Preview document (🔗 origineel)

---

Uitvoeringsprotocol tussen de Regering van het Koninkrijk der
Nederlanden en de Regering van de Russische Federatie inzake de
uitvoering van de Overnameovereenkomst tussen de Russische Federatie en
de Europese Gemeenschap van 25 mei 2006; Moskou, 9 maart 2011 (Trb.
2011, 76)

TOELICHTENDE NOTA

Algemeen

Inleiding

In het onderhavige verdrag (hierna genoemd: het uitvoeringsprotocol)
zijn bepalingen opgenomen ter uitwerking van de op 25 mei 2006 te Sotsji
totstandgekomen Overnameovereenkomst tussen de Russische Federatie en de
Europese Gemeenschap (PbEU 2007, L 129; hierna genoemd: de
EU-overnameovereenkomst). 

Het op 13 december 2007 totstandgekomen Verdrag van Lissabon tot
wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag
tot oprichting van de Europese Gemeenschap (Trb. 2008, 11) is in werking
getreden op 1 december 2009. Vanaf die datum is de Europese Gemeenschap
vervangen en opgevolgd door de Europese Unie. De Europese Unie oefent nu
alle rechten uit en neemt alle verplichtingen op zich die voorheen
toebehoorden aan de Europese Gemeenschap. Deze wijziging heeft dan ook
geen gevolgen voor internationale overeenkomsten gesloten door de
Europese Gemeenschap, zoals bovengenoemd verdrag van 2006. 

In het regeerakkoord is intensivering van het terugkeer- en uitzetbeleid
aangemerkt als prioriteit. Het beleid met betrekking tot terugkeer is
eerder uiteengezet in de “Terugkeernota, maatregelen voor een
effectievere uitvoering van het terugkeerbeleid” (Kamerstukken II
2003/04, 29 344, nr. 1) alsmede de kamerbrief “Naar een effectievere
asielprocedure en een effectiever terugkeerbeleid” (Kamerstukken II
2007/08, 29 344, nr. 67). Doelstelling van dit beleid is, onder meer,
met de zogenoemde herkomstlanden een goede samenwerking op het gebied
van terugkeer te realiseren en te onderhouden, alsmede een betere
samenhang na te streven met het Nederlandse beleid ten opzichte van deze
landen. In het verlengde hiervan is voorts in de notitie inzake opname
van terug- en overnameclausules in bilaterale verdragen het uitgangspunt
verwoord dat in bilaterale verdragen met herkomstlanden standaard een
zogenoemde terug- en overnameclausule wordt opgenomen, die zowel ziet op
de verplichting eigen onderdanen terug te nemen als op de verplichting
op verzoek een verdrag te sluiten waarin de terugname van eigen
onderdanen en de overname van onderdanen van derde landen en staatlozen
wordt geregeld (Kamerstukken II 2003/04, 29 344, nr. 20). 

In het kader van het terugkeerbeleid wordt er kortom naar gestreefd met
belangrijke herkomstlanden van immigranten een terug- en overnameverdrag
te sluiten. Hierbij gaat het in de eerste plaats, maar niet uitsluitend,
om de landen van herkomst die in het kader van dat beleid als
prioritaire landen zijn aangemerkt.

Terug- en overnameverdragen waarbij het Koninkrijk der Nederlanden
partij is of waaraan Nederland als lid van de Europese Unie is gebonden,
worden gesloten op verschillende niveaus. 

Het Koninkrijk sluit niet zelf bilateraal terug- en overnameverdragen.
Op grond van de op 11 april 1960 te Brussel totstandgekomen Overeenkomst
tussen het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk België en het
Groothertogdom Luxemburg inzake de verlegging van de personencontrole
naar de buitengrenzen van het Beneluxgebied (Trb. 1960, 40) sluiten de
lidstaten van de Benelux hun terug- en overnameverdragen gezamenlijk. De
Benelux-staten bepalen in overleg met elkaar met welke landen van
herkomst onderhandelingen worden geopend en welke van de Benelux-staten
daarin het voortouw neemt. Daarbij is de omvang van de
terugkeerproblematiek in de drie landen bepalend. De terug- en
overnameverdragen die in Benelux-verband worden gesloten, gaan in de
regel vergezeld van een uitvoeringsprotocol waarin specifieke
uitvoeringsbepalingen zijn opgenomen. Het uitvoeringsprotocol wordt
eveneens door de Benelux-staten gezamenlijk met de verdragspartner
overeengekomen. In Benelux-verband zijn verschillende terug- en
overnameverdragen totstandgekomen, laatstelijk met de Republiek Armenië
(Brussel, 3 juni 2009; Trb. 2009, 124). 

