Preview document (🔗 origineel)

---

Regeringsreactie op het AIV-advies “Piraterijbestrijding op zee. Een
herijking van publieke en private verantwoordelijkheden.”

De regering is de Adviesraad Internationale Vraagstukken erkentelijk
voor het advies over piraterijbestrijding. Sinds 2008 levert Nederland
reeds een belangrijke bijdrage aan piraterijbestrijding, zowel nationaal
als multilateraal. De regering heeft de AIV gevraagd om advies te geven
over de internationale bestrijding van piraterij en gewapende overvallen
op zee. De regering beschouwt het advies als een waardevolle toevoeging
aan het politieke en maatschappelijke debat. Voorts wil de regering de
AIV dankzeggen voor het organiseren van het seminar op 18 maart jl. over
het advies .

In deze reactie gaat de regering eerst in op de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen private en publieke partijen.
Daarna zal worden ingegaan op de adviezen over de militaire bijdrage aan
de strijd tegen piraterij, de inzet van militaire en particuliere
beveiligers en regionale capaciteitsopbouw. 

Verantwoordelijkheid van reders en kapiteins

Met de AIV is de regering van mening dat reders en kapiteins primair
verantwoordelijk zijn voor de veiligheid van hun schepen.
Koopvaardijschepen zijn actief op een zeer concurrerende, internationaal
verweven markt en van de reder wordt verwacht dat hij risico’s
zorgvuldig afweegt, een adequate voorbereiding treft bij verhoogde kans
op gevaar en alternatieven overweegt, zoals een alternatieve route en/of
het niet aannemen van de vracht. Indien besloten wordt om door het
risicogebied voor de kust van Somalië te varen, wordt verwacht dat de
reders de speciaal voor dit gebied opgestelde Best Management Practices
(BMP’s) toepassen. Het belang van de BMP’s kan moeilijk overschat
worden; de EU-operatie Atalanta stelt dat in ruim 80 procent van de
afgeslagen pogingen tot kaping dit rechtstreeks verband houdt met
toepassing van de BMP’s. Tot op heden is de regering geen enkel geval
bekend van een koopvaardijschip dat alle BMP’s had toegepast en toch
werd gekaapt. 

Er bestaat geen internationale verplichting de BMP’s toe te passen en
een dergelijke maatregel is ook niet te verwachten aangezien controle op
naleving niet eenvoudig is te organiseren. Bovendien worden de BMP’s
regelmatig aangepast aan de veranderende dreigingpatronen van Somalische
piraterij. De aanbeveling van de AIV om de overheid toezicht te laten
houden op de veiligheidsvoorzieningen bijvoorbeeld in de vorm van een
APK-keuring neemt de regering niet over. Invoering van een dergelijke
keuring zou de administratieve lasten voor reders aanzienlijk doen
toenemen en betekent meer kosten voor het overheidsapparaat in een tijd
van bezuinigingen. Bovendien heeft Nederland een relatief jonge vloot,
waardoor een APK-keuring weinig meerwaarde heeft.

Wel is het positief dat steeds meer verzekeringsmaatschappijen er
melding van maken dat zij, in hun onderhandelingen met reders, in
toenemende mate toepassing van (onderdelen van) BMP’s als voorwaarde
stellen voor dekking, zoals registratie van een schip bij het Maritime
Security Centre Horn of Africa (MSCHOA) indien het door de Golf van Aden
vaart. Wat betreft de suggestie dat verzekeringsmaatschappijen korting
op premies zouden moeten geven aan reders die adequate
zelfbeschermingsmaatregelen nemen, is de regering van mening dat dit een
zaak is voor de marktpartijen waar de overheid geen bemoeienis mee
heeft.

Nederlandse militaire inzet 

Sinds 2008 heeft Nederland vrijwel onafgebroken een marine-eenheid
ingezet in de strijd tegen piraterij en een bijdrage geleverd aan de
rechtsorde op zee. De inzet van marineschepen biedt bescherming aan
koopvaardijschepen en bevordert de humanitaire hulpverlening aan
Somalië . Op deze wijze wordt de route door het Suez-kanaal en de Golf
van Aden bevaarbaar gehouden, wat voor Nederland als handelsgerichte
natie en vanwege de prominente rol van Rotterdam als grootste Europese
haven van groot economisch belang is. Momenteel heeft Nederland het
commando over de Standing NATO Maritime Group 2 en wordt Hr. Ms. Tromp
als stafschip ingezet in de NAVO-operatie Ocean Shield. Naast de NAVO
zijn de EU-operatie Atalanta en een door de VS geïnitieerde coalitie
(CMF) actief, net als een aantal landen dat op individuele basis schepen
inzet (bijvoorbeeld China, India en Rusland). 

