Preview document (🔗 origineel)

---

Financiële stabiliteit, bescherming van spaargeld in het
depositogarantiestelsel en het combineren van verschillende bancaire
activiteiten binnen een bank

Introductie

In het rapport van de Commissie De Wit werd de aanbeveling gedaan om
nutsactiviteiten af te schermen van zakenbankactiviteiten. De Commissie
denkt hierbij aan een scheiding door middel van (enige vorm van)
ringfencing.   De rationale die de Commissie hiervoor aangeeft is dat
“dat spaargeld dat onder het depositogarantiestelsel (DGS) valt geen
risico mag lopen als gevolg van de zakenbankactiviteiten van een
bank.” In de reactie van het Kabinet op de Commissie de Wit werd
aangegeven dat de rationale van de bescherming van het DGS ook door het
Kabinet werd gedeeld. De oplossingsrichting van het scheiding door een
traditionele ringfencing werd echter door het Kabinet niet als de beste
oplossing gezien om het DGS te beschermen. Het Kabinet droeg tot slot
een aantal alternatieven aan. Tijdens het kamerdebat over de
Kabinetsreactie op het rapport van de Commissie de Wit gaven meerdere
partijen aan dat deze alternatieven nog onvoldoende concreet waren
(onder andere wat de tijdsplanning betreft). Deze partijen verzochten
daarom om een uitgebreidere nota over hoe om te gaan met nuts- en
zakenbankactiviteiten binnen een financiële instelling. Dit werd later
bekrachtigd door een motie, die met algemene stem werd aangenomen. Door
middel van de voorliggende nota wordt gehoor gegeven aan deze
kamermotie.

	De nota heeft de volgende structuur. Eerst zal worden ingegaan op wat
nuts- en zakenbankactiviteiten zijn, vervolgens op welke manieren een
scheiding kan worden vormgegeven om daarna de voor- en nadelen van de
verschillende opties te bespreken. Er zal worden beredeneerd waarom de
beste optie lijkt een scheiding van bankactiviteiten te realiseren in de
zin dat banken scheidbaar zijn, zodat zij ten tijde van crises
gescheiden kunnen worden, met daarbij de mogelijkheid DGS af te schermen
(‘ringfence ready’). Tot slot zal worden aangegeven welke acties
zijn en nog zullen worden ondernomen om deze vorm van scheidbaarheid te
realiseren.

Definities nuts- en zakenbankactiviteiten

Om beter zicht te krijgen op de onderhavige kwestie is het nuttig eerst
nader te definiëren wat ‘nutsbankactiviteiten’ en wat
‘zakenbankactiviteiten’ zijn. 

Nutsbankactiviteiten

Er zijn tenminste twee definities mogelijk van wat nutsbankactiviteiten
zijn: een enge definitie en een wat ruimere definitie. 

De enge definitie vereenzelvigt nutsbankactiviteiten met activiteiten
voor consumenten, zoals betaalrekeningen en overlay-services (zoals
iDEAL), spaarrekeningen, hypotheken, consumptief krediet en
beleggingsrekeningen e.d. 

De wat ruimere definitie stelt dat nutsbankactiviteiten die activiteiten
zijn waartoe banken in het bijzonder zijn toegerust om deze uit te
voeren en zonder welke de moderne maatschappij niet goed kan draaien.
Het gaat hierbij dus, in aanvulling op nutsbankactiviteiten onder de
enge definitie,  om activiteiten die tot groot nut zijn voor de
maatschappij als geheel zijn en die (veel) minder makkelijk door andere
partijen dan banken kunnen worden verricht. Er kan hierbij gedacht
worden aan financiering van het middel- en kleinbedrijf (MKB), betaal-
en incassodiensten, cash management diensten en de ondersteuning van
internationaal betalingsverkeer. 

Veel van de laatstgenoemde activiteiten zijn minstens zo belangrijk voor
de economie als pure consumentenactiviteiten, wat er voor pleit om de
ruimere definitie van nutsbankactiviteiten te hanteren. 

Zakenbankactiviteiten

Ook het begrip zakenbankactiviteiten kan op meerdere manieren worden
ingevuld. De oorspronkelijke aanbeveling in het rapport van de Commissie
De Wit laat enigszins open wat de Commissie onder zakenbankactiviteiten
verstaat. De aanbeveling vereenzelvigt zakenbankactiviteiten enerzijds
met “bemiddeling op de kapitaalmarkt”, maar kwalificeert deze
anderzijds nader als “activiteiten die niet primair in het belang van
de klant zijn” met “handel voor eigen rekening” als voorbeeld. 

Er zullen hier 3 mogelijke begrippen worden onderscheiden. Het betreft
hier een conceptuele scheiding, in de praktijk is de scheiding minder
zuiver te maken. 

Zakenbank als bank voor het kleine en middelgrote bedrijfsleven
(‘commercial banking’) 

Zakenbank als bank voor het grotere bedrijfsleven (‘investment
banking’)

Zakenbank als handelsbank die voor eigen rekening handelt
(‘proprietary trading’)

De Commissie De Wit lijkt het tweede en derde begrip op het oog te
hebben.

Zakenbank als bank voor het kleine en middelgrote bedrijfsleven
(‘commercial banking’):  het betreft hier bedrijven die behoefte
hebben aan veel van de hier boven genoemde voorbeelden van
nutsbankactiviteiten in de ruimere definitie: financiering van het
middel- en kleinbedrijf (MKB), betaal- en incassodiensten, cash
management diensten en de ondersteuning van internationaal
betalingsverkeer. Naarmate bedrijven iets groter worden kunnen daar ook
wat complexere producten bijkomen zoals derivaten (bijv. een
transportbedrijf dat zich wil verzekeren dat het brandstof tegen een
bepaalde prijs kan kopen). De bediening van deze bedrijven door de
banken, zeker van de middelgrote bedrijven, gaat doorgaans via een
persoonlijke relatiemanager. Via hem of haar probeert de bank een
langdurige relatie met een bedrijf op te bouwen. Deze relatie is
gestoeld op wederzijds vertrouwen, grondige kennis van het bedrijf door
de relatiemanager en het vermogen van de relatiemanager om breed advies
over financiële planning en bancaire producten te geven. MKB-bedrijven
geven ook aan dat bij de tevredenheid over hun bank de persoonlijke
relatie voor hen het zwaarst weegt. Banken spelen op de
financieringsmarkt dus de rol van informatiemakelaar tussen aanbieders
en vragers van geld. Het tekort aan informatie bij geldaanbieders  over
de kredietwaardigheid van geldvragers proberen banken zo goed te
verhelpen, middels objectieve beoordelingssystemen en reguliere
monitoring. Daardoor zijn zij veelal in staat, bij problemen bij een
bedrijf, de aard van de problematiek goed in te schatten. Gegeven de
aard van deze bancaire dienstverlening kan een bank als deze beter niet
als zakenbank worden getypeerd maar als nutsbank voor het kleine en
middelgrote bedrijfsleven.

Zakenbank voor het grotere bedrijfsleven (‘investment banking’): het
betreft hier dezelfde diensten als voor het kleinere bedrijfsleven
aangevuld met wat diensten waar specifiek het grotere bedrijfsleven
behoefte aan heeft. Voorbeelden hiervan zijn i) ondersteuning bij
overnames en fusies (‘M&A’), ii) het afdekken van risico’s door
middel van derivaten en iii) de facilitering van het in de markt zetten
van aandelen en obligaties. Dit type activiteiten heet ook wel
‘kapitaalmarktdiensten’. Deze worden vooral verricht voor bedrijven
die (deels) niet zelfstandig naar de kapitaalmarkt kunnen en voor welke
er soms weinig tot geen alternatieven buiten het bancaire kanaal zijn.
Dat is zeker het geval voor ondersteuning bij M&A en het afdekken van
risico’s door derivaten. 

In Nederland vinden doorgaans enkele honderden M&A transacties per jaar
plaats; het merendeel hiervan betreft geen transacties die de media
halen, maar bijv. familiebedrijven die de eigenaars door het bereiken
van de pensioengerechtigde leeftijd willen verkopen. Door ondersteuning
bij de financiering van dergelijke transacties draagt een bank eraan bij
dat de continuïteit van het bedrijf en de werkgelegenheid die het biedt
behouden blijft.

In de derivatenmarkt zijn alleen de allergrootste partijen zoals enkele
AEX-bedrijven in staat om zelfstandig met andere partijen op de
kapitaalmarkt derivaatposities af te sluiten; overige bedrijven hebben
hier – voor het advies en de toegang – een bancaire partij nodig.
Deze partij neemt dan het andere deel van het risico van een
derivaattransactie op zich.  Een bank gaat echter niet een enkele
derivaatpositie aan, maar vele. Idealiter kan zij dan posities tegen
elkaar wegstrepen, waardoor zij zelf netto vrij weinig risico loopt.
Stel bijv. dat een bedrijf dat importeert vanuit de VS het risico op een
stijgende dollarkoers wil afdekken, terwijl een ander bedrijf dat
exporteert naar de VS zich wil indekken tegen een dalende dollarkoers.
Als een bank voor beide bedrijven een swappositie afsluit, zullen deze
(deels) tegen elkaar wegvallen. In de praktijk vindt er binnen een bank
echter geen volledige ‘netting’ plaats en heeft een bank open
posities. Om risico te verkleinen zal een bank een deel van dit risico
doorplaatsen naar andere banken die een omgekeerde positie hebben,
waardoor beide banken hun risicoprofiel verkleinen. Door deze
onderhandse markt raakten banken echter op een intransparante manier
sterk met elkaar verweven. In deze derivatenmarkt gaat daarom veel
veranderen. Standaardderivaten als rente- en valutaswaps zullen banken
moeten afwikkelen via zogenaamde CCPs (central clearing parties). Deze
CCPs staan daarmee als het ware tussen de banken. Hierdoor wordt er meer
transparantie op macroniveau over derivatenposities verkregen en wordt
het stelsel als geheel veiliger omdat besmettingskanalen tussen banken
worden ingedamd en potentieel wantrouwen in de markt sterk wordt
verkleind. Doordat het stelsel als geheel stabieler wordt, worden
individuele banken stabieler. Het afwikkelen van derivaten via CCPs
maakt echter ook individuele banken direct veiliger: de opbouw van
excessieve derivatenposities wordt tegengegaan omdat voor elk derivaat
een zogenaamde ‘margin’ moet worden gestort bij de CCP die als
buffer voor eventuele eerste verliezen dient. Als de markt verslechtert
vraagt de CCP bovendien snel extra margin. Dit werkt als een vroeg
waarschuwingssysteem waardoor banken snel in de gaten krijgen of ze hun
risicoprofiel moeten aanpassen. 

