Preview document (🔗 origineel)

---

Nederlandse reactie op het 

Groenboek ‘Minder administratieve formaliteiten voor burgers’

-De bevordering van het vrije verkeer van openbare 

documenten en de erkenning van de gevolgen 

van akten van de burgerlijke stand-

COM(2010) 747 def. d.d. 14 december 2010

Maart 2010

I.	Inleiding

De Europese Commissie (hierna: de Commissie) heeft recent een Groenboek
opgesteld over de bevordering van het vrije verkeer van openbare
documenten en de erkenning van de gevolgen van akten van de burgerlijke
stand. Het streven is om hierover een debat te bevorderen met als
uiteindelijk doel om in het grensoverschrijdende verkeer minder
administratieve formaliteiten voor burgers te hebben. Daartoe stelt de
Commissie enkele algemene vragen over, onder meer, de mogelijke
afschaffing van de legalisering of apostillering, verdergaande
samenwerking tussen de burgerlijke stand in de verschillende
EU-lidstaten, vertaalproblemen, Europese modelakten en mogelijke opties
om grensoverschrijdende problemen met betrekking tot de burgerlijke
staat op te lossen. In dat verband worden genoemd: meer samenwerking
tussen nationale autoriteiten op basis van Europese richtsnoeren, de
wederzijdse erkenning van rechtswege en harmonisatie van het
internationaal privaatrecht.

De Commissie heeft belanghebbenden verzocht op het Groenboek te
reageren. Dit document bevat uitsluitend de reactie van Nederland op het
Groenboek en behelst geen definitief standpunt ten aanzien van eventuele
voorstellen voor nieuwe EU-regelgeving. Deze reactie volgt de vragen in
de volgorde waarin ze in het Groenboek zijn gesteld, met dien verstande
dat de Nederlandse reactie vooral ingaat op akten van de burgerlijke
stand. Daarop hebben immers ook de meeste vragen in het
consultatiedocument betrekking. Ook beperkt deze reactie zich primair
tot zogenaamde intracommunautaire situaties; casuïstiek waarbij een of
meerdere onderdanen van een derde land betrokken zijn, blijft daarom in
dit stadium buiten beschouwing, mede vanwege de samenhang met het
(im)migratiebeleid. Die aspecten behoeven uiteraard wel nadere aandacht
bij een eventueel vervolg op dit Groenboek.

Bij deze standpuntbepaling is gebruik gemaakt van de commentaren die van
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Koninklijke Notariële
Beroepsorganisatie en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken  zijn
ontvangen. Ook is rekening gehouden met de inbreng vanuit de
Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht en de Commissie van
advies voor de zaken betreffende de burgerlijke staat en de
nationaliteit. 

II.	Algemene beschouwingen

Op zich verwelkomt Nederland de aanzet die de Europese Commissie heeft
gegeven voor een fundamentele oriëntatie over de wijze waarop, op het
terrein van het personeel statuut en de burgerlijke stand, belemmeringen
voor burgers in het grensoverschrijdend verkeer weggenomen kunnen
worden. Die obstakels kunnen zich overigens, zo leert de ervaring, niet
alleen manifesteren in de wijze waarop lidstaten met de identiteit en
burgerlijke staat van ‘buitenlandse’ EU-burgers omgaan, maar ook in
de wijze waarop de EU-instellingen zelf in het Ambtenarenstatuut met hun
personeel omgaan. In die zin strekt de onderhavige discussie zich ook
tot de EU-instellingen zelf uit.

	Inherent aan het Europese burgerschap is dat men het recht heeft zich
vrij op het grondgebied van andere EU-lidstaten te verplaatsen en er
vrij te verblijven (art. 20 VWEU). Juist problemen bij de vaststelling
van, bijvoorbeeld, identiteit en burgerlijke staat kunnen dan voor
burgers een bron van irritatie en onvrede vormen. Recente uitspraken van
het EU-Hof illustreren dat treffend. Het wegnemen van onnodige
formaliteiten ter zake leidt tot minder administratieve lasten en ander
ongemak voor burgers. Nederland onderschrijft daarom de indruk van de
Commissie dat hier nog de nodige winst kan worden behaald.

	Dat impliceert overigens niet per se dat dus de Europese Unie maar
wetgevend moet optreden. Een optreden van de Europese wetgever moet
immers worden gerechtvaardigd door de eisen van proportionaliteit en
subsidiariteit (art. 5 lid 1 VEU). Voor Nederland vormt subsidiariteit
daarbij een cruciaal uitgangspunt: dat wat beter op het niveau van de
lidstaten kan worden geregeld, moet niet in Brussel worden besloten. In
het verlengde hiervan verwelkomt Nederland de terechte constatering van
de Commissie dat de Europese Unie niet bevoegd is om in te grijpen in
het materiële familierecht van de lidstaten, bijvoorbeeld ter zake van
naamgeving, adoptie of huwelijk (Groenboek, p. 13). Dat laat overigens
onverlet dat Nederland zich zal inspannen voor de multilaterale
erkenning van geregistreerde partnerschappen en huwelijken tussen
personen van gelijk geslacht in de Europese Unie.

	Verder wordt op verschillende plaatsen in het Groenboek met recht
opgemerkt dat verschillende aspecten van de onderhavige problematiek,
geheel of gedeeltelijk, worden geregeld in internationale verdragen en
op de agenda staan van andere internationale organisaties. Dat geldt
bijvoorbeeld voor de Raad van Europa, de Haagse Conferentie voor
Internationaal Privaatrecht en, meer in het bijzonder nog, de
Internationale Commissie voor de burgerlijke stand (hierna: ICBS). De
Europese Unie is lid geworden van de Haagse Conferentie, maar kan (nog)
niet tot de ICBS toetreden, omdat daar niet is voorzien in een
lidmaatschap van de Unie. Het Groenboek zou als aanleiding kunnen worden
genomen om in ICBS-kader de mogelijkheden van toetreding van de Unie te
bezien, te meer omdat inmiddels twaalf lidstaten van de Unie lid van de
ICBS zijn en de Commissie zelf erkent dat de ICBS in de onderhavige
context “een belangrijke rol” speelt (Groenboek, p. 7).