De AIV stelt dat de aanwezigheid van verschillende multinationale
verbanden niet doelmatig is. De regering onderschrijft dit maar ten
dele. Hoewel in algemene zin geldt dat de meeste doelmatigheid wordt
bereikt wanneer er wordt geopereerd met één commandostructuur en één
operatieconcept, worden er ten aanzien van de bestrijding van piraterij
in het Shared Awareness and Deconfliction (SHADE) mechanisme, waaraan
onder andere China en Rusland en redersorganisaties deelnemen, goede
werkafspraken gemaakt tussen de multinationale operaties en de
individuele landen. De samenwerking tussen EU, NAVO en CMF gaat nog
verder: de inzet van deze drie vlootverbanden in de Golf van Aden wordt
geheel gecoördineerd en voor de inzet in de Golf van Aden, de Arabische
Zee en het Somalië Bassin worden gezamenlijke operatieconcepten
opgesteld. Bevoorradingsschepen en andere ondersteuningsschepen, die aan
één van deze operaties worden aangeboden, staan ten dienste van alle
drie en de informatie die wordt verzameld door maritieme
patrouillevliegtuigen en onlangs ook de Nederlandse onderzeeboot, die in
NAVO-verband werd ingezet, wordt over en weer gedeeld. De oprichting van
een gezamenlijke EU-NAVO operationele staf, waarvoor de AIV pleit, is
politiek niet haalbaar en zou bovendien de force generation niet ten
goede komen, aangezien binnen de huidige opzet niet-EU NAVO-bondgenoten
ook kunnen bijdragen aan piraterijbestrijding en vice-versa. Dankzij de
nabije ligging van de hoofdkwartieren in Northwood vindt reeds
intensieve samenwerking plaats. De regering blijft het belang van goede
samenwerking tussen de operaties en individuele landen onderstrepen. 

De constatering van de AIV dat ook de komende jaren de inzet van
internationale maritieme operaties nodig zal blijven wordt door de
regering onderschreven. Piraterij vindt plaats voor de kusten van
Somalië, Kenia, Tanzania en zelfs Mozambique, in de Golf van Aden en in
de Arabische Zee. Piraterij heeft zich, vanwege de wetteloosheid die al
meer dan twintig jaar heerst in grote delen van Somalië, kunnen
ontwikkelen tot een zeer profijtelijk business model. De wetteloosheid
is het gevolg van het conflict op het Somalische vasteland. Alleen een
politieke oplossing, gedragen door de Somaliërs en hun leiders zelf,
kan de burgeroorlog ten einde brengen en de wetteloosheid wegnemen. De
internationale gemeenschap kan hierbij een ondersteunende rol spelen.
Nederland draagt hieraan vooral bij via de EU en de VN. Daar de
politieke vooruitzichten in Somalië nog altijd weinig perspectief
bieden zal ook naar verwachting de dreiging die van piraterij uitgaat
voorlopig blijven bestaan. 

Inzet militaire en/of gewapende particuliere beveiligers op kwetsbare
schepen

Met de AIV onderkent de regering dat er een beperkte groep schepen zal
zijn die, zelfs als alle BMP’s geïmplementeerd worden, toch een
reëel risico loopt om slachtoffer te worden van piraterij. Het betreft
vooral schepen die langzaam varen en een laag vrijboord en beperkte
wendbaarheid hebben. Gegeven de enorme omvang van het operatiegebied is
de non-discriminatoire beveiliging die door de verschillende
anti-piraterijoperaties geboden wordt voor deze kwetsbare transporten in
sommige gevallen onvoldoende. De AIV beveelt daarom aan om op zeer
kwetsbare schepen militaire beveiligers in te zetten in de Golf van Aden
en zowel in het Somalië Bassin als in de Arabische Zee onder
voorwaarden het plaatsen van gewapende particuliere beveiligers op zeer
kwetsbare schepen toe te staan. Dit geografische onderscheid acht de
regering niet uitvoerbaar, omdat scheepsroutes zowel de Golf van Aden
als het Somalië Bassin en de Arabische Zee kunnen beslaan. Op de grens
van deze twee gebieden overstappen van de ene vorm van beveiliging naar
de andere stuit op ernstige logistieke bezwaren. 