Tot slot, de facilitering bij het in de markt zetten van obligaties. Er
zijn maar enkele bedrijven in Nederland die zelfstandig de kapitaalmarkt
op kunnen om geld op te halen en waarvan de obligaties dan bijv. via de
beurs verhandeld kunnen worden. Zelfs deze bedrijven hebben banken nodig
om hun obligaties te distribueren en te verkopen. Vaak gebeurt dit door
een groep van banken om zo het risico voor een enkele partij, voor de
korte periode waarin deze de obligaties op de eigen balans heeft staan
voor de verkoop (de zogenaamde ‘underwriting’) te verkleinen. Iets
kleinere, maar nog altijd grote bedrijven kunnen echter niet zelfstandig
naar de kapitaalmarkt. Banken kunnen hen wel helpen onderhands
obligaties te plaatsen bij institutionele beleggers. Met deze
makelaarsfunctie vervullen  banken, naast hun eigen kredietvertrekking,
dus ook op een andere wijze de nutsfunctie van het bij elkaar brengen
van aanbieders en vragers van geld. Met deze makelaarsfunctie bevorderen
ze tevens de financiële stabiliteit. Immers, het alternatief voor het
onderhands plaatsen van obligaties met tijdelijke ‘underwriting’ is
dat banken zelf voor lange tijd leningen verstrekken aan deze grote
bedrijven. Dit zouden dan zeer grote, moeilijk te diversifiëren posten
op hun boeken betekenen, met risico’s voor de stabiliteit van dien. 

Conclusie: er is geen heldere grens tussen bancaire nutsactviteiten voor
kleinere bedrijven en die voor grotere bedrijven. Ook de meer specifieke
activiteiten voor grotere bedrijven hebben een sterke nutscomponent. Er
gebeurt veel om deze belangrijke activiteiten veiliger te maken voor het
financiële stelsel als geheel en voor individuele banken.

Zakenbank als bank die voor handelsdoeleinden voor eigen rekening
handelt (‘proprietary trading’): in deze zin zijn vrijwel alle
banken een zakenbank omdat a) banken normaliter een handelsboek moeten
aanhouden omwille van het risicobeheer. Er zijn echter b) ook enkele
banken in de wereld die een zeer groot handelsboek hebben of hadden
t.o.v. hun totale balans en zij zouden dan bij uitstek “handelsbank”
kunnen heten. 

Een handelsboek (‘proprietary trading’) omwille van het
risicobeheer: vrijwel alle banken houden extra activa aan op hun balans
omwille van het beheersen van liquiditeitsrisico’s. Het gaat hier om
hoog liquide, zeer veilige activa zoals staatsobligaties en
bedrijfsobligaties met de hoogste ratings. Deze activa zijn nodig om een
uitstroom van spaargeld (bijv. gedurende de vakantieperiode) op te
vangen. Als er spaargeld uit een bank uitstroomt wordt de passivazijde
van de bankbalans immers korter. Om dit op korte termijn op te vangen
kan de bank geld lenen bij de ECB tegen onderpand. In normale tijden is
deze mogelijkheid echter beperkt en duur. Een ander alternatief is dat
de bank een aantal van de hoog liquide, dus makkelijk te verkopen activa
verkoopt. Hierdoor wordt de balans ook aan de activazijde korter en dus
weer sluitend; dat is goedkoper en voorkomt dat banken te afhankelijk
worden van de centrale bank. Mede om die reden schrijven de nieuwe
kapitaalseisen (Bazel-III), die momenteel worden omgezet naar een nieuwe
Europese kapitaaleisenrichtlijn (CRD-IV), dan ook een Europees
geharmoniseerde liquiditeitsbuffer voor (Liquidity Coverage Ratio). Dit
is een van de belangrijke vernieuwingen van de nieuwe
kapitaaleisenrichtlijn om banken stabieler te maken. Voor allerlei
activa zal een welbepaalde hoeveelheid liquide activa moeten worden
aangehouden om liquiditeitsuitstroom op te vangen. Deze eis betekent wel
dat elke bank door de regelgeving een handelsboek zal moet aanhouden.
Door dit deel van het handelsboek worden banken echter stabieler; het is
daarmee een activiteit die indirect juist ten gunste komt van de
nutsactiviteiten.

Instellingen met een zeer groot handelsboek (‘proprietary trading’):
hierbij kan vooral worden gedacht aan Amerikaanse banken voor de crisis
als JP Morgan, Goldman Sachs, Bear Stearns en Lehman Brothers. Deze
banken zijn historisch zo gegroeid omdat banken in de Verenigde Staten
lange tijd moesten voldoen aan de Glass Steagall Act uit 1932. Deze wet
leidde tot de oprichting van het Amerikaanse depositogarantiestelsel
(uitgevoerd door de FDIC) en verbood dat banken nutsactiviteiten en
zakenbankactiviteiten in één bedrijf mochten uitoefenen. In 1999 werd
deze wet definitief ingetrokken, maar de grote investment banks bleven
een groot handelsboek houden. Voor de crisis hadden deze Amerikaanse
banken geen toegang tot de centrale bank faciliteiten en het
depositogarantiestelsel. Tijdens de crisis bleek echter dat deze grote
handelsbanken zo verweven waren met de rest van het systeem dat de
Amerikaanse overheid niet het risico wilde lopen dat deze banken zouden
omvallen. Ze hebben toen onder andere toegang gekregen tot de centrale
bank faciliteiten van de FED. Een aantal van hen is overgenomen door een
meer traditionele bank die ook deposito’s aantrekt (bijv. Merrill
Lynch door Bank of America); andere hebben hun financieringsprofiel
zelfstandig aangepast door deposito’s aan te gaan trekken (bijv.
Goldman Sachs). In de Dodd-Frank Act, de Amerikaanse wet voor de
herziening van het toezicht op de financiële sector, zijn er daarom
beperkingen opgelegd aan het handelsboek (de zogeheten Volcker Rule).
Aanvankelijk overwoog men alle ‘proprietary trading’ te verbieden,
maar de uiteindelijke tekst stelt dat Amerikaanse banken voor
risicobeheer nog een handelsboek mogen aanhouden en tot 3% van hun
(kern)vermogen kunnen investeren in hedgefondsen en private equity
bedrijven. In de EU (inclusief Nederland) zijn er veel minder banken met
een zeer groot handelsboek, mede gegeven de verschillende institutionele
geschiedenis van het bankwezen. Ook in Europa wordt het handelsboek
echter strenger behandeld dan voor de crisis. Voorop hierbij staat dat
een handelsboek voor risicobeheer dient te zijn. Om overmatige groei van
het handelsboek tegen te gaan zijn de kapitaalseisen voor het
handelsboek verhoogd. Een belangrijk onderdeel hiervan vormen de regels
aangaande het aanhouden van securitisatie-posities (pakketten gebundelde
leningen), waarop in de kredietcrisis zulke grote verliezen zijn
geleden; voor dergelijke posities gelden niet alleen hogere eisen, ook
zijn er veel strengere eisen aan transparantie over de onderliggende
leningen in de securitisaties die gekocht of verkocht mogen worden. Deze
maatregelen aangaande het handelsboek zijn zo belangrijk geacht dat
hiermee niet gewacht is tot het totaalpakket aan nieuwe Bazelse
kapitaalregels is vertaald in de zogenaamde vierde Europese
kapitaalrichtlijn (CRD-IV); zij maken reeds onderdeel uit van de
CRD-III. Deze maatregelen zijn in de Nederlandse wet en de onderliggende
toezichthouderregels per 1 januari 2011 geïmplementeerd; zij worden van
kracht per 1 januari 2012.

Conclusie: bij nadere beschouwing van wat zakenbankactiviteiten zijn
blijkt dat deze of zelf als nutsactiviteiten kunnen worden
gekwalificeerd (‘commercial banking’), of een sterke nutscomponent
hebben (‘investment banking’) of – mits goed gereguleerd – een
belangrijke ondersteunde functie voor nutsactiviteiten hebben
(‘handelsboek’). Anders gezegd: sommige bankactiviteiten zoals
genoemd onder 2.) en 3.) met een zakenbank-karakter hebben tegelijk een
duidelijk nutselement. Dit suggereert dat bij plannen voor een scheiding
in enige vorm zeer goed moet worden gekeken of het kind (de
nutsactiviteiten) niet met het badwater (de pure zakenbankactiviteiten)
wordt weggegooid.

Wat voor type scheiding

Na de verheldering van deze definities zal worden ingegaan op wat onder
een “scheiding tussen nuts- en zakenbankactiviteiten” kan worden
verstaan. Tijdens het kamerdebat naar aanleiding van het rapport De Wit
bestond hier enige verwarring over. Meerdere Kamerleden brachten naar
voren dat in de aanbeveling in het rapport De Wit een scheiding door
ringfencing was beoogd, niet een complete scheiding van een bank in twee
banken. Er zullen hieronder drie vormen van scheiding worden
onderscheiden van minder zwaar tot zeer zwaar. De drie vormen zijn: i)
een operationele scheiding, ii) een scheiding van bankactiviteiten in de
zin dat banken scheidbaar zijn, zodat zij ten tijde van crises
gescheiden kunnen worden, met daarbij de mogelijkheid DGS af te
schermen, iii) een zeer strikte scheiding (opknippen banken/traditionele
ringfencing). In box 1 volgt tot slot nog een samenvatting van het
voorstel van de UK Banking Commission, die ook een voorstel doet om
activiteiten meer te scheiden. In de volgende paragraaf zal dan nader
worden ingegaan op de voor- en nadelen van deze drie vormen van
scheiding. Eerst worden optie i) en iii) besproken, daarna de
voorkeursoptie van deze nota, de middelste optie ii).

