Preview document (🔗 origineel)

---

Kabinetsreactie Groenboek toekomst EU-ontwikkelingsbeleid

Concept tbv MR 10 december 2010 

Nederlandse reactie op het Groenboek van de Europese Commissie
‘EU-ontwikkelingsbeleid ter ondersteuning van groei voor iedereen en
duurzame ontwikkeling; Het EU-ontwikkelingsbeleid trefzekerder maken’,
COM(2010) 629, 10 november 2010.

Algemene opmerkingen

Het kabinet verwelkomt het groenboek over de toekomst van het
EU-ontwikkelingsbeleid en de publieke consultatie die de Europese
Commissie hierover organiseert. In de aanloop naar de Financiële
Perspectieven 2014-2020 is het gewenst om het EU-ontwikkelingsbeleid
tegen het licht te houden en kritisch te kijken naar de huidige
uitgangspunten en accenten. Het EU-beleid zal adequaat moeten inspelen
op de snelle verschuivingen in de mondiale verhoudingen, met name de
opkomst en de groeiende invloed (ook in Afrika) van middeninkomenslanden
in Azië en Latijns Amerika. Het EU-ontwikkelingsbeleid moet ook
bijdragen aan de aanpak van prangende grensoverschrijdende problemen
zoals klimaatverandering, illegale migratiestromen, onveiligheid en
terrorisme. De EU heeft een helder verhaal en duidelijke resultaten
nodig om steun voor de Europese hulpinspanningen te behouden. 

Uitgangspunt voor het kabinet is dat Europese ontwikkelingssamenwerking
in principe een essentiële aanvulling vormt op het bilaterale beleid.
Dit mede in het licht van het gegeven dat Nederland het aantal
partnerlanden en sectoren in het bilaterale ontwikkelingsbeleid gaat
beperken. De Commissie kan mede namens Nederland OS-activiteiten
ontplooien op een reeks van terreinen - variërend van grootschalige
infrastructuur tot verkiezingswaarneming - waarvoor wij als lidstaat
geen of slechts beperkte middelen beschikbaar hebben. Ook is de EU
actief in veel landen waar Nederland strategische belangen heeft, maar
geen bilateraal programma, zoals bijvoorbeeld in de buurlanden van de
Unie. 

Nederland stelt vast dat de Commissie de afgelopen jaren belangrijke
verbeteringen heeft doorgevoerd in met name de uitvoering van de hulp.
Daardoor is de EU een donor geworden die mee voorop loopt in de
uitvoering van de Parijs/Accra agenda voor effectiviteit van de hulp.
Vergeleken met andere donoren, scoort de EU nu goed op een reeks van
criteria, waaronder transparantie en efficiëntie. 

Dit laat onverlet dat Nederland van oordeel is dat verdere aanpassing en
modernisering van het EU-ontwikkelingsbeleid beleid noodzakelijk is. De
EU-ontwikkelingssamenwerking bestrijkt een enorm aantal thema’s
waardoor potentiële meerwaarde onvoldoende gerealiseerd wordt. De
resultaten van het beleid krijgen nog steeds onvoldoende aandacht. Over
de te sterke dominantie van begrotingssteun in het EU-beleid heeft
Nederland al kritisch gereageerd in de kabinetsreactie op het groenboek
EU-begrotingssteun. 

Het kabinet geeft hieronder meer in detail zijn oordeel over een aantal
door de Commissie opgebrachte vragen. In de laatste paragraaf worden de
belangrijkste elementen van de Nederlandse positie samengevat. 

Themakeuze

In de Europese ontwikkelingssamenwerking zijn naar het oordeel van
Nederland scherpere keuzes nodig. Bij de vaststelling van de Europese
Consensus inzake Ontwikkeling in 2005 is de Commissie geen beperking
opgelegd wat betreft thematiek. Mede onder invloed van een veelheid aan
wensen en voorkeuren van het Europees Parlement en van de lidstaten is
het EU-ontwikkelingsbeleid een breed samengesteld palet van vrijwel alle
mogelijke thema’s geworden. Nederland acht dit ongewenst en meent dat
scherpere keuzes kunnen bijdragen aan zowel een grotere impact van het
EU-ontwikkelingsbeleid als aan een duidelijker beeld over de EU-inzet.
Om draagvlak te behouden voor Europese OS, moet de Commissie zich
richten op gebieden waar het internationaal verschil kan maken en
waarmee ook zoveel mogelijk een Europees belang wordt gediend. 

