Preview document (🔗 origineel)

---

KABINETSREACTIE OP HET WRR-RAPPORT: MINDER PRETENTIE, MEER AMBITIE

Hoofdlijnen 

Het rapport Minder pretentie, meer ambitie; Ontwikkelingshulp die
verschil maakt van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
markeert een aantal fundamentele keuzes voor het beleid ten aanzien van
ontwikkelingssamenwerking. De regering vindt het rapport zeer waardevol
en de aanbevelingen nuttig. Zoals vastgelegd in het Regeerakkoord volgt
de regering de Raad in zijn advies om fundamentele veranderingen door te
voeren. Daarbij vormt het WRR-rapport de leidraad. In de OS-Basisbrief
is een deel van de aanbevelingen van de Raad uitgewerkt. Deze reactie
zal met name ingaan op de punten uit het rapport die niet al in de
Basisbrief zijn verwerkt. In deze brief is tevens de reactie op het
WRR—rapport van de Advies Raad Internationale Vraagstukken (AIV),
Samenhang in Internationale Samenwerking, meegenomen. 

De Raad stelt dat met een verschuiving in motivatie van morele
overtuiging naar zakelijk belang de ontwikkelingsopdracht steeds meer
‘onontkoombaar’ wordt. De regering deelt deze visie.
Ontwikkelingssamenwerking heeft namelijk een belangrijke rol te spelen
bij de aanpak van de grote mondiale vraagstukken die ook ons land raken
zoals veiligheid en stabiliteit, klimaatverandering, voedsel- en
energieschaarste en grensoverschrijdende criminaliteit. Hierin spelen
geopolitieke overwegingen een rol en dat raakt aan strategische belangen
van Nederland. Daarnaast heeft Nederland zich verbonden aan
internationale verdragen en afspraken opdat mondiale welvaart voor veel
meer mensen toegankelijk wordt en armoede in de wereld wordt
teruggedrongen. De regering wil daaraan een bijdrage blijven leveren. 

Er bestaat een duidelijke samenhang tussen stabiliteit, rechtsorde en
welvaartsverbetering, de centrale thema’s van het buitenland beleid
van de regering. Stabiliteit vergt heldere en betrouwbare spelregels.
Naarmate deze spelregels voor iedereen in een samenleving in gelijke
mate gelden en toegankelijk zijn, zal stabiliteit verder kunnen
toenemen. Ook wordt een samenleving dan toegankelijker voor
buitenstaanders. Juist in interactie met buitenstaanders kan deling van
kennis en ervaring leiden tot welvaartsgroei. Zonder rechtszekerheid en
politieke stabiliteit komen markten niet tot ontwikkeling, stokt het
economische verkeer en blijft ontwikkeling achter. In een wereld die
steeds kleiner wordt, zoals de Raad beschrijft, worden achterstanden
scherper, neemt de druk op sociale en economische cohesie toe, worden
problemen complexer en worden de effecten van crises sneller, dieper en
door meer landen, burgers en ondernemingen gevoeld. Ontwikkeling is
daarom inderdaad een gedeeld belang.

De Raad stelt tegelijkertijd dat ontwikkelingssamenwerking - de Raad
spreekt van ontwikkelingshulp - wel effect moet sorteren. De regering
wil daarin realistisch zijn en maakt daarom, zoals de Raad aanbeveelt,
duidelijke keuzes: verschuiving van sociale naar economische sectoren,
groter accent op zelfredzaamheid, van hulp naar investeren, concentratie
op minder thema’s en partnerlanden, nauwere aansluiting bij
Nederlandse kennis en kunde en gemeenschappelijke belangen. Deze keuzes
moeten er ook toe leiden dat de verbinding en daarmee ook het draagvlak
met de Nederlandse samenleving wordt versterkt.

De regering onderschrijft dat klassieke bilaterale OS op middellange
termijn overbodig zal worden voor ten minste een deel van de huidige
partnerlanden. Een recente publicatie van Steve Radelet richt het
zoeklicht op 17 landen in sub Sahara Afrika die nu al 15 jaar aaneen een
economische groei laten zien van meer dan 5% per jaar. Het
ontwikkelingsproces in deze landen vergt al een andere vorm van
samenwerking dan traditionele hulp. Dit sluit nauw aan bij de oproep van
de Raad tot ontwikkelingsgerichtere hulp. Partnerschappen met het
bedrijfsleven zoals het Initiatief Duurzame Handel en vernieuwende
programma’s zoals het Health Insurance Fund passen hier goed bij. De
regering zal deze vorm van samenwerking verder uit bouwen. Hetzelfde
geldt voor andere innovatieve vormen van samenwerking en
financieringsvormen zoals de Global Alliance for Vaccinations and
Immunizations en in het kader van veiligheid en stabiliteit de
3D-benadering.

