Preview document (🔗 origineel)

---

Aanleiding

Eind 2007 heeft de minister van Financiën in overleg met de Algemene
Rekenkamer en de Tweede Kamer besloten een experiment uit te voeren met
betrekking tot het begrotings- en verantwoordingsproces, het (later
zogenoemde) experiment Verbetering Verantwoording en Begroting.  Het
experiment had twee doelen:

het verantwoordingsdebat en de jaarverslagen meer politieke
zeggingskracht en focus geven;

de verantwoordingslasten van de departementen verminderen. 

Met het verschijnen van de jaarverslagen 2009 is het experiment
Verbetering Verantwoording en Begroting (VVB) afgerond. Vanaf dat moment
gelden weer de normale spelregels.

De Algemene Rekenkamer en het Ministerie van Financiën hebben het
experiment VVB gezamenlijk geëvalueerd in de tweede helft van 2010. In
het kader van deze evaluatie is onderzocht in hoeverre de doelen van het
experiment bereikt zijn en of aan de tussen Kamer en kabinet afgesproken
randvoorwaarden is voldaan. Hiervoor is een analyse gemaakt van de
verschillende onderdelen van het experiment zoals de experimentele
jaarverslagen en de verantwoordingsbrieven. Ook is aan de hand van
Kamerstukken (verslagen, moties, Kamervragen) onderzocht hoe de
experimentele stukken door de Kamer zijn behandeld en gewaardeerd. Ook
de brieven van de Commissie voor de Rijksuitgaven over het experiment
vormden een belangrijke bron.

Deze brief gaat in op de belangrijkste bevindingen en conclusies van de
evaluatie. In de bijlage bij deze brief wordt in meer detail op de
resultaten van de evaluatie ingegaan.

Resultaten evaluatie experiment

Ad 1.	Meer politieke zeggingskracht en focus

Het experiment VVB is redelijk geslaagd in het bereiken van het eerste
doel. Dit komt met name doordat het schrijven van een
verantwoordingsbrief door het kabinet en het in de Tweede Kamer
verschijnen van de minister-president op verantwoordingsdag, het
verantwoordingsdebat een impuls hebben gegeven. Uit de evaluatie is
verder naar voren gekomen dat de begrotingen en jaarverslagen
toegankelijker zijn geworden en dat deze door de nadruk op de
kabinetsprioriteiten ook beter zijn gestructureerd. 

Ook het opnemen van beleidsconclusies in de jaarverslagen was een
verbetering, waarbij wel de kanttekening geldt dat de beleidsconclusies
niet in alle gevallen voldoende specifiek en onderbouwd waren. De
beleidsconclusies kunnen duidelijker zijn over wat er meer, minder of
anders moet gebeuren om het doel te bereiken. Ieder jaarverslag zou
bovendien voldoende informatie moeten bevatten voor de onderbouwing en
beoordeling van de daarin opgenomen beleidsconclusies. Door explicieter
in te gaan op de lessen uit het afgelopen jaar kan de politieke
relevantie van de plenaire en departementale verantwoordingsdebatten
tussen Kamer en kabinet verder worden vergroot. 

Het meesturen van beleidsdoorlichtingen met jaarverslagen heeft niet het
beoogde effect gehad. Beleidsdoorlichtingen kunnen van groot belang zijn
voor het debat tussen Kamer en kabinet over de effectiviteit en
doelmatigheid van beleid. De meegestuurde doorlichtingen hebben echter
geen rol gespeeld in de dialoog tussen departement en Kamer naar
aanleiding van het jaarverslag.

Belangrijk knelpunt was verder dat de leesbaarheid en inzichtelijkheid
werd bemoeilijkt door de over het algemeen moeizame inhoudelijke en
financiële link tussen de kabinetsprioriteiten en de beleidsartikelen.
Een ander obstakel voor de nagestreefde focus was dat de
kabinetsprioriteiten in veel gevallen niet goed meetbaar waren. Dit
bemoeilijkt het afleggen van verantwoording. Ook de Commissie voor de
Rijksuitgaven heeft dat opgemerkt (Tweede Kamer, 2009-2010, 32057 nr.
1).

