Preview document (🔗 origineel)

---

No.W01.10.0181/I	's-Gravenhage, 23 december 2010

Bij brief van 3 mei 2010 heeft de Minister-President, Minister van
Algemene Zaken, op de voet van artikel 18, tweede lid, van de Wet op de
Raad van State verzocht om voorlichting over de ministeriële
verantwoordelijkheid voor de Koning en leden van het koninklijk huis ten
aanzien van de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer, in het
bijzonder in relatie tot de inlichtingenplicht van de regering jegens de
Staten-Generaal.

Volgens het verzoek om voorlichting gaat het in het bijzonder om de
betekenis van de artikelen 10, 41, 42 en 68 van de Grondwet in hun
onderlinge verhouding en samenloop, en om de omgang met de spanning die
kan bestaan tussen de uitoefening van de onderscheiden
verantwoordelijkheden van regering en parlement en de bescherming van
het grondrecht van de persoonlijke levenssfeer van de leden van het
koninklijk huis alsmede om de mogelijkheden die spanningen te
redresseren.

Inhoudsopgave

1. Inleiding en samenvatting

2. Het koningschap

3. Ministeriële verantwoordelijkheid

a. Ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning

b. Ministeriële verantwoordelijkheid voor de leden van het koninklijk
huis

4. Inlichtingenplicht regering jegens de Staten-Generaal

a. Inlichtingenplicht algemeen

b. Inlichtingenplicht inzake gedragingen van de Koning en de leden van
het 	koninklijk huis 

5. Positie minister-president

6. Persoonlijke levenssfeer en openbaar belang

a. Persoonlijke levenssfeer van de Koning en van de leden van het
koninklijk 	huis in algemene zin

b. De grens tussen persoonlijke levenssfeer van de Koning en van de
leden van 	het koninklijk huis en het openbaar belang

c. Woordvoering namens het koninklijk huis

7. Conclusies en aanbevelingen

1.       Inleiding en samenvatting

De aanleiding voor het verzoek om voorlichting is onduidelijkheid over
het antwoord op de vraag welke gedragingen van de Koning en de leden van
het koninklijk huis die tot de persoonlijke levenssfeer behoren het
openbaar belang raken of kunnen raken. Het antwoord op die vraag is
tevens van belang voor de bepaling van de reikwijdte van de
ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning en de leden van het
koninklijk huis en de inlichtingenplicht tegenover de Staten-Generaal.

Gedragingen van personen in de persoonlijke levenssfeer hebben een grote
verscheidenheid. Te denken valt onder meer aan: de keuze van
persoonlijke contacten (partner, vrienden, anderen), de opvoeding van
kinderen (waaronder de keuze van scholen en opleidingen), de eigen
geloofsovertuiging (waaronder de wijze waarop daaraan inhoud wordt
gegeven), de besteding van de vrije tijd (waaronder het inzetten van
middelen en het afwegen van risico's), de zorg voor de eigen gezondheid
(waaronder de keuze van medische behandelingen), financiële transacties
(waaronder de aanwending van eigen vermogen). De omstandigheid dat deze
gedragingen openbaar (kunnen) worden of in de openbaarheid (kunnen)
komen, ontneemt daaraan niet het privékarakter.

Essentieel in een democratische rechtsstaat is het onderscheid tussen
publiek ambt en persoonlijke levenssfeer van de drager van dat ambt.
Publieke ambtsdragers moeten worden beoordeeld op de wijze waarop zij
hun ambt uitoefenen, niet op hun privégedragingen, zolang althans bij
die gedragingen functionele mogelijkheden en privé belangen niet met
elkaar worden vermengd en die gedragingen in overeenstemming zijn met de
nationale en internationale wet- en regelgeving. De toegenomen
media-aandacht voor de persoon van de publieke ambtsdrager doet aan het
essentiële onderscheid tussen publiek ambt en persoonlijke levenssfeer
niet af.

Hetgeen geldt voor publieke ambtsdragers, geldt in beginsel ook voor de
Koning.  Het koningschap is echter geen 'gewoon' publiek ambt. Anders
dan voor andere publieke ambtsdragers geldt dat het koningschap de
Koning krachtens geboorte toevalt en zijn hele leven bepaalt. Daardoor
is het onderscheid tussen ambt en privé bij de Koning moeilijker scherp
te markeren. In tegenstelling tot gekozen en benoemde ambtsdragers kan
de Koning beslissingen over privégedragingen niet uitstellen tot na
zijn ambtstermijn. Gedragingen in het kader van de vervulling van het
koningschap worden ook aan de Koning als persoon toegerekend en
gedragingen in de persoonlijke levenssfeer leiden al snel tot commentaar
op het koningschap. De uiterlijke glans van het koningschap kleurt het
beeld van het leven dat de Koning persoonlijk leidt. De leden van het
koninklijk huis ondervinden hiervan de weerslag. Dit alles kan er niet
aan afdoen dat ook de Koning en a fortiori de leden van het koninklijk
huis recht hebben op bescherming van hun persoonlijke levenssfeer.
Artikel 10 van de Grondwet geldt ook voor hen. Ruimte voor een
persoonlijk leven is ook essentieel om publieke taken lang en met inzet
te kunnen vervullen. 

Ingevolge artikel 42, tweede lid, van de Grondwet zijn de ministers
politiek (door de Staten-Generaal) aanspreekbaar op elke gedraging van
de Koning bij de vervulling van het koningschap. Op grond van deze
bepaling moet onderscheid worden gemaakt tussen gedragingen van de
Koning bij de vervulling van het koningschap en die van de Koning als
privépersoon. De ministers zijn niet aanspreekbaar op
privégedragingen, maar zijn op grond van hun verantwoordelijkheid
ingevolge artikel 42, tweede lid, iuncto artikel 68 van de Grondwet, wel
gehouden aan te geven waarom het naar hun oordeel om een privégedraging
gaat. Daarmee ligt in de ministeriële verantwoordelijkheid voor
gedragingen van de Koning bij de vervulling van het koningschap de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer besloten. Op die
verantwoordelijkheid is de minister-president in het parlement
aanspreekbaar. 

De aanspraak die de Koning en de leden van het koninklijk huis hebben op
het grondrecht van bescherming van de persoonlijke levenssfeer vindt
haar grens daar waar hun privégedragingen een directe weerslag hebben
op het koningschap en daarmee het openbaar belang raken. De precieze
duiding van de grens is moeilijk en niet in abstracto aan te geven.
Juist daarom is het van belang die grens tussen openbaar belang en
persoonlijke levenssfeer voortdurend en nauwgezet te bewaken. Het is aan
de Koning en de leden van het koninklijk huis zelf om te bepalen hoe zij
hun persoonlijke levenssfeer willen inrichten. Zij moeten dan ook als
eersten beoordelen of met die inrichting in concrete gevallen het
openbaar belang kan worden geraakt. Als dat het geval is of daarover in
redelijkheid twijfel mogelijk is, moet de minister-president worden
geïnformeerd. Respect voor het onderscheid tussen het koningschap als
ambt en de drager ervan als privépersoon is in het bijzonder ook
relevant voor de ministeriële inlichtingenplicht op grond van artikel
68 van de Grondwet. Die inlichtingenplicht kan nooit zover gaan dat
daardoor het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de
Koning en de leden van het koninklijk huis in de kern wordt aangetast.

Door ontwikkelingen in de media wordt meer en sneller bekendheid gegeven
aan hetgeen de Koning en de leden van het koninklijk huis doen of
verondersteld worden te doen, ook privé. De belangstelling voor de
persoon van de Koning en de vermoedelijke troonopvolger en diens
echtgenoot is groot. Berichten over privégedragingen van leden van het
koninklijk huis krijgen ook sneller dan vroeger een eigen dynamiek.
Aanhoudende berichten in één medium worden door andere media niet
genegeerd en dat kan weer leiden tot Kamervragen. De minister-president
is echter niet politiek verantwoordelijk voor privégedragingen. Hij is
alleen aanspreekbaar op de vraag of met die gedragingen het openbaar
belang wordt geraakt. Met enige regelmaat  komt de minister-president
voor de vraag te staan op welke wijze hij aan zijn verantwoordelijkheid
voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de Koning en van
de leden van het koninklijk huis inhoud geeft, reagerend of
anticiperend. Het antwoord op die vraag hangt in de eerste plaats af van
het samenspel tussen de Koning, ook in zijn hoedanigheid van hoofd van
het koninklijk huis, en de overige leden van dat Huis met de
minister-president. Dat samenspel is essentieel om de grens tussen
openbaar belang en persoonlijke levenssfeer te bewaken. Niet alleen de
leden van het koninklijk huis, maar ook de leden van hofhouding die hen
direct ondersteunen, zullen alert moeten zijn op die eigen dynamiek in
de berichtgeving. Geruchtvorming kan door openheid over het waarom van
concrete gedragingen worden tegengegaan. Feitelijk onjuiste
berichtgeving moet namens de leden van het koninklijk huis tijdig en
stelselmatig worden weersproken.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft in deze voorlichting
eerst een korte uiteenzetting over de vervulling van het koningschap.
Daarna gaat zij in op de ministeriële verantwoordelijkheid voor de
Koning en de leden van het koninklijk huis. Vervolgens komt de
inlichtingenplicht van de ministers in relatie tot die ministeriële
verantwoordelijkheid aan de orde. Hierna volgt een beschrijving van de
positie van de minister-president. Tot slot wordt een schets gegeven van
de verhouding tussen het openbaar belang en de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer van de Koning en de leden van het koninklijk
huis en de grens daartussen.

