Preview document (🔗 origineel)

---

Algemene toelichting

Deze nota van wijziging bevat enkele wetstechnische verbeteringen betreffende het Wetsvoorstel zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten (hierna: wetsvoorstel) en de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (hierna: Wet bopz). En het bevat daarnaast een meer fundamentele wijziging ten aanzien van de voorwaarden voor onvrijwillige opname.

De wetstechnische verbeteringen zien onder andere op een wijziging van een bepaling die in het wetsvoorstel was voorgesteld en handelt over de afbakening van het wetsvoorstel met de Wet bopz. De meer fundamentele wijziging van het wetsvoorstel ziet op een wijziging van de voorwaarden waaronder iemand tegen zijn wil of zonder dat hij hiertoe de nodige bereidheid heeft getoond kan worden opgenomen in een accommodatie. Op dit laatste punt wordt nader ingegaan bij de artikelsgewijze toelichting van de artikelen C, E, G, I, tweede lid, en J.

Artikelsgewijze toelichting

A, H, tweede lid, J, K, eerste lid, L, N, O, en Y, tweede lid, onderdeel G

Deze onderdelen herstellen enkele wetstechnische fouten in het wetsvoorstel.

B

In het wetsvoorstel wordt in de artikelen 8, 12, 16, 19, 22 en 24 reeds uitgegaan van de mogelijke aanwezigheid van een psychische stoornis bij de cliënt met dementie of een verstandelijke beperking die onvrijwillig wordt opgenomen of aan wie onvrijwillige zorg verleend kan worden. Bij deze cliënten is al vastgesteld dat zij het beste op hun plek zijn in de ouderenzorg of zorg voor mensen met een verstandelijke beperking. Indien zich bij hen een vorm van ernstig nadeel voordoet, is niet altijd duidelijk aan welke oorzaak het ernstig nadeel is toe te schrijven. Het wetsvoorstel voorziet daar reeds in, maar in de definitie van onvrijwillige zorg in artikel 2 ontbreekt ten onrechte nog de mogelijke aanwezigheid van een psychische stoornis.

De onderhavige wijziging van artikel 2 ziet erop dat onder onvrijwillige zorg in deze wet wordt verstaan of gelijkgesteld het toedienen van medicatie die van invloed is op het gedrag of de bewegingsvrijheid van de cliënt, óók indien dit verband houdt met een psychische stoornis van de cliënt (al dan niet in combinatie met een psychogeriatrische aandoening of verstandelijke handicap).

C, F en U

Met de wijzigingen van de artikelen 6, 13 en 49 sluit de terminologie van het wetsvoorstel nauwer aan bij de algemene bepalingen in het Burgerlijk Wetboek (BW) over het medisch dossier.

In artikel 13, tweede lid, worden enkele onderdelen van het dossier uitdrukkelijk als verplicht element voorgeschreven, teneinde te waarborgen dat deze daadwerkelijk worden opgesteld en bewaard. Dit sluit aan bij het doel dat in het eerste lid wordt bepaald, namelijk de kwaliteit van de zorg en de inzichtelijkheid voor de cliënt en diens vertegenwoordiger. Daarnaast vereenvoudigt dit het toezicht door de inspectie. Met de onderhavige wijziging van artikel 13, tweede lid, wordt duidelijk gemaakt dat alle expliciet genoemde documenten onderdeel uitmaken van het medisch dossier in de zin van artikel 7:454 BW. Op grond van het vierde lid zou alleen voor een bepaalde categorie gegevens gelden dat deze slechts gedurende 5 jaar bewaard moeten blijven. Deze bepaling wordt nu geschrapt, omdat op grond van artikel 7:455 BW de hulpverlener reeds gehouden is de door hem bewaarde gegevens te vernietigen binnen drie maanden na een daartoe strekkend verzoek van de cliënt of zijn vertegenwoordiger, tenzij het belang van een derde of een wettelijke bepaling zich daartegen verzet. Weliswaar wordt het door cliënten soms als vervelend ervaren dat gedurende langere tijd bijvoorbeeld gegevens over gedragsproblemen worden bewaard, maar dit wordt ondervangen door de genoemde plicht om het dossier te vernietigen op verzoek van de cliënt.