Ad 2.	Vermindering verantwoordingslasten departementen

Uit de evaluatie blijkt niet dat het experiment VVB heeft gezorgd voor
het verminderen van de verantwoordingslasten voor de departementen. Uit
de evaluatie komt naar voren dat er minder tijd is gaan zitten in het
opstellen van de teksten voor de beleidsartikelen in de experimentele
jaarverslagen. Dit is een direct gevolg van het aldaar niet opnemen van
niet-financiële informatie. Tegelijkertijd is er meer tijd gaan zitten
in het opstellen van de beleidsagenda en het beleidsverslag. Dit kwam
niet alleen doordat deze teksten volgens de kabinetsprioriteiten moesten
worden opgebouwd, maar ook door de koppeling die daar met de
beleidsartikelen moest worden gelegd. Daarnaast is een aantal externe
factoren van grote invloed geweest op de verantwoordingslasten. Met name
het separaat aanleveren door de departementen van (delivery-)informatie
voor de verantwoordingsbrief van het kabinet heeft extra werk met zich
meegebracht. Per saldo was geen sprake van een duidelijke toename of
afname van de verantwoordingslasten.

Randvoorwaarden verbonden aan het experiment

Uit de evaluatie is ook gebleken dat aan de voor het experiment VVB
afgesproken randvoorwaarden niet volledig is voldaan. Uit de evaluatie
bleek namelijk dat er tijdens het experiment sprake is geweest van
ongewenst informatieverlies in de experimentele jaarverslagen. Conform
de afspraken van het experiment werd niet-financiële beleidsinformatie
niet meer opgenomen in de beleidsartikelen van de experimentele
jaarverslagen. Dit leidde per definitie tot informatieverlies. Als
ongewenst is de situatie aangemerkt waarin informatieverlies in de
jaarverslagen leidt tot onvoldoende onderbouwde beleidsconclusies.
Hiervan zijn we in de evaluatie een aantal gevallen tegengekomen. Ook
hebben we opmerkingen en vragen van Kamerleden geïnventariseerd over
ontbrekende informatie in de jaarverslagen. Zowel in relatief als in
absoluut opzicht ging het om een gering aantal vragen. Uiteindelijk is
de vraag van belang of de Kamer van oordeel was of zij met de
experimentstukken beter in staat was haar autorisatie- en
controlefunctie uit te oefenen. Voor de Commissie voor de Rijksuitgaven
heeft blijkbaar het informatieverlies op artikelniveau het zwaarst
gewogen: “De commissie is van oordeel dat tot nu toe de nadelen die de
Kamer op dit punt ervaart niet worden gecompenseerd” (Tweede Kamer,
2009-2010, 31 865, nr. 23). 

Samengevat: het experiment Verbeteren Verantwoording en Begroting is in
redelijke mate geslaagd in het eerste doel, het aanbrengen van meer
politieke zeggingskracht en focus, met dien verstande dat wel enig
ongewenst informatieverlies voor de Tweede Kamer is opgetreden. In het
tweede doel, het verminderen van de verantwoordingslasten van de
departementen, is het experiment niet geslaagd.

Tot slot

De uitdaging blijft om jaarstukken te maken die meer gefocust zijn en
toegankelijker, zonder dat dit ten koste gaat van de informatieve
waarde. De evaluatie heeft laten zien dat dat niet bereikt kan worden
door het weglaten van niet-prioritaire informatie uit de
beleidsartikelen. Het is wel mogelijk om scherper te zijn op de
bruikbaarheid en relevantie van niet-financiële informatie in
beleidsartikelen. Een manier om daar te komen is meer uit te gaan van de
verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de minister. 

Voor een aantal beleidsartikelen geldt dat het beleidsdoel heel goed
afrekenbaar kan worden geformuleerd en dat met behulp van indicatoren de
voortgang uitstekend kan worden gevolgd. Voor andere beleidsartikelen
geldt echter dat het algemene beleidsdoel slechts in algemene of
abstracte termen geformuleerd kan worden. In zulke gevallen zijn
indicatoren niet altijd even zinvol. Belangrijk is in zo’n geval dat
hoe dan ook uit de stukken duidelijk wordt waartoe het geld aangewend
wordt en over welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden de minister
beschikt om het resultaat te beïnvloeden.  