2.       Het koningschap

De vervulling van het in de Grondwet verankerde koningschap is een zaak
van openbaar belang. Gedragingen die afbreuk doen aan een goede
vervulling van het koningschap dienen derhalve te worden voorkomen. In
relatie tot het koningschap heeft het begrip openbaar belang een bereik,
waarvan de precieze grens steeds opnieuw moet worden getrokken en soms
alleen achteraf kan worden bepaald.

De inhoud van het koningschap is meervoudig. Allereerst representeert de
Koning de eenheid van het staatsbestel. Dat bestel wordt gekenmerkt door
het onderscheid tussen drie functies: wetgeving, bestuur en rechtspraak.
Die staan niet los van elkaar. Gezamenlijk staan wetgever, bestuur en
rechter voor de taak inhoud te geven aan de democratische rechtsstaat.
Daarvan is de Koning het symbool. Hij representeert niet alleen het
bestuur, maar ook de wetgever en de rechter. Wetten worden in naam van
de Koning afgekondigd; ministers worden door de Koning benoemd; het
portret van de Koningin siert de rechtszalen en rechterlijke uitspraken
worden in naam van de Koning (uitgesproken en) geëxecuteerd. Dat alles
gebeurt niet voor niets. Het herinnert volksvertegenwoordigers,
bestuurders en rechters eraan dat ze niet voor zichzelf of voor hun
eigen 'achterban' optreden, maar in dienst van en met
verantwoordelijkheid voor het algemeen belang. Daarnaast
vertegenwoordigt de Koning als staatshoofd het Koninkrijk in het
buitenland. 

Voorts is de Koning een bijzonder symbool van de nationale gemeenschap.
Democratie kan niet zonder gemeenschap. Die gemeenschap moet bij elkaar
worden gehouden. Daarin spelen symbolen een belangrijke rol. Een levende
democratie wordt onder meer gekenmerkt door publieke betrokkenheid bij
wat de gemeenschap raakt, door aandacht voor nieuwe ontwikkelingen, door
het overstijgen van deelbelangen en door het erkennen van de menselijke
maat. Als een symbool van de nationale gemeenschap levert de Koning een
eigen bijdrage aan die kenmerken van een levende democratie. De
beperkingen die voortvloeien uit artikel 42 van de Grondwet bieden hem
daartoe de ruimte. Deze beschermen de Koning tegen al wat het leven van
ministers tekent: de verbinding met één partij, de noodzaak
verkiezingsbeloften waar te maken, de verantwoordelijkheid voor de
resultaten van het coalitiebeleid. Het gezag van het koningschap wordt
mede ontleend aan de wijze waarop die ruimte door de Koning wordt benut
in het algemeen belang.

3.       Ministeriële verantwoordelijkheid

Ministeriële verantwoordelijkheid is het staatsrechtelijk uitgangspunt
dat de ministers – gezamenlijk en afzonderlijk – aanspreekbaar zijn
op het doen en laten van de regering bij de behartiging van het algemeen
belang en bij de vervulling van de taken die aan het ambt van minister
zijn verbonden. Dit uitgangspunt vormt de basis voor de politieke
controle door de volksvertegenwoordiging op het functioneren van de
regering. De reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid ligt
besloten in drie bepalingen in de Grondwet: de artikelen 42, 44, eerste
lid, en 68.

Artikel 42 bepaalt dat de regering wordt gevormd door de Koning en de
ministers. De Koning is onschendbaar; de ministers zijn
verantwoordelijk. Ingevolge artikel 44, eerste lid, staan de ministeries
onder leiding van een minister. Op grond van artikel 68, van de Grondwet
verschaffen de ministers aan de Eerste en Tweede Kamer de verlangde
inlichtingen waarvan het verlenen niet strijdig kan worden geoordeeld
met het belang van de staat.

Hierna wordt eerst ingegaan op de ministeriële verantwoordelijkheid
voor de Koning respectievelijk voor de leden van het koninklijk huis. De
inlichtingenplicht van de regering jegens de Staten-Generaal komt aan de
orde in paragraaf 4.

a.	Ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning

De ministeriële verantwoordelijkheid is het complement van de
onschendbaarheid van de Koning. Deze onschendbaarheid houdt in dat de
Koning geen politieke verantwoordelijkheid draagt, en aldus niet zelf
politieke verantwoording schuldig is aan het parlement, en dat ministers
voor alle gedragingen van de Koning bij de vervulling van het
koningschap politieke verantwoording dienen af te leggen. Het voorgaande
betekent overigens niet dat de Koning geen eigen verantwoordelijkheid
draagt. Bij zijn beëdiging zweert (of belooft) de Koning steeds de
Grondwet te zullen onderhouden en handhaven, de onafhankelijkheid en het
grondgebied van de staat te zullen verdedigen en bewaren, de algemene en
bijzondere vrijheid en de rechten van alle onderdanen te zullen
beschermen en tot instandhouding en bevordering van de algemene en
bijzondere welvaart alle middelen te zullen aanwenden die de wetten te
zijner beschikking stellen, 'zoals een goed Koning schuldig is te doen'.

De politieke ministeriële verantwoordelijkheid is in 1848 ingevoerd,
niet alleen om de macht van de Koning in te perken, maar ook om de
plaats van het erfelijk koningschap in het staatsbestel te waarborgen.
Binnen de bestaande grondwettelijke regels is het sindsdien mogelijk
gebleken om het ambt steeds opnieuw aan te passen aan gewijzigde
omstandigheden. Er was (en is) binnen de grondwettelijke regels ruimte
voor een eigen invulling van het koningschap.

De bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de Koning vindt haar
grondslag in artikel 10 van de Grondwet, nader aangevuld door artikel 41
van de Grondwet. Daarin wordt bepaald dat de Koning met inachtneming van
het openbaar belang zijn Huis zelf inricht. Op het openbaar belang is de
minister-president aanspreekbaar. Zolang het openbaar belang bij die
inrichting in acht wordt genomen, zal de minister-president zich niet
met die inrichting mogen bemoeien.

b.	Ministeriële verantwoordelijkheid voor de leden van het koninklijk
huis

In de Grondwet is bepaald dat de wet regelt wie lid is van het
koninklijk huis. Volgens de Wet lidmaatschap koninklijk huis is de
Koning hoofd van het koninklijk huis. Leden van het koninklijk huis zijn
degenen die krachtens de Grondwet de Koning kunnen opvolgen en deze niet
verder bestaan dan in de tweede graad van bloedverwantschap, de
vermoedelijke opvolger van de Koning, de Koning die afstand van het
koningschap heeft gedaan, alsmede de echtgenoten van hen die ingevolge
het vorengenoemde het lidmaatschap van het koninklijk huis bezitten.
Voor de leden van het koninklijk huis geldt de koninklijke
onschendbaarheid niet. Zij zijn niet zelf de dragers van het
koningschap. Toch hebben ook zij met de ministeriële
verantwoordelijkheid te maken.

Bij de wijziging van de Wet lidmaatschap koninklijk huis in 2002 stelde
de regering dat de ministeriële verantwoordelijkheid voor de leden van
het koninklijk huis is gerelateerd aan de beschikbaarheid voor verlening
van bijstand bij de vervulling van het koningschap. Wanneer de leden van
het koninklijk huis deze bijstand verlenen, zijn de ministers daarvoor
verantwoordelijk. De beschikbaarheid houdt tevens in dat de leden van
het koninklijk huis zich dienen te onthouden van gedragingen waardoor
het koningschap in het geding komt en (dus) het openbaar belang wordt
geraakt. De Koning heeft als hoofd van het koninklijk huis een centrale
rol bij de afstemming van de bijstand die leden van het koninklijk huis
verlenen en bij de beoordeling van gedragingen waardoor het koningschap
in het geding zou kunnen komen.

