Preview document (🔗 origineel)

---

Beleidsreactie op de evaluatie van de schuldverlichtingsovereenkomst met
Nigeria

De regering waardeert de belangrijkste bevindingen van de evaluatie en
benadrukt de duurzaamheid van de resultaten. Van essentieel belang voor
het succes van de schuldverlichting aan Nigeria waren de gestelde
voorwaarden, het ownership van de gerealiseerde beleidshervormingen van
de Nigeriaanse autoriteiten, en de hoge mate waarin de
schuldverlichtingsoperatie aansloot op de prioriteiten van de
Nigeriaanse overheid (alignment). De regering deelt de eindbevinding dat
de kosten van de kwijtschelding voor de crediteuren van de Club van
Parijs ruimschoots worden gecompenseerd door de resultaten die met de
schuldenregeling zijn bereikt. Het rapport is daarbij positief over de
duurzaamheid van de schuldenoperatie, die de regering als de
belangrijkste maatstaf voor succes beschouwt. De houdbaarheid van de
Nigeriaanse schuld is toegenomen. In de aanloop naar de schuldenregeling
zijn bovendien het sociaal-economisch beleid en de kwaliteit van bestuur
in Nigeria aanzienlijk verbeterd. Ook is vooraf een Excess Crude Oil
Account ingesteld, die de Nigeriaanse regering uiteindelijk in staat
stelde de gevolgen van de wereldwijde financiële crisis het hoofd te
bieden. Bovendien is het schuldenbeheer op federaal en deelstaatniveau
versterkt en zijn er overtuigende maatregelen genomen om
corruptiebestrijding steviger aan te pakken. Ten slotte zijn de aandacht
voor en financiering van armoedebestrijding toegenomen. Het Virtual
Poverty Fund dient een voorbeeldfunctie.

Op basis van zichtbare uitkomsten maakt het rapport aannemelijk dat de
schuldverlichting ten goede is gekomen aan de economische groei en
ontwikkeling van Nigeria. Deze evaluatie toont daarmee aan dat
schuldverlichting onder de juiste voorwaarden een effectieve vorm van
ontwikkelingssamenwerking kan zijn. De schuldverlichting aan Nigeria
heeft op een duurzame wijze (bezien over een middellange termijn van
drie tot vijf jaar) bijgedragen aan een stabielere economie, hogere
economische groei, verminderde armoede, verbetering van de
kredietwaardigheid en een gunstiger investeringsklimaat. 

Zoals het evaluatierapport aantoont, vloeien uit de ervaring met
schuldverlichting aan Nigeria waardevolle lessen voort voor het
schuldenbeleid. De regering zal hieronder kort ingaan op (i) het doel
van schuldverlichting en (ii) de vraag onder welke voorwaarden dit
instrument effectief is. Daarnaast komt (iii) de vergelijkbaarheid van
Nigeria met andere schuldverlichtingsinitatieven aan de orde.

(i) Schuldverlichting is bedoeld om een houdbare schuldenlast te
bereiken. Naast de schuldenlast van een land zijn veel andere factoren
van invloed op economische groei en vermindering van armoede. De
regering vindt de gevolgde onderzoeksmethodiek interessant omdat deze
licht werpt op de armoede- en groei-effecten van schuldverlichting.
Hierbij tekent de regering aan dat veel effecten moeilijk één-op-één
kunnen worden toegeschreven aan schuldverlichting vanwege de vele
factoren die de nationale beleidsruimte beïnvloeden.

(ii) Kwijtschelding volgt uit een afspraak tussen de crediteuren en de
debiteur: de crediteuren verplichten zich om over te gaan tot verlaging
of annulering van hun claims zodra de debiteur aan vooraf geformuleerde
voorwaarden heeft voldaan. De schuldverlichting aan Nigeria was
succesvol omdat alle partijen de bereidheid lieten zien om aan hun
verplichtingen te voldoen. Het rapport toont aan dat de schuldenregeling
de schuldenvoorraad, die ten koste ging van pogingen om de
macro-economische stabiliteit in het land te verbeteren, drastisch
omlaag bracht. De Nigeriaanse overheid had zich op haar beurt
voorafgaand aan de daadwerkelijke kwijtschelding op overtuigende wijze
verbonden aan sterk verbeterd bestuur en sociaal- en
financieel-economisch beleid. Deze opstelling is van doorslaggevend
belang gebleken voor het welslagen van de operatie en de duurzaamheid
van de resultaten.

Zo zorgde het (mede op aandringen van Nederland opgerichte) Virtual
Poverty Fund (VPF) er voor dat door schuldverlichting vrijgekomen
middelen voor een belangrijk deel zijn aangewend voor ontwikkeling. Het
VPF, met een omvang van USD 750 miljoen per jaar, heeft aantoonbaar
geleid tot een verbetering van de toegang tot sociale dienstverlening.
Voor veel Nigeriaanse burgers is het fonds dus niet virtual gebleven,
maar real geworden. Aangezien de monitoring van het VPF in 2007 is
gestart, is het nog te vroeg om vast te stellen of het fonds ook tot
verbetering van sociale indicatoren heeft geleid.