	Het feit dat er op het door het Groenboek bestreken terrein de nodige
internationale verdragen gelden, is ook van belang voor de vraag aan
welke oplossingen zoal kan worden gedacht. Voorkomen moet worden dat de
EU hetzij dubbel werk gaat verrichten, hetzij goede of minder goede
ervaringen negeert die al in andere internationale gremia zijn opgedaan.
Om onnodige rechtsonzekerheid als gevolg van gelaagde en daardoor vaak
gefragmenteerde normstelling –nationaal, Europees en internationaal-
te vermijden, en gegeven het feit dat veel nationale autoriteiten al
vertrouwd zijn met de toepassing van internationale instrumenten,
verdient het aanbeveling om te bezien in hoeverre internationale
verdragen al in aanvaardbare oplossingen voorzien, voordat aparte
Europese wetgeving wordt overwogen. Dat zou ook de uitvoerbaarheid door
ambtenaren van de burgerlijke stand ten goede komen. 

Kortom: internationale aansluiting waar mogelijk, Europese regels op
grond van het subsidiariteitsbeginsel waar echt nodig. In een gedegen
impact assessment bij eventuele toekomstige wetgevende voorstellen zou
de Commissie hier nader op in kunnen gaan, opdat de Commissie niet
alleen stelt, maar ook gemotiveerd onderbouwt waarom sommige verdragen
“ongeschikt zijn om de oplossingen te bieden die voor het vrije
verkeer van de Europese burgers nodig zijn” (Groenboek, p. 6). Bij dit
impact assessment zou verder niet alleen de vraag naar de verwachte
lastenverlichting voor burgers aan de orde moeten komen, maar evenzeer
de vraag naar de bestuurlijke consequenties en de eventuele, incidentele
dan wel structurele, lastenverzwaring voor de burgerlijke stand als
uitvoeringsorganisatie. Op die manier wordt niet alleen het netto-effect
van de beoogde maatregelen beter zichtbaar, maar wordt ook inzichtelijk
waar de lusten en lasten concreet neerslaan.

	Ten slotte zij gewezen op het bijzondere karakter van authentieke akten
van de burgerlijke stand. Het gaat daarbij zonder uitzondering om (in de
regel declaratoire) akten waarbij de voornaamste feiten en
omstandigheden worden vastgesteld die de identiteit en de staat van een
persoon bepalen. Het gaat dan bijvoorbeeld om geboorte, huwelijk,
adoptie, naamgeving, afstamming, echtscheiding, erkenning en overlijden.
Dat maakt het, enerzijds, van groot belang dat dergelijke akten ook
rechtsgevolgen in andere EU-lidstaten kunnen sorteren, maar, anderzijds,
niet per definitie vanzelfsprekend, omdat hierover binnen de Unie
uiteenlopende maatschappelijke opvattingen bestaan, die naar plaats en
tijd kunnen verschillen. Om deze redenen is er een kwalitatief verschil
tussen akten van de burgerlijke stand en andere openbare (authentieke)
akten en (administratieve) documenten, zoals notariële akten,
diploma’s, getuigschriften en gerechtelijke akten. Ook moet een
onderscheid worden gemaakt tussen de uitwendige bewijskracht en de
materiële inhoud van een akte. Met beide aspecten is bij de
beantwoording van de in het Groenboek gestelde vragen rekening gehouden.

III.	Beantwoording van de concrete vragen

Vraag 1. Vormt naar uw mening de afschaffing van administratieve
formaliteiten als de legalisering of de apostillering een oplossing voor
de moeilijkheden die de burgers ondervinden?

Op basis van, in wezen, een beknopte schets van het voor legalisatie en
apostille geldende internationale en Europese juridische kader, de op
wederzijds vertrouwen gebaseerde betrekkingen tussen de EU-lidstaten en
de toegenomen mobiliteit van burgers geeft de Commissie in overweging
“om de legalisatie en de apostillering voor alle openbare documenten
af te schaffen teneinde het vrij verkeer ervan binnen de Unie te
garanderen” (Groenboek, p. 8). Met andere woorden: de volledige
afschaffing van iedere vorm van authentificatie van openbare akten,
omdat het in grensoverschrijdende situaties binnen de Europese Unie om
achterhaalde formaliteiten zou gaan.

	De analyse van de Commissie in het Groenboek rechtvaardigt, mede gelet
op het subsidiariteitsbeginsel, niet een dergelijke algemene en
vergaande conclusie. Daarbij zij aangetekend dat de EU-verdragen als
zodanig niet voorzien in een vrij verkeer van openbare documenten en
authentieke akten; dat is veeleer een afgeleide van de klassieke
vrijheden van de interne markt en het burgerschap van de Unie. Bovendien
kan worden vastgesteld dat het legalisatievereiste in het onderlinge
verkeer tussen de EU-landen in feite nauwelijks een rol meer speelt,
omdat de legalisatie voor een groot aantal documenten is afgeschaft bij
het zogenaamde Haagse Apostilleverdrag uit 1961, waarbij alle
EU-lidstaten partij zijn. Dit verdrag ziet op een breed scala aan
openbare akten, met uitzondering van met name stukken die zijn opgemaakt
door diplomatieke of consulaire ambtenaren. De legalisering daarvan is
afgeschaft bij de Europese Overeenkomst over de afschaffing van
legalisatie van stukken opgemaakt door diplomatieke of consulaire
ambtenaren (1968), waarbij momenteel een meerderheid van de
EU-lidstaten, t.w. vijftien, partij is.