Daarnaast is Nederland gehouden aan terug- en overnameovereenkomsten die
de Europese Unie sluit. De Europese Unie is bevoegd tot het sluiten van
dergelijke verdragen op grond van artikel 79, derde lid, van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie, volgens de procedure van
artikel 218 van hetzelfde Verdrag (zie Trb. 2008, 51, voor de
geconsolideerde tekst). Op grond van die bepaling verleent de Raad van
de Europese Unie de Europese Commissie op haar voorstel een mandaat om
onderhandelingen te openen met bepaalde landen. Bij de keuze van deze
landen baseert de Raad zich ondermeer op criteria als migratiedruk uit
het desbetreffende land en de geografische ligging ten opzichte van het
grondgebied van de Europese Unie. De Europese Unie heeft tot nu toe,
naast het onderhavige met de Russische Federatie, overnameovereenkomsten
met Albanië, Bosnië-Herzegovina, Georgië, Hongkong, Macau,
Macedonië, Moldavië, Montenegro, Oekraïne, Pakistan, Servië en Sri
Lanka. Zolang de Europese Unie geen gebruik maakt van haar bevoegdheid
een overnameovereenkomst te sluiten, blijven de lidstaten bevoegd dat
zelf, op bilateraal, of zoals in het geval van de Benelux, op
multilateraal niveau te doen.Bij de overnameovereenkomsten die in
EU-verband tot stand komen, kan elke lidstaat afzonderlijk een
uitvoeringsprotocol met de andere partij sluiten. Het onderhavige
uitvoeringsprotocol ziet hierop en is gebaseerd op artikel 20 van de
EU-overnameovereenkomst. De desbetreffende bepaling, die in beginsel
standaard in EU-overnameovereenkomsten wordt opgenomen, biedt de
partijen de mogelijkheid nadere afspraken te maken over de praktische
uitvoering van de in de EU-overnameovereenkomst overeengekomen
bepalingen en over de concrete samenwerking tussen de uitvoerende
diensten die hiervoor verantwoordelijk zijn. 

Zoals bij de EU-overnameovereenkomsten regel is, sluit Nederland
uitvoeringsprotocollen in Benelux-verband, ingevolge voornoemde
Overeenkomst inzake de verlegging van de personencontrole naar de
buitengrenzen van het Beneluxgebied. Ook over onderhavig
uitvoeringsprotocol is in Benelux-verband onderhandeld. Op verzoek van
de Russische Federatie wordt echter een afzonderlijk protocol met ieder
van de drie Benelux-staten afgesloten. De inhoud van deze protocollen is
identiek, met uitzondering van de artikelen 1, 6 en 9. De Benelux-staten
en de Russische Federatie spraken voorts af dat op verzoek van een van
de partijen een ad hoc werkgroep zal worden opgericht om de
uitvoeringsprotocollen te evalueren en eventuele problemen op te lossen.

Inhoud van het uitvoeringsprotocol

De EU-overnameovereenkomst met de Russische Federatie strekt ertoe de
feitelijke uitzetting van vreemdelingen ten aanzien van wie op basis van
het nationale recht de verplichting bestaat Nederland te verlaten, te
vergemakkelijken. In het uitvoeringsprotocol tussen het Koninkrijk der
Nederlanden en de Russische Federatie worden vooral de procedurele
bepalingen die door de uitvoerende diensten van de verdragsluitende
partijen dienen te worden gevolgd, nader uitgewerkt. In de
EU-overnameovereenkomst en in het uitvoeringsprotocol wordt overigens
onder de term “overname” (“readmission”) zowel terugname van
eigen onderdanen als overname van derdelanders en staatlozen verstaan.