Bijlage

Aanleiding tot het experiment

Tijdens het Verantwoordingsdebat op 22 mei 2007 (Handelingen der kamer
II, vergaderjaar 2007–2008, nr. 87, blz. 6115–6150), heeft de Tweede
Kamer haar zorgen geuit over het verantwoordingsproces. De
verantwoordingsdag ontmoette te weinig politieke belangstelling, de
jaarverantwoording was te weinig politiek en te weinig op hoofdlijnen,
en het ontbrak in de verantwoording aan een koppeling tussen de beoogde
plannen en de beleidsresultaten.

Na overleg met de Algemene Rekenkamer deed de minister van Financiën in
december 2007 het voorstel tot een aantal experimentele maatregelen om
het verantwoordingsdebat en de jaarverslagen meer politieke
zeggingskracht en focus te geven. Tegelijkertijd wilde het kabinet met
het experiment de verantwoordingslasten van de departementen
verminderen. In februari 2008 ging de Kamer akkoord met de voorstellen
van het kabinet. De belangrijkste experimentmaatregelen waren: 

invoering van een verantwoordingsbrief waarin de minister-president zich
verantwoordt over de voortgang van de hoofdlijnen van het
kabinetsbeleid;

meer nadruk op het beleidsverslag in het jaarverslag;

focus op kabinetsprioriteiten in beleidsagenda en beleidsverslag;

Niet-financiële informatie niet meer in de beleidsartikelen van de
jaarverslagen van aanvankelijk drie (uiteindelijk zes) departementen;

gelijktijdig meesturen van een beleidsdoorlichting met het jaarverslag
naar de Tweede Kamer.

In de brief van december 2007 formuleerde de minister van Financiën
tevens een aantal randvoorwaarden voor het experiment:

handhaving van de kwaliteit van begroting en verantwoording;

een voldoende koppeling tussen begrotings- en verantwoordingsinformatie;

geen ongewenst informatieverlies voor de Tweede Kamer;

volledig recht doen aan het budgetrecht van de Tweede Kamer.

Het geheel aan maatregelen kwam uiteindelijk bekend te staan onder de
naam Experiment Verbetering Verantwoording en Begroting. Met de
behandeling van de jaarverslagen 2009 door de Tweede Kamer, eind 2010,
is het experiment beëindigd. De evaluatie van het experiment is
gezamenlijk door de Algemene Rekenkamer en het Ministerie van Financiën
uitgevoerd. 



Resultaten van de evaluatie

In de tweede helft van 2010 hebben medewerkers van het Ministerie van
Financiën en de Algemene Rekenkamer het experiment gezamenlijk
geëvalueerd, op basis van een gezamenlijk opgesteld plan van aanpak.
Het doel van de evaluatie was om te bepalen of het experiment gebracht
heeft wat ermee beoogd werd, en vervolgens de Tweede Kamer te informeren
en te adviseren ten behoeve van de discussie over de verbetering van de
jaarverantwoording en het verantwoordingsdebat. Deze evaluatie is nu
afgerond. 

In de evaluatie stonden de volgende hoofdvragen centraal:

Hoe zijn de vormvereisten (ingezette instrumenten en
procesveranderingen) van het Experiment Verbetering Verantwoording en
Begroting nageleefd?

Is de politieke relevantie bij de jaarverantwoording toegenomen?

Heeft het experiment bijgedragen aan een efficiënter
verantwoordingsproces binnen de experiment departementen?

Is voldaan aan de bij het experiment gestelde randvoorwaarden? 

In hoofdlijnen kunnen we op basis van de evaluatie de volgende
conclusies trekken.

2. 1	Vormvereisten

Algemeen

Ten eerste hebben we vastgesteld dat de vormvereisten van het experiment
door de departementen over het algemeen redelijk tot goed zijn
nageleefd. We willen hier benadrukken dat deze vaststelling niets meer
of minder is dan de noodzakelijke eerste stap van de evaluatie en
spreken hiermee geen waardeoordeel uit. 

