Preview document (🔗 origineel)

---

Verdrag inzake het voorkomen van staatloosheid met betrekking tot
statenopvolging; Straatsburg, 19 mei 2006 (Trb. 2010, 38 en 99)

TOELICHTENDE NOTA

 

Inleiding en doel van het Verdrag

Op 19 mei 2006 is te Straatsburg in het kader van de Raad van Europa tot
stand gekomen het Verdrag inzake het voorkomen van staatloosheid met
betrekking tot statenopvolging (hierna ‘het Verdrag’). Het doel van
dit Verdrag is het vastleggen van verantwoordelijkheden voor een
voorgangerstaat en een opvolgerstaat om mensen die hun gewone
verblijfplaats hebben op het territorium waarover de statenopvolging
plaatsvindt te voorzien van een nationaliteit. Daarnaast regelt het
Verdrag het toekennen van een individueel recht op een nationaliteit bij
statenopvolging. Het Verdrag geeft hiermee een nadere invulling aan
algemene beginselen waar het Koninkrijk der Nederlanden zich al sinds
lange tijd aan heeft gebonden.

Het voorkomen van staatloosheid is een van de belangrijkste doelen van
het internationale nationaliteitsrecht. Staatloosheid bestaat als een
persoon door geen enkele staat, krachtens diens wetgeving, als onderdaan
wordt beschouwd. Dit kan verschillende oorzaken hebben. Een van de
belangrijkste oorzaken voor staatloosheid is statenopvolging, het
overgaan van de soevereiniteit over een bepaald grondgebied van de ene
staat op de andere staat. Grote groepen mensen kunnen staatloos worden
omdat hun nationaliteit ophoudt te bestaan en het opvolgende gezag
weigert een nieuwe nationaliteit te verstrekken. Dit is een zeer
onwenselijke situatie, omdat staatloosheid doorgaans in hoge mate
rechteloosheid impliceert. 

Historie

In de internationale gemeenschap zijn initiatieven ontplooid om
staatloosheid, veroorzaakt door statenopvolging, tegen te gaan. Het
voorliggende Raad van Europa-verdrag ligt in de lijn van deze
initiatieven, en bouwt deze initiatieven verder uit. 

Op 10 december 1948 is in het kader van Verenigde Naties de Universele
Verklaring van de rechten van de mens uitgeroepen (  HYPERLINK
"http://www.ohchr.org"  www.ohchr.org ). In deze verklaring, die geen
verdrag is, wordt in artikel 15 erkend dat ieder mens recht heeft op een
nationaliteit. Deze centrale waarde in het internationale
nationaliteitsrecht heeft ten aanzien van het voorkomen van
staatloosheid verdere uitwerking gekregen in enkele verdragsartikelen,
zoals artikel 5 van het op 7 maart 1966 te New York totstandgekomen
Internationale Verdrag inzake de uitbanning van elke vorm van
rassendiscriminatie (Trb. 1966, 237) en artikel 7, eerste lid, van het
op 20 november 1989 te New York totstandgekomen Verdrag tot bescherming
van de rechten van het kind (Trb. 1990, 46). 

Het op 30 augustus 1961 te New York totstandgekomen Verdrag tot
beperking der staatloosheid (Trb. 1967, 124) bevat in artikel 10 een
regeling die ziet op het voorkomen van staatloosheid bij
statenopvolging: ’1. Ieder tussen Verdragsluitende Staten gesloten
verdrag waarin wordt voorzien in de overdracht van grondgebied, dient
bepalingen te bevatten ter verzekering dat niemand tengevolge van die
overdracht staatloos wordt. (…) 2. Indien bepalingen van deze
strekking ontbreken, verleent de Verdragsluitende Staat waaraan
grondgebied wordt overgedragen of die op andere wijze grondgebied
verkrijgt, zijn nationaliteit aan hen die anders tengevolge van de
overdracht of de verkrijging staatloos zouden worden.’.

