Preview document (🔗 origineel)

---

Nederlandse kabinetsreactie op het Europa 2020 project obligatie
initiatief 

Inleiding 

Dit document is de Nederlandse kabinetsreactie op de publieke
consultatie over het Europa 2020 projectobligatie-initiatief zoals
gepubliceerd op 28 februari 2011. 

Volgens de Europese Commissie is de investeringsopgave in Europese
netwerksectoren omvangrijk. De Commissie constateert dat de meerderheid
van de infrastructuur in de EU met een trans-Europese dimensie en belang
nog steeds gefinancierd wordt door publieke uitgaven (EU, nationaal and
regionaal niveau) en slechts een klein deel gebruik maakt van private
financiering. Gezien de krappe budgettaire situatie in lidstaten zou het
volgens de Commissie daarom noodzakelijk zijn om additionele bronnen van
private financiering aan te trekken. Volgens de Commissie lijkt dit
echter in tijden van economische neergang lastig te zijn, omdat de
uitgifte van projectobligaties door zogeheten monolines tot stilstand is
gekomen. Om privaatpublieke partnerschappen te stimuleren is de Europese
Commissie met het Europa 2020 projectobligatie-initiatief gekomen. 

De consultatie over dit initiatief is gekomen op het moment dat in de
context van de begroting van de Europese Unie een bredere discussie
wordt gevoerd over de inzet van innovatieve financiële instrumenten 1)
in de toekomst, zoals bij de bespreking van de herziening van het
Financieel Reglement. 

Met deze reactie wil het kabinet een bijdrage leveren aan het
Commissievoorstel dat zal verschijnen in de context van het volgende
Meerjarig Financieel Kader. Nederland zal in dit document eerst aangeven
wat haar positie is ten aanzien van innovatieve financiële instrumenten
in brede zin en waarom zij zich terughoudend opstelt. Op het Europa 2020
project obligatie initiatief zelf zal deze reactie ingaan door het
stellen van enkele vragen over nut en noodzaak van het initiatief. De
vragen die dit kabinet heeft zijn meer macro-economisch van aard en
wijken derhalve af van de precieze vragen uit het consultatiedocument. 

Algemene Nederlandse positie inzake innovatieve financiële instrumenten


Nieuwe financiële instrumenten kunnen bij projecten met duidelijk te
definiëren kasstromen en private baten een efficiëntere vorm van
interventie via publieke middelen zijn dan een directe gift of subsidie.
Via nieuwe financiële instrumenten kan bovendien in sommige gevallen
een hefboomeffect worden gecreëerd waardoor private financiering kan
worden aangetrokken. 

Hoewel het kabinet de potentiële voordelen van (innovatieve)
financiële instrumenten erkent, stelt Nederland aan de inzet van deze
instrumenten een aantal duidelijke randvoorwaarden. Financiële
instrumenten kennen namelijk ook potentiële risico’s, zoals
marktverstoring en onduidelijke budgettaire gevolgen. Dergelijke
instrumenten kunnen in de ogen van Nederland alleen worden
geïntroduceerd wanneer zij voldoen aan bepaalde voorwaarden. Deze
voorwaarden worden hieronder uiteen gezet. Het kabinet zal voorstellen
van de Commissie voor nieuwe financiële instrumenten aan deze
voorwaarden toetsen. 

1) Financiële instrumenten kunnen worden omschreven als financiële
ondersteuningsmaatregelen vanuit de EU begroting in de vorm van
leningen, (quasi) investeringen of participaties in eigen vermogen,
garanties of andere risico-dragende instrumenten, mogelijk gecombineerd
met giften. 

Geen budgettaire risico’s. De Europese Unie kan geen schulden maken.
De budgettaire risico’s die de EU-begroting via het financieel
instrument loopt moeten duidelijk zijn afgebakend en volledig zijn
begroot. De verplichtingen die via de EU-begroting worden aangegaan
mogen nooit hoger zijn dan hetgeen is begroot. 

Geen marktverstoring. Het gebruik van financiële instrumenten mag de
markt niet verdringen en mag geen concurrentie voor de financiële
sector opleveren. Een inzet van een innovatief financieel instrument
moet dan ook altijd voorafgegaan worden door een analyse van het
marktfalen dat kan

worden opgelost door het instrument, alsmede een afweging van meer
marktconforme alternatieven. 

Beperkte omvang instrumenten. Financiering vanuit de EU begroting ten
behoeve van financiële instrumenten vindt momenteel plaats op beperkte
schaal. Het aandeel van financiële instrumenten in de EU-begroting
dient ook in de toekomst beperkt te blijven. De reden hiervoor is dat de
begrotingsflexibiliteit wordt beperkt, aangezien EU bijdragen aan
dergelijke instrumenten zijn vastgelegd en niet terugvloeien wanneer
middelen nog geen bestemming hebben. Dergelijke instrumenten dienen
daarom een uitzonderlijk middel te blijven. 