D, eerste lid, E, G, I, K, tweede lid, en M

Op 30 maart 2007 heeft Nederland het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (hierna: het VN-verdrag) ondertekend. Momenteel is een wetsvoorstel ten behoeve van de ratificatie van dit VN-verdrag in voorbereiding. Na inwerkingtreding van dit ratificatiewetsvoorstel zal het VN-verdrag ook daadwerkelijk voor Nederland gaan gelden. Vooruitlopend op de inwerkingtreding van het VN-verdrag is elke lidstaat gehouden zich afzijdig te houden van activiteiten die in strijd zouden kunnen met het VN-verdrag. Voor de onderhavige wijziging van het wetsvoorstel is artikel 14 van het VN-verdrag van belang. Dit artikel regelt het recht op vrijheid en veiligheid van personen met een handicap op voet van gelijkheid met anderen en bepaalt dat het bestaan van een handicap in geen geval vrijheidsontneming rechtvaardigt.

Op 26 januari 2009 heeft de High Commissioner for Human Rights (hierna HCHR) zijn jaarlijkse rapport aan de Human Rights Council aangeboden, met daarin een thematische studie naar het VN-verdrag om het bewustzijn en begrip van dit verdrag te versterken. In dit rapport merkt de HCHR met betrekking tot artikel 14 van het VN-verdrag op dat dit artikel zodanig moet worden gelezen dat het bestaan van een verstandelijke handicap nooit de wettelijke grondslag kan vormen voor vrijheidsontneming, ook niet in combinatie met een ander element als gevaar, noodzakelijke zorg of behandeling. De HCHR roept op om alle bestaande regelgeving op grond waarvan personen met een handicap, op grond van hun handicap tegen hun wil kunnen worden opgenomen, af te schaffen, inclusief die wetgeving die het mogelijk maakt om personen met een handicap ten behoeve van zorg of behandeling of ter voorkoming van gevaar voor zichzelf of een ander onvrijwillig op te nemen. Er kunnen in zijn visie wel regels worden gesteld voor vrijheidsbeneming, maar die zouden “neutraal” moeten zijn en moeten gelden voor een ieder.

Op 20 augustus en 1 september 2009 heeft de CG-Raad een tweetal brieven naar respectievelijk de Staatssecretaris en de Tweede Kamer gezonden met betrekking tot het wetsvoorstel. De CG-Raad merkt in deze brieven onder andere op dat het wetsvoorstel in strijd is met VN-verdrag, meer specifiek met artikel 14 van dit verdrag en de uitleg die de HCHR hier op 26 januari 2009 in zijn jaarlijkse rapport aan heeft gegeven. De Raad is van mening dat in het licht van het VN-verdrag het hebben van een (verstandelijke) handicap geen rechtsbasis is voor inbreuken op de autonomie en het zelfbeschikkingsrecht van een persoon en dat sprake is van verboden onderscheid. Ook een aantal fracties van de Tweede Kamer hebben in het verslag naar aanleiding van het wetsvoorstel zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten d.d. 10 september 2009 gevraagd naar de verhouding van het wetsvoorstel met het VN-verdrag en specifiek met artikel 14 van dit verdrag.

Het recht in artikel 14 van het VN-verdrag is door de regering altijd uitgelegd in het licht van de “enkele feit-constructie”: het enkele feit dat iemand gehandicapt is kan nooit een reden kan zijn om hem zijn vrijheid te ontnemen. De combinatie van een verstandelijke handicap met bepaalde andere factoren zoals gevaar, ernstig nadeel, noodzakelijke zorg etc. zou in bepaalde gevallen echter wel voldoende reden kunnen zijn om iemand zijn vrijheid te ontnemen. Vanuit deze visie is ook het wetsvoorstel geschreven. Het wetsvoorstel is immers specifiek gericht op de doelgroep verstandelijk gehandicapte en psychogeriatrische cliënten, maar maakt het alleen mogelijk om bij een combinatie van een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke handicap met ernstig nadeel als gevolg van deze aandoening of handicap, vrijheidsbeperkende maatregelen op te leggen of vrijheidsontneming toe te passen. De interpretatie van de HCHR en de opmerkingen van zowel de CG-Raad als de Tweede Kamer geven echter aanleiding om deze visie te nuanceren en het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.