i) Scheiding als operationele scheiding van activiteiten: momenteel zijn
banken vaak al onderverdeeld in zogenaamde business units (al dan niet
ondergebracht in bepaalde rechtspersonen), bijv. een unit voor
consumentenactiviteiten, een unit voor grote zakelijke klanten, een unit
voor het vermogensbeheer van rijke individuen etc. Vaak zijn deze units
ook nog geografisch opgedeeld. De splitsing in business units heeft
verschillende achtergronden: soms gaat het banken hierbij om het
bedieningsmodel van de klant, soms om intern grip en controle te houden,
soms omdat een en ander historisch zo gegroeid is door (buitenlandse)
fusies en overnames. Afhankelijk van hoe men nuts- en
zakenbankactiviteiten definieert, zou het kunnen zijn dat een enkele
bank nu al voor een deel reeds operationeel in business units voor nuts-
en zakenbankactiviteiten gesplitst is. De balansen van deze units worden
dan doorgaans desalniettemin integraal op groepsniveau beheerd en ook de
IT kan centraal geregeld zijn. 

iii) Zeer strikte scheiding (opknippen banken/traditionele ringfencing):
de meest drastische vorm van scheiding is het opknippen van banken.
Daarbij wordt van een bank twee banken gemaakt, die elk onder een eigen
naam, met een eigen bestuur en met een eigen netwerk aan kantoren verder
gaan. Dat is een langdurig en kostbaar proces. Er is echter een
potentieel veel grotere kostenpost dan de eenmalige kosten voor
naamwijziging of het opsplitsen van het kantorennetwerk; deze bestaat in
het potentieel verlies aan bedrijfseconomische synergievoordelen die de
eindgebruiker (de bedrijven en consumenten) structureel zouden moeten
ophoesten. Het is lastig de kosten hiervan precies in te schatten omdat
er weinig tot geen voorbeelden van daadwerkelijk plaatsgevonden
opsplitsingen zijn. Duidelijk is echter dat indien er gesplitst wordt
ook de balans gesplitst moet worden in een balans voor de zakenbank en
een balans voor de nutsbank. Beide balansen zouden daarbij afzonderlijk
moeten voldoen aan de kapitaal- en liquiditeitseisen zonder dat er
middelen van de ene naar de andere bank kunnen gaan. 

Voor beide banken zouden hierdoor de kosten voor kapitaal flink kunnen
stijgen boven de gemiddelde kapitaalkosten voor de gezamenlijke balans,
bijv. door het verlies aan diversificatie (zie volgende paragraaf).
Investeerders zullen eisen dat de twee individuele banken daarom hogere
buffers aanhouden. Immers door de splitsing zijn de individuele banken
veel gevoeliger voor macroschokken (bijv. een crash op de huizenmarkt
voor de nutsbank of een sterke vermindering van de export voor de
zakenbank). 

Om deze zelfde reden zou ook het vreemd vermogen duurder kunnen worden.
Met een deel van het vreemd vermogen, het spaargeld, is echter nog iets
extra’s aan de hand bij een dergelijke harde scheiding. Er zijn twee
situaties mogelijk, mede afhankelijk van hoe men nuts- en
zakenbankactiviteiten definieert: 1. of er is meer spaargeld in de bank
dan er nutsbank-uitzettingen (zoals hypotheken) zijn, 2. of er is minder
spaargeld in de bank dan er aan nutsbank-uitzettingen zijn. 

1.) In de eerste situatie is er een overschot aan spaargeld dat de
nutsbanken ergens moeten uitzetten. Er zijn hier niet veel opties voor:
de meest voor de hand liggende opties zijn dat het geld wordt uitgeleend
aan zakenbanken (mogelijk indirect via internationele money market
funds) of dat men veilige, laag renderende activa zoals overheidspapier
van landen met een hoge rating inkoopt. Daarmee lopen de nutsbanken dan
echter alsnog risico op zakenbanken of op overheden. Als het doel van de
ringfencing zou zijn om geen (tegenpartij)risico te laten lopen op
zakenbankactiviteiten, wordt dat dus in deze situatie niet bereikt.

2.) In de tweede situatie is er een tekort aan spaargeld. Hierdoor
zullen de nutsbanken de kapitaalmarkt op moeten om hun portefeuille aan
nutsuitzettingen te financieren, bijv. door hypotheken te securitiseren
of door ongedekte obligaties uit te geven. Ze kunnen dit zelf doen of
een zakenbank hiervoor in de armen nemen. In het eerste geval oefenen ze
zelf zakenbankactiviteiten uit, in het tweede geval zijn ze voor hun
operationele activiteiten toch nog enigszins afhankelijk van
zakenbanken, al is deze afhankelijkheid relatief klein. Een veel grotere
afhankelijkheid van zakenbanken zal in deze situatie echter voortkomen
uit het risicobeheer (het afsluiten renteswaps en dergelijke met
zakenbanken) dat de nutsbanken moeten doen om hun activiteiten goed en
veilig uit te oefenen. Hierdoor ontstaat alsnog tegenpartijrisico van de
nutsbank op de zakenbank.

Gegeven de grote hypotheekportefeuille van Nederlandse banken is
momenteel de tweede situatie het geval voor de meeste banken. De
situatie kan echter per bank verschillen; ook in de toekomst kan de
situatie er heel anders uitzien (bijv. bij structurele veranderingen op
de hypotheekmarkt). 

Met deze bespreking van wat het opknippen van een bank zou betekenen, is
inzichtelijk dat een scheiding door ringfencing, zoals die traditioneel
wordt begrepen, niet veel verschilt van het opknippen van de bank in
twee banken. Immers, ook hierbij wordt de balans van de oorspronkelijke
bank in feite in twee delen geknipt, die afzonderlijke aan kapitaal- en
liquiditeitseisen moeten voldoen. Hierdoor zijn er grote belemmeringen
om middelen van het ene deel van de balans naar het andere te brengen.
Tevens stijgen de kosten van het aanleggen en op peil houden van de 
kapitaalbuffers net als bij het opsplitsen, waardoor de (structurele)
kosten voor consumenten en bedrijven flink kunnen toenemen. Wel zal bij
ringfencing in tegenstelling tot opsplitsing bepaalde synergievoordelen
van de back-office behouden kunnen blijven. Tot slot zal het probleem
met betrekking tot een overschot of tekort aan spaargeld net zo goed bij
deze vorm van ringfencing als bij het opknippen van banken spelen.

ii) Scheiding in de zin dat banken scheidbaar zijn zodat zij ten tijde
van crises gescheiden kunnen worden, met daarbij de mogelijkheid DGS af
te schermen: een andere mogelijke vorm van scheiding is dat ervoor wordt
gezorgd dat tijdens een crisis de systeemrelevante onderdelen van de
bankbalans kunnen worden afgescheiden terwijl de rest van de bank kan
failleren. Het grote verschil met optie iii) is dat de bank dus niet in
normale tijden daadwerkelijk gesplitst wordt, maar enkel op het moment
dat de bank als geheel geen toekomst heeft. Het grote voordeel hiervan
is dat bank hierdoor in normale tijden stabieler is en dus minder snel
in de problemen komt; tevens worden de potentieel grote kosten van het
financieren van twee afzonderlijke balansen voor een belangrijk deel
voorkomen. Ook blijven de synergievoordelen in tact. Het belangrijkste
aandachtspunt  bij het vormgeven van deze optie is dat op geloofwaardige
wijze de systeemrelevante onderdelen kunnen worden gescheiden ten tijde
van de crisis. De laatste paragraaf van deze nota bespreekt maatregelen
die worden getroffen om dit geloofwaardig te maken zoals de nieuwe
crisisinterventiewet, de komende recovery- and resolution plans en het
onderzoek naar een preferente crediteurpositie voor DGS. 

Box 1: de plannen van de UK Banking Commission voor een
scheiding/scheidbaarheid van activiteiten 

Waar Nederland de Commissie Maas (met als resultaat de Code Banken) en
de Parlementaire Enquête onder leiding van het lid De Wit heeft, is in
het Verenigd Koninkrijk de Banking Commission opgericht. Deze commissie
rapporteert aan een aantal Kabinetsleden die verantwoordelijk zijn voor
banken. In de Commissie zit een aantal leden met ervaring in de bancaire
wereld, het bredere bedrijfsleven, de centrale bank en de financiële
journalistiek. Zij staat onder leiding van Sir John Vickers, die onder
andere chief economist bij de Bank of England was. 

Op 11 april jl. is het interim rapport van de commissie verschenen. Het
definitieve rapport wordt in september verwacht. Onduidelijk is of het
Britse Kabinet de aanbevelingen één op één zal overnemen.

In dit rapport staat een breed palet aan aanbevelingen om de
scheidbaarheid van banken te vergroten. Er kunnen tenminste vijf
afzonderlijke aanbeveling worden geïdentificeerd: 1. het opstellen van
recovery and resolution plans (rrp’s), 2. de introductie van
‘bail-in debt’, 3. preferentie voor het DGS, 4. hogere
kapitaalseisen voor nutsactiviteiten, 5. een nog niet nader ingevulde
vorm van ringfencing van nutsactiviteiten. Deze maatregelen worden hier
kort samengevat, waarbij voor een belangrijk deel wordt verwezen naar de
paragraaf ‘actieplan met betrekking tot de scheidbaarheid van
instellingen’. Vier van de vijf aanbevelingen die de UK Banking
Commission doet aan het Britse Kabinet, worden in Nederland reeds
opgepakt.

Voor 1. tot en met 3. wordt verwezen naar respectievelijk de alinea in
het actieplan over 1. rrp’s, 2. het Europees kader voor
crisisbeheersing in de financiële sector, en 3. het voorstel voor een
onderzoek naar een preferente positie voor het DGS.

4. Hogere kapitaalseisen voor nutsactiviteiten: de commissie beveelt aan
dat voor de nutsbankactiviteiten minimaal 10% kernkapitaal moet worden
aangehouden en voor de zakenbankactiviteiten minimaal 7%. Dit is op zich
opmerkelijk omdat voor de vermeend veiligere activiteiten (de
nutsbankactiviteiten) meer kapitaal moet worden aangehouden dan voor de
activiteiten met een vermeend hoger risico (zakenbankactiviteiten). De
reden die de Commissie hiervoor geeft is dat zakenbankactiviteiten veel
internationaler zijn en het Verenigd Koninkrijk hier geen hogere eisen
voor kan opleggen om het gelijke speelveld voor de Britse banken uit de
City niet te verstoren. Wel pleit de Commissie ervoor dat de Britse
regering in de internationale overleggen ervoor pleit dat grote
systeemrelevante instellingen een kapitaalseis van 10% voor al hun
activiteiten opgelegd krijgen. Een voorstel voor een hogere kapitaalseis
voor mondiale systeemrelevante instellingen wordt momenteel uitgewerkt
in het Financial Stability Board. In Nederland denken DNB en Financiën
na over de nationale invulling hiervan (zie annex 1). 