Nederland constateert met genoegen dat de nieuwe Commissie met het
groenboek meer focus wil aanbrengen, en wel op activiteiten die
inclusieve groei ondersteunen. Nederland kan zich goed vinden in deze
keuze, die op hoofdlijnen aansluit bij de verschuivingen die het kabinet
doorvoert in de bilaterale hulp. Sociale investeringen (onderwijs,
gezondheidszorg, etc.) blijven van belang in het kader van de MDGs en
kunnen indirect bijdragen aan economische ontwikkeling. Het kabinet is
echter van oordeel dat de EU/Commissie juist op de in het groenboek
genoemde thema’s als energie, infrastructuur en
landbouw/voedselzekerheid potentieel een grotere toegevoegde waarde kan
realiseren dan op de sociale thema’s waarop nu een relatief sterke
nadruk ligt. Ook op het gebied van handelsgerelateerde hulp -Aid for
Trade - heeft de Commissie ervaring en kennis die een inzet op dit
gebied rechtvaardigen. De gedachte dat hulp meer als katalysator en
hefboom voor groei en sterker ondernemerschap moet worden ingezet, sluit
aan bij de Nederlandse visie. Daarbij zou de Commissie meer gebruik
kunnen maken van leningen en garanties in combinatie met giften, om
bedrijven beter in staat te stellen bij te dragen aan duurzame groei. 

Nederland staat positief tegenover het voorstel van de Commissie om van
toegang tot duurzame energie in Afrika een prioriteit in het
EU-ontwikkelingsbeleid te maken. Door daarbij in overleg met de
betrokken overheden en particuliere partijen zoveel mogelijk voor
duurzame en hernieuwbare energie te kiezen kan tevens een concrete
bijdrage aan de bestrijding van klimaatverandering worden geleverd.
Samenwerking met de private sector, gebruik makend van leningen in
plaats van of ter aanvulling van giften, kan belangrijke voordelen
bieden.

Ook de door de Commissie beoogde nadruk op voedselzekerheid en
landbouwontwikkeling in het EU-ontwikkelingsbeleid sluit aan bij de
Nederlandse visie, waarin een hernieuwde aanpak van deze onderwerpen
prioriteit heeft. Groei in de landbouwsector is in lage inkomenslanden
vaak de belangrijkste weg om armoede duurzaam te bestrijden. Cruciaal
blijft het nationale beleid van het betreffende land, dat groei in de
landbouwsector niet in de weg moet staan. Het wegnemen van
grensbelemmeringen tussen landen in Afrika is daarbij ook van belang;
regionale integratie vergroot de markten, biedt kansen voor
landbouwontwikkelingen en stabiliseert voedselprijzen. Naast de overheid
zijn private partijen van belang. Het bedrijfsleven kan onder meer in de
vorm van PPP’s nauwer betrokken worden bij het EU-beleid, zoals de
Commissie voorstelt. Het kabinet ziet op dit gebied ook goede
mogelijkheden voor onderlinge samenwerking en voor het betrekken van
Nederlandse expertise bij de uitvoering van het EU-beleid.
Kennisinstellingen kunnen daarbij worden benut en uitwisseling van
kennis tussen de EU en partnerlanden kan worden gestimuleerd.