In het huidige wetsvoorstel is de mogelijkheid van vrijheidsontneming en de toepassing van vrijheidsbeperkende maatregelen rechtstreeks gekoppeld aan het hebben van een psychogeriatrische stoornis of een verstandelijke beperking. Ingevolge artikel 16 kan het indicatieorgaan een besluit tot opname en verblijf afgeven indien een cliënt geen blijk geeft van de nodige bereidheid tot opname en verblijf in een accommodatie, maar zich daartegen ook niet verzet en er naar het oordeel van het indicatieorgaan sprake is van ernstig nadeel als gevolg van een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke handicap. Ingevolge artikel 19 kan de rechter een machtiging afgeven om een cliënt die zich verzet en waarbij naar zijn oordeel sprake is van ernstig nadeel als gevolg van een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke handicap, tegen zijn wil te doen opnemen in een accommodatie.

Met de voorgestelde wijzigingen wordt de mogelijkheid tot vrijheidsontneming en de toepassing van vrijheidsbeperkende maatregelen niet langer gekoppeld aan het simpele bestaan of hebben van een psychogeriatrische aandoening of verstandelijke beperking, maar aan het gedrag dat iemand als gevolg van zijn aandoening of beperking vertoont en het ernstige nadeel dat dit gedrag kan veroorzaken. De focus van het wetsvoorstel verschuift hierdoor van de stoornis of de beperking die een cliënt heeft, naar het gedrag dat deze stoornis of beperking kan veroorzaken. Door niet langer te focussen op het bestaan van de stoornis of de beperking, maar op het gedrag dat hieruit voortvloeit, wordt recht gedaan aan de gelijkwaardigheid van alle leden van de maatschappij.

Door deze wijziging sluit het wetsvoorstel bovendien beter aan bij het wetsvoorstel verplichte geestelijke gezondheidszorg (Kamerstukken II 2009/10, 32 399, nr.2), dat bedoeld is om in de toekomst de Wet bopz te vervangen. Ook dit wetsvoorstel neemt als uitgangspunt voor verplichte zorg, waaronder zowel de niet-vrijwillige opname en het verblijf valt als de onvrijwillige zorg, het gedrag van een persoon als gevolg van zijn psychische stoornis. Zowel bij personen met een psychische stoornis, als personen met een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke handicap, kunnen vrijheidsbeperkende en vrijheidsontnemende maatregelen niet langer worden gerechtvaardigd simpelweg door het bestaan van hun geestelijke beperking. In beide gevallen moet gekeken worden naar het gedrag dat voortvloeit uit die stoornis, aandoening of handicap. Alleen als dit gedrag ernstig nadeel (of, in het geval van een psychische stoornis, aanzienlijk risico op ernstige schade) veroorzaakt, is het opleggen van een vrijheidsbeperkende of vrijheidsontnemende maatregel gerechtvaardigd. De juridische grond waarop beperking of ontneming van de vrijheid is gebaseerd, is hiermee losgekoppeld van het simpelweg hebben van een stoornis, aandoening of handicap.

D, tweede lid

Voorgesteld wordt om in het wetsvoorstel aanvullende zorgvuldigheidseisen op te nemen ten aanzien van kinderen en jeugdigen. Het gaat bijvoorbeeld om de verplichting om de mogelijk nadelige effecten van de onvrijwillige zorg op lange termijn op de verdere lichamelijke en geestelijke ontwikkeling van de jeugdige te betrekken bij het opstellen van het zorgplan. Er bestaat immers minder kennis over de werking en bijwerkingen van medicatie en vrijheidsbeperkende maatregelen bij jeugdigen dan bij volwassenen. De eis tot het indien mogelijk betrekken van ter zake deskundigen bij de beoordeling of het is toegestaan onvrijwillige zorg in het zorgplan op te nemen, zal er in de praktijk toe moeten leiden dat de zorgverantwoordelijke, als hij niet gespecialiseerd is op het terrein van kinderen en jeugdigen, een gespecialiseerde deskundige zoals een orthopedagoog zal moeten betrekken bij het opnemen van onvrijwillige zorg in het zorgplan.

