoorwaarden.

Alleen in uitzonderlijke situaties kan van deze criteria worden
afgeweken, indien de EU met behulp van gerichte stabiliteitssteun kan
helpen voorkomen dat een zwakke overheid in bv een post-conflict
situatie (weer) vervalt tot een failed state. 

De Commissie moet de dialoog met de ontvangende regeringen stevig
aanzetten. Zowel de voortgang op de afgesproken doelstellingen als de
bredere politieke ontwikkelingen in het land dienen regelmatig onderwerp
van intensieve bespreking te zijn op voldoende hoog niveau. De
beleidsdialoog rond begrotingssteun en de EU politieke dialoog (art. 8
CPA) zijn complementair en moeten elkaar wederzijds gaan versterken.

De Commissie moet erop toezien dat parlementen, rekenkamers en non-state
actors (maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven, media) bij de
verstrekking van begrotingssteun zoveel mogelijk worden gefaciliteerd in
het vervullen van hun controlerende functies ten opzichte van de
overheid. 

Een sterkere gerichtheid op resultaten en rapportage van resultaten is
noodzakelijk om de effectiviteit van begrotingssteun aan te kunnen
tonen. 

 Council Conclusions on an Operational Framework on Aid Effectiveness,
17 november 2009.

 EU Contribution to the Millennium Development Goals; Some key results
from European Commission programmes, 2010. 

 Budget Support and MDG Performance, Development Paper 2010/01, Brussel,
maart 2010.