De leden van het koninklijk huis die in het bijzonder bij de vervulling
van het koningschap zijn betrokken, zijn de echtgenoot van de Koning, de
vermoedelijke opvolger van de Koning, eenmaal meerderjarig geworden, en
diens echtgenoot. Gedragingen van deze personen ‘rondom de troon’
zullen vaker het openbaar belang raken ('ja tenzij ...') dan die van de
andere leden van het koninklijk huis. Gelet op hun betrokkenheid bij de
vervulling van het koningschap bestaat in de regel voor hun gedragingen
ministeriële verantwoordelijkheid. Die ministeriële
verantwoordelijkheid is niet gelijk aan, maar in de praktijk wel in
belangrijke mate vergelijkbaar met die voor gedragingen van de Koning.
Door die ministeriële verantwoordelijkheid wordt de persoonlijke
levenssfeer van deze leden van het koninklijk huis niet onnodig beperkt.
Integendeel, in de ministeriële verantwoordelijkheid voor hun
betrokkenheid bij de vervulling van het koningschap ligt de
verantwoordelijkheid voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer
besloten.

De overige leden van het koninklijk huis worden minder direct en
regelmatig betrokken bij de vervulling van het koningschap. Als regel
heeft de Afdeling hier dan ook geformuleerd dat er slechts dan
ministeriële verantwoordelijkheid voor hun gedragingen geldt als het
openbaar belang daardoor wordt geraakt ('nee tenzij …').

Leden van de koninklijke familie die geen lid zijn van het koninklijk
huis vallen buiten de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat geldt niet
alleen voor hun gedragingen in de persoonlijke levenssfeer, maar ook
voor hun werk.

4.	Inlichtingenplicht regering jegens de Staten-Generaal

a.	Inlichtingenplicht algemeen

Ingevolge artikel 68 van de Grondwet geven de ministers de kamers
mondeling of schriftelijk de door één of meer leden van de kamers
verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het
belang van de staat. De in artikel 68 van de Grondwet neergelegde
inlichtingenplicht vloeit voort uit en is daarmee een belangrijk
onderdeel van de in artikel 42 van de Grondwet neergelegde ministeriële
verantwoordelijkheid. Op grond van de inlichtingenplicht zijn de
ministers – zowel gezamenlijk als afzonderlijk – aanspreekbaar op
hun doen en laten als leden van de regering bij de behartiging van het
algemeen belang.

In het verleden heeft de Raad van State er op gewezen dat alleen de
(leden van de) kamers ministers kunnen aanspreken op de nakoming van de
in artikel 68 van de Grondwet neergelegde inlichtingenplicht, en aldus
de ministers ter verantwoording kunnen roepen. Zij zijn het ook die
moeten beoordelen of de regering terecht een beroep doet op de
grondwettelijke uitzonderingsgrond. Wanneer een minister persisteert bij
zijn weigering om de verlangde inlichtingen te verschaffen en de Tweede
(of de Eerste) Kamer het beroep van de minister op de uitzonderingsgrond
niet honoreert, kan de Kamer het vertrouwen opzeggen.

Inherent aan het verstrekken van verlangde inlichtingen ex artikel 68
van de Grondwet is dat de inlichtingen openbaar worden verstrekt. Dit
vloeit voort uit het parlementaire stelsel, waarin de controle door de
kamers en het afleggen van verantwoording door bewindspersonen in
openbaarheid plaatsvindt, in het parlement. Enkel indien openbare
verstrekking niet verantwoord is met het oog op de bescherming van het
belang van de staat, wordt in de praktijk soms naar een modaliteit
gezocht die zoveel mogelijk recht doet aan de plicht het parlement te
informeren. Daarbij valt te denken aan het vertrouwelijk verstrekken van
stukken, dan wel vertrouwelijke mondelinge informatieverstrekking aan
een Kamercommissie. Keerzijde van vertrouwelijke verstrekking van
stukken of informatie is dat geen controle en verantwoording in
openbaarheid plaatsvindt. Van een dergelijke modaliteit behoort dan ook
slechts in uitzonderingsgevallen gebruik gemaakt te worden.

Volgens de memorie van toelichting bij de wetsvoorstellen in het kader
van de grondwetsherziening van 1983 is de reikwijdte van de
inlichtingenplicht niet in artikel 68 van de Grondwet afgebakend, maar
wordt deze in de staatkundige praktijk bepaald. Dit geldt ook voor de
uitzonderingsgrond in artikel 68 van de Grondwet, het belang van de
staat.

Op grond van de grondwetsgeschiedenis en de staatsrechtelijke praktijk
kunnen zich de volgende aan het belang van de staat ontleende
weigeringsgronden voordoen: "veiligheid van de staat", de "persoonlijke
levenssfeer", de "eenheid van de kroon", "vertrouwelijk verstrekte
bedrijfsinformatie", "persoonlijke beleidsopvattingen, inclusief
opvattingen van bewindspersonen, in stukken voor intern beraad",
"gegevens betreffende een strafrechtelijk onderzoek" en "gegevens die
vallen onder een wettelijke geheimhoudingsplicht".

Een beroep op één van deze gronden heeft tot gevolg dat geen
inlichtingen worden verstrekt aan de desbetreffende Kamer. De
ministeriële verantwoordelijkheid richt zich in dat geval op
verantwoording van de weigering. Uit de parlementaire geschiedenis van
artikel 68 van de Grondwet blijkt dat een beroep op de verschoningsgrond
'het belang van de staat' uitzondering dient te zijn. "Vereist is dat
het staatsbelang om de inlichtingen te weigeren zo zwaar weegt dat het
eveneens zwaar wegende belang de Staten-Generaal te informeren daarvoor
niettemin moet wijken. De betekenis van de clausule bestaat niet in de
laatste plaats hierin dat de regering erdoor genoopt wordt daarop
uitdrukkelijk een beroep te doen en voor dat beroep argumenten aan te
voeren." Zoals hiervoor geschetst, berust het uiteindelijke oordeel over
de vraag of terecht inlichtingen worden geweigerd bij de Kamer die het
aangaat.

Een vraag die in dit verband rijst, is hoe het begrip 'openbaar belang'
– dat het ijkpunt is bij de afbakening van de persoonlijke levenssfeer
van de Koning in artikel 41 van de Grondwet – zich verhoudt tot het
begrip 'belang van de staat' – dat de in artikel 68 van de Grondwet
opgenomen inlichtingenplicht begrenst.

Bij dezelfde grondwetsherziening van 1983 is deze verhouding tussen de
begrippen 'openbaar belang' en 'belang van de staat' aan de orde
geweest. In het voorstel van de meerderheid van de staatscommissie van
advies inzake de Grondwet en de Kieswet (commissie Cals/Donner) voor het
huidige artikel 41 van de Grondwet werd gesproken over 'het belang van
de staat'. De regering koos, in afwijking van het voorstel, voor de term
'openbaar belang'. Ter toelichting op deze afwijking werd verwezen naar
de opmerking van één van de leden van de staatscommissie dat de
betekenis van de term 'belang van de staat' beperkt is, "in die zin, dat
daarmee zeker niet alle belangen die de regering moet dienen, worden
aangeduid, doch alleen die welke van bijzondere betekenis zijn. In dit
verband dient ook nog te worden verwezen naar het artikel inzake het
geven van inlichtingen door de ministers (…) [bedoeld is artikel 68
van de Grondwet] en de daarbij behorende toelichting (…). Wanneer in
het artikel [bedoeld is artikel 41 van de Grondwet] de term 'belang van
de staat' zou worden gebruikt, dan zou ten onrechte de indruk gewekt
kunnen worden, dat de Koning bij de inrichting van zijn Huis slechts met
zulke belangen van bijzondere betekenis rekening zou moeten houden en
niet met het regeringsbeleid als zodanig."

Uit het voorgaande volgt dat de begrippen 'openbaar belang' en 'belang
van de staat' niet kunnen worden gezien als begrippen die elkaar
overlappen. Het zijn begrippen die duidelijk van elkaar dienen te worden
onderscheiden. Dat wil zeggen: als het 'openbaar belang', in de zin van
artikel 41 van de Grondwet wordt geraakt, dan moeten inlichtingen worden
verstrekt. Is dat niet het geval, dan blijft verstrekking van
inlichtingen achterwege. Op grond van de grondwetsgeschiedenis en de
staatsrechtelijke praktijk moet het belang dat is gemoeid met de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de Koning en de leden
van het koninklijk huis worden gerekend tot het belang van de staat.

b.	Inlichtingenplicht inzake gedragingen van de Koning en de leden van
het 	koninklijk huis 

De minister-president verschaft op eigen initiatief of desgevraagd aan
de Staten-Generaal inlichtingen over de Koning, beantwoordt vragen en
legt zo nodig over bepaalde concrete gedragingen nadere verantwoording
af. Hij geeft desgevraagd of uit eigen beweging tekst en uitleg over de
functie en het functioneren van het koningschap in Nederland, over het
gebruik van de 'rechten' die aan het koningschap verbonden zijn ("the
right to be consulted, the right to encourage, the right to warn") en
over de invulling van de rol van de Koning, bijvoorbeeld bij
kabinetsformaties.