Tegelijkertijd bestaan er zorgen over een niet onbelangrijk aantal
achterblijvers, vooral in landen die geconfronteerd worden met
conflicten. Daarom kiest de regering ook expliciet voor het thema
veiligheid en rechtsorde in fragiele staten, een thema dat zowel vanuit
de mondiale agenda als vanuit de MDG-agenda prioriteit verdient.
Dezelfde zorgen voeden de keuze om de millennium ontwikkelingsdoelen als
uitgangspunt te blijven behouden. De millennium ontwikkelingsdoelen
vormen immers een belangrijk politiek afsprakenkader om internationale
ontwikkelingsinspanningen te mobiliseren. Daarbij concentreert de
regering zich op Seksuele en Reproductieve Gezondheid en Rechten,
inclusief moedersterfte en HIV/Aids. Verder blijft het van belang de
milieu- en duurzaamheidaspecten integraal mee te wegen. Hetzelfde geldt
voor een bredere focus op gender. 

De Raad waarschuwt dat er te weinig is nagedacht over de vraag wanneer
wel en niet hulp te geven en wat het effect van hulp eigenlijk is op de
ontvangende landen. Dan gaat het over macro-economische effecten als
oplopende wisselkoersen, maar ook over hulpafhankelijkheid, het
ontbreken van prikkels om zelf belasting te innen en gebrekkige
verantwoordingsmechanismen van lokale overheden richting hun eigen
bevolking. Hulp die te weinig structurele verandering beoogt, dreigt
ongewenste afhankelijkheidsrelaties te creëren. Inderdaad plaatst de
praktijk ons hier soms voor een dilemma. De regering meent - net als de
Raad - dat de afwegingen in dit kader explicieter moeten worden gemaakt.
Dat geeft beter inzicht in de (positieve en mogelijk ook negatieve)
effecten van de OS inspanningen. Het mag niet zo zijn dat goed bedoelde
samenwerking per saldo noodzakelijke verandering tegengaat of tot
ongewenste afhankelijkheidsrelaties leidt.

De Raad pleit daarbij voor een breder perspectief in het
ontwikkelingsbeleid. In de basisbrief Ontwikkelingssamenwerking stelt de
regering prioriteiten vast, die nadrukkelijk uiting geven aan de
noodzaak om ontwikkelingssamenwerking beter te laten aansluiten op
mondiale vraagstukken. 

Ten slotte heeft de Raad ook enige aanbevelingen gedaan over de
organisatie van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. De regering
kiest voor het tegengaan van fragmentatie: minder thema’s en minder
partnerlanden. Dit heeft tot doel de beschikbare middelen effectiever te
kunnen inzetten, beter ervaring te kunnen opdoen en de kennis van de
specifieke context van onze partnerlanden te vergroten. Het is nog te
vroeg om vast te stellen hoe de focus en de specialisatie zich het best
laten vertalen in een nadere professionaliseringsslag. De regering houdt
daarbij voor ogen dat de kracht van ontwikkelingssamenwerking ook
besloten ligt in integrale beleidsvoering. 

De WRR stelt dat het personeelsbeleid van het ministerie van
Buitenlandse Zaken onvoldoende is gericht op specialisatie en
bevordering van deskundigheid. De OS-organisatie is daardoor onvoldoende
professioneel. Het ministerie van Buitenlandse Zaken spant zich in om
gerichter te investeren in kennisopbouw, kennisdeling en
kennistoepassing. Ook het personeelsbeleid zal meer ruimte gaan bieden
voor de opbouw van deskundigheid en ervaring. De regering erkent dat
hier een verdere verbeterslag nodig is, maar ziet hier niet op voorhand
als enige oplossing het oprichten van een aparte eenheid binnen of
buiten de huidige organisatie.