Nadruk op beleidsverslag

Allereerst iets over de naleving van de vormvereisten voor begroting en
jaarverslag. In alle begrotingen en jaarverslagen werden de
kabinetsprioriteiten gebruikt voor de opbouw van de beleidsagenda’s en
beleidsverslagen, zij het dat dit soms nog beter had kunnen worden
doorgevoerd. Ook werden doorgaans in de beleidsverslagen per
kabinetsprioriteit beleidsconclusies getrokken, zoals ook de bedoeling
was. Er was hier wel duidelijk sprake van een groeiproces. De
beleidsconclusies waren in de eerste jaarverslagen vaak nog weinig
concreet, eerder samenvattend dan concluderend. Later is dat verbeterd,
in die zin dat steeds meer daadwerkelijke conclusies werden getrokken.
Wel zijn wij het met de Commissie voor de Rijksuitgaven (CRU) eens dat
de beleidsconclusies nog beter moeten aangeven wat meer, anders of
minder zou moeten gebeuren om een doelstelling te realiseren (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31865, nr. 23). Hieronder zijn enkele
voorbeelden van goede en minder goede beleidsconclusies opgenomen.

Verantwoordingsbrief minister-president

Voor de afspraak over de verantwoordingsbrief van de minister-president
geldt dat deze gedurende het experiment consequent is uitgevoerd. Dat
geldt ook voor de nadere afspraken die Kamer en kabinet in een later
stadium hebben gemaakt over de invulling van de brief, bijvoorbeeld de
afspraak over de vijf onderwerpen in de verantwoordingsbrief over 2009
(motie Koşer Kaya, Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32123, nr.30).

Meesturen beleidsdoorlichtingen

De afspraak over het meesturen van een beleidsdoorlichting bij ieder
experimenteel jaarverslag is niet altijd nageleefd. Voor
verantwoordingsdag 2010 hielden alleen LNV en JenG zich nog aan deze
afspraak. Een jaar eerder werden nog bij vijf experimentele
jaarverslagen beleidsdoorlichtingen meegezonden, maar deze werden in de
meeste gevallen niet geagendeerd voor het wetgevingsoverleg (WGO).
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de beleidsdoorlichtingen die
door experimentdepartementen zijn meegestuurd bij de jaarverslagen 2008
en 2009. 

	Onderwerp	Geagendeerd voor WGO	Genoemd in WGO

LNV 2008	Voedselkwaliteit en diergezondheid	Ja	Ja

LNV 2009	Duurzaam ondernemen	Nee	Nee

VWS 2008	Voedselveiligheid	Ja	Nee

J&G 2009	Jeugdbeleid	Nee	Nee

VROM 2008	Bodemsanering	Nee	Nee

WWI 2008	Huurcommissies	Nee	Nee

BuZa 2008	Medefinancieringsstelsel (“MSF”)	Nee	Nee



In maart 2009 had een kamermeerderheid bij nader inzien al vraagtekens
gezet bij dit onderdeel van het experiment en gesteld dat de
beleidsdoorlichtingen ondersneeuwen bij de andere stukken voor
verantwoordingsdag (motie Bashir, Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009,
31865, nr. 4).

2.2	Politieke relevantie

Zoals hierboven aangegeven had het experiment twee doelen. Het eerste
doel was de begrotingen en jaarverslagen alsook het verantwoordingsdebat
in de Kamer politiek relevanter te maken en meer focus te geven. Onze
conclusie is dat het experiment hier in redelijke mate in geslaagd is. 

Ten aanzien van het plenaire verantwoordingsdebat hebben de innovaties
van het experiment de politieke aandacht een aanzienlijke impuls
gegeven. In onderstaande grafiek is weergegeven hoe het aantal
ingediende moties en het aantal aanwezige fractievoorzitters zich
ontwikkelde sinds de invoering van verantwoordingsdag.



Figuur 1. 

Wat begroting en jaarverslag betreft, hebben we het begrip ´focus’
als volgt omschreven:

minder niet-financiële informatie over de niet-prioritaire
beleidsonderwerpen en minder technische informatie;

meer informatie over departementale prioriteiten en
kabinetsprioriteiten, deels ook in de vorm van beleidsconclusies en
beleidsdoorlichtingen;

beter gepresenteerde informatie, dat wil zeggen leesbaarder en met meer
grafische ondersteuning.