Landenallocatie

Het kabinet is van oordeel dat de EU ook scherper moet beoordelen in
welke ontwikkelingslanden het uitrollen van een klassiek OS-programma
nog gewenst is. Nu ontwikkelt de Commissie activiteiten die als
officiële hulp (ODA) te boek staan in vrijwel alle landen buiten de
OESO. Voor het nabuurschapsprogramma – dat bijna volledig als ODA
meetelt – bestaan duidelijke strategische doelstellingen die met
behulp van de middelen van het ENPI worden nagestreefd; het creëren van
een zone van vrijheid, veiligheid en economische welvaart rondom de EU
is een strategisch doel dat Nederland ten volle onderschrijft. Ook de
pre-accessie steun onder het IPA – welke ook voor het grootste deel
als ODA kwalificeert – kent duidelijke doelstellingen, in dit geval
ter voorbereiding van mogelijke toetreding. Vanuit het DCI-programma
(het OS-instrument voor Azië en Latijns Amerika) voert de EU nog een
klassiek ontwikkelingsbeleid in een veelheid aan ontwikkelingslanden,
variërend van minst ontwikkelde landen als Bangladesh en Bolivia tot
G-20 landen als India, China en Brazilië. 

De EU moet zich de vraag stellen of een dergelijke ontwikkelingsrelatie
met rijkere middeninkomenslanden nog gewenst is. Nederland stelt zich op
het standpunt dat klassieke EU-hulp niet meer aan de orde moet zijn bij
een bepaald welvaartsniveau danwel een behoorlijke nationaal potentieel
om zelf armoede te bestrijden. Nederland is van oordeel dat bij de
vaststelling (door de EDEO i.s.m. de Commissie) van de landenlijst en de
hulpallocatie onder de nieuwe financiële perspectieven veel strikter
beoordeeld moet worden of een klassiek hulpprogramma nog opportuun is.
Ontwikkelingshulp is een schaars goed en alleen prioritaire activiteiten
verdienen financiering. Met de rijkere opkomende ontwikkelingslanden zou
de EU beter een (financieel veel beperkter) modern samenwerkingprogramma
kunnen opzetten, bijvoorbeeld om economische samenwerking te bevorderen,
uitwisseling van kenniswerkers en onderzoekers, handelsbevordering etc.
Afbouw van klassieke hulp aan opkomende middeninkomenslanden kan binnen
een gegeven omvang van de EU-begroting ook middelen vrijspelen voor een
intensievere aanpak van belangrijke grensoverschrijdende problemen als
instabiliteit, vrede & veiligheid, illegale migratie, klimaatbeleid en
dergelijke. 

Nederland is verder sterk voorstander van het onder de EU-begroting
brengen van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF), met het oog op de
wenselijkheid van integrale afweging, transparantie en democratische
controle door het Europees Parlement. Dit zou ook een stap kunnen zijn
in de richting van een ‘normalisering’ van de betrekkingen tussen de
ACS-landen en de EU.

OS-beleidscoherentie en integraal extern beleid

De Commissie legt in het groenboek terecht nadruk op het belang van
OS-beleidscoherentie: het streven naar betere samenhang tussen het
ontwikkelingsbeleid en de andere beleidsvelden van de EU die van invloed
kunnen zijn op ontwikkeling (handel, landbouw, visserij, migratie,
klimaat, etc). Ook in het Nederlandse regeerakkoord wordt het belang
hiervan genoemd. 

De EU-inzet op het gebied van OS-beleidscoherentie verdient
concretisering, het werkprogramma moet verder ingevuld worden. Nederland
stelt bijvoorbeeld voor dat de Commissie op handelsgebied vanuit het
perspectief van OS-beleidscoherentie hoge prioriteit geeft aan spoedige
afronding van de handelsbesprekingen met Afrika. De EPA-onderhandelingen
met de Afrikaanse regio’s zijn in een impasse geraakt. Om hieruit te
komen zou de EU snel een finaal en verbeterd aanbod moeten doen,
gekoppeld aan een einddatum. Mocht dit op korte termijn niets opleveren,
dan stelt Nederland voor om af te stappen van het streven naar
tweezijdige handelsovereenkomsten met de Afrikaanse regio’s. De
herziening van het APS (Algemeen Preferentieel Stelsel) biedt
mogelijkheden om te kijken hoe de toekomstige relatie vormgegeven kan
worden. 