De Raad gaat in zijn rapport maar weinig in op multilaterale
samenwerking en de rollen die bijvoorbeeld de EU, de Wereldbank en de VN
kunnen spelen. De Wereldbank heeft een grote toegevoegde waarde als
mondiaal kennisinstituut voor ontwikkelingsvraagstukken. De Raad heeft
gelijk dat hierin ook een gevaar ligt van ‘blue print’ denken.
Liever dan een Europese tegenhanger te creëren kiest de regering voor
diversiteit in de vormgeving van samenwerking met kennisinstellingen bij
ontwikkelingsvraagstukken. In de basisbrief Ontwikkelingssamenwerking
heeft de regering al vastgelegd dat zij multilaterale instellingen als
belangrijke onderhandelingsfora ziet voor het aanpakken van mondiale
problemen. Ook kunnen deze instellingen bijdragen aan efficiënte
uitvoering. Met betrekking tot de Europese Unie blijft de regering
streven naar een betere taakverdeling en samenwerking tussen donoren. Om
hieraan een impuls te geven zal de regering op korte termijn met een
aantal gelijkgezinde donoren overleggen over een verdergaande
werkverdeling om tot vermindering van het aantal partnerlanden te komen.


Ook is er in het rapport weinig aandacht voor de samenwerking met
niet-gouvernementele organisaties. De regering is van mening, dat
NGO’s een essentiële bijdrage leveren aan het ontwikkelingsproces,
juist omdat zij vaak beter dan overheden in staat zijn kwetsbare groepen
te bereiken. Die rol kan met meer legitimiteit worden ingevuld, indien
zij de band met de samenleving verder versterken, met als logisch gevolg
minder omvangrijke financieringen door de overheid. In de komende
periode zal de regering de dialoog met het maatschappelijk middenveld
hierover aangaan. De vorige regering heeft een advies gevraagd aan de
Sociaal Economische Raad over de rol die organisaties van werkgevers en
werknemers kunnen spelen bij het bevorderen van sociale dialoog in
ontwikkelingslanden. De Commissie Internationale Sociaal - Economische
Aangelegenheden van de SER heeft deze aanvraag thans in bespreking. Een
dergelijk advies sluit goed aan bij het streven naar een groter
ontwikkelingseffect van economische groei. 

Hulp meer richten op ontwikkeling

De WRR bepleit een breuk met het primaat van de armoedebestrijding.
Ontwikkelingshulp moet enerzijds meer worden gericht op zelfredzaamheid
van landen en anderzijds op de rol van ontwikkelingsamenwerking bij het
veiligstellen van mondiale goederen. Volgens de WRR leidt de focus op
armoedebestrijding en het grote accent op investeringen in de sociale
sectoren niet tot de noodzakelijke maatschappelijke veranderingen. 

De relatie tussen zelfredzaamheid en armoedevermindering is complex. De
regering hanteert de OESO/DAC definitie die armoede omschrijft als veel
breder dan een tekort aan inkomen. Immers, op het niveau van individuele
landen zullen soms veiligheids-, dan weer economische, sociale,
culturele of politieke omstandigheden de meest knellende belemmering
voor ontwikkeling vormen. Juist die complexiteit geeft ook aan dat
oplossingen niet alleen van buitenaf kunnen komen. De Raad roept ook op
om juist die landenspecifieke behoeften centraal te stellen. Dat advies
neemt de regering over. Zij zal sterker dan tot nu toe inzetten op
versterking van het vermogen van landen om zelf armoedeproblemen aan te
pakken. 

Los van de specifieke behoeften speelt ook de vraag hoe het best
duurzaam in die behoeften kan worden voorzien. De regering deelt de
mening dat duurzame economische groei en rurale ontwikkeling
noodzakelijk zijn om uiteindelijk partnerlanden zelf in staat te stellen
sociale investeringen te financieren. De WRR zet zich naar het oordeel
van de regering echter wel erg scherp af tegen investeringen in sociale
ontwikkeling. Investeringen in onderwijs en gezondheidszorg hebben,
zeker ook voor meisjes en vrouwen in ontwikkelingslanden, een hoog
rendement per geïnvesteerde euro. Wel vindt de regering dat aandacht
voor productieve sectoren een grotere rol moet spelen bij het
ontwikkelingsbeleid. Mede daarom zijn de bezuinigingen fors neergeslagen
bij de sociale uitgaven, zoals gepresenteerd in de basisbrief. Overigens
bedragen de uitgaven in sociale sectoren niet 75 procent zoals in het
WRR-rapport vermeld: directe investeringen in sociale sectoren bedragen
ongeveer 30%; daar bovenop komen toerekeningen - bijvoorbeeld aanwending
van algemene begrotingssteun voor sociaal beleid- van ongeveer 30
procent.