Wel is de regering van mening dat bescherming van individuele
zeetransporten onder bepaalde omstandigheden een overheidstaak is. Op
basis van nog vast te stellen criteria zal de overheid, na zorgvuldige
afweging, deze bescherming bieden in de vorm van een zogenoemd Vessel
Protection Detachment (VPD). Hieraan kunnen evenwel geen rechten worden
ontleend, want op de overheid rust geen algemene plicht om deze vorm van
bescherming te bieden. Wanneer de overheid besluit een individueel
zeetransport te beschermen ligt het in de rede dat Defensie uitvoering
geeft aan deze taak. De grondslag voor de militaire inzet kan gevonden
worden in artikel 97 van de Grondwet, mede gezien het feit dat
bescherming plaatsvindt in het kader van de bestrijding van het
universele delict van piraterij, waartoe het internationale recht van de
zee staten machtigt.

De regering verwacht dat ook in de toekomst verzoeken om deze vorm van
bescherming haar met enige regelmaat zullen bereiken. De overwegingen
die de regering hierbij van belang acht, zullen in een VPD-beleidskader
worden vervat. Ook de informatievoorziening aan de Staten-Generaal zal
in dit kader worden beschreven. Het beleidskader gaat de Eerste en
Tweede Kamer uiterlijk eind april toe. In deze notitie zal onder andere
worden ingegaan op de criteria die de regering zal hanteren ten behoeve
van de besluitvorming over de inzet van VPD’s, zoals de mate van
kwetsbaarheid, de aanwezigheid van alternatieve routes en de registratie
van het schip. Overigens zij vermeld dat het beheer van de
scheepvaartregisters onder de Koninkrijksvlag een
landsverantwoordelijkheid is. Schepen, varend onder de Koninkrijksvlag
en geregistreerd buiten Nederland, dienen hun verzoeken tot preventieve
bescherming te doen bij de autoriteiten van het land waar zij
geregistreerd zijn. In het licht van het door Curaçao op te stellen
draaiboek om dergelijke verzoeken te beoordelen, zal worden bezien of
er, in geval het verzoek kwalificeert, mogelijkheden zijn voor militaire
ondersteuning.

Ook zal de notitie ingaan op de financiering van de inzet van VPD’s.
Vast staat dat het ministerie van Defensie de reguliere personeelskosten
zal betalen. Additionele kosten zullen geheel of gedeeltelijk aan de
reders worden doorberekend. Het kabinet beraadt zich nog op de mate
waarin dit zal geschieden en op de verdeling van de eventueel door de
overheid te dragen kosten over de betrokken ministeries. Daarbij zal
eveneens gekeken worden naar de gevolgen voor het level playing field
voor de reders, onder meer de scheefgroei in verzekeringspremies.  

Voor de huidige mogelijkheden tot zelfbescherming en het
vergunningensysteem verwijst de regering naar de Wet wapens en munitie
en de Circulaire Wapens en Munitie 2005, waarin een onderscheid gemaakt
wordt tussen automatische en niet-automatische wapens. De regering is
van mening dat het toelaten van bewapende particuliere beveiligers aan
boord van Nederlandse koopvaardijschepen ter verdediging tegen piraterij
een kwestie van fundamentele aard is, aangezien zij raakt aan het
geweldsmonopolie van de staat. Daarom wenst de regering eerst nader
advies in te winnen van een ad hoc commissie onder leiding van prof. mr.
J.L. de Wijkerslooth op basis waarvan zij een weloverwogen standpunt zal
bepalen. Hierover zullen de Eerste en Tweede Kamer zo spoedig mogelijk
worden geïnformeerd.

Regionale capaciteitsopbouw

Het tegengaan van de straffeloosheid van piraterij is noodzakelijk. In
lijn met het advies van de AIV spant de regering zich in EU-verband en
via het United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) in om
berechting van piraten in de regio mogelijk te maken, te meer omdat bij
een eventuele berechting in Nederland niet bij voorbaat kan worden
uitgesloten dat na uitzitting van een eventuele gevangenisstraf
terugkeer naar Somalië zal stuiten op asielrechtelijke bezwaren.
Aangezien het tekort aan detentiecapaciteit momenteel nijpender is dan
het tekort aan rechtszalen, dringt de regering erop aan dat zo spoedig
mogelijk detentiecapaciteit opgebouwd wordt in de relatief stabiele
regio’s van Somalië, te weten Puntland en Somaliland, opdat piraten
die elders veroordeeld zijn in Somalië hun straf kunnen uitzitten.
Hierbij dient wel gewaarborgd te worden dat de gevangenissen voldoen aan
internationale normen. Deze detentiecapaciteit zal een belangrijke
positieve uitwerking hebben op het totstandkomingproces van
overdrachtsovereenkomsten met landen in de regio. Nederland heeft eerder
in totaal EUR 1,8 miljoen bijgedragen aan het justitiële
capaciteitsopbouwprogramma van UNODC op de Seychellen en heeft verder
EUR 1 miljoen bijgedragen aan het VN-trustfund ten behoeve van
piraterijbestrijding. Voorts heeft NL een politietrainer gedetacheerd
bij het UNODC piraterijbestrijdingsprogramma in Nairobi. 