Uit de evaluatie komt naar voren dat de beslissende fase de periode
voorafgaand aan de daadwerkelijke schuldverlichting was. Het
vooruitzicht op mogelijke schuldverlichting is een belangrijke
motiverende factor geweest voor het steun verwerven voor, en doorvoeren
van hervormingen door de Nigeriaanse overheid. Dit “worsteffect”,
dat bij Nigeria in hoge mate de effectiviteit van schuldverlichting
heeft bepaald, onderstreept het belang van de bepaling van de juiste
(fasering van) voorwaarden voor schuldverlichting door bilaterale en
multilaterale crediteuren. De voorwaarden die tijdens het
schuldverlichtingstraject zijn gesteld, zoals de aanpak van corruptie,
de verbetering van schuldenbeheer en het voeren van een kwalitatief
hoogstaand begrotingsbeleid, blijven ook na kwijtschelding van bepalend
belang voor de economische ontwikkeling.

De vastberadenheid van de Nigeriaanse autoriteiten om een
hervormingsprogramma uit te voeren was cruciaal bij de besluitvorming
over schuldverlichting. Het is in dit opzicht verheugend dat de
evaluatoren concluderen dat de Nigeriaanse regering zich eigenaar voelde
van het nationale hervormingsprogramma (National Economic Empowerment
and Development Strategy, NEEDS), en toezag op een voortvarende
uitvoering. Het IMF-programma aan Nigeria, inclusief de daarin
geformuleerde voorwaarden, sloot goed aan bij NEEDS.

Het rapport benadrukt het essentiële belang van effectief
schuldenbeheer voor het op orde brengen van overheidsfinanciën en het
bereiken en handhaven van schuldhoudbaarheid. Om de kwaliteit van
schuldenbeheer in ontwikkelingslanden te helpen verbeteren, draagt
Nederland bij aan een aantal programma’s (uitgevoerd door onder meer
de Wereldbank en UNCTAD) die autoriteiten in deze landen ondersteunen in
capaciteitsopbouw. De Nederlandse regering blijft dergelijke
programma’s dan ook ondersteunen.

(iii) Het meest bekende initiatief voor schuldverlichting aan
ontwikkelingslanden is het Heavily Indebted Poor Countries (HIPC)
initiatief. HIPC voorziet in schuldkwijtschelding voor arme en zwaar
verschuldigde landen die hebben laten zien dat ze hervormingen kunnen en
willen doorvoeren binnen IMF- en Wereldbankprogramma's. De crediteuren
in de Club van Parijs hebben zich aan HIPC gecommitteerd. Ook bij
HIPC-kwijtschelding is veel aandacht voor de formulering en fasering van
de juiste voorwaarden voor kwijtschelding. 

Nigeria heeft echter een ander proces doorgemaakt dan HIPC (nl. de
zogenaamde Evianbenadering), waardoor vergelijkingen met de
schuldenbehandelingen van HIPC-landen niet altijd opgaan. Zo is bij HIPC
landen geen sprake van een debt buyback. Overigens zijn, na de
Nigeriaanse schuldenbehandeling, in de OESO-DAC inmiddels duidelijke
regels vastgelegd over de verwerking van een debt buyback in de
ODA-rapportages van crediteurenlanden, mede op instigatie van Nederland.


Afsluitend verheugt het de regering dat het evaluatierapport tot de
conclusie komt dat Nigeria er beter voor staat door deze
schuldenregeling, en mede daardoor de mondiale financiële crisis het
hoofd heeft kunnen bieden. Het rapport is terecht voorzichtig met het
toeschrijven van verbeterde economische groei, buitenlandse
investeringen en armoedevermindering aan de schuldenregeling. Het
vooruitzicht op schuldverlichting zorgt er voor dat met name in de
periode voorafgaand aan de kwijtschelding belangrijke hervormingen zijn
doorgevoerd. Zoals eerder gesteld is het herstel van schuldhoudbaarheid
een noodzakelijke voorwaarde, maar op zichzelf geen duurzame oplossing.
Daar zijn ook goed financieel-economisch beleid en bestuurlijke
hervormingen voor nodig. De regering deelt de hoofdconclusie dat vooral
de vastberadenheid van de Nigeriaanse autoriteiten om een verschil te
maken aan het positieve resultaat heeft bijgedragen. Daarbij werden zij
ondersteund door de voorwaarden die de crediteuren, inclusief Nederland,
vooraf hadden geformuleerd. Het is nu aan Nigeria om op de ingeslagen
weg voort te gaan.

 De Evian-benadering is een door de Club van Parijs gehanteerde methode
van schuldverlichting, die in 2003 is ontwikkeld voor niet-HIPC landen.
De Evianbenadering biedt ruimte voor ‘maatwerk’ om de vorm en mate
van schuldverlichting te bepalen. Net als bij HIPC spelen de
schuldanalyses van het IMF een bepalende rol.

 Bij een buyback koopt de debiteur (een deel van) zijn schulden terug
van de crediteuren, tegen een marktconforme prijs. In het geval van
Nigeria komt dat neer op een korting van ongeveer 35%, maar de
marktconforme prijs kan ook boven de nominale waarde liggen. Dat was
bijvoorbeeld het geval bij de buyback door Rusland.