Deze zorgvuldigheidseisen sluiten aan bij de bepalingen over het toepassen van verplichte zorg bij kinderen en jeugdigen in het wetsvoorstel verplichte geestelijke gezondheidszorg (Kamerstukken II 2009/10, 32 399, nr. 2).

H, eerste lid, en R

Artikel 17 stelt regels over de aanvraag tot een besluit tot opname en verblijf. In het negende lid wordt bepaald wanneer het besluit tot opname en verblijf automatisch komt te vervallen. Dat kan op grond van onderdeel c gebeuren indien de cliënt zijn bereidheid tot opname heeft uitgesproken. Het indicatieorgaan dient dit vast te stellen en aan de zorgaanbieder mede te delen.
Met de voorgestelde zin wordt voor het indicatieorgaan de mogelijkheid toegevoegd om de bij de zorg betrokken arts te verzoeken een verklaring af te leggen over de vraag of de cliënt in staat is tot een redelijke waardering van zijn eigen belangen.

In artikel 45, eerste lid, van het wetsvoorstel wordt bepaald waarover bij een klachtencommissie geklaagd kan worden. Het betreft onder andere de beslissing over de vraag of een cliënt in staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake van een beslissing die hem betreft, bedoeld in artikel 3, eerste lid. Nu voorgesteld wordt artikel 17 uit te breiden met een vergelijkbare verklaring van de betrokken arts, wordt voorgesteld dat ook over deze beslissing bij de klachtencommissie geklaagd kan worden.

P

Voorgesteld wordt om aan artikel 38 toe te voegen dat bij algemene maatregel van bestuur ook regels gesteld kunnen worden over de deskundigheid van de arts die niet direct betrokken is bij de zorg van de cliënt, maar die wel een verklaring aflegt over de vraag of een cliënt in staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn eigen belangen, bij het verzoek van het indicatieorgaan tot een rechterlijke machtiging tot opname of verblijf (artikel 21, vijfde lid, onderdeel d) of op basis waarvan de burgemeester een inbewaringstelling gelast (artikel 25, eerste lid).

Q

Deze voorgestelde wijziging beoogt te voorkomen dat onduidelijkheid kan bestaan over afwegingen die een zorgaanbieder dient te maken alvorens een cliënt verlof te verlenen. Er kan in deze bepaling worden volstaan met het criterium ‘voor zover en voor zolang dit verantwoord is’. Het spreekt voor zich dat een zorgaanbieder daarbij het belang van de cliënt afweegt, maar de specifieke vermelding van het criterium ‘indien dit in het belang van de cliënt is’ in deze bepaling zou de indruk kunnen wekken dat het belang van de bescherming van derden niet meegewogen zou moeten worden.

S en T

Deze wijzigingen beogen de mogelijkheid van het indienen van een verzoekschrift bij de rechter ook open te stellen voor degene op wie de klacht betrekking heeft.

Het recht op toegang tot de rechter vloeit onder meer voor uit artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dit recht moet dan ook gewaarborgd zijn voor zowel de klager als voor degene op wie de klacht betrekking heeft.

Op deze wijze sluit het wetsvoorstel bovendien beter aan bij het wetsvoorstel verplichte geestelijke gezondheidszorg (Kamerstukken II 2009/10, 32 399, nr. 2), waarin zowel degene die de klacht heeft ingediend als degene die de bestreden beslissing heeft genomen een beroepsmogelijkheid bij de rechter heeft.

Omdat met de voorgestelde wijziging niet enkel de klager de mogelijkheid heeft om een verzoekschrift in te dienen, wordt de indiener van het verzoekschrift voortaan aangeduid als ‘verzoeker’.

V

Met de voorgestelde wijziging wordt de maximale hoogte van de bestuurlijke boete gelijkgesteld aan de boete die voor gelijksoortige overtredingen kan worden opgelegd op grond van artikel 70a, eerste lid, van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen.