Voor de vier grote, systeemrelevante Britse instellingen met een
significante ‘zakenpoot’ (RBS, Barclays, Lloyds, HSBC) zal deze
extra kapitaalseis waarschijnlijk betekenen dat zij voor al hun
activiteiten een eis krijgen die in de buurt van de 10% kernkapitaal
komt. Deze vier banken domineren ook de Britse consumentenmarkt.
Hierdoor zou de 10% kernkapitaal specifiek voor nutsbankactiviteiten dus
enigszins overbodig zijn. Met enig cynisme zou men zelf kunnen beweren
dat door deze eis gepoogd wordt het level playing field op de nationale
consumentenmarkt tussen de grote internationale banken en de lokale
consumentenbanken te beschermen. Door de maatregel moeten immers ook de
lokale consumentenbanken aan de 10% eis voldoen, terwijl de grote
internationale Britse banken hier op basis van afspraken in FSB verband
toch al aan moesten voldoen. Het voorstel van de UK Banking Commission
kan daardoor zelfs drempels opwerpen voor nieuwe kleine en/of
buitenlandse instellingen om de Britse markt (voor nutsactiviteiten) te
betreden.

5. Een vorm van ringfencing: om te zorgen dat het extra kapitaal voor
nutsbankactiviteiten inderdaad kan worden gebruikt om klappen bij
nutsactiviteiten op te vangen, stelt de Commissie voor dat er een vorm
van ringfencing wordt geïntroduceerd. Meer specifiek stelt de Commissie
dat als er een overschot aan kapitaal is bij een van de delen van de
bank boven het vereiste minimum, dit mag worden ingezet voor het andere
deel; echter als de bank als geheel onvoldoende gekapitaliseerd is mag
er geen geld van de nutsbank naar de zakenbank. De details van de
ringfencing zijn echter nog volledig oningevuld. In het rapport staan
nog veel consultatievragen hoe de ringfencing zou moeten worden
vormgegeven, welke activiteiten er wel en niet onder zouden moeten
vallen, hoe moet worden omgegaan met het handelsboek etc. Het is dus
onduidelijk hoe streng of zwak de ringfencing is die de Commissie
beoogt.

Als een systeemrelevante instelling voor al haar activiteiten al meer
kapitaal moet aanhouden, lijkt de voorgestelde ringfencing bovendien
minder zinnig omdat dan immers voor zowel de nuts- als de
zakenbankactiviteiten al evenveel extra kapitaal wordt aangehouden.
Verder is het zeer de vraag of in een crisis enkel eenrichtingsverkeer
van zakenbankpoot naar nutsbankpoot mogelijk is. De Britse media waren
hier sceptisch over. Immer, in geval van een crisis bij de zakenbankpoot
met dezelfde naam als de nutsbank, zouden consumenten ook het vertrouwen
in de (nuts)bank kunnen verliezen. De nutsbank kan zich dan gedwongen
zien de zakenbankpoot te hulp te schieten om zichzelf te redden, ook al
is dat volgens de regels verboden.

De Commissie heeft zelf nog geen inschatting van de kosten van een
dergelijke ringfencing gemaakt. In de Britse media is wel een
vertrouwelijke schatting verschenen die management consultant Oliver
Wyman heeft gemaakt voor de banken in het Verenigd Koninkrijk. Volgens
die schatting bedroegen de kosten £12-15 miljard per jaar. Volgens de
UK banking commission is deze schatting echter hoger dan de eerste
schattingen die ze van de banken zelf heeft ontvangen en hangt een
schatting van de kosten van een flink aantal factoren af, waarvoor
idealiter gecorrigeerd wordt, zoals het beginniveau van kapitaal. 

De kosten worden volgens de Commissie voornamelijk veroorzaakt door twee
effecten: hogere leenkosten voor elk van de twee door ringfencing
gescheiden balansen (waarschijnlijk vanwege minder diversificatie) en de
extra buffer die moet worden aangehouden doordat er beperkingen zijn bij
kapitaaloverdracht van het ene deel van de balans naar het andere. Voor
een definitieve schatting van de jaarlijkse kosten van deze vorm van
ringfencing zal waarschijnlijk gewacht moeten worden tot het eindrapport
van de Commissie. Het lijdt geen twijfel dat kosten uiteindelijk op de
consumenten en bedrijven worden afgewenteld. Tegenover de potentiële
kosten staan ook baten (met name het vermeende aantal minder crises).
Deze baten lijken echter ook op een andere, efficiëntere manier kunnen
worden bereikt, zoals hieronder uiteen zal worden gezet.

Voor- en nadelen van de verschillende mogelijkheden van scheiding

Eerst worden hier generieke diversificatievoordelen besproken en
vervolgens wordt ingegaan op de voor- en nadelen van de verschillende
opties voor scheiding.

	Naarmate een financiële instelling haar activa/activiteiten meer
diversifieert wordt zij stabieler. Deze oude wijsheid (‘stop niet al
je eieren in hetzelfde mandje’) geldt ook voor banken. De moderne
theorie hierachter heet CAPM-theorie (Capital Asset Pricing Model). Deze
stelt dat het totale risico van een portefeuille aan uitzettingen
gedempt wordt, door het diversifiëren over beleggingsmogelijkheden die
niet (volledig) aan elkaar gecorreleerd zijn. Het totale risico van een
gemengde portefeuille met meer en minder risicovolle activa zou volgens
deze theorie kleiner kunnen zijn dan het risico van een portefeuille met
enkel minder risicovolle activa van hetzelfde type (die dus sterk met
elkaar gecorreleerd zijn). Een voorwaarde daarbij is wel dat de omvang
van de risicovolle activiteiten binnen de portefeuille niet te groot
wordt. 

Toegepast op de scheiding van nuts- en zakenbankactiviteiten betekent
dit dat een bank die nuts- (vermeend minder risicovol) en
zakenbankactiviteiten (vermeend meer risicovol) met elkaar combineert
als geheel minder risicovol, en dus stabieler is. Er is hier ook
empirisch onderzoek naar gedaan. Het leeuwendeel van het onderzoek
spitst zich toe op de Amerikaanse markt en de savings and loan crisis
van de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw, waarbij 747 van de 3234
Saving and Loan Associations (een soort Amerikaanse nutsbanken) failliet
zijn gegaan. Een van de oplossing die men zag in de Verenigde Staten in
die tijd was dat banken zich meer gingen diversifiëren. Mede om die
reden werd in de Verenigde Staten in 1999 via de Gramm–Leach–Bliley
Act de Glass Steagal Act ingetrokken, die sinds de jaren ’30 een
scheiding tussen nuts- en zakenbanken had afdwongen. Een goed, maar wat
ouder overzicht van de Amerikaanse literatuur over de voor- en nadelen
voor de financiële stabiliteit van een scheiding van activiteiten geeft
het boek Universal Banking in the US, hoofdstuk 6: How risky would
Universal banks be? Van de 18 eerdere studies die hier worden
aangehaald, concluderen er 13 dat door diversificatie risico’s minder
worden, 5 vinden geen noemenswaardig effect en 1 vindt dat de risico’s
groter worden. Naast deze wat oudere literatuur zijn er ook enkele meer
recente studies naar de stabiliteit van universele banken versus meer
gespecialiseerde banken. Een studie van onderzoekers van de Wereldbank
en de Universiteit van Tilburg uit 2009 die 1334 banken uit 101 landen
met elkaar vergelijkt voor de crisis, concludeert dat er (enige)
diversificatievoordelen zijn tussen zakenbankactiviteiten (‘non
intrest income’) en nutsbankactviteiten, zolang de
zakenbankactiviteiten binnen de totale bankbalans niet te groot worden.
Er is tot slot nog een recente studie van Barclays Capital die al wel de
crisisperiode meeneemt en laat zien dat het risico op faillissement van
gediversificeerde banken kleiner is dan dat van afzonderlijke nuts- of
zakenbanken.

Er zijn ook voorbeelden dichter bij huis te geven dat banken met enkel
nuts- of zakenbankactiviteiten risicovol kunnen zijn. De crisis begon
met het faillissement van de zakenbank Lehman Brothers; in Nederland is
de kleine consumentenbank DSB in oktober 2009 failliet gegaan en in
Spanje worstelen de kleine lokale nutsbanken (de zogenaamde caja’s),
terwijl het met een grote internationale Spaanse bank als Santander voor
de wind lijkt te gaan. 

Op basis van de eerder analyse kunnen nu de voor- en nadelen van de 3
mogelijke vormen van scheiding worden vergeleken. Opnieuw worden eerst
optie i) en iii) besproken, daarna de voorkeursoptie van deze nota,
optie ii):                                                              
      

i) Een operationele scheiding van activiteiten:

Deze vorm van scheiding zal bij een aantal banken al (deels) het geval
kunnen zijn en zou weinig nieuws betekenen. Ze zou daarmee weinig extra
bescherming betekenen voor het DGS dan er nu al is. Dit type scheiding
kan wel een voorwaarde zijn om de scheidbaarheid ten tijde van crises te
bewerkstelligen

iii) Scheiding door opknippen of traditionele ringfencing:

Hierbij gaan de diversificatievoordelen (grotendeels) verloren en
bestaan er allocatieproblemen. Dit kan daarom betekenen dat banken met
hogere financieringskosten te maken krijgen, die uiteindelijk aan de
eindgebruikers (de consumenten en bedrijven) worden doorberekend. 

Nederlandse banken zullen hierdoor bovendien last krijgen van een
ongelijk speelveld met buitenlandse banken die op basis van de
elementaire regels van de interne markt nog altijd via branches actief
mogen zijn op de Nederlandse markt. Deze banken hoeven niet te voldoen
aan de Nederlandse eisen en zullen zo de business van de Nederlandse
banken kunnen overnemen. 

Bij een scheiding door middel van traditionele ringfencing, waarbij een
bepaalde mate van kapitaaloverdracht tussen de verschillende delen van
de bank toegestaan wordt, blijft verder in de praktijk nog het risico
bestaan dat het nutsbankdeel van de bank door reputatierisico als nog de
zakenbank te hulp moet schieten: immers als spaarders horen dat het
slecht gaat met de zakenbankpoot van bank X kunnen ze als nog weglopen
bij de nutsbankpoot van bank X, of dat nu rationeel is of niet. 

