Preview document (🔗 origineel)

---

Bijlage: Onderzoek naar de mogelijkheden van het opnemen van een
beperking op grond waarvan een minderjarig kind van een vreemdeling een
verblijfsvergunning kan krijgen

In deze bijlage treft u de bevindingen met betrekking tot het
uitgevoerde onderzoek inzake de motie van de leden Spekman en Anker
(Kamerstuk   HYPERLINK
"https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-19637-1340.html" \o "link
naar publicatie kst-19637-1340"  19 637, nr. 1340 ).

Geworteldheid

De motie vraagt om als voorwaarde op te nemen dat het betreffende kind
is geworteld in de Nederlandse samenleving. De motie doet daarbij geen
richtinggevende uitspraken over de definitie van geworteldheid. Het
geven van invulling aan deze term is niet eenvoudig. Als uitzondering op
het koppelingsbeginsel kunnen niet rechtmatig verblijvende kinderen
onderwijs volgen. Nu de motie ziet op kinderen die acht jaren in
Nederland hebben verbleven, is er bij de uitwerking vanuit gegaan dat
deze kinderen ook in die periode onderwijs hebben genoten. Het is lastig
een definitie van geworteldheid te hanteren die niet (vrijwel) alle
kinderen omvat die gedurende acht jaren in Nederland onderwijs hebben
genoten, waardoor in beginsel altijd aan de eerste voorwaarde van de
motie zal zijn voldaan. Het uitsluiten van kinderen bij wie de ouders
het niet hebben toegestaan dat zij onderwijs konden volgen lijkt een
ongerechtvaardigd onderscheid te vormen, nog daargelaten de vraag hoe
vaak dit voorkomt. Het hanteren van meer specifieke normen als het
niveau van de Nederlandse taal, actieve deelname aan verenigingsleven of
de omvang van de vriendenkring in Nederland is niet alleen snel
discutabel maar zal ook leiden tot (complexe) juridische procedures.

Toedoen van Nederlandse overheid

De (deel)voorwaarde ‘mede door toedoen van de Nederlandse overheid’
is eveneens niet eenvoudig vorm te geven. Een mogelijkheid zou zijn om
dit in te vullen door elke overschrijding van een wettelijke
beslistermijn (al dan niet opgevolgd door een sanctie in het kader van
de Wet Dwangsom) als zodanig aan te merken. Dit zou bijvoorbeeld
betekenen dat hieraan is voldaan indien niet binnen zes maanden maar
één week later is beslist op de eerste asielaanvraag. Ook wanneer
binnen de zeven en een half jaar daarna geen sprake is van enige
vertraging zou dan aan deze voorwaarde zijn voldaan. Het is niet
duidelijk of ook in die situatie nog kan worden gesproken van toedoen
door de Nederlandse overheid als het gaat om het lange verblijf in
Nederland.

Natuurlijk kunnen ook vele andere grenzen aangebracht worden dan de
enkele éénmalige overschrijding van de wettelijke beslistermijn, maar
alle daarin te maken keuzes dragen enige willekeur in zich. Uiteindelijk
is het niet goed voorstelbaar dat bij een verblijf hier te lande van
minimaal acht jaren, een relevant deel van die periode toe te rekenen is
aan overschrijding door de overheid van wettelijke termijnen bij
ingediende verblijfsaanvragen.

Daarnaast is het de vraag of het passend is om, in aanvulling op hetgeen
de Wet Dwangsom biedt aan alle in Nederland verblijvende personen,
specifiek voor de groep niet-rechtmatig verblijvenden een extra belang
te creëren, te weten een uitzicht op een verblijfsrecht.

Verblijf van meer dan acht jaren

De (deel)voorwaarde ‘meer dan acht jaren in Nederland verbleven’ is
niet eenvoudig in te vullen. Over het algemeen hebben de gezinnen waarop
de motie lijkt te doelen niet acht jaren in de COA-opvang verbleven.
Hoewel die situatie niet volledig is uit te sluiten, is die situatie
niet representatief voor de feitelijke situatie in de opvang. Het zal
daarom primair gaan om gezinnen die buiten het zicht van de Nederlandse
overheid (in de illegaliteit) in Nederland hebben verbleven. Dit is niet
eenvoudig vast te stellen. In het kader van de Regeling Afwikkeling
Nalatenschap Oude Vreemdelingenwet is een vergelijkbaar vraagstuk
opgelost door de burgemeesters een rol te geven in deze beoordeling. De
daarvoor relevante periode was echter aanzienlijk korter. Daarnaast zag
de Regeling nog op een periode waarin een redelijk aantal gemeenten
bekend was met zogeheten (gemeentelijk) noodopvang. Het permanent laten
bestaan van een stelsel van burgemeestersverklaringen dat ziet op een
langere verblijfsperiode en in een situatie waarin de betreffende
gezinnen niet hebben verbleven in gemeentelijke noodopvang zal de
beoordeling van de verblijfsperiode in Nederland van acht jaren
uitermate complex een wellicht deels onmogelijk maken. Ook een andere
betrouwbare wijze om het verblijf in Nederland gedurende 8 jaren vast te
stellen is niet te creëren. Daarmee vormt deze voorwaarde niet alleen
een risico als het gaat om de controleerbaarheid en de beheersbaarheid,
maar kan tevens worden verwacht dat elke keuze hieromtrent zal leiden
tot juridische procedures. Dit zou slechts anders zijn indien op het
punt van deze voorwaarde de enkele verklaring van de vreemdeling als
voldoende wordt aangenomen. In dat geval zal de betekenis van de
voorwaarde nog maar heel beperkt zijn.