Een stevig integraal en coherent EU-beleid onder leiding van de HV is
ook gewenst op het gebied van stabiliteit, veiligheid en ontwikkeling.
Meer dan in het verleden, moet de inzet van OS-middelen integraal
bijdragen aan de bredere doelstellingen van de Unie op dit gebied. De
politieke dialoog met ontwikkelingslanden, onder meer in het kader van
artikel 8 van het Cotonou Verdrag, moet daartoe goed worden benut. 

Bij de vormgeving van het EU-ontwikkelingsbeleid is ook wederkerigheid
van belang. Tegenover Europese inspanningen staan verplichtingen voor
ontwikkelingspartners op het gebied van ondermeer goed bestuur, goed
macro-economische beleid, mensenrechten en het nakomen van
internationale afspraken (o.m. op het gebied van migratie en
terugkeerbeleid). In de op te stellen Country Strategy Papers (voor de
periode 2014-2020) moet deze wederkerigheid in de relatie met
ontwikkelingslanden nader worden uitwerkt. 

Werkverdeling en gezamenlijke programmering 

Betere werkverdeling tussen alle EU-donoren (lidstaten en Commissie)
blijft van het grootste belang om versnippering van de hulp tegen te
gaan. De Europese Commissie wijst er in het groenboek op dat echt
doeltreffende coördinatie van de hulp in de programmeringsfase nog
eerder uitzondering dan regel is. 

Nederland is van oordeel dat de Commissie de haar toebedeelde rol als
aanjager van werkverdeling binnen de EU moet blijven vervullen. Dit
zowel wat betreft de werkverdeling binnen partnerlanden (in-country
division of labour) als de werkverdeling tussen partnerlanden
(cross-country division of labour). Nederland hecht zelf ook aan
afstemming met andere lidstaten en de Commissie in het proces van
bilaterale landenconcentratie dat het kabinet de komende jaren zal
doorvoeren. Gezamenlijke EU-programmering moet een impuls krijgen bij de
programmering onder de komende financiële perspectieven vanaf 2014. 

MDG’s en Europese afspraken over hulpomvang

De internationale gemeenschap heeft zich verplicht ontwikkelingslanden
bij te staan in het proces van armoedebestrijding. Daaraan zijn concrete
doelstellingen gekoppeld: de Millennium Development Goals voor 2015. Er
is in de afgelopen jaren, mede dankzij de Europese inzet, op
verschillende MDG’s grote vooruitgang is geboekt. Voorbeelden zijn het
sterke terugdringen van kindersterfte, de ruimere toegang tot schoon
drinkwater en de toename van het aantal kinderen dat basisonderwijs
krijgt. 

Nederland hecht eraan dat de Europese Commissie alle lidstaten blijft
aanspreken om de afspraken over verhoging van de uitgaven voor
ontwikkelingshulp (minimaal 0,7% BNI in 2015) na te komen,
overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van juni 2005 en juni
2010. Nederland zal zich houden aan de overeengekomen internationale
norm van 0,7% BNI voor ODA. Maar het is van belang, ook voor het
draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking in Nederland, dat landen met
een vergelijkbaar welvaartsniveau als Nederland zich eveneens aan deze
afspraak gaan houden. 

OESO-DAC

Nederland zou het toejuichen indien de Europese Commissie de komende
jaren een bijdrage zou leveren aan de discussie over de huidige
ODA-definities. Nederland zal in de statistische werkgroep van OESO-DAC
de relevantie van de richtlijnen op het gebied van uitgaven voor vrede
en veiligheid onder ODA aankaarten. Doel daarbij is om internationale
consensus over evident ontwikkelingsrelevante uitgaven te krijgen, ook
als de besteding daarvan via militaire instanties plaatsvindt. De
ontwikkelingen op het gebied van 3D-beleid (diplomacy, development,
defense) geven aanleiding om enkele richtlijnen van de OESO-DAC te
heroverwegen. 