Op deze wijze wordt eveneens aangesloten bij de bepaling over de bestuurlijke boete in het wetsvoorstel verplichte geestelijke gezondheidszorg (Kamerstukken II 2009/10, 32 399, nr. 2).

Voorts wordt vastgelegd dat de boete kan worden opgelegd aan de zorgaanbieder. De betrokken normen richten zich weliswaar deels tot de zorgverlener en de zorgverantwoordelijke, maar dezen zijn door de zorgaanbieder aangewezen en onder diens verantwoordelijkheid werkzaam.

Tevens worden enkele wetstechnische fouten in het wetsvoorstel hersteld.

W en X

Artikel 51, derde lid, van het wetsvoorstel bepaalt wat in ieder geval wordt verstaan onder het opzettelijk handelen als bedoeld in het tweede lid. Deze bepaling hangt samen met de wet van 15 april 2010 tot uitbreiding van de bestuurlijke handhavingsinstrumenten in de wetgeving op het gebied van de volksgezondheid, Stb. 2010, 191 (hierna: Wubhv). De Wubhv stelt een bestuurlijke boete op de schending van een aantal normen en beperkt de strafrechtelijke handhaving van die normen tot ernstige gevallen. Het onderscheid is daarbij aldus gemaakt, dat de schending van deze normen alleen een strafbaar feit (overtreding) is, indien voldaan wordt aan de voorwaarden dat sprake is van een bepaalde vorm van recidive of van een opzettelijke of roekeloze gedraging die een direct gevaar voor de gezondheid of de veiligheid van de mens tot gevolg heeft.

Deze geformuleerde voorwaarden blijken minder gewenst en voor een groot deel worden de gesignaleerde bezwaren weggenomen in het wetsvoorstel cliëntenrechten zorg ,Kamerstukken II, 2009/10, 32 402, 2. Ook voor het onderhavige wetsvoorstel is deze formulering minder gewenst, temeer daar in dit wetsvoorstel geen sprake is van samenloop van bestuurlijk en strafrechtelijke handhaving. De bepalingen waar in artikel 51, derde lid, naar wordt verwezen zijn namelijk niet bestuurlijk beboetbaar. Overigens leidt dat er ook toe dat het ongewenste derde lid, onderdeel a, overbodig is. Met het schrappen van artikel 51, derde lid, worden de gesignaleerde bezwaren voor dit wetsvoorstel weggenomen.

Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om de volgorde in de samenhangende artikelen 51 en 52 om te draaien, waardoor nu eerst in artikel 51 de overtreding strafbaar wordt gesteld en in artikel 52 het misdrijf. Bij het misdrijf geldt als strafverzwarende element het opzet op de in artikel 51 bedoelde overtredingen.

Y, eerste lid en tweede lid, onderdelen E en F

In het wetsvoorstel wordt in artikel 53, onderdeel B, voorgesteld om artikel 37a, eerste lid, te schrappen. Beoogd was om artikel 37b, eerste lid, te schrappen. Dat wordt nu hersteld. Tevens dient daarbij de aanduiding voor het tweede lid te vervallen, omdat het artikel dan niet meer uit leden zal bestaan. Met de voorgestelde wijzigingen wordt dit gerepareerd.

In artikel 38a, eerste lid, Wet bopz wordt verwezen naar artikel 37b, tweede lid. Omdat wordt voorgesteld van dit artikel het eerste lid te schrappen, dient alleen nog maar verwezen te worden naar artikel 37b.

Z

De Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten is met ingang van 1 januari 2010 gewijzigd en daarbij zijn ook de citeertitel en de nummering gewijzigd. De onderhavige wijzigingsbepaling wordt daarop aangepast.

AA

Om tot een zorgvuldige inwerkingtreding van deze wet te kunnen komen is het, mede met het oog op een goede afstemming met andere wetgeving, van belang dat het mogelijk is om afzonderlijke delen van deze wet op verschillende tijdstippen in werking te laten treden. Daarin voorziet dit gewijzigde artikel 61.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid,

Welzijn en Sport,

mw. drs. M.L.L.E. Veldhuijzen van Zanten-Hyllner