Zoals we eerder al hebben aangegeven, hebben de departementen over het
algemeen redelijk tot goed aan de vormvereisten voor de jaarstukken
voldaan. Uit de evaluatie is naar voren gekomen dat de begrotingen en
jaarverslagen hierdoor toegankelijker zijn geworden en door de nadruk op
de kabinetsprioriteiten beter gestructureerd. Het opnemen van meer
historische beleidsinformatie bleek ook een goede aanvulling te zijn.
Wat wel afbreuk heeft gedaan aan de leesbaarheid en inzichtelijkheid is
de soms moeizame link tussen kabinetsprioriteiten en beleidsartikelen
(c.q. operationele doelstellingen), zowel inhoudelijk als financieel.
Een ander obstakel voor de nagestreefde focus was dat de
kabinetsdoelstellingen in veel gevallen niet goed toetsbaar waren. Ook
de CRU heeft dat opgemerkt (Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32057
nr. 1).

Op basis van verschillende bronnen – zoals schriftelijke Kamervragen,
verslagen van wetgevingsoverleggen, de brieven van de Commissie voor de
Rijksuitgaven over het experiment – hebben we vastgesteld dat het
overleg tussen Kamer en kabinet zich in de loop van het experiment meer
is gaan richten op de departementale prioriteiten en
kabinetsprioriteiten. Zie ter illustratie onderstaande grafiek over de
schriftelijke Kamervragen naar aanleiding van de jaarverslagen. Het is
aannemelijk dat de experimentele inrichting van de jaarstukken hierop
van invloed is geweest. 

Figuur 2. 

Algemene opmerkingen, bedrijfsvoering, actualiteiten en overige zaken

Beleidsinhoudelijke opmerkingen over kabinetsdoelen of prioriteiten van
het departement

Opmerkingen over de overige doelen van het departement



Het meesturen van de beleidsdoorlichtingen (zie blz. 7) heeft de
wetgevingsoverleggen tussen de Kamercommissies en de bewindspersonen
niet of nauwelijks beïnvloed en dus ook niet voor meer focus gezorgd.
Opvallend is dat in de beleidsverslagen niet of nauwelijks van de
resultaten van beleidsdoorlichtingen gebruik is gemaakt, bijvoorbeeld
bij de formulering van beleidsconclusies. 

De rol van de verantwoordingsbrief van de minister-president is met name
in het plenaire verantwoordingsdebat zichtbaar geworden. Het
verantwoordingsdebat over 2009 was meer gefocust dan voorgaande jaren,
waarschijnlijk mede dankzij de verantwoordingsbrief over 2009 die op een
beperkt aantal, door de Tweede Kamer gekozen onderwerpen inging. Ook
hier was sprake van een groeiproces. De eerste verantwoordingsbrief,
over 2007, ontbeerde nog een duidelijke lijn. De tweede brief, over 2008
had weliswaar een duidelijke invalshoek, maar waaierde toch breed uit
doordat de stand van zaken van alle 74 kabinetsprioriteiten en 10
projecten aan de orde kwam. Pas in de verantwoordingsbrief over 2009 was
echt sprake van focus, dat wil zeggen een keuze voor een beperkt aantal
onderwerpen. Naast de verantwoordingsbrieven heeft ook de aanwezigheid
van de minister-president bij het verantwoordingsdebat zeer
waarschijnlijk een grote rol gespeeld in de toename van de politieke
relevantie hiervan. 

2.3	Verantwoordingslasten

Het tweede doel van het experiment was het efficiënter maken van het
verantwoordingsproces. Helaas bleek het in de evaluatie niet goed
mogelijk om eenduidig vast te stellen of dit is gelukt. Dit kwam vooral
door het ontbreken van cijfers over de werkprocessen binnen de
departementen, in de vorm van een nulmeting en tijdschrijfgegevens.
Daarnaast waren er andere initiatieven, zowel binnen als buiten de
departementen, die invloed hebben gehad op de efficiëntie van het
verantwoordingsproces. Wij hebben dan ook enkel een kwalitatief
onderzoek kunnen uitvoeren.