Resultaten

Rapportage over resultaten krijgt in het EU-ontwikkelingsbeleid te
weinig aandacht. Resultaatgerichtheid moet veel centraler staan in de
programmering: wat wil EU precies bereiken met een bepaalde interventie?
Vervolgens moet de voortgang op verschillende niveau’s gemonitord
worden en in de vorm van rapportages toegankelijk zijn. Zowel
statistische gegevens als verhalende rapportages zijn nodig. Het
jaarrapport van de Europese Commissie over de besteding van de externe
hulp moet veel duidelijker aangeven in welke mate doelen zijn behaald,
niet alleen welke middelen zijn ingezet. 

Samenvatting/conclusie

Nederland hecht eraan in de consultatie over de toekomst van het
EU-ontwikkelingsbeleid de volgende punten naar voren te brengen: 

Nederland is voorstander van modernisering van het
EU-ontwikkelingsbeleid. Om draagvlak te behouden voor Europese OS, moet
de Commissie zich richten op gebieden waar het internationaal verschil
kan maken en waarmee ook zoveel mogelijk een Europees belang wordt
gediend. 

De EU/Commissie moet scherpere keuzes maken op thematisch gebied.
Nederland juicht toe dat de Commissie meer nadruk wil leggen op het
ondersteunen van inclusieve economische groei in ontwikkelingslanden.
Nederland bepleit dat de Commissie focust op energie, infrastructuur, 
landbouw/voedsel en Aid for Trade, terreinen waarop de Commissie een
meerwaarde kan realiseren in nauwe samenwerking met zowel overheden als
de private en particuliere sector. Met steun voor duurzame en
hernieuwbare energie kan de EU tevens een concrete bijdrage aan de
bestrijding van klimaatverandering leveren.

In de rijkere middeninkomenslanden in Azië en Latijns Amerika moet de
EU geen klassiek ontwikkelingsprogramma meer uitvoeren. Het DCI zou in
dit licht moeten worden herzien voor de periode 2014-2020. Het EOF moet
onder de EU-begroting worden gebracht.

De Commissie moet begrotingssteun veel selectiever inzetten: geen
begrotingssteun bij twijfel over bestuur, mensenrechten of
corruptiebestrijding. De politieke beleidsdialoog met de
partnerregeringen moet worden versterkt.

Wederkerigheid is van belang: tegenover Europese inspanningen staan
verplichtingen voor ontwikkelingspartners op het gebied van onder meer
goed bestuur, mensenrechten en het nakomen van afspraken (o.m. terug- en
overnameovereenkomsten). 

De EU-hulp moet onderdeel vormen van integraal extern beleid om
stabiliteit, veiligheid en ontwikkeling te bevorderen. Het tegengaan van
illegale migratie en de samenhang tussen migratie en ontwikkeling
verdienen integrale aandacht. 

Nederland zou het toejuichen indien de Europese Commissie de komende
jaren ook een bijdrage zou leveren aan de discussie over de definitie
van ODA op het gebied van veiligheid & ontwikkeling.

In het licht van OS-beleidscoherentie moet de Commissie de
EPA-onderhandelingen met Afrikaanse landen op basis van een nieuw en
finaal voorstel snel afronden. Als dit niet lukt kan de herziening van
het APS mogelijkheden bieden voor de toekomstige relatie. 

Scherpere werkverdeling tussen EU-donoren blijft noodzakelijk en de
Commissie moet hierin de rol van aanjager blijven vervullen.
Gezamenlijke EU-programmering moet een impuls krijgen bij de
programmering onder de komende financiële perspectieven. 

Nederland hecht eraan dat de Europese Commissie lidstaten blijft
aanspreken om de streefcijfers voor ontwikkelingshulp uiterlijk in 2015
te halen.

Resultaatgerichtheid moet veel centraler staan in de programmering van
de Europese hulp. De rapportage over resultaten moet veel zwaarder
worden aangezet. 

 Zie bv onderzoek Centre for Global Development oktober 2010;  
HYPERLINK "http://www.cgdev.org/content/publications/detail/1424481/" 
http://www.cgdev.org/content/publications/detail/1424481/ ;
MOPAN-rapportage 2008; OESO-DAC Peer Review

 PAGE   6 

 PAGE   1