Onderdeel van deze ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning is
ook de beoordeling of al dan niet sprake is van gedragingen in de
persoonlijke levenssfeer. De minister-president is gehouden aan te geven
of, en in hoeverre, privégedragingen naar zijn mening het openbaar
belang raken. Is hij van oordeel dat het openbaar belang in het geding
is, dan is hij gehouden voor de desbetreffende gedraging politiek
verantwoording af te leggen aan de Staten-Generaal. Indien de
minister-president vaststelt dat er geen of onvoldoende raakvlak bestaat
met het openbaar belang, verstrekt hij daarover geen inlichtingen.
Desgevraagd of uit eigen beweging licht hij in dergelijke gevallen toe
waarom het openbaar belang naar zijn oordeel niet in het geding is. 

Om op een effectieve wijze, reagerend of anticiperend, invulling te
kunnen geven aan de inlichtingenplicht, is het noodzakelijk dat de
Koning en de minister-president in een vroegtijdig stadium informatie
uitwisselen over privégedragingen die mogelijk het openbaar belang
kunnen raken.

Voor de 'personen rondom de troon' geldt in de praktijk vrijwel
hetzelfde. Het verschil ligt hier in de ruimere persoonlijke levenssfeer
dan die welke voor de Koning geldt. Ook hier is anticiperend beleid van
de minister-president vereist waar en wanneer voorzienbaar is dat
gedragingen van deze personen het openbaar belang kunnen raken. Waar
nodig vindt afstemming plaats met de Koning, als hoofd van het
koninklijk huis. Ook hier moet steeds vooraf worden afgewogen of een
gedraging zonder meer in de persoonlijke levenssfeer ligt en zo ja,
waarom dat het geval is. Is dat het geval, dan is er geen reden voor
ministeriële betrokkenheid vooraf.

Het is denkbaar dat de minister-president niet tevoren van een gedraging
op de hoogte was. Indien hij op de desbetreffende gedraging in het
parlement wordt aangesproken, zal hij in dat geval (achteraf) aangeven
waarom die gedraging tot de persoonlijke levenssfeer behoort. Mocht de
minister-president van oordeel zijn dat door de (privé)gedraging toch
het openbaar belang is geraakt, dan zal hij desgevraagd alsnog
verantwoording moeten afleggen en ervoor moeten zorgen dat hij in het
vervolg bij vergelijkbare gedragingen wel tijdig wordt geïnformeerd.

Voor de overige leden van het koninklijk huis kan in de regel
anticiperend optreden van de minister-president achterwege blijven,
omdat gedragingen van deze leden het openbaar belang in de regel niet
raken. Als hun gedragingen, naar achteraf blijkt, het openbaar belang
wel raken, verplicht de ministeriële verantwoordelijkheid tot alsnog
reageren en het geven van inlichtingen.

5.	Positie minister-president

Ingevolge artikel 42, tweede lid, van de Grondwet zijn de ministers
(collectief) verantwoordelijk voor het doen en laten van de Koning. Deze
verantwoordelijkheid is in de praktijk steeds meer bij de
minister-president geconcentreerd. Die bijzondere positie van de
minister-president blijkt onder meer uit de ondertekening van de Wet
financieel statuut van het Koninklijk Huis en van de jaarlijkse
wetsvoorstellen tot vaststelling van de begrotingsstaat van de Koning
(hoofdstuk I).

Van de algemene verantwoordelijkheid van de minister-president kan
worden onderscheiden de bijzondere verantwoordelijkheid van de
individuele ministers voor de werkzaamheden die de leden van het
koninklijk huis uitoefenen op het terrein van hun ministerie
(bijvoorbeeld water of veiligheid). Daarnaast is de vakminister, en niet
de minister-president, als eerste verantwoordelijk voor bijvoorbeeld de
benoeming van een lid van het koninklijk huis in een adviescollege op
het terrein van dat vakministerie. Door de verantwoordelijkheid voor die
benoeming wordt de minister niet automatisch ook aanspreekbaar op
hetgeen het benoemde lid van het koninklijk huis namens het college doet
of zegt.

In het functioneren van het koningschap hangt veel af van het samenspel
tussen Koning en ministers en meer in het bijzonder de
minister-president. De minister-president is als eerste aanspreekbaar op
de ruimte die de Koning moet krijgen om zijn functie als staatshoofd
goed uit te oefenen. Hij is bij de beoordeling of het openbaar belang in
het geding is ook als eerste verantwoordelijk voor de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer van de Koning en de leden van het koninklijk
huis. Deze verantwoordelijkheid is complex, juist omdat de persoonlijke
levenssfeer in het geding kan zijn. Om hem in de gelegenheid te stellen
de grens tussen privégedragingen en openbaar belang te trekken,
verschaffen de leden van het koninklijk huis informatie aan de
minister-president over voorgenomen gedragingen in de persoonlijke
levenssfeer die het openbaar belang zouden kunnen raken.

Het complexe van de verantwoordelijkheid van de minister-president
blijkt te meer als wordt bedacht dat hij meer dan één rol heeft te
spelen. Zo is hij lid van de Europese Raad van regeringsleiders, heeft
hij tot taak de coalitie bijeen te houden en wordt hij aangesproken op
het leiderschap van zijn partij. De eisen die deze verschillende rollen
stellen en de belangen die daarbij in het geding zijn, wijzen niet
automatisch in één richting. De minister-president zal steeds in
parlement en media ook aan zijn andere rollen worden herinnerd.

Overigens heeft niet alleen de minister-president een
verantwoordelijkheid voor het koningschap. Dat geldt ook voor de leden
van de Staten-Generaal, die na de beëdiging en de inhuldiging van de
Koning in een openbare verenigde vergadering van de Staten-Generaal
zweren of beloven 'de onschendbaarheid van de Koning en de rechten van
het koningschap te zullen handhaven en alles te zullen doen wat goede
getrouwe Staten-Generaal schuldig zijn te doen.' Het betreft hier een
tweezijdig verbond tussen Koning en volksvertegenwoordiging. Dat brengt
mee dat de leden van de Staten-Generaal bij het activeren van de
inlichtingenplicht ook oog moeten houden voor de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer van de Koning (en de leden van het koninklijk
huis).

6.	Persoonlijke levenssfeer en openbaar belang

a.	Persoonlijke levenssfeer van de Koning en van de leden van het
koninklijk huis in algemene zin

Zoals hiervoor al aan de orde kwam, omvat de ministeriële
verantwoordelijkheid voor de Koning meer dan de verantwoordingsplicht
voor gedragingen van de Koning bij de vervulling van het koningschap. In
die verantwoordelijkheid ligt het beschermen van de ruimte voor een
persoonlijke levenssfeer van de Koning (en de leden van het koninklijk
huis) besloten. Hiervoor is reeds uiteengezet dat gedragingen in de
persoonlijke levenssfeer een grote verscheidenheid kennen. De
beoordeling of iets een privégedraging is, en of het openbaar belang
door die gedraging wordt geraakt, is allereerst aan de Koning zelf. Een
andere benadering zou afbreuk doen aan het bestaan van een persoonlijke
levenssfeer en feitelijk neerkomen op een onder curatele stelling van de
Koning voor alle privégedragingen. Dat geldt a fortiori voor de leden
van het koninklijk huis, die een ruimere persoonlijke levenssfeer kennen
dan de Koning zelf. Bij de inrichting van het Huis op grond van artikel
41 van de Grondwet is het van belang dat bij de leden van de hofhouding
die de Koning en de leden van het koninklijk huis direct ondersteunen
een gevoel aanwezig is voor de vaak moeilijke inschatting of een
gedraging louter een privégedraging is of ook het openbaar belang kan
raken. 