	Daarmee neemt de apostillering gaandeweg een belangrijkere plaats in.
Het betreft hier een door de bevoegde autoriteiten, van de staat waaruit
het stuk afkomstig is, afgegeven blijk van erkenning van de echtheid van
de handtekening(en), de hoedanigheid waarin de ondertekenaar van het
stuk heeft gehandeld en de identiteit van een eventueel zegel of stempel
op de openbare akte. Het gaat, met andere woorden, om bezegeling van de
formele echtheid van een document. Denkbaar is dat de apostillering
(mede) langs digitale weg vorm krijgt, zoals het initiatief van de
Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht om te komen tot een
elektronische apostille treffend illustreert (  HYPERLINK
"http://www.e-app.info/"  http://www.e-app.info/ ). 

Juist de toenemende mobiliteit van Europese burgers binnen de Unie en
het gegeven dat autoriteiten meer en meer moeten kunnen vertrouwen op
elkaars bevindingen maken het prangender dat in redelijkheid vastgesteld
moet kunnen worden dat een overgelegd document ook daadwerkelijk
authentiek is. Het misbruikrisico door falsificatie van akten en
documenten moet immers zoveel mogelijk worden voorkomen. De apostille
biedt daarvoor een waarborg waarmee de autoriteiten van alle lidstaten
al decennia vertrouwd zijn. De eventuele afschaffing daarvan vergt, mede
gelet op de al bestaande internationale verplichtingen, meer analyse,
impact assessment en rechtvaardiging dan de Commissie in het Groenboek
heeft aangedragen. Dat klemt temeer, nu de procedures en waarborgen voor
de afgifte van (authentieke) akten in de EU-lidstaten deels sterk
uiteenlopen, terwijl de procedure voor apostillering in het algemeen
snel en efficiënt verloopt en dus niet voor noemenswaardige vertraging
zorgt

	Nederland staat zeker niet bij voorbaat afwijzend tegenover een verdere
verkenning van de mogelijkheden om de formaliteiten voor burgers in het
grensoverschrijdende verkeer terug te dringen. Burgers hebben er op zich
baat bij dat op hun betrekking hebbende documenten in een andere
EU-lidstaat zo eenvoudig mogelijk gebruikt kunnen worden. Dit belang
moet echter verzoend worden met het belang van de autoriteiten en
instanties in de ontvangende lidstaat, zoals notarissen, om de
authenticiteit van deze documenten genoegzaam te kunnen vaststellen. 

De wijze waarop deze belangen het beste met elkaar verenigd kunnen
worden, vergt een nadere analyse door de Commissie. Het gaat in casu
immers vaak om grote, private en publieke, belangen, zoals
eigendomsoverdrachten, testamenten, huwelijkse voorwaarden,
geboorteakten, echtscheidingen en adopties. De apostillering vormt
daarbij een bewezen controle-instrument, dat zowel voor instanties als
voor burgers rechtszekerheid verschaft. Voorts acht Nederland het,
anders dan de Commissie, ook aangewezen om nader te bezien of een
differentiatie tussen de verschillende openbare akten aangewezen kan
zijn, bijvoorbeeld tussen authentieke akten van de burgerlijke stand en
andere openbare akten. Daarbij kan dan tevens de vraag worden betrokken
of de nu in de verschillende EU-lidstaten verlangde leges, bijvoorbeeld
voor een afschrift of een uittreksel van een authentieke akte, wellicht
meer geconvergeerd kunnen worden. 

Vraag 2. Is een verdergaande samenwerking tussen de overheidsinstanties
van de lidstaten wenselijk, met name met betrekking tot de akten van de
burgerlijke stand, en in welke elektronische vorm dan?

Op verschillende terreinen bestaat inmiddels een nauwere samenwerking
tussen de autoriteiten van de EU-lidstaten, bijvoorbeeld in fiscale
aangelegenheden, in douanekwesties en in het kader van de
Dienstenrichtlijn. 

Met name in het kader van de Internationale Commissie voor de
Burgerlijke Staat heeft de administratieve samenwerking tussen
instanties van de burgerlijke stand vorm gekregen. Ter illustratie zij
met name gewezen op de Overeenkomst nr. 26 van 12 september 1997
betreffende de internationale uitwisseling van informatie over de
burgerlijke staat, op grond waarvan de ambtenaar van de burgerlijke
stand bij het opmaken of wijzigen van bepaalde akten de ambtenaar van de
burgerlijke stand van de geboorteplaats van betrokkene(n) daarover
informeert. Hoewel dit verdrag slechts door een beperkt aantal
EU-lidstaten is ondertekend, en alleen voor Frankrijk in werking is
getreden, biedt het –zoals de Commissie terecht opmerkt- een goede
inspiratiebron om verder na te denken over de invulling van een nauwere
samenwerking tussen instanties van de burgerlijke stand binnen de
Europese Unie. Daarbij kunnen dan ook de ervaringen worden betrokken
–de Commissie zou die aan de hand van de reacties op de consultatie
kunnen inventariseren- met de vormen van informele samenwerking die zich
in de praktijk hebben ontwikkeld.