Tot slot, de nutsbank die overblijft na de scheiding zal voor
risicobeheer een handelsboek moeten aanhouden en derivaten moeten
afsluiten. Hierdoor zal een nutsbank of zelf zakenbankactiviteiten
moeten uitoefenen of sterk afhankelijk blijven van een zakenbank
(tegenpartijrisico), die in dat geval voor de nutsbank systeemrelevant
wordt. Dit wordt nader geïllustreerd in box 2 over het Duitse systeem
van nuts- en zakenbanken (de zogenaamde Sparkassen en Landesbanken).

Scheiding in de zin dat banken scheidbaar zijn, zodat zij ten tijde van
crises gescheiden kunnen worden, met daarbij de mogelijkheid DGS af te
schermen: Hierbij blijven de diversificatievoordelen wel behouden. Het
veroorzaakt bovendien geen unlevel playing field met branches van
buitenlandse banken en de potentiële extra kosten lijken veel
beperkter. Het vereist wel dat er een geloofwaardige vormgeving wordt
opgezet waarlangs de scheiding in crisistijden zal plaatsvinden.  Zie
hiervoor het actieplan in de volgende paragraaf.

Box 2: Ervaringen met het Duitse systeem van Sparkassen en Landesbanken

Het Duitse financiële stelsel heeft trekken van een stelsel waarin
nuts- en zakenbanken gescheiden zijn. Naast commerciële banken kent
Duitsland namelijk publieke Sparkassen en Landesbanken. De Sparkassen
concentreren zich op het verlenen van financiële diensten aan
consumenten in de regio waar zij gevestigd zijn. De Landesbanken richten
zich op de grootzakelijke markt en vermogensbeheer. Ook faciliteren zij
het opereren van de Sparkassen. Dit doen zij door het leveren van
diensten waarop schaalvoordelen van toepassing zijn (back office
diensten). Ook heffen zij de mismatch op tussen kortlopende deposito’s
en langlopende leningen (bijv. hypotheken), d.w.z. de mismatch tussen
het verstrekken van langlopend krediet en het aantrekken van kortlopend
krediet. Gedurende de crisis is de winst van de Sparkassen stabiel
gebleven, en hebben zij hun kredietverlening verhoogd. Een aantal
Landesbanken is door investeringen echter in zware financiële problemen
geraakt. Door de sterke afhankelijkheid van de Sparkassen van de
Landesbanken voor hun risicobeheer waren de Landesbanken systeemrelevant
voor de Sparkassen. Hierdoor moesten de Landesbanken door de Duitse
(lokale) overheden gered worden om zo ook de Sparkassen te redden. Merk
nog op dat veel activiteiten van de Landesbanken voor het lokale
bedrijfsleven volgens de definities uit deze nota het best als
nutsactiviteiten in de ruime zin kunnen worden getypeerd.

Actieplan met betrekking tot de scheidbaarheid van instellingen 

Om instellingen scheidbaar te maken zodat zij ingeval van problemen
gescheiden kunnen worden, worden er vier maatregelen genomen: het
nationale wetsvoorstel bijzondere maatregelen financiële ondernemingen
(de ‘crisisinterventiewet’), het Europese crisisinterventieraamwerk,
de recovery and resolution plans en aanpassingen aan het
depositogarantiestelsel. Hieronder worden onder ‘overige acties’
tevens nog een aantal acties genoemd om banken als geheel (inclusief
zakenbankactiviteiten) stabieler te maken. Aan het eind van deze
paragraaf wordt nog ingegaan op de relatie van dit actieplan tot het
Eindrapport van de Financial Sector Assessment Program (FSAP)-missie van
het IMF.

Het wetsvoorstel bijzondere maatregelen financiële ondernemingen
(Interventiewet): Van 4 maart tot en met 6 mei 2011 heeft het
conceptwetsvoorstel van de Interventiewet ter publieke consultatie
voorgelegen. De hierin voorziene voorstellen vormen een van de
belangrijkste aanvullingen op de Wet op het financieel toezicht (Wft)
van de afgelopen jaren. Doel van de aanvulling is om de
interventiemogelijkheden ten aanzien van financiële ondernemingen uit
te breiden. In het conceptwetsvoorstel worden daartoe nieuwe
categorieën bevoegdheden toegevoegd aan de bestaande interventieladder,
op grond waarvan deposito’s, activa of passiva, of aandelen van een in
problemen verkerende financiële onderneming kunnen worden overgedragen
aan een andere onderneming of rechtspersoon. Hiermee kan een instelling
die in de problemen is geraakt in concreto gescheiden worden.

De nieuwe bevoegheden hebben betrekking op individuele
probleeminstellingen en beoogt een tijdige en ordentelijke afwikkeling
van banken en verzekeraars mogelijk te maken, wanneer deze in
onomkeerbare problemen verkeren.. Het gaat hierbij om bevoegdheden aan
het einde van het interventiespectrum, waarbij de bevoegdheden met het
oog op de stabiliteit van het financiële stelsel het sluitstuk vormen. 

Tevens bevat het conceptwetsvoorstel een regeling die beoogt te
voorkomen dat een reeds in problemen verkerende instelling nog verder in
problemen zou kunnen geraken doordat zij vervroegd tot nakoming van
bepaalde contractuele verplichtingen wordt gehouden of zelfs met
voortijdige beëindiging van contracten wordt geconfronteerd. Deze
regeling faciliteert een effectieve inzet van de nieuwe instrumenten.

Momenteel wordt het wetsvoorstel op een aantal onderdelen aangepast naar
aanleiding van de op de consultatie ontvangen reacties. De planning is
om het wetsvoorstel komend najaar bij de Tweede Kamer in te dienen. 

Europees kader voor crisisbeheersing in de financiële sector: De
Europese Commissie bereidt momenteel een richtlijnvoorstel voor dat in
instrumenten voor autoriteiten voorziet om de schade van een wanordelijk
faillissement aan het financiële systeem te kunnen voorkomen, waarbij
nadelige effecten voor de belastingbetaler en de consument worden
gemitigeerd. De Europese Commissie heeft hierbij een kader bestaande uit
drie pijlers voor ogen. 

Ten aanzien van de eerste pijler, die ziet op de preventie van en de
voorbereiding op problemen bij financiële ondernemingen, stelt zij
onder andere versterking van het toezicht (bijvoorbeeld meer inspecties
ter plaatse) en het formaliseren van recovery and resolution plans
(rrp’s) voor (zie hieronder waar afzonderlijk op de rrp’s wordt
ingegaan). 

Met het oog op de tweede pijler, die ziet op vroegtijdige interventie,
wil zij onder andere de bevoegdheden van toezichthouders uitbreiden en
verduidelijken (bijv. het kunnen verbieden van dividendbetalingen). 

Ordentelijke afwikkeling in het belang van de financiële stabiliteit,
de derde pijler, kan noodzakelijk zijn wanneer een reguliere
faillissementsprocedure niet haalbaar is met het oog op de financiële
stabiliteit. Betrokkenen mogen dan echter, aldus de Commissie, geen
groter verlies lijden dan onder een regulier faillissement. Met het oog
hierop stelt de Commissie bevoegdheden voor nationale autoriteiten voor
ten aanzien van verschillende instrumenten, zoals de overdracht van
(onderdelen van) de onderneming aan een derde partij en het afschrijven
van schulden (zogeheten bail-in debt). Hierdoor kan de continuïteit van
essentiële bankactiviteiten, zoals het betalingsverkeer en de
depositoactiviteiten, worden gewaarborgd. De Europese Commissie heeft
aangegeven het richtlijnvoorstel in de loop van 2011 gereed te willen
hebben.

Nederland heeft een uitgebreide consultatiereactie geschreven op het
eerdere richtlijnvoorstel van de Commissie en zal een actieve rol
blijven vervullen in de Europese discussie over dit belangrijke
onderwerp.

  

De recovery and resolution plans (rrp’s): zowel internationaal als
nationaal wordt er gesproken over zogenaamde ‘recovery and resolution
plans’. Het idee achter dergelijke plannen is onder meer dat, voordat
zich een crisis voordoet bij een financiële onderneming, de onderneming
en betrokken autoriteiten reeds een strategie hebben ontwikkeld hoe in
een crisissituatie de continuïteit van maatschappelijk belangrijke
functies van de onderneming kunnen worden geborgd. Het ‘recovery’
deel van het plan is erop gericht dat de instelling er nog boven op kan
komen wanneer het tegenzit. Het ‘resolution’ deel van het plan (ook
wel ‘living will’ genoemd) is gericht op de afwikkeling van de
onderneming wanneer deze niet meer kan overleven. Denkbaar is dat de
onderneming in het kader van de RRP maatregelen treft zodat bepaalde
onderdelen van het bedrijf in een crisissituatie eenvoudig kunnen worden
losgekoppeld van andere onderdelen. In die zin vormen de recovery and
resolution plans de spiegelzijde van de crisisinterventiewet. Via de
rrp’s worden instellingen gestimuleerd zelf vooraf maatregelen te
nemen en inzichtelijk te maken waar de onderneming maatschappelijk
belangrijke functies vervult; door middel van de crisisinterventiewet
krijgt de toezichthouder vergaande bevoegdheden om ingeval van
onomkeerbare problemen (de resolutiefase) de systeemrelevante onderdelen
van de instelling af te splitsen.

De ‘recovery and resolution plans’ zijn nog in ontwikkeling.
Momenteel vindt een pilot met een rrp plaats bij een van de Nederlandse
instellingen. Voor een aantal andere internationaal actieve banken zal
in de tweede helft van dit jaar met het opstellen van rrp’s worden
begonnen.

Aanpassingen aan het depositogarantiestelsel (DGS): het DGS wordt
dusdanig aangepast dat het DGS (financieel) weerbaarder wordt en beter
wordt beschermd tegen risicovol gedrag. Zoals bekend zijn de door het
DGS gedekte deposito’s bij een bank tot €100.000 per depositohouder
al volledig gegarandeerd. Hieraan verandert niets. Door de hier
toegelichte maatregelen wordt echter bewerkstelligd dat negatieve
externe effecten van het DGS sterk worden verkleind. Het bestaan van een
DGS kan namelijk ongewenste invloed hebben op het gedrag van zowel
depositohouders als banken. Enerzijds kunnen depositohouders hun gelden
onderbrengen bij een bank zonder acht te slaan op eventuele hoge(re)
risico’s. Het DGS garandeert deze gelden uiteindelijk immers toch.
Anderzijds kunnen individuele banken de dekking van het DGS gebruiken om
relatief voordelig middelen aan te trekken, ongeacht hun eigen
risicoprofiel. 