Het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, zoals dit is
vastgelegd in mensenrechtenverdragen, het recht van de Europese Unie en
het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de Grondwet,
andere wetgeving en jurisprudentie, geldt ook voor de persoon van de
Koning en de leden van het koninklijk huis. Volgens geldend recht weegt
bijvoorbeeld de uitingsvrijheid, waaronder de persvrijheid is begrepen,
niet op voorhand zwaarder dan het recht op bescherming van de
persoonlijke levenssfeer. Van geval tot geval moet worden beoordeeld of
een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer juridisch gerechtvaardigd is.
Hoewel publieke ambtsdragers meer inbreuken op hun persoonlijke
levenssfeer hebben te dulden dan de doorsnee burger, gelden ook ten
opzichte van hen grenzen. Zo hanteert de rechter bij de afweging van het
recht op uitingsvrijheid tegen het recht op bescherming van de
persoonlijke levenssfeer van publieke ambtsdragers als regel dat het
zonder toestemming publiceren van privéfoto's slechts gerechtvaardigd
is wanneer dit "een bijdrage levert aan een publiek debat over een
onderwerp van maatschappelijk belang". De mediacode inzake de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de leden van het
koninklijk huis is gebaseerd op deze jurisprudentie.

Daarbij dient te worden opgemerkt dat ook in juridische zin steeds
onderscheid moet worden gemaakt tussen het koningschap en de persoon van
de Koning. Grondrechten kunnen niet worden ingeroepen door ambten,
aangezien grondrechten er primair op zijn gericht om individuen – en
niet ambten – te beschermen. Personen die ambten bekleden, kunnen
aanspraak maken op de hen toekomende bescherming van grondrechten. Het
recht van de persoon van de Koning op bescherming van zijn persoonlijke
levenssfeer vindt zijn begrenzing daar waar gedragingen in de
persoonlijke levenssfeer hun weerslag hebben op het koningschap, en dus
het openbaar belang raken.

Die gedachte ligt ook ten grondslag aan artikel 41 van de Grondwet. Dat
artikel bepaalt dat de Koning, met inachtneming van het openbaar belang,
zijn Huis inricht. Tot de grondwetswijziging van 1983 sprak de Grondwet
nog over het inrichten "naar eigen goedvinden". Met de vervanging van
deze clausule door de woorden "met inachtneming van het openbaar belang"
werd tot uitdrukking gebracht dat wanneer het openbaar belang bij de
inrichting van het Huis in het geding is, de minister-president
aanspreekbaar is.

Vanuit historisch perspectief ziet de term 'Huis' daarbij in de eerste
plaats op de hofhouding van de Koning. In de loop van de tijd is ook de
eigen (persoonlijke) levenssfeer van de Koning, in meer algemene zin,
onder dit begrip gebracht. Bij de parlementaire behandeling van de
huidige tekst van artikel 41 van de Grondwet merkte de regering het
volgende op: "Juist omdat in beginsel ministeriële verantwoordelijkheid
bestaat ten aanzien van gedragingen van de Koning moet de Grondwet ook
erkennen, dat de Koning, behoudens de eis van openbaar belang, vrij is
in zijn eigen levenssfeer". 

Voor de echtgenoot van de Koning, de vermoedelijke opvolger van de
Koning, de Koning die afstand heeft gedaan van het koningschap, en hun
echtgenoten zal in de praktijk vrijwel hetzelfde gelden als voor de
Koning. Het beginsel van erkenning van de persoonlijke levenssfeer dat
ten grondslag ligt aan artikel 41 van de Grondwet, geldt naar zijn aard,
mutatis mutandis, ook voor deze ‘personen rondom de troon’. Het
verschil ligt hier in de ruimere persoonlijke levenssfeer dan die welke
voor de Koning geldt.

De inrichting van het Huis van de Koning, alsmede het optreden van de
Koning en de leden van het koninklijk huis, hebben ook een financiële
component. De hoofdlijnen daarvan worden geregeld in artikel 40 van de
Grondwet en de daarop gebaseerde Wet financieel statuut van het
Koninklijk Huis (WFSKH). De WFSKH voorziet in een uitkering alleen aan
de Koning, de vermoedelijke opvolger, de Koning die afstand heeft gedaan
van het koningschap en hun echtgenoten. In de WFSKH is een onderscheid
aangebracht tussen enerzijds de jaarlijkse geldelijke uitkeringen (de
zogenoemde niet-declarabele kosten inclusief een inkomenscomponent),
waarbij het persoonlijke element domineert en over de aanwending waarvan
de Koning zelf beslist, en anderzijds de overige uitgaven (de zogenoemde
functioneel declarabele kosten), waarbij het functionele element op de
voorgrond staat, en die rechtstreeks ten laste van de rijksbegroting
komen.

Gelet op de nauwe verwevenheid tussen het koningschap, de eigen
invulling daarvan en de persoonlijke levenssfeer van de Koning (en de
hiervoor genoemde leden van het koninklijk huis) heeft de wetgever geen
nader onderscheid aangebracht tussen het inkomensbestanddeel en de niet
declarabele kosten die uit de uitkering bestreden moeten worden. Om de
eigen verantwoordelijkheid voor een goede vervulling van het koningschap
te kunnen dragen, moet de Koning binnen de grenzen van de WFSKH
zelfstandig afwegingen kunnen maken ten aanzien van een veelheid van
uitgaven van zeer uiteenlopende aard, zowel waar het personele als waar
het materiële kosten betreft.

b.	De grens tussen persoonlijke levenssfeer van de Koning en van de
leden van het koninklijk huis en het openbaar belang

Een algemene regel voor de afbakening van de grens tussen de
persoonlijke levenssfeer van de Koning en de leden van het koninklijk
huis en het openbaar belang is in abstracto niet te geven. IJkpunten bij
die afbakening zijn, net als bij publieke ambtsdragers, het niet
vermengen van functionele mogelijkheden en privébelangen en het voldoen
aan (inter)nationale wet- en regelgeving. Voor de Koning en de leden van
het koninklijk huis komen daar nog bij: handhaving van de eenheid van de
Kroon en van het regeringsbeleid.

Voor het bepalen en het bewaken van de grens tussen de persoonlijke
levenssfeer en het openbaar belang is regelmatig overleg tussen alle
direct betrokkenen van groot belang. Daaraan wordt thans invulling
gegeven door wekelijks overleg van de Koning met de minister-president,
wekelijks secretariaatsoverleg, waarbij een medewerker van de
minister-president aanwezig is, regelmatig familieberaad, waarbij de
minister-president aanwezig is, ad hoc bilaterale contacten tussen leden
van de hofhouding en in het bijzonder het ministerie van Algemene Zaken.
Voor een vruchtbaar overleg is het essentieel dat er een
vertrouwensrelatie bestaat tussen de gesprekpartners. Daardoor is een
ruime informatie-uitwisseling mogelijk en kan die informatie
vertrouwelijk blijven, juist omdat het ook over privégedragingen kan
gaan. Bij de informatie-uitwisseling moet bovendien sprake zijn van
wederkerigheid: de leden van het koninklijk huis verschaffen aan de
minister-president de informatie die hij nodig heeft voor de beoordeling
van een bepaalde gedraging in het licht van het openbaar belang; de
minister-president verschaft aan de leden van het koninklijk huis
informatie over de overwegingen en belangen die naar zijn oordeel bij
die beoordeling in acht moeten worden genomen. Deze wederkerigheid kan
onnodige "ruis" voorkomen en daarmee bijdragen aan de zorgvuldigheid van
de afweging aan beide kanten. Voor de overlegpartners moet duidelijk
zijn dat de informatie die aan de in het overleg betrokken ambtenaren
wordt gegeven, geldt als informatie aan de minister-president en voorts
dat de informatie aan de minister-president geldt als informatie aan de
medeverantwoordelijke ministers. Het is aan de minister-president en
niet aan de leden van het koninklijk huis om, indien noodzakelijk, de
medeverantwoordelijke ministers bij de hiervoor bedoelde beoordeling te
betrekken. Van de leden van het koninklijk huis kan namelijk niet worden
gevergd dat zij van geval tot geval een eigenstandige afweging maken
welke andere ministers zouden moeten worden geïnformeerd. Omgekeerd kan
het niet zo zijn dat elke minister (en daarmee elk departement) een
eigenstandige afweging maakt of in een bepaald geval het openbaar belang
wordt geraakt. Het moet duidelijk zijn: waar de persoonlijke levenssfeer
in het geding is, is de minister-president als enige verantwoordelijk en
aanspreekbaar. Waar nodig, zorgt hij ervoor dat andere ministers worden
geïnformeerd en dat zij worden betrokken bij de afweging of een
privégedraging het openbaar belang kan raken. Hij coördineert hun
inbreng en informeert daarover de Koning of het lid van het koninklijk
huis die het aangaat. Hij zorgt er bovendien voor dat bij de afweging
tussen privégedraging en openbaar belang, tussen ruimte geven en
risico's wegen, de proportionaliteit in acht wordt genomen.