Nederland meent dat eerst moet worden geïnventariseerd in welke
opzichten een nauwere samenwerking tussen autoriteiten van de
burgerlijke stand wenselijk en haalbaar is, voordat de vraag aan de orde
kan komen welke rol daarbij kan zijn weggelegd voor het gebruik van
elektronische middelen. Het door de Commissie medegefinancierde Platform
ICBS vormt een goed gremium om de (on)mogelijkheden van de elektronische
weg en informatie-uitwisselingsystemen, zoals het informatiesysteem
interne markt (IMI), nader te verkennen. 

Daarbij vormen in ieder geval de vanzelfsprekende eisen van veiligheid,
authenticiteit en integriteit van de berichtenuitwisseling een
belangrijk punt van aandacht. Zij zijn dat ook bij de Nederlandse
plannen voor elektronische dienstverlening door de burgerlijke stand,
waarbij burgers in de toekomst de mogelijkheid krijgen om bepaalde akten
van de burgerlijke stand online en via een beveiligd systeem aan te
vragen en te ontvangen. Ter informatie is het hierop betrekking hebbende
wetsvoorstel bijgevoegd. 

Vraag 3. Wat vindt u van de registratie van veranderingen in de
burgerlijke staat van een persoon op één plaats in één staat? Wat
zou de meest voor de hand liggende plaats zijn: de geboorteplaats, de
staat van nationaliteit of de staat van verblijf?

Het Nederlandse systeem gaat uit van een registratie van akten van de
burgerlijke stand en, daarnaast, een registratie van de persoonsgegevens
in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. De registratie
vindt plaats door de betreffende functionaris in de woonplaats van de
betrokkene. Deze keuze is deels gebaseerd op het beperken van
administratieve lasten voor de betrokkene door de locatie van het loket
zo dicht mogelijk bij de woonplaats van de burger te houden, maar ook op
overwegingen van fraudepreventie. 

Een analoge vertaling naar één Europese registratie –naast of in
plaats van de nu bestaande nationale registraties- is niet eenvoudig,
omdat de geboorteplaats en/of de nationaliteit van buiten de Unie kunnen
zijn en de plaats van verblijf in de ene of de andere lidstaat (met
enige regelmaat) kan veranderen. Daar komt bij dat niet alle lidstaten
over een reguliere registratie van de burgerlijke stand beschikken.
Belangrijker dan de vraag of er één Europese registratie moet komen,
acht Nederland daarom de vraag hoe kan worden geborgd dat lidstaten op
door elkaars autoriteiten afgegeven documenten kunnen vertrouwen en
kunnen voortbouwen op een adequate informatie-uitwisseling in
grensoverschrijdende kwesties. 

Vraag 4. Lijkt u de publicatie van een lijst van de op het gebied van de
burgerlijke stand bevoegde nationale autoriteiten of van gegevens
betreffende een informatiepunt per lidstaat nuttig?

Het kan inderdaad nuttig zijn om een stelsel van meer gestructureerde
informatievoorziening op het terrein van de burgerlijke stand op basis
van communautaire financiering op te zetten. Een lijst met op het gebied
van de burgerlijke stand bevoegde autoriteiten acht zij daarvoor echter
minder aangewezen. In Nederland kent iedere gemeente –en dat zijn er
ruim 420 in totaal- registers van de burgerlijke stand (artikel 1:17 lid
1 Burgerlijk Wetboek). Extrapolatie daarvan voor alle EU-lidstaten zou
tot een onnodig lange en daarmee weinig transparante lijst leiden, die
bovendien zeer regelmatig zou moeten worden geactualiseerd. Daarom gaat
de voorkeur uit naar een 1-informatieloket op het terrein van de
burgerlijke stand per lidstaat, bijvoorbeeld naar analogie van of
wellicht zelfs ondergebracht bij het in 2001 opgerichte Europees
justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken (EJN-civiel). De in
dat kader opgerichte portaalsite e-justice zou, zoals de Commissie
terecht opmerkt, goed als centraal EU-informatie(uitwisselings)punt voor
burgers en autoriteiten voor de burgerlijke stand kunnen fungeren.
Daarvoor zou de Commissie dan wel de nodige middelen ter beschikking
moeten stellen. 

Vraag 5. Welke oplossingen beveelt u aan om vertalingen te vermijden of
toch op zijn minst te beperken?

Nederland ondersteunt de voorgestelde oplossing van meertalige,
facultatieve standaardformulieren voor diverse openbare documenten.
Nederland heeft uitstekende ervaringen opgedaan met het ICBS-verdrag nr.
16 inzake de uitgifte van meertalige uittreksels uit akten van de
burgerlijke stand, waarnaar in het Groenboek wordt verwezen. Dit werkt
prima, de ambtenaren van de burgerlijke stand zijn ermee vertrouwd en
het verdrag is klantgericht, omdat een vertaling van de betrokken akte
in de lidstaat van bestemming niet meer nodig is. Nederland is tevens
partij bij de ICBS-verdragen nrs. 1, 3, 8, 12, 17, 20, 21, 22 en 23,
waarin ook de onderlinge acceptatie van meertalige modelformulieren is
vastgelegd.  

Vraag 6. Welke akten van de burgerlijke stand zouden in aanmerking komen
om als Europese akte te worden opgemaakt? Wat zou op een dergelijke akte
moeten worden vermeld?

Aangenomen wordt dat het hier om meertalige, facultatieve en naast de
nationale akten van de burgerlijke stand staande Europese akten zou
gaan, die in alle EU-lidstaten dezelfde bewijskracht zouden hebben.
Precedenten daarvoor liggen al in de Europese modellen voor rijbewijzen
en paspoorten evenals in de voorgestelde Europese erfrechtverklaring.
Ook in het kader van de samenwerking bij de grensoverschrijdende
wettelijke sociale zekerheid zijn, zowel door burgers als door nationale
uitvoeringsinstanties, goede ervaringen opgedaan met door de
Administratieve Commissie opgestelde meertalige modelformulieren.
Inspiratie kan ook worden geput uit het model ‘Europees
Personendocument’, dat is ontwikkeld door de Europese vereniging van
ambtenaren van de burgerlijke stand. 