Twee jaar rechtmatig verblijf 

De in de motie opgenomen voorwaarde dat het kind minimaal twee jaren
rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad, kan in hoofdlijnen op twee
wijzen worden ingevuld. Er zou voor gekozen kunnen worden dit in te
vullen als rechtmatig verblijf op basis van een (tijdelijke) vergunning.
In dat geval zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan de situatie
waarin aan het gezin waartoe het kind behoort een tijdelijke
asielvergunning heeft gehad, maar deze vergunning na een periode van
minimaal twee jaren is ingetrokken omdat de situatie in het land van
herkomst is verbeterd.

Een andere invulling zou zijn om elk rechtmatig verblijf mee te tellen
voor de beoordeling of sprake is geweest van twee jaren rechtmatig
verblijf. In dat geval zou ook het rechtmatig verblijf dat ontstaat door
de enkele indiening van een aanvraag meetellen evenals tijdelijke
opschorting van het vertrek om medische redenen (artikel 64 Vw 2000).

In dat laatste geval zou een stelsel zoals de motie vraagt een
belangrijk risico in zich dragen dat gezinnen met kinderen veelvuldig
vergunningaanvragen indienen om zo steeds stukjes rechtmatig verblijf te
verkrijgen die uiteindelijk optellen tot twee jaren.

Indien wordt gekozen voor de eerste beperkte invulling zou dit risico
niet bestaan en zou de doelgroep aanzienlijk worden beperkt. Het is niet
duidelijk of dit in lijn is met hetgeen de indieners van de motie
beogen.

Risico’s

De motie vraagt de regering duidelijk de voorwaarden voor de vergunning
verder uit te werken en zodanig in te perken, maar maakt eveneens
duidelijk dat die inperking niet zou mogen afdoen aan de drie in de
motie genoemde voorwaarden. Daarom blijft in elk scenario hetgeen
hiervoor is opgemerkt over de drie voorwaarden van toepassing.

Belangrijker nog dan hetgeen is opgemerkt bij de in de motie gestelde
voorwaarden is de vraag of het mogelijk is om invulling te geven aan de
motie op een wijze die het risico minimaliseert dat ouders met kinderen
die niet rechtmatig in Nederland verblijven niet langer gericht zullen
zijn op terugkeer, maar gestimuleerd zullen worden zich in de
illegaliteit te begeven met het vooruitzicht dat zij zich op enig moment
kunnen beroepen op de in het amendement voorgestelde regeling.

Nadere analyse van de motie heeft geleid tot de conclusie dat dit niet
mogelijk is. Ook wanneer nadere voorwaarden worden verbonden aan de
regeling die de motie vraagt en de doelgroep wordt beperkt, zal er
altijd een categorie gezinnen met kinderen kunnen bestaan die aan alle
voorwaarden van de regeling voldoet, behalve aan de voorwaarde dat zij
al acht jaren in Nederland verblijven. Voor die gezinnen met kinderen
ontstaat er daarmee een belang om de acht jaren in Nederland ‘vol’
te maken door buiten het zicht van de (rijks)overheid in de illegaliteit
te verblijven. Voor deze categorie wordt door de gevraagde regeling
illegaal verblijf gestimuleerd. Er is geen scenario denkbaar gebleken
waarmee aan het in de motie gevraagde tegemoet wordt gekomen en waarmee
dit risico kan worden weggenomen of tot aanvaardbare omvang kan worden
beperkt.

Als laatste dient nog één aanvullend aspect rond de motie benoemd te
worden. Zoals uw Kamer bekend is, heeft op 27 juli 2010 het Gerechtshof
’s-Gravenhage tussenuitspraak gedaan in een zaak rond het vraagstuk
van beëindiging van opvang van gezinnen met minderjarige kinderen. Deze
tussenuitspraak grijpt in op een aantal aspecten die ook onderdeel
uitmaken van de motie en de overwegingen zoals hiervoor weergegeven, met
name waar het gaat om de bereidheid van gezinnen om mee te werken aan de
terugkeer. Thans ben ik in afwachting van de einduitspraak van het
Gerechtshof. Naast hetgeen hiervoor is overwogen over de risico’s die
uitvoering van de motie met zich mee brengt, past het op dit moment niet
om een dergelijke regeling te ontwikkelen zonder de einduitspraak van
het Gerechthof daarbij te kunnen betrekken en de consequenties daarvan
in volle omvang te kunnen overzien.

Omvang

In deze bijlage is uiteengezet dat de voorwaarden die de motie noemt op
meerdere manieren kunnen worden ingevuld. Daarnaast vraagt de motie om
naast de drie genoemde voorwaarden de motie verder uit te werken. Ook
dit is op veel verschillende wijzen mogelijk. Daarmee ontstaat een groot
scala aan scenario’s ter invulling van de motie hetgeen betekent dat
niet kan worden aangegeven hoeveel vergunningen zouden kunnen zijn
gemoeid met de uitvoering daarvan.