Het op 6 november 1996 te Straatsburg totstandgekomen Europees Verdrag
inzake nationaliteit (Trb. 1998, 10) bevat enkele algemene principes met
betrekking tot het voorkomen van staatloosheid bij statenopvolging in
Hoofdstuk VI, de artikelen 18, 19 en 20. 

De voornoemde VN-verdragen en het Raad van Europa-Verdrag van 1996
gelden voor het gehele Koninkrijk. 

Het Verdrag van 2006 voegt aan de Universele Verklaring en aan de
genoemde verdragen een aantal specifieke regels toe. Zo wordt een nadere
invulling gegeven aan de artikelen 18, 19 en 20 van het Europees Verdrag
inzake nationaliteit. Daarnaast past het Verdrag in de lijn die is
ingezet in de Aanbeveling R (99) 18 van het Comité van Ministers van de
Raad van Europa over het vermijden en reduceren van staatloosheid. De
Raad van Europa heeft een toelichtend rapport bij het Verdrag
uitgebracht. Dat rapport is gepubliceerd op de website   HYPERLINK
"http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/200.htm" 
http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/200.htm . 	

Het Verdrag is op 1 mei 2009 in werking getreden na een bekrachtiging
door Hongarije, Moldavië en Noorwegen. Het Verdrag is inmiddels ook al
bekrachtigd voor Montenegro en Oostenrijk. Het Verdrag is daarnaast nog
ondertekend voor Duitsland en Oekraïne.

Redenen voor het Koninkrijk om partij te worden

De directe relevantie van dit Verdrag voor ons land is beperkt. Er zijn
geen ontwikkelingen die wijzen in de richting van overdracht van
soevereiniteit van delen van het Koninkrijk der Nederlanden, danwel van
overdracht van soevereiniteit over een bepaald territorium aan het
Koninkrijk der Nederlanden. 

Er is echter een aantal belangrijke redenen om het Verdrag wel te
ondertekenen en te bekrachtigen. 

Ten eerste heeft het Koninkrijk in het bevorderen van de internationale
rechtsorde en de verbreiding van mensenrechten altijd een
voortrekkersrol gespeeld. Het partij worden bij het Verdrag kan een
stimulans zijn voor andere landen om te bekrachtigen.

Ten tweede worden aldus de beginselen onderschreven die aan het Verdrag
ten grondslag liggen. Het recht op een nationaliteit is een waarde op
zichzelf omdat het de formele band met een staat uitdrukt. Daarnaast is
het van waarde door de rechten en plichten die aan het hebben van een
nationaliteit verbonden zijn. Zonder nationaliteit kan men doorgaans het
kiesrecht niet uitoefenen en geniet men geen diplomatieke bescherming.

Ten derde kan het Verdrag ook van belang zijn in de bevordering van het
rechtsherstel bij statenopvolging. Nationaliteit is een belangrijk
aanknopingspunt voor het herstellen van de rechtsorde. Bovendien is het
van belang voor het vervolgen van individuen die misdrijven hebben
gepleegd. Zonder nationaliteit is het moeilijk om te bepalen welke
rechter bevoegd is en welk recht moet worden toegepast. Misdaden hebben
dan grotere kans om ongestraft te blijven.

Het Verdrag kan voor het overige een bijdrage leveren aan het voorkomen
van humanitaire chaos, zoals in het verleden, waarbij mensen staatloos
en rechteloos achterbleven. Dit kan gebeuren bij het uiteenvallen van
staten, zoals bij de voormalige Sovjet-Unie, voormalig Tsjechoslowakije,
voormalig Joegoslavië en voormalig Oost-Timor. Voorkomen moet worden
dat mensen die vaak reeds in deplorabele situatie zijn terecht gekomen
ook nog eens worden gehinderd in het uitoefenen van mensenrechten enkel
en alleen omdat ze geen nationaliteit hebben. 

Het partij worden bij dit Verdrag heeft geen gevolgen voor de wetgeving.
Het Verdrag leidt niet tot een wijziging van de Rijkswet op het
Nederlanderschap. 