	Op zich lenen veel, zo niet alle, akten van de burgerlijke stand zich
voor een Europese modelakte. Gelet op de veelheid van akten verdient het
echter overweging om met een eerste tranche te beginnen, die zich
bijvoorbeeld zou kunnen beperken tot de in de praktijk meest voorkomende
akten: geboorte, huwelijk en overlijden. Bij gebleken succes kan dan in
een volgende fase worden voorzien in EU-modelakten voor andere akten van
de burgerlijke stand.

	Bij het nadenken over facultatieve en meertalige Europese modelakten
moet een onderscheid worden gemaakt tussen inhoud en vorm. Duidelijk
moet zijn in welke vorm, met welke waarborgen alsmede met welke
vormvereisten en echtheidskenmerken de modelakte moet worden opgemaakt.
Verder moet worden voorkomen, in het belang van zowel burgers als de
goede uitvoering door ambtenaren van de burgerlijke stand, dat er
onnodig veel gegevens op de betrokken akte(n) moeten worden vermeld. Als
de grootste gemene deler, zoals het Groenboek suggereert, tot meer dan
veertig verschillende vermeldingen op een geboorteakte zou moeten
leiden, dan leidt dat tot een naar het oordeel van Nederland onnodige
bureaucratisering. Het heeft daarom de voorkeur om de op de Europese
akte te vermelden gegevens zoveel mogelijk te beperken tot een aantal
essentialia, waaronder in ieder geval de dag, plaats en tijdstip van de
betrokken gebeurtenis, de na(a)m(en), het geslacht, het adres en de
(laatst bekende) woonplaats van betrokkene(n). 

	Van belang blijft dat de Europese akten naast, en niet in plaats van de
nationale akten van de burgerlijke stand komen te staan. Dat
uitgangspunt van nevenschikking, waar in het Groenboek voor is gekozen,
wordt door Nederland onderschreven. Ook is het van belang –het
Groenboek laat die kwestie nog open- welke rechtsgevolgen al dan niet
aan een Europese akte moeten worden toegekend. De Commissie wordt
gevraagd hierover nadere opheldering te verschaffen.

Vraag 7. Denkt u dat de nationale autoriteiten zelf vraagstukken inzake
de burgerlijke stand waarmee burgers in grensoverschrijdende situaties
te maken krijgen, doeltreffend kunnen oplossen? Zouden de instellingen
van de Europese Unie dan toch niet op zijn minst enkele richtsnoeren aan
de nationale autoriteiten moeten geven (bijvoorbeeld door middel van
aanbevelingen van de EU) zodat wordt gezorgd voor een minimale samenhang
bij het vinden van praktische oplossingen voor de problemen waarmee
burgers te maken krijgen?

In algemene zin moge Nederland in dit verband allereerst opmerken dat
het internationale rechtskader in het Groenboek te summier is
weergegeven (par. 4.2). Naast allerlei relevante, in het Groenboek
genoemde ICBS-verdragen is er namelijk ook nog een aantal belangrijke en
over het algemeen door meer partijen, met inbegrip van derde landen,
geratificeerde verdragen gesloten in het kader van de Haagse Conferentie
voor Internationaal Privaatrecht. Ter illustratie zij gewezen op het
Verdrag van 1 juni 1970 over de erkenning van echtscheidingen en
scheidingen van tafel en bed, het verdrag van 14 maart 1978 over de
voltrekking en de erkenning van de geldigheid van huwelijken en het
Verdrag van 29 mei 1993 inzake de internationale samenwerking en de
bescherming van kinderen op het gebied van de interlandelijke adoptie.
Deze verdragen zouden, nu zij een brede internationale consensus
reflecteren, tot uitgangspunt kunnen dienen voor verdere samenwerking in
EU-context.

	Overigens lijkt het Nederland goed om, voordat wetgevend optreden van
de Europese Unie wordt overwogen, te bezien in welke opzichten de
grensoverschrijdende samenwerking tussen nationale autoriteiten
verbeterd en doeltreffender zou kunnen worden. Deze meer pragmatische
benadering zou sneller dan EU-wetgeving tot merkbare resultaten voor de
burgers kunnen leiden, een efficiencywinst voor de burgerlijke stand
kunnen betekenen en recht doen aan het subsidiariteitsbeginsel. Terecht
wordt daarover in het Groenboek opgemerkt dat een minimale samenhang
gewenst is bij het vinden van praktische oplossingen voor de problemen
waarmee burgers te maken krijgen. Niet-bindende aanbevelingen van de
EU-instellingen zouden daarbij inderdaad behulpzaam kunnen zijn, mits
die tot stand komen in nauw overleg met de EU-lidstaten (om draagvlak te
creëren) en voortbouwen op de internationale verdragen die tot stand
zijn gekomen in het kader van de ICBS en de Haagse Conferentie. 

Vraag 8. Wat is uw mening over de erkenning van rechtswege? Op welke
situaties betreffende de burgerlijke staat zou deze oplossing kunnen
worden toegepast? In welke situaties betreffende de burgerlijke staat
zou de oplossing ongeschikt zijn?