Uit de evaluatie komt naar voren dat de verwachting dat er minder tijd
is gestoken in de beleidsartikelen in het jaarverslag en dat er meer
tijd is gaan zitten in de beleidsagenda en het beleidsverslag, door de
departementen wordt bevestigd. Het kader hieronder is gebaseerd op de
interviews die in het kader van de evaluatie zijn gehouden met de
experimentdepartementen.

Welke specifieke werkzaamheden zijn afgenomen?

Het opstellen van de teksten voor beleidsartikelen, het afstemmen van
deze teksten en de beleidstoetsing op de teksten is mogelijk afgenomen,
vanwege het feit dat veel informatie is verplaatst naar het
beleidsverslag en dubbelingen zijn geschrapt. De tijd die hierdoor wordt
ingenomen neemt af doordat er minder hoeft te worden geschreven, minder
geschreven teksten moeten worden besproken met collega’s, andere
directies en meerderen, de toetsing op deze teksten niet nodig is, en
dat de kans dat het proces van afstemming na wijziging vaker moet worden
doorlopen minder groot is.

Welke specifieke werkzaamheden zijn toegenomen?

Werkzaamheden voor de beleidsagenda en het beleidsverslag zijn mogelijk
toege-nomen, naar aanleiding van de koppeling aan de
kabinetsprioriteiten. Daarnaast heeft de Tweede Kamer verzocht om de
kabinetsprioriteiten in de departementale begrotingen en jaarverslagen
te koppelen aan budget en realisatie. Dit heeft voor meer werk gezorgd.
Dit aangezien de prioriteiten niet SMART waren en de informatiesystemen
niet toereikend, waardoor veel overleg nodig bleek.

Er is onvoldoende duidelijk op te maken of er per saldo minder of meer
inspanningen benodigd zijn geweest om begroting en jaarverslag op te
stellen. Het aanleveren van informatie ten behoeve van de
delivery-functie, die bij Algemene Zaken was belegd, werd wel vaak en
nadrukkelijk genoemd door de departementen als een extra inspanning. De
delivery-systematiek maakte overigens geen deel uit van de maatregelen
die als gevolg van dit experiment zijn ingevoerd.

Eigen innovaties in het interne verantwoordingsproces bij departementen
kunnen minstens zo’n grote positieve invloed op de
verantwoordingslasten hebben als verandering van de voorschriften. Zo is
bij het Ministerie van VWS sinds 2009 een internet-tool (Wiki) in
gebruik waarop redacteuren de meest actuele versie van beleidsteksten
kunnen zien, aanpassen of becommentariëren. Het Ministerie van
Buitenlandse Zaken heeft haar interne proces ten aanzien van
verantwoording en begrotingsvoorbereiding herzien door een klein
redactieteam samen te stellen uit leden van beleidsdirecties,
gecoördineerd door FEZ. Op deze manier wordt het aantal
mede-redacteuren en daarmee de hoeveelheid afstemming fors verminderd. 

2.4	Randvoorwaarden

Tot slot staan we stil bij de vraag of het experiment aan de
geformuleerde randvoorwaarden (zie blz. 5) heeft voldaan. 

Kwaliteit van begroting en jaarverslag

Aan de kwaliteit van begroting en jaarverslag zijn verschillende
aspecten te onderscheiden. De verbeterde toegankelijkheid is al in
paragraaf 2.1 genoemd. Een ander aspect, en een directe consequentie van
het experiment, is de ontkoppeling van de niet-financiële
beleidsinformatie (in het beleidsverslag) van de financiële informatie
(in de beleidsartikelen) in de experimentele jaarverslagen. Dit werd
opgevangen door een tabel in het beleidsverslag op te nemen met
verwijzingen naar de relevante beleidsartikelen per
kabinetsdoelstelling. Toch konden de verantwoorde uitgaven in de
beleidsartikelen niet altijd duidelijk aan de kabinetsprioriteiten
gekoppeld worden (en vice versa). Dit probleem ontstaat doordat de
gevoerde administratie is ingericht op de beleidsartikelen en niet op de
per kabinet wisselende politieke prioriteiten uit het kabinetsprogramma.
In de praktijk bleek bovendien dat de mate waarin de
kabinetsprioriteiten de omvang van de begroting afdekte, sterk
verschilde van departement tot departement; zie ter illustratie
onderstaande tabel.