Ex ante financiering DGS: In de huidige systematiek financieren de
banken het DGS achteraf, of op ex post basis. Dat wil zeggen dat banken
pas betalen op het moment dat een bank niet meer aan haar verplichtingen
kan voldoen. De faillerende bank betaalt zelf niet mee. Hierdoor moeten
prudente banken betalen voor wangedrag van anderen; banken ervaren niet
tijdig de juiste prikkels en free rider gedrag is mogelijk. Een ander
nadeel van de huidige financieringswijze is dat de lasten ervan
geconcentreerd in de tijd optreden: de financiële klap komt in een
keer. De lasten zijn bij omvangrijke deconfitures moeilijker te dragen
voor de overige banken in een periode van laagconjunctuur, waardoor het
stelsel mogelijk procyclisch werkt. 

Het kabinet heeft daarom voorgesteld om – conform de aanbeveling van
de Commissie De Wit – over te gaan op een ex ante gefinancierd DGS,
met risicodifferentiatie in de bijdragen. Banken betalen periodiek een
risicogedifferentieerde premie aan een fonds. Dit fonds wordt gebruikt
wanneer er een beroep wordt gedaan op het DGS. Zo’n stelsel heeft
belangrijke voordelen. De failliete bank heeft meebetaald aan het DGS
waardoor free rider gedrag wordt tegengegaan. De op risico’s
gebaseerde periodieke premies bewerkstelligen bovendien dat er tijdige,
marktconforme prikkels bestaan. Een ander voordeel van het ex ante
gefinancierde stelsel is dat het DGS een buffer heeft en dat de kosten
van het stelsel worden gespreid in de tijd. Deelnemende banken hoeven
dus minder te betalen op het moment dat een bank failliet gaat (waarmee
het stelsel minder procyclisch werkt). Tenslotte, doordat er bovendien
een premie wordt betaald en een fonds wordt gevormd, zijn banken en
(indirect) spaarders zich meer bewust van bijkomende verplichtingen van
deposito’s. Het stelsel zal daardoor bijdragen aan de financiële
stabiliteit, omdat risico's worden beprijsd.

Met deze wijzigingen wordt het stelsel dus financieel weerbaarder en
beter beschermd tegen risicovol gedrag van banken. Het is de bedoeling
om betalingen per 1 juli 2012 te starten. 

Onderzoek naar een preferente positie voor het DGS: momenteel zijn de
banken uit hoofde van het DGS pari passu met andere crediteuren bij het
faillissement van een van de banken met door het DGS gedekte
deposito’s. Hierdoor kunnen banken via het DGS een grote klap krijgen
door risico’s die een andere bank heeft genomen. Een manier om dit
risico voor het DGS te verkleinen is, naast voornoemde ex ante
financiering, door het DGS (via depositohouders) een preferente positie
te geven ten opzichte van andere concurrente crediteuren zoals
(ongedekte) senior bondholders. Dit betekent dat bij een faillissement
de DGS-claim van de banken eerder uit het restvermogen van de bank kan
worden voldaan dan de claim van andere crediteuren, die in de huidige
situatie nog een concurrente positie hebben. Bij een faillissement
worden dan immers de eerste klappen opgevangen door de eigen vermogen
verschaffers, vervolgens door de houders van meer achtergesteld vermogen
(bijv. bepaalde hybrids) en daarna door de (ongedekte) senior
bondholders. Pas als er dan nog schade over is zal (een deel van) de 
DGS-claim niet meer op de boedel kunnen worden verhaald en staan dus de
banken hiervoor aan de lat. 

Het faillissement van een instelling zou door het preferent maken van de
positie van het DGS een minder grote klap voor het DGS betekenen. Anders
gezegd, het DGS wordt bij het faillissement van een bank meer beschermd
of afgeschermd, wat men een vorm van ‘ringfencing bij faillissement’
zou kunnen noemen; of nog anders gezegd, het DGS is daarmee ‘ringfence
ready’. Het preferent maken van het DGS kan zo tevens een logische
aanvulling op de crisisinterventiewet vormen omdat het resolutie
vergemakkelijkt. De gevolgen van het omvallen van een instelling zijn
hierdoor immers minder groot voor andere instellingen. 

Een dergelijke wijziging van de crediteurpositie van het DGS zou
waarschijnlijk niet alleen

een wijziging van de Wet op het Financieel Toezicht en de daar onder
hangende regelgeving betekenen, maar ook een wijziging van de
Faillissementswet vereisen. Een dergelijke wijziging kan ook gevolgen
hebben voor de kosten van financiering (senior bonds) van banken, die
hoger kunnen worden omdat de risico’s voor (ongedekte) senior
bondholders immers toenemen. Dit kan betekenen dat banken op zoek zullen
gaan naar een alternatieve financieringsmix, waarbij mogelijk meer
gedekte obligaties e.d. zullen worden gebruikt. Door de
liquiditeitseisen kan het aantrekken van (lange) financiering voor
sommige banken de komende jaren sowieso al lastiger worden. Bij de
overweging om een preferentie positie van het DGS in te stellen zal,
zeker in de huidige tijd,  daarom goed moeten worden gekeken naar de
gevolgen voor de  (kosten van) financiering voor banken en de samenhang
met andere wet- en regelgeving. Een andere consequentie van dit plan is
dat de crediteurspositie van andere crediteuren, waaronder de spaarders
die meer dan 100.000 euro bij de bank aanhouden, verslechterd. Hierdoor
zouden zij in geval van een faillissement van een bank minder uit de
boedel terug kunnen krijgen. 

Een nader onderzoek naar de haalbaarheid en consequenties van een
dergelijke verandering van de crediteurpositie van het DGS door DNB en
Financiën staat gepland voor medio 2011.

Overige acties

Het scheiden van een instelling is een crisismaatregel, die gebruikt
dient te worden indien er geen toekomst meer is voor de volledige
instelling. Voorkomen is echter beter dan genezen. Er zijn sinds de
crisis daarom ook een flink aantal maatregelen genomen om te voorkomen
dat een instelling in de problemen komt, al kan dat nooit 100 procent
worden uitgesloten.

	Een aantal relevante maatregelen in de context van het onderhavige
onderwerp zijn de navolgende. Een aantal hiervan is reeds eerder in deze
nota aan de orde gekomen:

Generiek strengere kapitaal- en liquiditeitseisen: zoals bekend zal er
een aanzienlijke versterking van het huidige kapitaalraamwerk
plaatsvinden door de implementatie van de vierde kapitaaleisenrichtlijn
(CRD IV), die de vertaling vormt van de Basel 3 regels in de Europese
context. Ten eerste moeten banken meer kernkapitaal aanhouden, en  het
aanvullende (hybride) kapitaal moet van betere kwaliteit zijn. Hierdoor
zullen toekomstige verliezen eerst bij de beleggers terecht komen.  Ten
tweede introduceert Basel 3 additionele opslagen (‘capital buffers’)
voor het kernkapitaal van banken. Daarnaast introduceert Basel 3 de
verplichting om een buffer van liquide activa aan te houden, zodat
banken in tijden van stress geen geld meer hoeven te lenen bij de
centrale bank. Daarnaast wordt ook een niet risico-gewogen leverage
ratio geïntroduceerd, die grenzen stelt aan het percentage vreemd
vermogen waarmee een bank gefinancierd mag worden. Volgens de planning
van de Europese Commissie wordt de CRD IV vanaf 1 januari 2013 van
kracht, waarbij geleidelijk strengere kapitaaleisen en additionele
kapitaalbuffers worden geïntroduceerd. Alle Europese instellingen
moeten per 1 januari 2019 aan alle nieuwe eisen voldoen. Hierdoor worden
de instellingen beter tegen schokken bestand en zal de kans op een
financiële crisis zoals die van 2008-2009 sterk verkleind worden. De
details van de richtlijn worden momenteel nog uitonderhandeld.

Aanscherping van kapitaalseisen voor het handelsboek: zie de bespreking
hiervan bij de derde mogelijke invulling van het begrip
‘zakenbankactiviteiten’ als het handelen voor eigen rekening. Deze
worden van kracht per 1 januari 2012.

Centrale clearing van derivaten: zie de bespreking hiervan bij de tweede
mogelijke invulling van het begrip ‘zakenbankactiviteiten’
(‘investment banking’). De richtlijn aangaande derivaten en hun
centrale verrekening en afwikkeling wordt volgens de planning van de
Europese Commissie per 1 januari 2013  van kracht.

Beloningsbeleid in lijn met risicobeheer: zowel nationaal als
internationaal is er een uitgebreid pakket maatregelen genomen om het
beloningsbeleid binnen banken meer in lijn te brengen met het
risicoprofiel van de bank en met een gezonde kapitaalbasis. Een
belangrijk deel hiervan is nationaal geïmplementeerd via de  Regeling
beheerst beloningsbeleid Wft 2011 per 1 januari 2011. Op grond hiervan
houden DNB en de AFM toezicht op het beloningsbeleid van alle
medewerkers van financiële ondernemingen, waaronder ook handelaren.
Beide toezichthouders zien er op toe dat van hoog tot laag geen
beloningselementen worden toegekend die perverse prikkels kunnen
veroorzaken waardoor ongewenste en onverantwoorde risico’s worden
genomen of klanten onzorgvuldig worden behandeld. DNB houdt onder meer
toezicht op de volgende elementen: 

Koppeling van variabele beloning aan de prestaties van de medewerker,
het bedrijfsonderdeel en de resultaten van de onderneming als geheel;

Beoordeling op basis van lange termijn prestaties;

Uitkering van minimaal 50% variabele beloning in aandelen of
vergelijkbare financiële instrumenten (om het belang van werknemers in
lijn te brengen met de prestaties van de instelling); 

Uitgestelde uitkering van minimaal 40% van de variabele beloning na ten
minste 3 tot 5 jaar;

Passende verhouding tussen vaste en variabele beloning;

Geen beloning voor  ‘falend gedrag’;

Correctie van prestaties voor genomen risico’s; en 

transparantie van (onderdelen van) het beloningsbeleid.

IMF FSAP-missie

Tot slot verzocht de Vaste Kamercommissie voor Financiën nog per brief
van 30 juni jl. om in de onderhavige nota ook in te gaan op het
eindrapport van de Financial Sector Assessment Program (FSAP)-missie van
het IMF. Een uitgebreid verslag van deze missie is reeds naar de Tweede
Kamer verzonden op 22 juni jl. De IMF missie is gegaan over de hele
financiële sector, waar deze nota zich meer concentreert op de bancaire
sector. 