In de termen van het Groenboek houdt erkenning van rechtswege in “dat
elke lidstaat, op basis van wederzijds vertrouwen, de gevolgen van een
in een andere lidstaat tot stand gebrachte rechtssituatie aanvaardt en
erkent”. Harmonisatie is daarvoor niet nodig. Dit zou, aldus de
Commissie, het voordeel hebben van eenvoud en transparantie ten aanzien
van iedere burger die zijn recht op vrij verkeer op het grondgebied van
de Unie uitoefent; de burgerlijke staat staat dan namelijk niet ter
discussie als iemand besluit om naar een andere lidstaat te gaan. Wel
ziet de Commissie bij wederzijdse erkenning de noodzaak van
compenserende maatregelen om fraude en misbruik te voorkomen en rekening
te houden met de openbare orde van de lidstaten (p. 14/15).

	De erkenning van rechtswege is een aanvankelijk vooral economisch
getinte notie die is ontwikkeld in het kader van het vrij verkeer van
goederen; een product dat ergens in een lidstaat in het vrije verkeer is
gebracht moet, behoudens uitzonderingen, vrij kunnen circuleren in de
interne markt. Uitbreiding ervan tot andere sectoren, zoals de erkenning
van diploma’s, was vaak het voorwerp van uitvoerige Europese
harmonisatie. 

Doorvertaling van ‘erkenning van rechtswege’ naar de specifieke
context van de burgerlijke stand lijkt op het eerste gezicht
aantrekkelijk, maar is zeker niet zonder complicaties. Het zou
bijvoorbeeld betekenen dat in een lidstaat tot stand gebrachte adopties,
huwelijken, afstamming en erkenningen in beginsel door alle andere
EU-lidstaten erkend zouden moeten worden, terwijl er juist op deze
terreinen sprake is van een grote culturele diversiteit en verschil in
maatschappelijke opvattingen tussen lidstaten. Voorts zijn er vaak
belangen van anderen in het geding, met name familieleden, waardoor het
risico op conflicterende belangen bestaat. Verder moet aan de
aanvaarding van de uitwendige bewijskracht van een akte niet automatisch
de consequentie worden verbonden dat daarmee dus ook de daaraan ten
grondslag liggende materiële rechtsverhouding moet worden erkend; dat
zijn immers twee verschillende aspecten. Ten slotte kan bij ‘erkenning
van rechtswege’ de kans op forumshopping niet bij voorbaat worden
uitgesloten. Al deze aspecten krijgen nog een extra dimensie als
kwesties inzake de burgerlijke staat mede zien op onderdanen van derde
landen. 

Het is, kortom, een notie die zich leent voor nadere bestudering en
analyse door de Commissie. Daarbij moet dan tevens de vraag betrokken
worden aan welke compenserende maatregelen wordt gedacht om fraude en
misbruik te voorkomen en rekening te houden met de openbare orde van de
lidstaten. Bij dat laatste zou in ieder geval rekening moeten worden
gehouden met in de verschillende lidstaten gehanteerde leeftijdsgrenzen,
toestemmingsvereisten van ouders en huwelijksbeletselen. Ten slotte
vindt de erkenning van rechtswege zijn begrenzing in de rechtspraak van
het EU-Hof, waar dat bijvoorbeeld geoordeeld heeft dat de bepalingen
over iemands familienaam tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren en
dat het Unierecht er niet toe verplicht om verbeteringen achteraf in
akten van de burgerlijke stand, die door de eigen autoriteiten en
bevoegde instanties van andere lidstaten zijn aangebracht, als
gelijkwaardig te beschouwen. 

Nederland kan zich overigens, zoals in het Groenboek wordt geopperd,
voorstellen dat uiteindelijk gedifferentieerd moet worden tussen de
verschillende categorieën rechtsfeiten bij de burgerlijke stand.
Erkenning van rechtswege komt bijvoorbeeld bij de in het Groenboek
genoemde naamgeving en naamswijziging, waarover inmiddels een naar
wederzijdse erkenning tenderende rechtspraak van het EU-Hof is ontstaan,
en overlijden wellicht wel in aanmerking, terwijl dat bij adopties naar
Nederlands oordeel momenteel niet het geval zou moeten zijn vanwege de
vele uiteenlopende waarborgen waarmee de (interlandelijke) adoptie
binnen de Europese Unie nog is omgeven. Dat laatste geldt ook voor
afstamming en erkenning.

Alles afwegende, en onder het voorbehoud van een nader impact assessment
door de Commissie, ziet Nederland onvoldoende aanleiding om in algemene
zin het fundamentele uitgangspunt te verlaten dat een (internationale)
rechtsverhouding wordt beheerst door het recht dat door de conflictregel
als toepasselijk recht wordt aangewezenen en dit te vervangen door het
uitgangspunt dat erkenning van rechtswege zou moeten plaatsvinden. Dit
laatste zou neerkomen op een ongeclausuleerd aanvaarden van in het
buitenland verkregen rechten. 

Vraag 9. Wat is uw mening over de erkenning op basis van de harmonisatie
van collisieregels? Op welke situaties betreffende de burgerlijke staat
zou deze oplossing kunnen worden toegepast?

In dit verband zij erop gewezen dat er al de nodige internationale
verdragen zijn, gesloten in het kader van de Internationale Commissie
voor de Burgerlijke Stand of de Haagse Conferentie voor Internationaal
Privaatrecht, die voorzien in harmonisatie of convergentie van regels
van internationaal privaatrecht. Die hebben onder meer betrekking op:
naamrecht, huwelijk, geregistreerde partnerschappen, echtscheidingen,
afstamming en adoptie. Deze verdragen zijn nog niet geratificeerd door
alle EU-lidstaten. 