De uitoefening van de op grond van de Vreemdelingenwet 2000 bestaande
bevoegdheid om uit te zetten, wordt vergemakkelijkt doordat de
aangezochte partij erkent, onder bepaalde omstandigheden, tot terug- of
overname verplicht te zijn.

De EU-overnameovereenkomst bevat voorwaarden waaronder de partijen
gehouden zijn eigen onderdanen terug te nemen, alsmede derdelanders en
staatlozen over te nemen, evenals procedurele bepalingen met betrekking
tot het indienen en antwoorden van een verzoek om terug- of overname. De
praktijk heeft geleerd dat dergelijke afspraken de procedures die moeten
leiden tot het vaststellen van de identiteit en nationaliteit van
vreemdelingen aanzienlijk kunnen bekorten. De EU-overnameovereenkomst
regelt voorts 

de voorwaarden waaronder en de wijze waarop partijen gehouden zijn de
doorgeleiding over elkaars grondgebied toe te staan van naar derde
landen te verwijderen personen.

Met de nadere uitwerking in het uitvoeringsprotocol wordt beoogd de
concrete afhandeling van een terug- en overnameverzoek verder te
bespoedigen. Afhankelijk van de inhoud van de bepalingen van de
EU-overnameovereenkomst, kunnen in het uitvoeringsprotocol nadere
afspraken worden gemaakt over, bijvoorbeeld, de termijnen die in acht
dienen te worden genomen in het kader van een terug- en overnameverzoek,
de wijze van transport, de vergoeding van gemaakte kosten en de
handelwijze bij doorgeleiding over elkaars grondgebied. 

Artikelsgewijze toelichting 

Titel en preambule

De titel en de preambule vermelden dat het uitvoeringsprotocol wordt
gesloten tussen de Regeringen. Volgens de Russische wetgeving dienen
overeenkomsten zoals het onderhavige uitvoeringsprotocol te worden
gesloten tussen Regeringen. Hoewel zowel in de titel als in de preambule
de regeringen worden genoemd, zal het uitvoeringsprotocol uiteraard
tussen de staten gelden.

Artikel 1

In het onderhavige artikel is opgenomen welke bevoegde autoriteiten
verantwoordelijk zijn voor de toepassing van het onderhavige protocol. 

Artikelen 2 en 5

De onderhavige artikelen bevatten voorschriften voor de verzending van
verzoeken om overname of doorgeleiding en antwoorden op deze verzoeken.
Verzoeken om terugname van eigen onderdanen, overname van derdelanders
of staatlozen en doorgeleiding van onderdanen van derde landen over
elkaars grondgebied evenals de antwoorden daarop dienen per post of per
koerier te worden gezonden aan de bevoegde autoriteit van de andere
verdragsluitende staat. De aangezochte partij reageert per post of
koerier op dit verzoek. Om vertraging in de procedure te voorkomen,
wordt het antwoord tevens - gelijktijdig en gedepersonaliseerd - per
e-mail verzonden, onder verwijzing naar het dossiernummer. 

Artikel 3

Artikel 3 geeft aan dat relevante documenten betreffende de
nationaliteit van betrokkene, de redenen voor het verzoek tot terug- en
overname of doorgeleiding die niet zijn genoemd in de bijlagen 2 tot en
met 5 van de EU-overnameovereenkomst, bij het verzoek tot terug- en
overname kunnen worden bijgesloten. 

Artikel 4

Indien de verzoekende partij geen documenten kan overleggen waaruit de
nationaliteit van betrokkene blijkt, dient de aangezochte partij binnen
tien kalenderdagen een interview af te nemen om de nationaliteit van
betrokkene te bepalen en de verzoekende partij van de resultaten op de
hoogte te stellen. Dit interview vindt plaats op de diplomatieke
vertegenwoordiging of consulaire post van de aangezochte partij in de
staat van de verzoekende partij. De resultaten worden tevens,
gedepersonaliseerd, per e-mail aan de verzoekende partij verzonden.