Het IMF oordeelt positief over de stabiliteit van de Nederlandse
financiële sector. Meer in het bijzonder is de gezondheid van het
bankwezen sinds het dieptepunt van de crisis sterk verbeterd. Uit de
analyse van het IMF blijkt dat banken op dit moment over voldoende
kapitaalbuffers beschikken om extreme schokken op te vangen. Dit komt
mede doordat de banken in Nederland na de forse verliezen tijdens de
kredietcrisis hun kapitaal weer hebben aangevuld. De kapitaalversterking
en de verbeterde winstontwikkeling plaatsen de banken in een goede
uitgangspositie om te voldoen aan de aangescherpte kapitaalvereisten
onder Bazel III.

Het IMF heeft het Nederlandse bancaire toezicht beoordeeld aan de aan de
hand van de zogenaamde “Basel core principles for effective banking
supervision” (bankensector). Het IMF is van mening dat Nederland in
hoge mate voldoet aan deze criteria. Hierbij valt bovendien te bedenken
dat de criteria sinds de kredietcrisis zijn aangescherpt en de
beoordelingslat hoger is komen te liggen. Ook internationaal vergeleken
scoort Nederland relatief sterk. 

Belangrijke aanbevelingen die het IMF doet betreffen de versterking van
het raamwerk voor crisismanagement en de versterking van het DGS. Met
het actieplan in deze nota om ervoor te zorgen dat banken scheidbaar
zijn zodat zij in perioden van crises gescheiden kunnen worden,
inclusief de interventiewet, de ex ante financiering van het DGS en het
onderzoek naar een preferente crediteurstatus voor het DGS, wordt aan
deze aanbevelingen van het IMF invulling gegeven.

Annex 1: Systeemrelevante instellingen 

Over de aanpak van systeemrelevante instellingen wordt op dit moment
internationaal overleg gevoerd. Een belangrijk rol hierin is weggelegd
voor de Financial Stability Board, die op verzoek van de G20 een
werkgroep heeft opgericht over systeemrelevante instellingen. De
kerntaak van deze werkgroep is om een aantal zogenaamde 'global
systemically important institutions’ ('G-SIFIs') te identificeren en
maatregelen voor te stellen hoe vanuit toezicht met deze zeer grote,
complexe instellingen om te gaan. 

Het door de FSB aangekondigde raamwerk omvat de volgende elementen:

Verbetering van de 'resolution regimes' om te zorgen dat een eventueel
faillissement van een instelling zonder grove verstoring van het
financieel stelsel en zonder lasten voor de belastingbetaler kan
plaatsvinden; 

Additionele 'loss absorbtion capacity' voor systeemrelevante
instellingen (in de eerste instantie  wereldwijde instellingen) bovenop
de Basel 3 eisen. Deze zorgen ervoor dat de grotere risico's die deze
instellingen voor het financiële stelsel vormen, worden weerspiegeld in
hun kapitaalbuffers.

Intensiever toezicht op financiële instellingen die systeemrelevant
zijn. 

Een meer robuuste financiële infrastructuur om besmettingsrisico die
voortkomen uit het faillissement van individuele instellingen sterk te
verkleinen. 

Een 'Peer review' door de FSB Peer Review Council om de effectiviteit en
consistentie van nationale beleidsmaatregelen voor wereldwijde SIFI's
vanaf eind 2012 te monitoren. 

Een belangrijk deel van deze mondiaal te realiseren maatregelen overlapt
met het Nederlandse en Europese crisisinterventieraamwerk. Een van de
belangrijkste aanvullingen is de extra buffer voor wereldwijde
systeemrelevante instellingen. DNB en Financiën denken over de
nationale uitwerking hiervan na. 

Samenvatting

Deze nota is tot stand gekomen naar aanleiding van het verzoek van de
Kamer, bekrachtigd door een motie, om te bezien welke maatregelen kunnen
worden genomen om nutsbankactiviteiten, en spaargeld in het DGS in het
bijzonder, geen risico te laten lopen door zakenbankactiviteiten.

Er is eerst onderzocht wat onder zakenbankactiviteiten moet worden
verstaan. Hierbij bleek dat (vrijwel) alle zakenbankactiviteiten

of zelf als nutsactiviteiten kunnen worden gekwalificeerd (‘commercial
banking’), 

of een nutscomponent hebben (‘investment banking’) 

of – mits goed gereguleerd – een ondersteunde functie voor
nutsactiviteiten kunnen hebben (‘het handelen voor eigen rekening’).


Dit suggereert dat bij een scheiding in enige vorm zeer goed moet worden
gekeken of het kind (de nutsactiviteiten) niet met het badwater (de
‘pure zakenbankactiviteiten’) wordt weggegooid. 

Er werden vervolgens drie vormen van scheiding onderscheiden: 

een operationele scheiding van activiteiten zoals die nu al soms deels
het geval is, 

het zorgdragen dat banken scheidbaar zijn zodat zij in perioden van
crises gescheiden kunnen worden (met de mogelijkheid DGS af te schermen
bij faillissement/DGS ‘ringfence ready’), 

een harde vorm van scheiding d.m.v. het opknippen van banken of d.m.v.
(traditionele) ringfencing. 

Er kan worden geconcludeerd dat er belangrijke nadelen zitten aan de
laatste optie (potentieel hoge kosten voor consumenten en bedrijven,
vermindering van de stabiliteit van banken, geen Europees gelijk
speelveld) en dat de voordelen ook behaald kunnen worden door optie ii)
mits de scheidbaarheid op geloofwaardige wijze wordt vormgegeven. Optie
i) is een voorwaarde voor optie ii) maar gaat niet ver genoeg om de
problemen te adresseren.

De rest van het paper beschreef het actieplan om optie ii) mogelijk te
maken. Dit plan is hieronder in tabelvorm samengevat. Met dit actieplan
wordt gehoor gegeven aan de aanbeveling van de commissie De Wit om
nutsbankactiviteiten, en spaargeld in het DGS in het bijzonder, te
beschermen tegen het risico van zakenbankactiviteiten.

Samenvatting actieplan 

Hoofdacties	(Voorziene) termijn

Voorbereiding Interventiewet	Het conceptwetsvoorstel heeft van 4 maart
tot en met 6 mei 2011 ter publieke consultatie voor-gelegen. De planning
is om het wetsvoorstel in september 2011 bij de Tweede Kamer in te
dienen. 

Europees kader voor crisisbeheersing in de financiële sector	De
Europese Commissie heeft aangegeven in de loop van 2011 met een
richtlijnvoorstel te komen.

Recovery and resolution plans (rrp’s)	Er wordt momenteel een pilot
gehouden met rrp’s voor 1 instelling; andere internationaal actieve
instellingen volgen in de tweede helft van 2011.

Aanpassingen aan het DGS

Ex ante gefinancieerd stelsel met risicogewogen bijdragen

Onderzoek naar preferente positie DGS 	

Premieheffing zal volgens de planning in juli 2012 van start gaan

Medio 2011

Ondersteunende acties

	Generiek strengere kapitaal- en liquiditeitseisen (CRD-IV)	Volgens
planning EC van kracht per 1 januari 2013; volledige implementatie per
31 december 2018. 

Strengere kapitaalseisen voor het handelsboek  (CRD-III)	Van kracht per
31 december 2011

Onderhandeling en uiteindelijk implementatie van de richtlijn aangaande
derivaten en hun centrale verrekening en afwikkeling	Volgens planning EC
van kracht per 1 januari 2013 

Regeling beheerst beloningsbeleid Wft 2011	Van kracht per 1 januari 2011

Aanpak wereldwijde systeemrelevante instellingen	Per maatregel een
verschillend tijdpad, mede afhankelijk van besluitvorming in de FSB



 Ringfencing is een term die in het recht wordt gebruikt om scheiding
van vermogens (binnen een rechtspersoon) aan te duiden. Zij is vooral
gebruikelijk binnen de Angelsaksische context. Als de ringfencing, zoals
zij traditioneel wordt begrepen, serieus wordt doorgevoerd betekent dit
in feite gescheiden balansen binnen een rechtspersoon.

 Zie Kamerstukken II, 2009-2010, 31 980, nrs. 3-4, p. 18.

 Zie Kamerstukken II, 2010-2011, 31 980, nr. 16.

 Zie Kamerstukken II, 2010-2011, 31 980, nr. 19.

 Zie Kamerstukken II, 2009-2010, 31 980, nrs. 3-4, p. 18. 

 Zie het onderzoek ‘De bancaire dienstverlening aan bedrijven in
Nederland na de financiële crisis - Onderzoek uitgevoerd in opdracht
van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
Onderzoek’. Dit onderzoek is als bijlage gevoegd bij de kamerbrief van
de minister van EL&I met kenmerk ‘OI/O / 11072431’ van 20 juni jl.

 Een voorbeeld: een bedrijf dat veel uit de Verenigde Staten importeert
zal zich – tegen betaling – willen indekken tegen een stijging van
de dollarkoers. De bank biedt dit bedrijf deze mogelijkheid via een
valutaswap aan, waardoor het bedrijf bij een hogere toekomstige koers
toch dollars kan krijgen tegen de lagere, bij de swaptransactie
vastgestelde koers. Hierdoor zal de bank dan, indien de dollarkoers
sneller dan verwacht stijgt, verliezen op deze transactie kunnen leiden.
De bank heeft zich er immers toe verplicht dollars te leveren tegen een
lagere koers dan waartegen de bank ze zelf zal moeten inkopen. 

 Ook de Commissie De Wit wijst op het belang van deze centrale
verrekening en afhandeling van derivaten in aanbeveling 22 van haar
rapport. Zie Kamerstukken II, 2009-2010, 31 980, nrs. 3-4, p. 22.

 Behalve voor bedrijven die risico’s willen afdekken gaan banken ook
om hun eigen risico’s te verkleinen derivaatposities aan. Een pure
nutsbank heeft bijv. een grote mismatch tussen de looptijd van de activa
(hypotheken met een vaste rente van 10 jaar) en passiva (‘vluchtig’
spaargeld). Of te wel: ze leent lang uit en haalt kortlopend vermogen
op. Deze mismatch levert een groot renterisico op: als de rente te hard
stijgt, wordt er immers verlies gemaakt op de hypotheken waarvan de
rente voor langere tijd is vastgezet op een lager niveau. Om zich hier
tegen in te dekken kan een bank renteswaps afsluiten (men zou dit een
variant van ‘handelen voor eigen rekening’ ten behoeve van
risicobeheer kunnen noemen, zie 3a). Ook deze swaps zullen via CCPs
worden verrekend en afgewikkeld. 