Het rapport van de speciaal adviseur van de Secretaris-generaal van de
Verenigde Naties op het gebied van juridische aspecten van
piraterijbestrijding, Jack Lang, beveelt aan om te streven naar
‘Somalisering’ van de vervolging en detentie van Somalische piraten.
Aangezien de opbouw van vervolgingscapaciteit in Somalië zelf de meest
duurzame oplossing zou zijn, en activiteiten op dit terrein ook in
algemene zin zouden kunnen bijdragen aan de rechtstatelijke ontwikkeling
in Somalië, staat de regering positief tegenover het voorstel van de
heer Lang om piraterijkamers op te zetten in de regio’s Puntland en
Somaliland. Zo lang vervolging in Somalië echter nog niet mogelijk is,
zal de regering druk blijven uitoefenen op de landen in de regio, zowel
bilateraal als in EU-verband, om bij te dragen aan het tegengaan van
straffeloosheid. Bezien zal worden of het OS-instrumentarium hiervoor op
geïntegreerde wijze kan worden aangewend. 

De regering deelt de mening van de AIV dat de Djibouti Code of Conduct
(CoC) een belangrijk kader is voor de opbouw van de maritieme
capaciteiten in landen in de regio en dat hier voor de IMO een
belangrijke taak is weggelegd. Eerder heeft Nederland een financiële
bijdrage geleverd aan de Djibouti CoC. Momenteel wordt door de EU een
voorstel voorbereid voor mogelijke EU-activiteiten op dit vlak. Wanneer
dit voorstel leidt tot besluitvorming binnen de EU is Nederland in
principe bereid om hieraan een bijdrage te leveren. Ter ondersteuning
van regionale capaciteitsopbouw is Nederland verder in juli 2010
toegetreden tot, en heeft het financieel bijgedragen aan, het Regional
Co-operation Agreement on Anti-Piracy in Asia (ReCAAP), dat beoogt
piraterijbestrijdingscapaciteiten in Zuidoost Azië te versterken en in
dezen samen werkt met de IMO.  

Hoewel het verschijnsel piraterij zich voordoet op een enorm
zeeoppervlak, opereren de piraten vooral vanuit Puntland en in mindere
mate Zuid-Centraal Somalië. Piraterij komt niet voor in Somaliland. Via
de EU en via de eerder genoemde bijdrage aan het VN-trustfund draagt
Nederland bij aan projecten, vooral in Puntland, op het gebied van
voorzieningen voor alternatieve werkgelegenheid en aan publieke
informatiecampagnes die erop gericht zijn de bevolking te informeren
over de gevolgen van piraterij. Op dit moment is het nog niet mogelijk
om in Puntland of in Zuid-Centraal Somalië bij te dragen aan
kustwachtontwikkeling. In Zuid-Centraal Somalië woedt immers een
burgeroorlog en in Puntland is de overheidsstructuur zeer zwak en lijkt
er sprake te zijn van verwevenheid tussen piratenleiders en regionale
autoriteiten. 

In de focusbrief is beschreven dat bevordering van vrede, veiligheid en
stabiliteit één van de vier speerpunten van het nieuwe OS-beleid is.
Ook piraterijbestrijding draagt bij aan de bevordering van vrede,
veiligheid en stabiliteit. 

Conclusie

De regering stelt vast dat de dreiging die van piraterij uitgaat
wereldwijd groot is, in het bijzonder voor de zeevarenden, van wie er op
dit moment ruim 600 gegijzeld worden door Somalische piraten. Reders en
kapiteins zijn zelf hoofdverantwoordelijk voor de veiligheid van hun
schepen en dienen zelfbeschermingsmaatregelen te treffen en de Best
Management Practices toe te passen. De regering zal de Eerste en Tweede
Kamer op korte termijn zowel over het beleidskader voor VPD’s als over
de particuliere beveiliging van kwetsbare individuele zeetransporten
informeren. Ook de komende jaren zal de inzet van marine-eenheden in het
operatiegebied voor de kust van Somalië noodzakelijk blijven. De
vooruitzichten dat wetteloosheid op het Somalische vasteland, waardoor
piraterij hier kan floreren, kan worden weggenomen zijn immers slecht.
Daarom zal Nederland waar mogelijk investeren in de stabilisering van de
regio en in regionale capaciteitsopbouw op juridisch en maritiem vlak om
de landen in de regio in staat te stellen de straffeloosheid van
piraterij tegen te gaan en de wetteloosheid op hun wateren weg te nemen.


 PAGE   2 

1