Artikel 6

Het onderhavige artikel legt vast dat voor terug- en overname en
doorgeleiding gebruik kan worden gemaakt van alle internationale
luchthavens in het in het artikel uitgeschreven territorium. In de regel
zal het gebruik daarvan worden beperkt tot de internationale luchthavens
in en bij de hoofdsteden, waarmee rechtstreekse verbindingen bestaan.
Het artikel voorziet voorts in de verplichting om de bevoegde instantie
van de aangezochte partij minimaal vijf werkdagen voor de beoogde
overdracht op de hoogte te stellen van de voorgenomen overdracht. De
aangezochte partij dient zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier
werkdagen, aan te geven of akkoord wordt gegaan met de voorgestelde
overdracht.

Artikel 7

In artikel 7 zijn bepalingen opgenomen met betrekking tot de begeleiders
van een terug- en overname of een doorgeleiding. Zo is bepaald dat
begeleiders in burger optreden en niet gewapend zijn. Tijdens de
uitvoering dienen de begeleiders zich aan het recht van de aangezochte
staat te houden. 

Artikel 8

Het onderhavige artikel behelst een nadere uitwerking van artikel 16 van
de EU-overnameovereenkomst dat ziet op de verrekening van de kosten
verbonden aan terug- en overname. Ingevolge artikel 16 van de
EU-overnameovereenkomst komen de kosten die voortvloeien uit de terug-
en overname ten laste van de verzoekende staat. Artikel 8 van het
uitvoeringsprotocol bepaalt dat hiertoe door de aangezochte staat
bewijsstukken dienen te worden overgelegd aan de verzoekende staat.

Artikel 9

Het onderhavige artikel legt vast in welke taal verzoeken tot terug- of
overname dienen te worden ingediend alsmede dat consultaties over het
onderhavige protocol in het Engels dienen plaats te vinden. 

Artikel 10

Het onderhavige protocol kan worden gewijzigd bij wederzijds akkoord van
beide partijen.

Artikel 11 

Artikel 11 bevat de bepalingen over de inwerkingtreding en opzegging van
het uitvoeringsprotocol. Wat de inwerkingtreding betreft, verwijst
artikel 11 naar artikel 20, tweede lid, van de EU-overnameovereenkomst.
Iedere verdragsluitende partij dient de voor haar geldende nationale
goedkeuringsprocedure te volgen. Wanneer de verdragspartijen hun
nationale goedkeuringsprocedures hebben doorlopen, wordt het Gemengd
Comité Overname hierover geïnformeerd, waarna het uitvoeringsprotocol
in werking kan treden. Het Gemengd Comité Overname houdt zich bezig met
de toepassing en interpretatie van de EU-overnameovereenkomst (zie
artikel 19 van de EU-overnameovereenkomst).

De EU-overnameovereenkomst is op 1 juni 2007 in werking getreden. Op
grond van artikel 23, derde lid, van de EU-overnameovereenkomst, zijn de
overnameverplichtingen voor derdelanders drie jaar later ingegaan, op 1
juni 2010. Tot 1 juni 2010 waren de artikelen die betrekking hebben op
staatlozen en derdelanders (artikelen 3 en 5) in de
EU-overnameovereenkomst alleen van toepassing op staatlozen en
derdelanders uit staten waarmee de Russische Federatie bilaterale
verdragen of overeenkomsten heeft afgesloten inzake terug- en overname.

 

De opzegging van het uitvoeringsprotocol is gekoppeld aan de opzegging
van de EU-overnameovereenkomst. Als deze overeenkomst door de EU of de
Russische Federatie wordt opgezegd, zal daarmee tegelijkertijd het
uitvoeringsprotocol worden beëindigd. 

Koninkrijkspositie

De EU-overnameovereenkomst geldt alleen voor het gebied waarop het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van toepassing is.
Het uitvoeringsprotocol zal dan ook voor wat het Koninkrijk betreft,
alleen voor het Europese deel van Nederland gelden. 

De Minister voor Immigratie en Asiel,

De Minister van Buitenlandse Zaken,

 PAGE   6 

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt niet
openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt (artikel 26,
zesde lid jo vijfde lid, van de Wet op de Raad van State).

 PAGE   2 

 PAGE   3