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 geeft de definities van de belangrijkste begrippen die in het
Verdrag worden gebruikt. Deze definities sluiten aan bij reeds bestaande
verdragen waarbij het Koninkrijk partij is. Zo is de term
‘staatloosheid’ gebaseerd op de definitie van een ‘staatloze’ in
artikel 1 van het op 28 september 1954 te New York totstandgekomen
Verdrag betreffende de status van staatlozen (Trb. 1955, 42). Verder
wordt met de term ‘gewone verblijfplaats’ bedoeld de feitelijke
woonplaats en niet de juridische woonplaats. Dit betekent dat niet de
plaats van inschrijving doorslaggevend is, maar dat de plaats waar men
daadwerkelijk woont doorslaggevend is.

Artikel 2 is een belangrijk artikel van dit Verdrag. Het is een nadere
invulling van het recht op nationaliteit zoals het is opgenomen in
artikel 15 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Het
roept een (geclausuleerd) individueel aanspraakrecht in het leven in een
situatie van statenopvolging. De voorgaande staat of de opvolgende staat
is verplicht om in een nationaliteit te voorzien wanneer een persoon
staatloos dreigt te worden. Formele procedures en eventuele kosten,
verbonden aan het verkrijgen van de nationaliteit, mogen niet zo ver
gaan dat het effectief onmogelijk is om de nationaliteit te verkrijgen. 

Artikel 3 bevat verplichtingen aan opvolgerstaten om te voorkomen dat
personen staatloos worden. Zo dienen deze staten alle passende
maatregelen te nemen om te voorkomen dat iemand die op het moment van de
statenopvolging de nationaliteit van de voorgangerstaat had door de
statenopvolging staatloos wordt. 

In artikel 4 is vastgelegd dat er niet op enige grond gediscrimineerd
mag worden. Het is een nadere uitwerking van het algemene
discriminatieverbod zoals neergelegd in artikel 14 van het op 4 november
1950 te Rome totstandgekomen Verdrag tot bescherming van de rechten van
de mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 1951, 154) en het op 4
november 2000 te Rome totstandgekomen Protocol nr. 12 bij het EVRM (Trb.
2001, 18). Enkele gronden worden in het artikel als voorbeelden genoemd.
De lijst is niet limitatief. 

Artikel 5 roept een verplichting voor de opvolgerstaat in het leven om
de nationaliteit te garanderen aan degenen die ten tijde van de
statenopvolging:

hun hoofdverblijf hadden op het grondgebied van de staat dat grondgebied
van de opvolgerstaat is geworden;

daar geen hoofdverblijf hadden maar een passende band met de
voorgangerstaat hadden. Hieronder wordt in elk geval verstaan dat zij
een juridische betrekking met een territoriale eenheid van de
voorgangerstaat hadden die een territoriale eenheid van de opvolgerstaat
is geworden, op dit grondgebied geboren zijn, of hun laatste
hoofdverblijf aldaar hadden.

Artikel 6 bepaalt dat de voorgangerstaat niet de nationaliteit af kan
nemen van degenen die zijn nationaliteit hebben. Deze verplichting heeft
betrekking op personen die niet de nationaliteit van de opvolgerstaat
hebben verworven en door de statenopvolging staatloos zouden worden.

Artikel 7 bepaalt dat de wil van betrokken personen moet worden
gerespecteerd. Aan degenen die geboren zijn op het gebied dat
grondgebied van de opvolgerstaat is geworden mag niet de nationaliteit
van die staat worden geweigerd als die persoon dat wenst. Dit geldt ook
indien betrokkene de nationaliteit van een andere staat waarmee hij een
passende band heeft, kan verwerven.

Artikel 8 bevat processuele regels over het bewijs van nationaliteit. In
sommige gevallen zal het absoluut onmogelijk zijn om een bewijs te geven
van eerdere nationaliteit, bijvoorbeeld omdat de openbare registers zijn
vernietigd. Ook is het soms niet goed mogelijk om bewijs te leveren van
nationaliteit, bijvoorbeeld omdat iemand zijn leven moet wagen om het
bewijs boven tafel te krijgen. In deze gevallen moet het mogelijk zijn
om de bewijslast te verlagen. Dit sluit aan bij de regelgeving en de
praktijk van het Koninkrijk inzake het bewijs van nationaliteit. 