Voor de afbakening van de grens tussen de persoonlijke levenssfeer en
het openbaar belang in concrete gevallen is in ieder geval van belang
dat het louter openbaar zijn, of het openbaar maken van gegevens die de
persoonlijke levenssfeer raken, niet bepalend is. Zaken die zowel bij de
leden van het koninklijk huis als bij anderen deel uitmaken van de
persoonlijke levenssfeer, verliezen immers niet dit karakter indien en
zodra bepaalde gegevens daaromtrent openbaar zijn of door derden
openbaar worden gemaakt.

Iets vergelijkbaars geldt voor de beveiliging van de Koning en de leden
van het koninklijk huis. De persoon van de Koning en de vermoedelijke
troonopvolger vergen altijd beveiliging, thuis en elders, in de
persoonlijke levenssfeer en in functie. De noodzaak van beveiliging is
op zichzelf niet bepalend voor het onderscheid tussen persoonlijke
levenssfeer en openbaar belang. De vraag welke gedragingen uit
veiligheidsoogpunt verantwoord zijn en de mate van beveiliging die nodig
is, worden bepaald door de geobjectiveerde criteria voor
persoonsbeveiliging, waarbij de proportionaliteit in acht dient te
worden genomen. Datzelfde geldt overigens ook voor andere publieke
personen die in hun functie èn privé beveiligd moeten worden, zoals
ministers en Kamerleden.

Het in deze paragraaf gestelde geldt voor alle vormen van gedragingen
van de Koning en de leden van het koninklijk huis in de persoonlijke
levenssfeer. Gelet op de recente discussies wijst de Afdeling erop dat
voor vermogensrechtelijke gedragingen als uitgangspunt moet worden
genomen dat het aanwenden van het privévermogen door de Koning of door
de leden van het koninklijk huis, of het nu gaat om een spaarrekening,
het beleggen in aandelen of het investeren in onroerend goed, op
zichzelf genomen behoort tot de persoonlijke levenssfeer. Het feit dat
aspecten van dergelijke investeringen openbaar zijn of kunnen worden, al
dan niet op grond van wettelijke bepalingen, doet hieraan op zichzelf
niet af. Ook het enkele feit dat het investeringen in het buitenland
betreft, betekent op zichzelf nog niet dat het openbaar belang is of
wordt geraakt. Ook hier zullen betrokkenen steeds, van geval tot geval,
tijdig een afweging moeten maken, met inachtneming van de hiervoor
geformuleerde ijkpunten. Zo kan worden voorkomen dat, achteraf, twijfel
ontstaat of het openbaar belang in het geding is.

c.	Woordvoering namens het koninklijk huis

Dat de minister-president over gedragingen die tot de privésfeer
behoren tijdig is geïnformeerd en desgevraagd ook duidelijk heeft
aangegeven dat het om een privégedraging gaat waardoor het openbaar
belang niet worden geraakt, betekent niet dat de media aan die gedraging
vervolgens geen aandacht (meer) besteden. Het is immers een
ervaringsfeit dat berichten over het privéleven van bekende personen de
oplagen doen stijgen. Datzelfde geldt voor berichten over
privégedragingen van de leden van het koninklijk huis. Zij krijgen
sneller dan vroeger een eigen dynamiek. Aanhoudende berichten in één
medium worden door andere media niet genegeerd en dat leidt vaak tot
Kamervragen. De minister-president is echter niet aanspreekbaar op
privégedragingen van de Koning en van de leden van het koninklijk huis,
alleen op de vraag of het openbaar belang al dan niet wordt geraakt. De
vraagt rijst wie dan wél antwoordt op vragen over privégedragingen van
de Koning en de leden van het koninklijk huis. Voorts rijst de vraag wie
zo nodig op feitelijke onjuistheden in de berichtgeving reageert.

Waar het gaat om privégedragingen waardoor het openbaar belang niet
wordt geraakt, ligt het in de rede dat een reactie wordt gegeven namens
de leden van het koninklijk huis en niet namens de minister-president.
Dit betekent dat ook naar buiten toe een duidelijker onderscheid wordt
gemaakt tussen woordvoering namens de minister-president, op grond van
diens verantwoordelijkheid voor zowel het publieke optreden als voor de
bewaking van de persoonlijke levenssfeer, en de woordvoering namens de
leden van het koninklijk huis wanneer uitsluitend privégedragingen in
het geding zijn. 

Tegelijkertijd is het van belang de coördinatie van de woordvoering
over het koninklijk huis in handen van de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD)
te laten. Die coördinatie wordt vergemakkelijkt als de uitvoering van
beide woordvoerderschappen bij één instantie (de RVD) wordt
ondergebracht. Daardoor kunnen de beide woordvoerderschappen in één
persoon worden verenigd. De minister-president is waar het de
woordvoering namens de leden van het koninklijk huis betreft uitsluitend
verantwoordelijk voor de aanwijzing van de woordvoerder en niet voor de
inhoud van die woordvoering. Door die uitvoering in één hand te
houden, kan eerder worden onderkend wanneer het openbaar belang wordt
geraakt. De woordvoerder kan de leden van het koninklijk huis en de
minister-president daarover dan informeren. Daarmee zijn de eigen
afweging van de leden van het koninklijk huis en de verantwoordelijkheid
van de minister-president gediend. Dat vereist wel een directe band van
deze woordvoerder niet alleen met de minister-president, de Koning en de
leden van het koninklijk huis, maar ook met hun medewerkers. Dezen
dienen zich mede verantwoordelijk te weten voor het onderkennen van
situaties waarin privégedragingen het openbaar belang zouden kunnen
raken (leden van de hofhouding) en voor de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer van de Koning en de leden van het koninklijk
huis (medewerkers van de minister-president). Steeds moet duidelijk
kenbaar worden gemaakt wanneer de woordvoerder het woord voert namens
een lid of leden van het koninklijk huis bij louter privégedragingen en
wanneer hij het woord voert namens de minister-president omdat het
openbaar belang in het geding is.

7.	Conclusies en aanbevelingen

Koningschap

De vervulling van het in de Grondwet verankerde koningschap is een zaak
van openbaar belang.

Ministeriële verantwoordelijkheid

Ten aanzien van de ministeriële verantwoordelijkheid moet onderscheid
worden gemaakt tussen de Koning en de andere leden van het koninklijk
huis. De ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning heeft
betrekking op alle gedragingen van de Koning bij de vervulling van het
koningschap. De ministers zijn daarvoor tegenover de Staten-Generaal
politiek verantwoordelijk en aanspreekbaar.

In de ministeriële verantwoordelijkheid voor gedragingen van de Koning
bij de vervulling van het koningschap ligt de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer besloten.

De ministeriële verantwoordelijkheid voor de andere leden van het
koninklijk huis is gerelateerd aan de beschikbaarheid voor verlening van
bijstand bij de vervulling van het koningschap. Deze beschikbaarheid
impliceert dat de leden van het koninklijk huis zich dienen te onthouden
van gedragingen waardoor het koningschap zelf in het geding komt en dus
het openbaar belang wordt geraakt.

De leden die in het bijzonder bij de vervulling van het koningschap zijn
betrokken, zijn de echtgenoot van de Koning, de vermoedelijke opvolger
van de Koning en diens echtgenoot. Gedragingen van deze personen zullen
vaker het openbaar belang raken ('ja tenzij …') dan die van de andere
leden van het koninklijk huis. Gelet op hun betrokkenheid bestaat in de
regel voor hun gedragingen ministeriële verantwoordelijkheid. Deze is
in de praktijk in belangrijke mate vergelijkbaar met die voor
gedragingen van de Koning. Ook hier geldt dat in de ministeriële
verantwoordelijkheid de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ligt
besloten.

De overige leden van het koninklijk huis zijn minder direct betrokken
bij de vervulling van het koningschap. Voor hun gedragingen geldt
slechts ministeriële verantwoordelijkheid als door die gedragingen de
vervulling van het koningschap en daarmee het openbaar belang wordt
geraakt.

Leden van de koninklijke familie die geen lid zijn van het koninklijk
huis, vallen buiten de ministeriële verantwoordelijkheid.

Reikwijdte van de inlichtingenplicht ingevolge artikel 68 van de
Grondwet

Ministers zijn verplicht de kamers de verlangde inlichtingen te geven
waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.
Op grond van de wetsgeschiedenis en de staatkundige praktijk kunnen zich
onder meer de volgende aan het belang van de staat ontleende
weigeringsgronden voordoen: de 'veiligheid van de staat', de
'persoonlijke levenssfeer' en de 'eenheid van de kroon'. De
grondwettelijke uitzonderingsgrond vindt zijn betekenis niet in de
laatste plaats in de plicht van de ministers daarop uitdrukkelijk een
beroep te doen en voor dat beroep argumenten aan te voeren.