Voordat aan wetgevend optreden van de Europese Unie wordt gedacht, zou
daarom eerst moeten worden nagegaan of een versterkte ratificatie van de
betrokken verdragen, door de lidstaten die nog geen partij zijn of de
Europese Unie zelf, al dan niet soelaas zou kunnen bieden en, zo nee,
waarom niet. In het laatste geval zou vervolgens, overeenkomstig het
subsidiariteitsbeginsel, moeten worden bezien of niet kan worden
volstaan met een bevordering van de samenwerking tussen de nationale
autoriteiten (art. 6, onderdeel g, VWEU), bijvoorbeeld op basis van
EU-richtsnoeren. Pas daarna komt volgens Nederland de harmonisatie van
collisieregels, op basis van een impact assessment en bij voorkeur
voortbouwend op al bestaande internationale verdragen, aan de orde.
Daarbij moet dan wel rekening worden gehouden met de culturele
diversiteit tussen en de grote verschillen in maatschappelijke opvatting
binnen de lidstaten. 

Vraag 10. Wat is uw mening over de mogelijkheid dat de burgers kiezen
welk recht van toepassing is? Op welke situaties betreffende de
burgerlijke staat zou deze keuze betrekking kunnen hebben?

In het Groenboek wordt terecht opgemerkt dat akten van de burgerlijke
stand een bijzonder karakter hebben, omdat zij de voornaamste
gebeurtenissen in het leven van iedere burger vastleggen: geboorte,
afstamming, adoptie, huwelijk, erkenning, overlijden en het toekennen of
wijzigen van een naam. Hierbij past dat het toepasselijk wettelijk kader
aan de hand waarvan deze cruciale gebeurtenissen in iemands leven in
grensoverschrijdende situaties wordt vastgesteld, uniform is en kan
worden bepaald aan de hand van transparante en objectieve factoren. Die
bieden de burger duidelijkheid en de ambtenaar van de burgerlijke stand
houvast en rechtszekerheid in de dagelijkse uitvoeringspraktijk. 

	Hierbij past als algemeen uitgangspunt niet een vrije rechtskeuze van
burgers in grensoverschrijdende kwesties inzake de burgerlijke staat.
Dat zou miskennen dat er ook (tegenstrijdige) belangen van anderen,
zoals naaste familieleden, minderjarigen, en overheidsregistraties, in
het geding kunnen zijn en dat er via de rechtskeuze een risico op
forumshopping kan ontstaan, dat geen recht doet aan de culturele
verscheidenheid en uiteenlopende maatschappelijke opvattingen in de
lidstaten. Daarom dienen eventuele geharmoniseerde Europese
collisieregels niet te zijn gebaseerd op partijautonomie, te meer nu er
in de onderhavige context van akten van de burgerlijke stand geen
dispositievrijheid in het materiële recht bestaat. Ook bestaat het
risico dat een keuze voor toepasselijkheid van het recht van de nauwste
band, zoals dat in het Groenboek wordt genoemd, tot grote problemen in
de praktijk gaat leiden (hoe en op welk moment te bepalen, de inherente
veranderlijkheid ervan in grensoverschrijdende situaties e.d.). 

Vraag 11. Denkt u dat er buiten de erkenning van rechtswege en de
erkenning op basis van de harmonisatie van collisieregels andere
oplossingen zijn voor de grensoverschrijdende gevolgen van
rechtssituaties betreffende de burgerlijke staat?

Naast de al genoemde verbeterde grensoverschrijdende samenwerking tussen
de nationale autoriteiten in kwesties over iemands burgerlijke staat,
het door Nederland zeer terughoudend beoordeelde beginsel van erkenning
van rechtswege en de harmonisatie van collisieregels, kan ook meer
convergentie van het materiële personen- en familierecht bijdragen aan
de vermindering van grensoverschrijdende problemen en irritaties voor
burgers. Daarvoor bieden echter de geëigende internationale gremia,
zoals de ICBS en de Haagse Conferentie, het juiste forum. Het verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie biedt echter, zoals de
Commissie in het Groenboek terecht opmerkt, geen enkele rechtsgrondslag
om in te grijpen in het materiële familierecht van de lidstaten
(Groenboek, p. 13).

IV.	Resumé

Op zich verwelkomt Nederland de aanzet die de Europese Commissie heeft
gegeven voor een fundamentele oriëntatie over de wijze waarop, op het
terrein van het personeel statuut en de burgerlijke stand, belemmeringen
voor burgers in het grensoverschrijdend verkeer weggenomen kunnen
worden. Juist problemen bij de vaststelling van, bijvoorbeeld,
identiteit en burgerlijke staat kunnen voor burgers bij
grensoverschrijding binnen de Unie een bron van irritatie en onvrede
vormen. Het wegnemen van onnodige formaliteiten ter zake leidt tot
minder administratieve lasten en ander ongemak voor burgers. Nederland
onderschrijft daarom de indruk van de Commissie dat hier nog de nodige
winst kan worden behaald. 

Voor Nederland vormt subsidiariteit daarbij het uitgangspunt: dat wat
beter op het niveau van de lidstaten kan worden geregeld, moet niet in
Brussel worden besloten. Om onnodige rechtsonzekerheid als gevolg van
gelaagde normstelling –nationaal, Europees en internationaal- te
vermijden, verdient het aanbeveling om te bezien in hoeverre
internationale verdragen al in aanvaardbare oplossingen voorzien,
voordat aparte Europese wetgeving wordt overwogen. Kortom:
internationale aansluiting waar mogelijk, Europese regels op grond van
het subsidiariteitsbeginsel waar echt nodig. Het kwalitatieve verschil
tussen akten van de burgerlijke stand en andere openbare (authentieke)
akten en (administratieve) documenten, zoals diploma’s,
getuigschriften en gerechtelijke akten, rechtvaardigt daarbij een
bijzondere behandeling van akten van de burgerlijke stand. 