Tabel. Percentage van de totale financiële omvang van de begroting dat
in de overzichtstabel in het beleidsverslag wordt afgedekt

BuiZa	LNV	VROM	WWI	VWS	JenG

90	90	5	20	5	30

Bron: Algemene Rekenkamer, Rijk verantwoord 2009. Percentages zijn
afgerond.

Ook de CRU geeft bij de evaluatie van de verantwoordingsstukken 2008 aan
dat de kosten van het beleid niet inzichtelijk zijn (Tweede Kamer,
vergaderjaar 2009-2010, 32057, nr. 1). In mindere mate deed hetzelfde
probleem zich voor in de begrotingen; in de beleidsartikelen was (en is)
weliswaar niet-financiële informatie opgenomen, maar de samenhang
tussen beleidsagenda en beleidsartikelen kende dezelfde beperkingen als
in het jaarverslag. 

Koppeling tussen begroting en jaarverslag

De koppeling tussen begroting en jaarverslag bleef in voldoende mate
aanwezig. In de beleidsverslagen vond doorgaans een confrontatie plaats
tussen de beoogde en gerealiseerde activiteiten en prestaties per
kabinetsprioriteit. De confrontatie ging weinig in op de effecten van
het beleid. Ook van confrontatie tussen begrote en gerealiseerde
uitgaven per kabinetsdoelstelling was in de beleidsverslagen nauwelijks
sprake. Dit was ook lastig, vanwege de al genoemde, soms gebrekkige
samenhang op dit punt tussen de beleidsagenda/verslag en de
beleidsartikelen. Dit gold voor alle jaarstukken, de experimentele en de
niet-experimentele. Ter illustratie twee voorbeelden van
beleidsverslagen uit 2009: in het eerste voorbeeld  wordt in het
beleidsverslag een confrontatie gegeven van de begrote en gerealiseerde
uitgaven per kabinetsprioriteit, in het tweede voorbeeld niet.

Beleidsverslag VWS 2009

 

Beleidsverslag VROM 2009

Ongewenst informatieverlies in jaarverslagen

Tot slot hebben we vastgesteld of er sprake is geweest van ongewenst
informatieverlies in de jaarverslagen. Conform de afspraken van het
experiment werd geen niet-financiële beleidsinformatie meer opgenomen
in de beleidsartikelen van de experimentele jaarverslagen. Dit leidde
natuurlijk per definitie tot enige mate van informatieverlies. Als
ongewenst hebben we vervolgens de situatie aangemerkt waarin
informatieverlies in de jaarverslagen leidt tot onvoldoende onderbouwde
beleidsconclusies. Hiervan zijn we een aantal gevallen tegengekomen. Ook
hebben we opmerkingen en vragen van Kamerleden geïnventariseerd over
ontbrekende informatie in de jaarverslagen. 

Kamerleden hebben op verschillende momenten en bij verschillende
departementen opmerkingen gemaakt over het informatieverlies in de
experimentele jaarverslagen. In haar eindevaluatie van het experiment
wees de CRU erop dat met name het verlies aan beleidsinformatie op
artikelniveau (in de experimentele jaarverslagen) door diverse
Kamercommissies als een achteruitgang werd ervaren. De commissie was in
de eindevaluatie van oordeel dat de nadelen die de Kamer op dit punt
ervaart, niet gecompenseerd werden (Tweede Kamer, vergaderjaar
2009-2010, 31865, nr. 23).

In figuur 3 is het totaal aantal gestelde vragen door Kamerleden (zowel
de schriftelijke Kamervragen als vragen uit de wetgevingsoverleggen)
onderverdeeld in een viertal categorieën van ongewenst verlies van
beleidsinformatie. In de analyse zijn alle experimentdepartementen
opgenomen. Het jaar 2006 is het controlejaar omdat de jaarverslagen 2006
niet experimenteel waren. In 2007 ging het om een mix van
pre-experimentele jaarverslagen (WWI, VROM en J&G) en experimentele
(LNV, VWS en BuZa). In 2008 en 2009 ging het om zes
experimentjaarverslagen. 