 Een ander alternatief zijn syndicaatsleningen waarbij een groep banken
(het syndicaat) elk een stukje van een grootte lening op hun boeken
neemt. Hierdoor wordt het risico gespreid en kan elke bank zijn
portefeuille diversifiëren.

 De kapitaaleisenrichtlijn bevat tot op heden nog geen
liquiditeitseisen. De nieuwe kapitaaleisenrichtlijn (CRD-IV) die (naar
verwachting) vanaf 1 januari 2013 van kracht wordt doet dit wel. De
richtlijn zou daarom misschien beter kapitaaleisen- en liquiditeitseisen
richtlijn kunnen heten. In de praktijk zal waarschijnlijk de naam
kapitaaleisenrichtlijn voor het geheel gebruikelijk blijven.

 In principe hebben overheden met een hoge rating een laag risico, maar
de Europese schuldencrisis heeft laten zien dat ook investeren in
overheden risicovol kan zijn. Door de grote hoeveelheid spaargeld die
bij een spaaroverschot hierin geïnvesteerd zou kunnen moeten worden,
kan dit een erg geconcentreerd risico worden.

 Zie ook voetnoot 8. Merk nog op dat als men de nutsbanken echt volledig
zelfstandig zou laten opereren, renteschokken waarschijnlijk erg groot
kunnen zijn. Immers als er een spaaroverschot is en dit geld niet mag
worden weggezet op de kapitaalmarkt, dan zal de bank zijn rente op
spaargeld sterk moeten verlagen om minder aan te trekken en eveneens de
rente op nutsleningen moeten verlagen om meer uit te zetten (met het
gevaar van overkreditering). Als er dan een spaartekort ontstaat zal de
rente op spaargeld erg omhoog moeten om meer spaargeld aan te trekken en
eveneens de rente op nutsleningen flink verhoogd moeten worden om veel
minder uit te lenen.

 Er is in Nederland namelijk sprake van een zogenaamd ‘retail funding
gap’. Dit betekent, kort gezegd, dat Nederlandse huishoudens en
bedrijven onvoldoende spaargeld aanhouden bij Nederlandse banken om de
kredietverstrekking van deze banken in Nederland te financieren. Dit is
onder andere te verklaren uit het feit dat Nederlanders relatief veel
sparen via pensioenfondsen en levensverzekeraars (circa 70% van de
besparingen). Een andere reden is dat de hypotheekschuld van
Nederlanders internationaal gezien hoog is als gevolg van de fiscaal
gunstige behandeling van eigenwoningbezit (hypotheekrenteaftrek). Door
de retail funding gap trekken Nederlandse banken ook behoorlijk wat
spaargeld aan uit het buitenland. Zie de brief van 2 mei 2011 in reactie
op kamervragen met nummer 2011Z07640 over Nederlandse garanties voor
buitenlands spaargeld (Brief met kenmerk FM/2011/8672 U). Zie ook DNB,
“Overzicht Financiële Stabiliteit in Nederland”, nr 12, November
2010, pag. 26/27, online beschikbaar via
http://www.dnb.nl/binaries/Overzicht%20Financiele%20Stabiliteit%20nov%20
2010_tcm46-242463.pdf.

 De beperkingen zijn – afhankelijk van de vormgeving van de
ringfencing – mogelijk iets minder groot dan indien een bank in twee
banken wordt opgesplitst. Dit komt omdat als een van de delen van de
bank overgekapitaliseerd is en het ander ondergekapitaliseerd er –
indien dat wordt toegestaan – kapitaal van het ene deel van de bank
naar het andere deel kan stromen. Er zou eventueel ook enige liquiditeit
van het ene deel van de bank kunnen worden gebruikt voor het andere
deel. Hoe meer er tussen de banken heen en weer kan stromen, hoe minder
substantieel de ringfencing is.

 Dit rapport is beschikbaar op de website van de UK Banking Commission:
http://bankingcommission.independent.gov.uk/

 Zie UK Banking Commission, Interim Report April 11th 2011, p. 94 ev.

 Zie de Financial Audit van de Resolution Trust Corporation’s 1994 and
1995 financial statements, beschikbaar op:
http://www.gao.gov/archive/1996/ai96123.pdf.

 Merk nog op dat in de praktijk deze scheiding nooit 100 procent gewerkt
heeft in de Verenigde Staten. Zakenbanken mochten geen deposito’s
aanbieden die vielen onder het depositogarantiestelsel (DGS). Daarom
gingen ze alternatieven spaarvormen voor consumenten aanbieden zoals
money market funds, om zichzelf te financieren. Deze fondsen vallen niet
onder het DGS maar boden wel iets meer rendement. Veel consumenten kozen
daarom toch voor deze money market funds en veel nutsbanken stalden
overtollige liquiditeit zelf ook in dergelijke fondsen. Ten tijde van
het hoogtepunt van de financiële crisis eind 2008 waren deze money
market funds in de VS zodoende ook systeemrelevant geworden. Het
Amerikaanse ministerie van Financiën voelde zich derhalve gedwongen de
de money market funds ook onder de depositogarantie te brengen.

 Zie Anthony Saunders en Ingo Walter, Universal banking in the US: what
could we gain, what could we lose, Oxford University Press 1994. In het
bijzonder pag. 184 e.v. De 18 studies die hier worden aangehaald
gebruiken verschillende methodes om de risico’s in kaart te brengen:
de COV, ROF en M&A-simulatie aanpak. Bij de COV (Coefficient of
Variation) aanpak wordt gekeken hoe sterk de opbrengsten of kosten van
aandelen en obligaties van bepaalde type financiële instellingen
gecorreleerd zijn; bij de ROF (Risk of Failure) aanpak wordt gekeken
naar het risico voor het kapitaal van een bank van verschillende
activiteiten; bij M&A-simulatie aanpak wordt een M&A-transactie
gesimuleerd waarbij twee banken worden samengevoegd. Een aantal studies
kijkt niet alleen naar het combineren van nuts- en
zakenbankactiviteiten, maar ook naar bijv. diversificatie d.m.v.
verzekeringsactiviteiten. De auteurs concluderen na de vergelijking van
de 18 studies en hun eigen studie: “[We conclude that] there are
potential risk reduction gains from allowing banks to expand their
activity-set in a limited fashion—and similarly for nonbank financial
firms to expand their set of activities—and that these gains increase
with the number of activities undertaken.”

 Deze ene studie met een negatief resultaat keek overigens enkel naar
diversificatie van nutsactiviteiten die al toegestaan waren onder de
Glass Steagal Act, en dus niet naar potentiële verdere diversificatie
naar zakenbankactiviteiten die verboden waren.

 Veel van de meer recente literatuur sinds de crisis gaat in op welke
private voordelen banken genieten die too big to fail zijn (i.e., grote,
complexe financiële instellingen die niet failliet kunnen gaan zonder
grote gevolgen voor het hele financiële stelsel). Dit is een belangrijk
onderwerp, dat echter onderscheiden moet worden van dat van de scheiding
van nuts- en zakenbankactiviteiten. Veel grote banken combineren nuts-
en zakenbankactiviteiten, maar er zijn ook grote banken dit dat niet
doen en er zijn ook kleinere banken die beide activiteiten combineren.
Het is daarom opmerkelijk dat de UK Banking Commission pleit voor de
scheiding van nutsactiviteiten d.m.v. ringfencing door vrijwel alleen te
verwijzen naar problemen die voortkomen uit de too big to fail
problematiek. Zie UK Banking Commission, Interim Report, p. 85.
Nederland is voorstander van een aantal andere maatregelen om de too big
to fail problematiek van grote systeemrelevante banken aan te pakken.
Zie annex 1.

 Zie Asli Demirgüç-Kunt en Harry Huizinga ‘Bank activitiy and
funding strategies: the impact on risk and returns’, European Banking
Center Discussion Paper No. 2009–01 and CentER Discussion Paper No.
2009–09, ISSN 0924-7815. De studie laat verder ook zien dat
zakenbanken die weinig deposito’s aantrekken erg kwetsbaar zijn. 

 Zie Barclays Capital, January 2011, UK banks: Break-up or shake up? In
deze analyse vergelijkt Barclays de grootste financiële instellingen in
de wereld over een periode van 1988 tot en met 2009. De studie laat zien
dat de kans op faillissement van universele, gediversificeerde banken
1,2% is, van nutsbanken (‘retail and commercial banks’) 1,5% en van
zakenbanken 2,6% (‘investment banks’).

 Deze box is sterk gebaseerd op een eerdere box uit de Kabinetsvisie
toekomst financiële sector uit 2009. Zie Kamerstukken II, 2008-2009, 32
013, nr. 1, p. 33.

 Dit was mede nodig omdat de Sparkassen vaak mede-eigenaar van de
Landesbanken waren.

 Dit conceptwetsvoorstel kan worden gevonden op
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brieven/2011/03/04
/consultatie-interventiewet.html

 Tevens wordt voorzien in voorstellen tot wijziging van de
Faillissementswet en enige andere wetten.

.

 Zie
http://circa.europa.eu/Public/irc/markt/markt_consultations/library?l=/b
anking/european_management/public_authorities/ministry_netherlands/_EN_1
.0_&a=d

 Merk op dat bij een faillissement het DGS wel wordt geactiveerd, want
het DGS keert immers uit aan rekeninghouders. Het DGS maakt daarvoor ook
(uitvoerings)kosten. Deze worden niet door de boedel gedekt. Hierdoor
zullen de banken ondanks een preferente positie van het DGS als nog
altijd met enige kosten geconfronteerd worden.

 Zie verder het BNC fiche gewijd over OTC-derivatenhandel en centrale
clearing, Kamerstukken II, 2010-2011, 22 112, nr. 1074 fiche nr. 3.

 Brief n.a.v. de procedurevergadering van de Vaste Kamercommissie voor
Financiën van 30 juni jl. met kenmerk 2011D36321.

 Brief van 22 juni jl. “IMF-toetsing aan internationale standaarden’
met kenmerk FM/2011/8852M.

  PAGE   \* MERGEFORMAT  1