	De in het Groenboek gemaakte inventarisatie en beschreven opties bieden
een nuttig kader voor verdere gedachtevorming over het vrije verkeer van
authentieke akten en andere documenten. Veel van de door de Commissie
gedane suggesties lijken op het eerste gezicht aantrekkelijk, maar
blijken bij nadere beschouwing tot de nodige complicaties aanleiding te
kunnen geven. Een goede probleemanalyse en een heldere impact assessment
zijn daarom naar Nederlands oordeel nodig, voordat nadere beleidskeuzen
op Europees niveau gemaakt kunnen worden. 

In de nu in het Groenboek aangevoerde argumentatie ziet Nederland
onvoldoende aanleiding om in algemene zin het fundamentele uitgangspunt
te verlaten dat een (internationale) rechtsverhouding wordt beheerst
door het recht dat door de conflictregel als toepasselijk recht wordt
aangewezen en dit te vervangen door het uitgangspunt dat erkenning van
rechtswege zou moeten plaatsvinden. Dit laatste zou neerkomen op een
ongeclausuleerd aanvaarden van in het buitenland verkregen rechten.

Bij het genoemde impact assessment zou niet alleen de verwachte
lastenverlichting voor burgers aan de orde moeten komen, maar evenzeer
de vraag naar de bestuurlijke consequenties en de eventuele
lastenverzwaring voor de burgerlijke stand als uitvoeringsorganisatie.
Op die manier wordt niet alleen het netto-effect van de beoogde
maatregelen beter zichtbaar, maar wordt ook inzichtelijk waar de lusten
en lasten concreet neerslaan.

Overigens lijkt het Nederland in algemene zin goed om, voordat wetgevend
optreden van de Europese Unie wordt overwogen, te bezien in welke
opzichten de grensoverschrijdende samenwerking tussen nationale
autoriteiten verbeterd en doeltreffender zou kunnen worden. Deze meer
pragmatische benadering, bijvoorbeeld op basis van niet-bindende
Europese richtsnoeren, zou sneller dan EU-wetgeving tot merkbare
resultaten voor de burgers kunnen leiden en tevens een efficiencywinst
voor de burgerlijke stand kunnen betekenen. De Europese portaalsite
e-justice zou, zoals de Commissie terecht opmerkt, in dat verband goed
als centraal EU-informatie(uitwisselings)punt voor burgers en
autoriteiten van de burgerlijke stand kunnen fungeren. 

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,

 Zie in dit verband t.a.v. de afschaffing van de legalisatie en de zgn.
exequaturverlening bij authentieke akten ook de artikelen 56 en 57 van
Verordening nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de
rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van
beslissingen in burgerlijke en handelszaken (Brussel I) en het recente
wijzigingsvoorstel COM (2010)748 van 14 december 2010. Vgl. voorts ook
de artikelen 21 lid 2 (erkenning) en 52 (afschaffing legalisatie) van
Verordening nr. 2201/2003 van de Raad van 27 november 2003 betreffende
de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in
huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid (Brussel
IIbis, Pb. 2003, L 338). 

 Bijv. zaak C-168/91 (Konstantidinis), Jur. 1993, I-1191, zaak C-148/02
(Garcia Avello), Jur. 2003, I-16613, zaak C-353/06 (Grunkin-Paul), Jur.
2008, I-7639 en zaak C-208/09 (Sayn-Wittgenstein), arrest van 22
december 2010, n.n.g. 

 Bijv. Verordening (EG) nr. 2073/2004 van de Raad van 16 november 2004
betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de
accijnzen (PbEG 2004, L 359) en Richtlijn nr. 2010/24/EU van de Raad van
16 maart 2010 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering
van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en
andere maatregelen (Pb. 2010, L 84). 

 Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende
de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de
lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie
met het oog op de juiste toepassing van de douane- en
landbouwvoorschriften (PbEG 1997, L 82).

 Vgl. m.n. de artikelen 28-35 van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de
interne markt (Pb. 2006, L 376/36).

 Wetsvoorstel elektronische dienstverlening burgerlijke stand,
Kamerstukken II, 32 444.

 Besluit nr. 202 van 17 maart 2005 betreffende modelformulieren voor de
toepassing van de Verordeningen (EEG) nr. 1408/71 en (EEG) nr. 574/72
van de Raad (E 001, E 101, E 102, E 103, E 104, E 106, E 107, E 108, E
109, E 112, E 115, E 116, E 117, E 118, E 120, E 121, E 123, E 124, E
125, E 126 en E 127) (PbEG 2006, L 77).

   HYPERLINK "http://www.hcch.net/index_en.php?act=conventions.listing" 
http://www.hcch.net/index_en.php?act=conventions.listing . 

 Richtlijn nr. 2005/36/EG van 7 september 2005 betreffende erkenning van
beroepskwalificaties (Pb. 2005, L 255/22).

 Zaak C-353/06 (Grunkin-Paul), Jur. 2008, I-7639, ov. 16.

 Zaak C-336/94 (Dafeki), 2 december 1997, ov. 18.

 ICBS-verdrag nr. 19 van 5 september 1980 inzake het toepasselijke recht
op namen en voornamen.

 Haags verdrag van 14 maart 1978 inzake de voltrekking en de erkenning
van de geldigheid van huwelijken.

 ICBS-verdrag nr. 32 van 5 september 2007 betreffende de erkenning van
geregistreerde partnerschappen.

 Haags verdrag van 1 juni 1970 inzake de erkenning van echtscheidingen
en scheidingen van tafel en bed.

 ICBS-verdrag nr. 12 van 10 september 1970 inzake wettiging door
huwelijk.

 Haags verdrag van 29 mei 1993 inzake de internationale samenwerking en
de bescherming van kinderen op het gebied van de interlandelijke
adoptie.

 PAGE    

 PAGE   15