Europese toegevoegde waarde. Toepassing van het instrument dient een
duidelijke toegevoegde waarde te hebben boven nationale of regionale
interventies. Alternatieve oplossingen (bijvoorbeeld verbeterde
regelgeving) dienen bovendien eerst bekeken te worden. 

Geen overlap met bestaande instrumenten. Financiële instrumenten moeten
toegevoegde waarde kennen ten opzichte van bestaande instrumenten van de
EU en van andere instellingen of organisaties. Een EU-instrument moet
niet leiden tot verdringing van bestaande initiatieven. 

Terugvloeien van middelen. (Rente)opbrengsten uit Europese uitgaven
vloeien als regel terug naar de Europese begroting (en daarmee naar de
lidstaten). Omdat er bij leningen en garanties een prikkel dient te zijn
om zoveel mogelijk middelen weer terug te krijgen, ligt het in de rede
bij innovatieve financiële instrumenten zelfvoorziening na te streven.
Dit betekent dat inkomsten in het fonds weer hergebruikt moeten kunnen
worden. Daar staat tegenover dat aan een dergelijk fonds strenge eisen
van financieel beheer en transparantie moeten worden gesteld. In dit
verband is het belangrijk dat er regelmatig een gedegen evaluatie
plaatsvindt van een financieel instrument en dat overwogen en
gemotiveerd wordt wat de meest efficiënte en nuttige besteding van de
gelden uit het fonds is. Het fonds moet bovendien op voorhand een
duidelijke exit-strategie hebben, dat wil zeggen moet worden bepaald
wanneer het fonds wordt opgeheven en wanneer de (rente) opbrengsten
terugvloeien naar de investeerders. Een belangrijke voorwaarde hierbij
is een eindtermijn, die - indien mogelijk -wordt gekoppeld aan het einde
van de Meerjarig Financieel Kader. 

Geen vervanging nationale co-financiering. De financiering door Europese
financiële instrumenten zou waar het intern beleid van de EU betreft
niet in de plaats mogen komen van nationale co-financiering, aangezien
de betrokkenheid van lidstaten gewaarborgd zou moeten blijven (en
daarmee de prikkel tot een efficiënte besteding van middelen). Indien
een innovatief financieel instrument gebruikt wordt op een terrein
waarbij co-financiering een verplichting is, zal het risico dat via de
Europese begroting wordt gelopen altijd minimaal gematcht moeten worden
door nationale co-financiering. 

Maximeren administratieve kosten. De kosten van eigen financiële
instrumenten zouden niet hoger mogen zijn dan de beheerskosten aan
instrumenten van andere instellingen en organisaties. 

Vragen bij het Europa 2020 project obligatie initiatief 

Wanneer het Europa 2020 projectobligatie-initiatief zoals beschreven in
de consultatie wordt getoetst aan de bovenstaande uitgangspunten, is het
kabinet niet op voorhand overtuigd van de nut en noodzaak van het
initiatief. Hieronder zal daarom aan de hand van de structuur van het
consultatiedocument van de Commissie worden ingegaan op enkele aspecten
waar Nederland vragen bij heeft. 

Wat is het financieringsgat op dit moment? 

In de consultatie wordt gesproken over een financieringsbehoefte ten
aanzien van infrastructuurinvesteringen van 1,5 tot 2 biljoen euro tot
2020. Nederland vraagt zich af op welke infrastructuur (fysieke
infrastructuur, ICT?) de Commissie doelt met projectobligaties, welk
aandeel zij van deze bedragen hiermee zou willen afdekken en of de
Commissie denkt dat hiermee het lange termijn financieringsvraagstuk
daadwerkelijk wordt opgelost. 

Waar is sprake van teruglopende private investeringen?

Nederland vraagt zich af bij welke projecten en in welke lidstaten er
sprake is van teruglopende private financiering, gegeven dat Nederland
dit over het algemeen niet direct herkent: tot dusver zijn bijvoorbeeld
de meeste infrastructurele projecten in Nederland namelijk volledig
privaat gefinancierd middels bancaire financiering. In Nederland zijn de
voorwaarden waaronder deze bancaire financiering in de vorm van senior
debt aangetrokken wordt dermate competitief dat een
projectobligatiemarkt ontbreekt. Het voordeel van een
projectobligatiemarkt, het aantrekken van andere investeerders zoals
bijvoorbeeld pensioenfondsen en verzekeraars die verhandelbaarheid als
belangrijk criterium hebben, weegt hier niet tegen op. 

Is er sprake van een tijdelijk probleem dat is veroorzaakt door de
financiële crisis? Zo ja, is de timing van het de introductie van het
beoogde instrument juist? 