Artikel 9 bepaalt dat bij de statenopvolging een opvolgerstaat zorg
draagt voor een voorspoedige naturalisatie van staatloze personen die
wettelijk en duurzaam verblijven op het grondgebied van de staat.

Artikel 10 bepaalt dat de opvolgerstaat een kind dat na de
statenopvolging ter wereld komt uit ouders die de nationaliteit van de
voorgangerstaat hadden, de nationaliteit toekent als het kind staatloos
dreigt te worden. Deze bepaling sluit aan bij artikel 7 van het
voornoemde VN-verdrag inzake de rechten van het kind.

Artikel 11 roept een informatieplicht in het leven. Ingevolge dit
artikel moeten alle betrokkenen voldoende informatie krijgen over de
regels en procedures voor naturalisatie.

Artikel 12 bevat enkele procedurele waarborgen indien een persoon een
procedure voor een nationaliteitsaanvraag begint. Een voorgangerstaat of
een opvolgerstaat dient het volgende in acht te nemen:

De tijd waarbinnen een aanvraag wordt behandeld moet redelijk zijn.

De beslissingen op een aanvraag moet geschreven en met redenen omkleed
zijn, en moet openstaan voor rechterlijke toetsing.

De tarieven moeten redelijk zijn, en geen obstakel vormen voor het doen
van een aanvraag.

Hetzelfde is bepaald in Hoofdstuk IV van het Europees Verdrag inzake
nationaliteit. De Rijkswet op het Nederlanderschap voldoet reeds aan
deze eisen.

Artikel 13 bepaalt dat de regulering van nationaliteit bij
statenopvolging zo veel mogelijk wordt gedaan door internationale
afspraken.

Artikel 14, eerste lid, bepaalt dat bij statenopvolging zo veel mogelijk
met elkaar wordt samengewerkt om staatloosheid te voorkomen. Het tweede
lid, onderdeel a, bevat de verplichting om ook samen te werken met het
Secretariaat-Generaal van de Raad van Europa en de Hoge Commissaris voor
vluchtelingen (UNHCR). Het tweede lid, onderdeel b, bepaalt dat, waar
dit gewenst is, ook samengewerkt wordt met mensenrechtenorganisaties en
andere staten.

De artikelen 15 tot en met 22 bevatten de slotbepalingen. Ingevolge
artikel 15 vindt het Verdrag toepassing bij statenopvolgingen na
inwerkingtreding van het Verdrag. Dit is in overeenstemming met algemene
beginselen van het internationaal recht. Een staat kan echter verklaren
dat het Verdrag met terugwerkende kracht kan worden toegepast. Hiervoor
moet de staat wel specificeren voor welke gevallen de staat het Verdrag
wil toepassen. Ook wanneer alle betrokken staten bij dezelfde
statenopvolging dit hebben verklaard, vindt het Verdrag toepassing op
dat bepaalde geval. Artikel 16 bepaalt dat het Verdrag buiten toepassing
blijft wanneer andere internationale regels gunstiger zijn voor het
voorkomen van staatloosheid van personen. Het Verdrag laat de toepassing
van het Europees Verdrag inzake nationaliteit en andere bindende
instrumenten onverlet. De artikelen 17 tot en met 22 bevatten de
gebruikelijke slotbepalingen die geen nadere toelichting behoeven. Door
het Koninkrijk zal geen voorbehoud op grond van artikel 20 worden
gemaakt.

Koninkrijkspositie

Gelet op de aard van het Verdrag, zal het Verdrag voor het gehele
Koninkrijk gelden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

De Minister van Buitenlandse Zaken,

 

 PAGE   4 

 PAGE   2 

________________________________________________________________________
________

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het
zonder meer instemmend luidt (artikel 26, zesde lid jo vijfde lid, van
de Wet op de Raad van State).