Hulp moet specifieker zijn

De Raad bevestigt de uniciteit van ontwikkelingen per land. Dat vergt
gedegen landenkennis om effectief te kunnen interveniëren. De Raad
roept dan ook op om de landenspecifieke behoeften centraal te stellen.
De WRR heeft gelijk. De vorige regering heeft de partnerlanden in drie
profielen ingedeeld, waarbij de beleidsinzet per profiel verschilt. Voor
ieder partnerland zal een meerjarig plan met een specifieke strategie
voor de interventies gebaseerd op grondige analyses over economie,
politiek en bestuur worden opgesteld en gepubliceerd. Deze analyses
dienen vooral in en door het partnerland zelf verbeterd te worden, in
samenwerking met donoren. De regering zal dit (in de EU, in Busan) aan
de orde stellen: vermeden moet immers worden dat elke donor eigen
landenanalyses gaat uitvoeren.

De Raad vraagt zich vervolgens af of het aantal partnerlanden geen
belemmering vormt om voldoende op de landenspecifieke omstandigheden te
kunnen inspelen. Hierbij speelt kennis een rol, maar ook het vermogen om
voldoende impact te genereren. In de basisbrief heeft de regering haar
conclusie getrokken: het aantal partnerlanden zal fors worden
teruggebracht. 

De Raad adviseert het Nederlands aanbod te beperken tot thema’s waarop
Nederland meerwaarde kan bieden. Hier heeft de regering in de basisbrief
ook voor gekozen door in te zetten op voedselzekerheid en water. Het
gaat hierbij niet om aanbodsturing. In de visie van de regering dient
Nederlands aanbod beter te worden afgestemd op de vraag uit onze
partnerlanden. Niet de beschikbaarheid van middelen, maar de meerwaarde
die Nederland zal kunnen genereren, dient uitgangspunt te zijn bij de
vormgeving van de samenwerking. Zodanig inzetten dat Nederlandse kracht
samenvalt met concrete ontwikkelingsbehoeften is het antwoord van de
regering op dit advies van de WRR.

De regering onderschrijft het door de WRR gesignaleerde belang van de
versterking van de economie. Het doel van ontwikkelingshulp is niet het
dienen van het Nederlands bedrijfsleven, stelt de Raad. De regering is
het hiermee eens. Directe steun aan het bedrijfsleven ten behoeve van
ontwikkelingssamenwerking zou marktverstoring teweeg kunnen brengen. Dit
betekent echter geenszins dat Nederlandse belangen geen rol zouden mogen
spelen bij ontwikkelingssamenwerking, zoals blijkt uit de prioritaire
thema’s die de regering in de basisbrief ontwikkelingssamenwerking
heeft vastgesteld. Daarbij zal de regering zich inspannen voor de
bevordering van publiekprivate samenwerking, ook op het terrein van de
dienstverlening in ontwikkelingslanden. De regering zal aandacht blijven
geven aan het vergroten van de ontwikkelingsimpact van de (financiële)
instrumenten voor het bedrijfsleven. Kennisinstellingen en bedrijfsleven
kunnen verder bijdragen aan ontwikkelingsinspanningen in termen van
expertise, marktkennis, netwerken en producten en diensten. 

Kwalitatief sterk aanbod vergt ook de bereidheid om te investeren in
kennis. De WRR vindt dat Nederland hierin ernstig tekort schiet. Er
wordt te weinig in onderzoek geïnvesteerd. De regering erkent dat de
deskundigheid op het gebied van OS groter moet worden. De Adviesraad
Wetenschap en Technologie heeft hierover een interessant rapport
uitgebracht. De regering zal samen met kennisinstellingen, bedrijven en
NGO’s en aan de hand van het AWT rapport met een uitwerking komen van
het kennisbeleid. Een twaalftal organisaties heeft reeds verzocht een
feasibility studie te laten uitvoeren naar een nieuw kennisinitiatief
inzake maatschappijopbouw en de rol van civiele organisaties daarbij. De
regering zal met die en andere organisaties in gesprek gaan om
gezamenlijk te onderzoeken hoe de samenhang en uitvoerbaarheid van het
kennisbeleid kan worden verbeterd. Een nieuwe inputdoelstelling –de
Raad stelt voor 6% van het ODA budget te besteden aan kennis en
onderzoek- acht de regering echter niet wenselijk.