De termen 'belang van de staat' en 'openbaar belang' moeten van elkaar
worden onderscheiden. Openbaar belang is ruimer. Het begrip openbaar
belang is gerelateerd aan de vervulling van het koningschap. Indien het
openbaar belang wordt geraakt door een privégedraging van de Koning,
worden door de minister-president zo nodig op eigen initiatief of
desgevraagd inlichtingen aan de kamers verstrekt. Indien sprake is van
een gedraging waardoor het openbaar belang niet wordt geraakt, blijft
verstrekking van inlichtingen achterwege. De minister-president geeft
desgevraagd aan waarom het naar zijn oordeel om een privégedraging
gaat.

Voor (privé)gedragingen van de echtgenoot van de Koning, de
vermoedelijke troonopvolger en diens echtgenoot, de Koning die afstand
van het koningschap heeft gedaan, en diens echtgenoot geldt in de
praktijk vrijwel hetzelfde als voor (privé)gedragingen van de Koning
met dien verstande dat hun persoonlijke levenssfeer ruimer is dan voor
de Koning.

Gedragingen van de overige leden van het koninklijk huis zullen
normaliter het openbaar belang niet raken. Als zij betrokken worden bij
de vervulling van het koningschap valt de gedraging onder ministeriële
verantwoordelijkheid en daarmee onder de inlichtingenplicht. De
minister-president geeft zo nodig op eigen initiatief of desgevraagd
inlichtingen aan de kamers.

Positie minister-president

De ministeriële verantwoordelijkheid voor privégedragingen van de
Koning en de andere leden van het koninklijk huis is geconcentreerd bij
de minister-president. Waar de persoonlijke levenssfeer van de Koning en
de leden van het koninklijk huis in het geding is, is de
minister-president als enige verantwoordelijk en aanspreekbaar.

Van deze (algemene) verantwoordelijkheid van de minister-president is te
onderscheiden de bijzondere verantwoordelijkheid van de individuele
minister  voor de werkzaamheden die de leden van het koninklijk huis
uitoefenen op het terrein van hun ministerie (bijvoorbeeld water of
veiligheid). Hij is als eerste verantwoordelijk voor bijvoorbeeld de
benoeming van een lid van het koninklijk huis in een adviescollege.
Daarmee wordt de minister overigens niet automatisch ook aanspreekbaar
op hetgeen het benoemde lid van het koninklijk huis namens dat college
zegt of doet.

Openbaar belang en persoonlijke levenssfeer

De beoordeling of iets een privégedraging is, is allereerst aan de
Koning en de leden van het koninklijk huis zelf. Dit vloeit voort uit
het in de Grondwet en de internationale verdragen verankerde recht op
bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

Bij de inrichting van het Huis op grond van artikel 41 van de Grondwet
is het van belang dat bij de leden van de hofhouding die de Koning en de
leden van het koninklijk huis direct ondersteunen gevoel aanwezig is
voor de vaak moeilijke afweging of een gedraging louter een
privégedraging is of (ook) het openbaar belang kan raken. 

IJkpunten bij de toetsing aan het openbaar belang zijn het niet
vermengen van functionele mogelijkheden en privébelangen, het voldoen
aan (inter)nationale wet- en regelgeving, handhaving van de eenheid van
de kroon en van het regeringsbeleid. 

Voor het bepalen en bewaken van de grens tussen de persoonlijke
levenssfeer en het openbaar belang is regelmatig overleg tussen alle
direct betrokkenen van groot belang (waaronder het wekelijks overleg met
de minister-president).

Bij de informatie-uitwisseling tussen de minister-president en de leden
van het koninklijk huis zijn de volgende punten essentieel:

een vertrouwensrelatie tussen de gesprekpartners waardoor een ruime
informatie-uitwisseling mogelijk is en die informatie vertrouwelijk kan
blijven, juist omdat het ook over privégedragingen kan gaan;

wederkerigheid bij de informatie-uitwisseling: de leden van het
koninklijk huis verschaffen aan de minister-president de informatie die
hij nodig heeft voor de beoordeling van bepaalde gedragingen uit een
oogpunt van het openbaar belang en de minister-president verschaft aan
de leden van het koninklijk huis informatie over de overwegingen en
belangen die bij die beoordeling in acht moeten worden genomen. Deze
wederkerigheid kan onnodige "ruis" voorkomen en daarmee bijdragen aan de
zorgvuldigheid van die beoordeling;

de informatie aan de in het overleg betrokken ambtenaren geldt als
informatie aan de minister-president; de informatie aan de
minister-president geldt als informatie aan de medeverantwoordelijke
ministers; het is aan de minister-president en niet aan de leden van het
koninklijk huis om, indien noodzakelijk, de medeverantwoordelijke
ministers bij de hiervoor bedoelde beoordeling te betrekken.

de minister-president zorgt ervoor dat bij de afweging tussen
bescherming van de persoonlijke levenssfeer en openbaar belang, tussen
ruimte geven en risico's wegen, de proportionaliteit in acht wordt
genomen.

Voor de afbakening van het openbaar belang ten opzichte van de
persoonlijke levenssfeer geldt: 

het louter openbaar zijn, of openbaar maken van gegevens die de
persoonlijke levenssfeer raken, heeft niet automatisch tot gevolg dat
daardoor het openbaar belang in het geding is.

de beveiliging van de Koning en de leden van het koninklijk huis is op
zichzelf niet bepalend voor het onderscheid tussen persoonlijke
levenssfeer en openbaar belang.

Ten aanzien van gedragingen in vermogensrechtelijke zin geldt als
uitgangspunt dat het aanwenden van het privévermogen door de Koning of
door de leden van het koninklijk huis (in binnen- of buitenland) op
zichzelf genomen behoort tot de persoonlijke levenssfeer, ongeacht de
vraag of aspecten van dergelijke investeringen openbaar zijn of kunnen
worden. Betrokkenen zullen steeds van geval tot geval een afweging
moeten maken, met inachtneming van de in punt 16 van deze conclusies en
aanbevelingen geformuleerde ijkpunten.

Het verdient aanbeveling een duidelijk onderscheid te maken tussen
enerzijds woordvoering namens de minister-president, op grond van diens
verantwoordelijkheid voor zowel de wijze waarop het koningschap wordt
vervuld als voor de bewaking van de persoonlijke levenssfeer, en
anderzijds de woordvoering namens de leden van het koninklijk huis
wanneer vragen rijzen over privégedragingen waardoor het openbaar
belang niet wordt geraakt. Ten behoeve van de onderlinge coördinatie is
het wel wenselijk dat de uitvoering van beide woordvoerderschappen in
één hand ligt. Duidelijker dan thans moet kenbaar worden gemaakt
namens wie het woord wordt gevoerd.

De vice-president van de Raad van State,

	Per 1 september 2010 is in werking getreden de Wet tot wijziging van de
Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de Raad
van State. Sinds die datum kent de Raad van State – naast de al
bestaande Afdeling bestuursrechtspraak – een Afdeling advisering.
Gelet op de onmiddellijke werking van genoemde wet, worden verzoeken om
voorlichting aan een afdeling van de Raad van State van vóór
1 september 2010 na die datum afgedaan door de Afdeling advisering van
de Raad van State.

	Onder 'gedragingen' worden in deze voorlichting mede begrepen de ook
wel gebruikte begrippen: handelingen, optreden, (privé)activiteiten,
doen en laten, handelen en nalaten.

	Artikel 10 Grondwet luidt als volgt:

1.	Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen
beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.

2.	De wet stelt regels ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer
in verband met het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens.

3.	De wet stelt regels inzake de aanspraken van personen op kennisneming
van over hen vastgelegde gegevens en van het gebruik dat daarvan wordt
gemaakt, alsmede op verbetering van zodanige gegevens.

	Zie ook paragraaf 4 Inlichtingenplicht regering jegens de
Staten-Generaal.

	In de loop van de jaren heeft de Raad een aantal adviezen uitgebracht
en voorlichting gegeven over de ministeriële verantwoordelijkheid met
betrekking tot de Koning en de leden van het koninklijk huis. Zo heeft
de Raad in zijn advies van 15 september 1999 bij de begroting van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor het jaar
2000 de algemene aspecten van de ministeriële verantwoordelijkheid
besproken (Kamerstukken II 1999/2000, 26 800, VII, A). In het advies van
13 september 2000 bij het voorstel van wet tot vaststelling van de
begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van
Algemene Zaken (III) voor het jaar 2001 heeft de Raad een beschouwing
gegeven over de inhoud en vormgeving van de ministeriële
verantwoordelijkheid voor de Koning en de andere leden van het
Koninklijk Huis (Kamerstukken II 2000/01, 27 400 III, A).  In de hierna
volgende beschouwing over (de omvang en reikwijdte van de) ministeriële
verantwoordelijkheid en de inlichtingenplicht is een aantal elementen
uit die eerdere adviezen en voorlichting verweven.