Uit figuur 3 blijkt met name dat na de start van het experiment meer
vragen worden gesteld over ontbrekende indicatoren die in de begroting
stonden, dan voorafgaand aan het experiment. Dit aantal varieert tussen
de 4% en 10% van alle Kamervragen over de experimentjaarverslagen. Ook
in absolute zin gaat het om een beperkt aantal vragen. Het gemiddelde
aantal vragen over ontbrekende indicatoren liep eerst op tot bijna 6
over 2007, 7 over 2008 en daalde toen naar 2 over 2009. Hieruit kan niet
worden afgeleid dat er sprake is geweest van een grote mate van
ongewenst informatieverlies.

Figuur 3. 

Algemene opmerkingen, bedrijfsvoering, actualiteiten en overige zaken

Beleidsinhoudelijke vragen over zaken waar in het jaarverslag op
ingegaan wordt.

Vragen over beleidinformatie uit de begroting die ontbreekt in het
jaarverslag

Beleidsinhoudelijk vragen over indicatoren uit de begroting die
ontbreken in het jaarverslag.



Het bovenstaande overziend is ten slotte de vraag wat de gevolgen zijn
geweest van het experiment voor het budgetrecht van de Tweede Kamer.
Deze randvoorwaarde omvat in feite de drie hiervoor behandelde
randvoorwaarden. Uiteindelijk is de vraag van belang of de Kamer van
oordeel was of zij met de experimentstukken beter in staat was haar
autorisatie- en controlefunctie uit te oefenen. Voor de CRU heeft
blijkbaar het informatieverlies op artikelniveau het zwaarst gewogen:
“De commissie is van oordeel dat tot nu toe de nadelen die de Kamer op
dit punt ervaart niet worden gecompenseerd” (Tweede Kamer, 2009-2010,
31 865, nr. 23). 

 Tweede Kamer 2007-2008, 31 031 en 29 949, nr. 19. Tegelijk met dit
experiment startte eind 2007 een experiment met ruimere
tolerantiegrenzen en een project voor de ontwikkeling van een uniform
subsidiekader. 

  PAGE   \* MERGEFORMAT  3 

Doelstelling: “Extra ondersteuning van consumenten waar nodig”, 

“In 2009 is de gedragscode SMS-diensten geëvalueerd, waaruit blijkt
dat de code niet goed werkt en aanscherping behoeft. In aanvulling op
een door de sector aan te scherpen gedragscode wordt wetgeving
voorbereid, waarin voorwaarden worden verbonden aan de mogelijkheid van
operators om voor derden, bijvoorbeeld sms-contentaanbieders, de
incassofunctie te vervullen. De Tweede Kamer is begin 2010 geïnformeerd
over de aanpak van deze problematiek.”

Doelstelling: “Verstedelijking en woningproductie”

“De woningproductie in 2009 bedraagt bijna 90 000 woningen. Hiermee is
in 2009 de in het «Actieplan woningproductie» door het Kabinet voor de
periode 2007 t/m 2011 opgenomen beleidsdoelstelling van 80 000 – 83
000 woningen per jaar gehaald. Over de periode 2007 t/m 2009 bedraagt de
woningproductie hiermee bijna 88 000 per jaar. Om, als gevolg van de
economische crisis, een forse terugval van de woningproductie in 2010 en
2011 zoveel mogelijk te beperken heeft het Kabinet aanvullende
maatregelen genomen.”

Doelstelling: “Invoering OV Chipkaart”

“Zowel de aandacht voor de wijze van aanbesteden als de invoering van
de OV-chipkaart komen de kwaliteit van het openbaar vervoer ten goede.
De verdere implementatie van beide punten zal de kwaliteit van het OV
verder verbeteren.” 

Doelstelling: “Verhogen kwaliteit ruimtelijke planvorming”

“Het thema ligt grotendeels op schema: de visie op architectuur en
ruimtelijk ontwerp is conform planning gerealiseerd. Het
stimuleringsprogramma is voorbereid.”