De Raad stelt dat de verantwoordingsdruk te ver is doorgevoerd.
Tegelijkertijd stelt de Raad ook dat de resultaten van
ontwikkelingssamenwerking niet voldoende zichtbaar worden. De inzet van
de regering zal dan ook zijn om verantwoorden en leren meer ten dienste
van elkaar te stellen. Dit past in het streven naar effectievere hulp.
Eind 2011 zal in Busan de vierde conferentie over effectiviteit van de
hulp plaatsvinden. Belangrijk onderwerp is daarin de mate waarin
partners en donoren ook echt veranderingen hebben doorgevoerd die hulp
effectiever kunnen maken. Daarnaast streeft de regering naar meer
duidelijkheid en transparantie in haar verantwoording. Het traject dat
hiertoe met de Algemene Rekenkamer in 2010 is gestart, zal worden
voortgezet.

Ontwikkelingssamenwerking moet breder worden

De Raad constateert dat internationale publieke goederen een steeds
belangrijker oriëntatiepunt vormen van internationaal beleid. De
regering onderschrijft dit. Ook hierin zijn keuzes noodzakelijk, omdat
nieuwe motto’s gemakkelijk tot proliferatie van beleid kunnen leiden.
Lang niet alle belangrijke mondiale problemen vergen ook daadwerkelijk
aanpak op mondiaal niveau. Nationale en regionale oplossingen zullen in
veel gevallen de voorkeur verdienen. Kernvraag is hoe lokale, nationale,
regionale en mondiale problemen en oplossingen samenhangen en welke rol
Nederland daarbij kan en wil spelen. 

De Raad beveelt aan om op korte termijn tot een Nederlandse
globaliseringstrategie te komen. Dit overstijgt het beleidsterrein van
ontwikkelingssamenwerking. Tijdens de begrotingsbehandeling afgelopen
december is met verwijzing naar deze aanbeveling van de Raad een motie
van Kamerlid Ferrier aangenomen die de regering oproept om ‘vanuit een
mondialiseringvisie coherentie voor duurzame ontwikkeling vorm te
geven’. De regering zal aan deze motie gevolg geven. Het gaat hierbij
om twee zaken. Ten eerste om het benoemen van een aantal belangrijke
mondiale uitdagingen waarvan de aanpak vanuit Nederlands perspectief en
vanuit de perspectieven van ontwikkelingslanden fors kan verbeteren.
Hierbij valt te denken aan grondstoffen- en energieschaarste,
grensoverschrijdende ziektes, klimaatverandering, grensoverschrijdende
criminaliteit of internationale handelsafspraken. Het is zaak om in
overleg met alle betrokken partijen tot een relevante beleidsagenda te
komen. De regering zal daartoe het initiatief nemen. Ten tweede gaat het
om ander beleid van de regering dan ontwikkelingssamenwerking, waardoor
beoogde effecten van het ontwikkelingsbeleid zouden kunnen worden
ondermijnd. Deze coherentie voor ontwikkeling zal onderdeel gaan vormen
van de genoemde ‘beleidsagenda voor globalisering’. De resultaten
zullen zichtbaarder in bestaande rapportages tot uiting worden gebracht.


De Raad signaleert dat een daadkrachtige internationale respons op de
uitdagingen van deze mondiale vraagstukken gepaard zal moeten gaan met
de mobilisatie van zeer omvangrijke financiering. De regering
onderschrijft dit. Het gaat daarbij echter, voor wat betreft officiële
fondsen, lang niet altijd om ontwikkelingshulp. Het is nuttig om dit te
zijner tijd zichtbaar te maken door middel van een specifiek overzicht
van uitgaven aan internationale publieke goederen in de rijksbegroting
en de financiële rapportages aan instellingen zoals de OESO. Dit is ook
nuttig om internationaal de samenhang tussen de verschillende
financieringstromen te laten zien. 

 Steve Radelet, Emerging Africa,  Centre for Global Development,
Washington, 2010

 AWT, Kennis zonder Grenzen, kennis en innovatie in mondiaal
perspectief, advies nr. 74, januari 2010. In dit advies over de rol van
kennis bij armoedevermindering en duurzame ontwikkeling adviseert de
Raad o.a. mondiale uitdagingen leidend te laten zijn bij de agendering
van onderzoek en het programmatisch stimuleren van innovatie; hierbij
vooral in te zetten op bijdrages vanuit economische en maatschappelijke
sleutelgebieden; en te bevorderen dat kennisinstellingen deze
uitdagingen oppakken met partners in ontwikkelingslanden.

 Kamerstuk 32 500V-35, Kamerjaar 2010-2011

 PAGE   4 

 PAGE   1