	Artikel 44, eerste lid, waarin de ministeriële verantwoordelijkheid
voor het doen en laten van ambtenaren besloten ligt, blijft hier verder
buiten beschouwing.

	Zie ook Jaarverslag Raad van State 2002, blz. 9 en Handelingen I
2003/04, blz. 982.

	Artikel 39 van de Grondwet.

	Artikelen 1 en 2 van de Wet lidmaatschap koninklijk huis.

	Kamerstukken II 2001/02, 28 223, nr. 3, blz. 3.

	Hun bijzondere positie blijkt ook uit de Wet financieel statuut van het
Koninklijk Huis, aangezien zij met de Koning behoren tot de
uitkeringsgerechtigde leden van het koninklijk huis (artikel 1 van de
Wet financieel statuut van het Koninklijk Huis).

	Kamerstukken II 27 400 III, A, blz. 4 (punt 11).

	Advies van de Raad van State van 13 september 2000 over het voorstel
van wet met memorie van toelichting en bijlagen tot vaststelling van de
begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van
Algemene Zaken  (III) voor het jaar 2001 (Kamerstukken II 27 400 III, A,
blz. 4 (punt 12)).

	Kamerstukken II 2001/02, 28 223, nr. 3, blz. 4.

	Kamerstukken II 1976/77, 14 225 (R 1051), nr. 3, blz. 3.

	Advies van 19 juli 2007 over de deelname van leden van het Europees
Parlement aan debatten in de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2007/08, 31
202, nr. 4) en de voorlichting van afdeling II van 15 april 2009 over de
manier waarop de Tweede Kamer invulling zou kunnen geven aan de
controlerende functie, rekening houdende met de afwegingen en de
besluiten van de regering die gemaakt zijn bij het besluit informatie
over de vervanging van de F-16 niet openbaar te maken dan wel ook niet
vertrouwelijk aan de Kamer te willen overleggen (Kamerstukken 2008/09,
26 488, nr. 169).

	Kamerstukken II 2008/09, 28 362, nr. 5, blz. 1.

	Kamerstukken II 1985/86, 19 014 (R 1284), nr. 5, blz. 3.

	Kamerstukken II 1976/77, 14 225 (R 1051), nr. 3, blz. 4.

	In de parlementaire geschiedenis bij de behandeling van de
grondwetsherziening van 1983 is gerefereerd aan de in het artikel 4 van
het ontwerp voor een Wet openbaarheid van bestuur opgesomde gronden
(Kamerstukken II  1976/77, 14 225 (R 1051), nr. 3, bijlage II, blz.
10). Zie ook Kamerstukken II 2001/02, 28 362, nr. 2, blz. 6-12.

	Kamerstukken II 1976/77, 14 225 (R 1051), nr. 3, blz. 6.

	Het voorgestelde artikel 31 van de staatscommissie. Een minderheid van
de staatscommissie was van mening dat een erkenning van de eigen
levenssfeer van de Koning zo vanzelfsprekend was, dat dit niet
uitdrukkelijk in de Grondwet behoefde te worden vastgelegd.

	Kamerstukken II 1979/80, 16 034 (R 1138), nr. 3, blz. 18. De regering
tekende hierbij nog aan dat ook de Ministers van Staat Drees en Oud in
hun advies met betrekking tot de ministeriële verantwoordelijkheid in
aangelegenheden van het koninklijk huis de term 'openbaar belang'
gebruikten.

	Zoals omschreven door Walther Bagehot in The English Constitution
(1867). Zie ook paragraaf 3, onder a, eerste alinea.

	Dit gebeurde voor het eerst expliciet bij de beantwoording op 4 maart
1981 van de op 12 februari 1981 in de Tweede Kamer gestelde vragen
inzake het bijwonen van de begrafenis van de voormalige Koningin
Frederika van Griekenland door Prinses Juliana (Handelingen II 1980/81,
blz. 1397 (aanhangsel nr. 718)).

	Zie ook artikel 16 van het reglement van orde van de Ministerraad. In
dit verband is interessant te signaleren dat terwijl de (collectieve)
verantwoordelijkheid voor gedragingen van de Koning en de bescherming
van zijn persoonlijke levenssfeer steeds meer bij de minister-president
geconcentreerd is, in de Tweede Kamer de fractievoorzitters bij
discussies rond het koninklijk huis juist minder dan vroeger in beeld
komen.

	H.D. Tjeenk Willink, "Enige waarnemingen over Nederland en
koningschap", in: De Nederlandse constitutionele monarchie in een
veranderend Europa, t.a.p., blz. 5.

	Wet beëdiging en inhuldiging van de Koning. Zie ook Handelingen I/II
1979/80, 30 april 1980, blz. 14 en 15.

	Zie onder meer de uitspraak van het Europese Hof voor de rechten van de
mens van 24 juni 2004 in de zaak Von Hannover v. Germany (no. 59320/00):
"The Court considers that anyone, even if they are known to the general
public, must be able to enjoy a 'legitimate expectation' of protection
and respect for their private life" (r.o. 69).

	www.koninklijkhuis.nl/Organisatie/RVD/Mediacode.htm.

	Zie B.P. Vermeulen, A.P. Krijnen, D.A. Roos, De Koning  in het
Nederlands staatsrecht, Nijmegen, 2005, blz. 38-41.

	M.C. Burkens, H.R.B.M. Kummeling, B.P. Vermeulen, R.J.G.M.
Widdershoven, Beginselen van de democratische rechtsstaat, Deventer,
2006, blz. 124-127.

	Kamerstukken II 1979/80, 16 034 (R 1138), nr. 3, blz. 17.

	Kamerstukken I 1980/81, 16 034 (R 1138), nr. 89b, blz. 3.

	Kamerstukken II 1979/80, 16 034 (R 1138), nr. 3, blz. 17-18. Hoewel de
regering onderstreepte 'dat een recht op eigen levenssfeer ook van de
Koning zo vanzelfsprekend is dat een uitdrukkelijke vermelding daarvan
overbodig kan worden geacht' werd de grondwetsbepaling gehandhaafd om
een duidelijke grens te trekken tussen de gelden die de Koning ter
beschikking worden gesteld om zijn Huis naar eigen goeddunken in te
richten en de ministeriële verantwoordelijkheid voor de (overige)
kosten van het koninklijk huis die rechtstreeks ten laste komen van de
rijksbegroting.

	De andere leden van het koninklijk huis, ook zij die de Koning bijstaan
bij de vervulling van het koningschap, ontvangen geen uitkering
ingevolge de WFSKH.

	De zogenoemde B-component.

	De zogenoemde A-component.

	In grondwettelijke zin behoort tot de grondwettelijke uitkeringen ook
de ter beschikking stelling van paleizen en woon- en werkverblijven. Dit
is eveneens vastgelegd in de WFSKH (artikel 4 van de WFSKH).

	De zogenoemde A-component.

	Wel wordt bij de aanpassing van de uitkeringen onderscheiden naar loon-
en prijspeil.

	Zie ook de memorie van toelichting bij de technische aanpassing en
actualisering van de Wet financieel statuut van het Koninklijk Huis
(Kamerstukken II 2007/08, 31 505, nr. 3, blz.3).

	Ook tegen vermeende schendingen van de persoonlijke levenssfeer van
leden van het Koninklijk Huis wordt door een advocaat namens de
desbetreffende leden van het Koninklijk Huis in rechte opgekomen.

	 Zie in dit verband het besluit van 13 december 1965, houdende regeling
van de berichtgeving betreffende het Koninklijk Huis, waar de
coördinatie van de berichtgeving over het Koninklijk Huis en de
berichtgeving van de regering wordt geregeld. De RVD en haar Directeur
krijgen hierin een belangrijke adviserende respectievelijk uitvoerende
taak. In de Beschikking van 21 december 1965, houdende instructie voor
de RVD inzake de berichtgeving betreffende het Koninklijk Huis wordt de
taak van de Directeur RVD verder uitgewerkt en wordt vastgelegd dat hij
zijn taak uitoefent onder verantwoordelijkheid van de Minister van
Algemene Zaken.

  PAGE  2 

........................................................................
...........