Aangezien de financiële crisis volgens de Commissie ertoe heeft geleid
dat de uitgifte van private project obligaties tot stilstand is gekomen,
vraagt Nederland zich ook af of een eventueel instrument wel op tijd
komt wanneer het pas in 2014 operationeel zou zijn. De markten zouden
dan hun reguliere taak al weer opgepakt kunnen hebben. Nederland zou dan
ook graag een beeld krijgen van een vooraf gedefinieerde exit strategie.


Hoe verhoudt dit initiatief zich tot bestaande instrumenten?

Op dit moment bestaat er al een aantal innovatieve financiële
instrumenten. Een voorbeeld hiervan is het lening garantie instrument
(LGTT) voor trans-Europese transport netwerkprojecten (TEN-T). Dit is
een innovatief financieel instrument dat is opgericht en ontwikkeld door
de Europese Commissie en de EIB om meer private investeringen aan te
trekken voor TEN-T. 

In Nederland is nog geen gebruik gemaakt van de bestaande voorziening
van het LGTT voor vervoersinfrastructuur. Havenbedrijven hebben wel hun
belangstelling uitgesproken. Het is echter de vraag of Nederlandse
havenbedrijven gebruik kunnen maken van LGTT, want het instrument leent
zich met name voor gevallen waar er concrete toekomstige revenuen te
definiëren zijn zoals bij tolwegen. Nederland vraagt zich af of het
‘project bonds initiative’ een breder scala aan infrastructurele
projecten kan bedienen. 

Het consultatie document geeft aan dat het de bedoeling is om het
initiatief te richten op TEN-T, TEN-E (Europese infrastructuurprojecten)
en bepaalde ICT gerelateerde projecten. Nederland vraagt zich daarom af
wat de toegevoegde waarde is boven bestaande instrumenten zoals het
LGTT. Uit de consultatie wordt niet duidelijk hoe overlap wordt
voorkomen en of dit initiatief mogelijk in de plaats komt van LGTT. 

Hoe denkt de Commissie marktfalen te voorkomen? 

Nederland stelt zich de vraag waarom juist de Commissie het uitgeven van
projectobligaties moet bevorderen en de rol van marktpartijen naar zich
toetrekken. Het zou wenselijk zijn eerst een beeld te hebben naar de
mate van marktfalen en alternatieven om dit marktfalen op te heffen. Pas
hierna is er een rol voor de Commissie.

 

Wat wordt de precieze rol voor de Commissie, de EIB en de private
sector?

De Commissie geeft aan dat de EU en EIB het risico delen op verliezen
van de project portfolio. Het risico voor de EU zou hierbij geoormerkt
worden waarbij de EU-deelname beperkt wordt tot een overeengekomen
jaarlijkse begroot bedrag. De EIB zou het overgebleven risico dekken tot
de maximum blootstelling van elke individuele transactie. Dit roept de
vraag op of hierdoor niet de verkeerde prikkels ontstaan, zeker omdat de
financiële beoordeling en het monitoren van projecten enkel zal worden
gedaan door de EIB. Een bijkomende vraag is of de EIB hiervoor de
benodigde capaciteit heeft.

Opvallend is daarom ook dat in het consultatiedocument niet nader wordt
ingegaan op de expliciete betrokkenheid van de private sector in de
garantiefaciliteit zelf, afgezien van de vermelding dat het initiatief
open is voor andere financiële partners. Door een dergelijke
betrokkenheid zouden immers expertise en risico’s kunnen worden
gedeeld. Tevens zegt de bereidheid van de private sector iets over de
aantrekkelijkheid van de prijzingssystematiek van de garantiefaciliteit.
Nederland hecht dan ook aan een substantiële betrokkenheid van de
private sector. 

Hoe verhoudt het projectobligatie-initiatief zich tot de budgettaire
tekorten van de lidstaten?

 

De Commissie constateert dat het noodzakelijk is om additionele bronnen
van private financiering aan te trekken gezien de krappe budgettaire
situatie in lidstaten. Veelal zijn infrastructurele projecten publieke
goederen en derhalve zullen overheden hiervoor uiteindelijk zelf moeten
betalen, behalve bij bijvoorbeeld tolwegen. Voorkomen zou moeten worden
dat overheden bepaalde infrastructuur off balance financieren, aangezien
betalingen van projecten op deze wijze de facto naar de toekomst worden
verschoven. 

Vervolg traject 

Nederland is op basis van deze consultatie niet op voorhand overtuigd
van de precieze nut en noodzaak van het Europa 2020 project obligatie
initiatief. Derhalve zou het Kabinet de Commissie willen vragen rekening
te houden met de bovengenoemde vragen indien de Commissie met concrete
voorstellen zou willen komen.