Preview document (🔗 origineel)

---

Waarborgfunctie Koninkrijk

Het waarborgen van rechten en vrijheden, 

rechtszekerheid en deugdelijk bestuur

in het Koninkrijk der Nederlanden

1	Aanleiding

De waarborgfunctie van het Koninkrijk kwam in de afgelopen tijd
regelmatig aan de orde in de debatten in de Tweede Kamer. Bij de
behandeling van hoofdstuk IV van de begroting 2011 werd door het lid Van
Raak een motie ingediend waarin de regering wordt verzocht “een
visiestuk op te stellen over de waarborgfunctie van Nederland binnen het
Koninkrijk, zoals vastgelegd in artikel 43 van het Statuut”. Mijn
ambtsvoorganger staatssecretaris Bijleveld had eerder al een nota aan de
Tweede Kamer toegezegd over de waarborgfunctie van het Koninkrijk. Het
onderwerp kwam verder aan de orde in het overleg over de screening van
ministers in Curaçao. Het wordt ook regelmatig in verband gebracht met
de discussie over het functioneren van de Isla-raffinaderij, de situatie
in de gevangenissen (onder meer de Sentro di Detenshon i Korekshon
Korsou, voorheen Bon Futuro) en de begroting van Sint Maarten. Bij ieder
van die onderwerpen is van deze of gene zijde gesuggereerd dat de
waarborgfunctie van het Koninkrijk in het geding zou zijn. 

Met de waarborgfunctie wordt gedoeld op het bepaalde in artikel 43,
tweede lid, van het Statuut van het Koninkrijk, dat luidt: 

‘Het waarborgen van deze rechten, vrijheden, rechtszekerheid en
deugdelijkheid van bestuur is aangelegenheid van het Koninkrijk.’ 

De rechten, vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur
waar in dat verband op wordt gedoeld, zijn die waarvoor in het eerste
lid de zorg aan de landen van het Koninkrijk wordt opgedragen. Het
aanduiden van het bepaalde in het tweede lid als waarborgfunctie
impliceert een bepaalde uitleg; de bepaling spreekt slechts van ´het
waarborgen´ dat een aangelegenheid is van het Koninkrijk. 

Met deze nota wordt de visie van het Nederlandse kabinet op de
waarborgfunctie van het Koninkrijk gegeven. Daarmee wordt niet een
koninkrijksfunctie neergelegd bij een Nederlands orgaan. Besluiten over
de toepassing van de waarborgfunctie worden door Koninkrijksorganen
genomen. 

Er is sinds de totstandkoming van het Statuut meer over de
waarborgfunctie geschreven dan er mee is gedaan. De bepaling zelf geeft
er weinig handen en voeten aan. Dat ligt ook besloten in de aard en
functie van de waarborgfunctie. In abstracto kan die functie wel worden
omschreven, maar zij kan niet in concreto worden afgebakend. Op het
eerste gezicht lijkt het bepaalde in artikel 43, tweede lid, duidelijk.
Het lijkt de organen van het Koninkrijk de bevoegdheid te geven om in te
grijpen zo vaak de fundamentele rechten en vrijheden, de rechtszekerheid
en deugdelijkheid van bestuur in de knel komen of lijken te komen. Dit
zou de Koninkrijksregering tot hoogste en laagste rechter en
bestuursinstantie in het Koninkrijk maken. Gelet op het feit dat de
verantwoordelijkheid voor het verwezenlijken van die belangen ingevolge
artikel 43, eerste lid, bij de landen is gelegd, kan dit niet de
betekenis zijn.

De betekenis van de waarborgfunctie moet derhalve begrepen worden in de
context van het geheel van de opzet en constitutionele orde van het
Koninkrijk. In deze notitie wordt daarom eerst stilgestaan bij de plaats
van artikel 43 binnen het geheel van het Statuut en het karakter van het
Koninkrijk. Daarna wordt de plaats en inhoud van de waarborgfunctie
afgebakend. Daarbij zal duidelijk worden dat het eenvoudiger is om aan
te geven wat niet tot de waarborgfunctie behoort, dan te preciseren
welke denkbare gevallen daaronder kunnen vallen.

2	‘Het waarborgen´ in het Statuut

Het Koninkrijk is meer dan een gemenebest van onafhankelijke staten. Het
Statuut schiep in 1954 het Koninkrijk der Nederlanden als een
gemeenschappelijke politieke entiteit met een gemeenschappelijke
regering, internationale rechtspersoonlijkheid en een nieuwe rechtsorde.
Het Koninkrijk omvat de landen van het Koninkrijk, die zelfstandig hun
eigen belangen behartigen, de belangen van het Koninkrijk op voet van
gelijkwaardigheid verzorgen en elkaar wederkerige bijstand verlenen.
Latere wijzigingen (bij de statusveranderingen van Suriname, Aruba en
het opheffen van de Nederlandse Antillen) hebben hierin geen verandering
gebracht. 

De staatsinrichting van de landen van het Koninkrijk wordt niet geregeld
in het Statuut, maar in de Grondwet en de staatsregelingen van de
afzonderlijke landen. Er zijn een aantal onderwerpen die in het Statuut
tot Koninkrijksaangelegenheid worden bestempeld, in het bijzonder de
onderwerpen die in artikel 3, eerste lid, zijn opgesomd. Het betreft
aangelegenheden die de eenheid van het Koninkrijk of een betere
verzorging van de belangen van de landen betreffen. De overige
aangelegenheden – verreweg de meeste dus - worden door de landen zelf
behartigd. Het Koninkrijk is daarom zeker meer dan een gemenebest, maar
het is geen federale staat, laat staan een gedecentraliseerde
eenheidsstaat.

Artikel 43, eerste lid, bepaalt uitdrukkelijk dat ieder van de landen
zorg draagt voor de verwezenlijking van de fundamentele rechten en
vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur. Als
gezegd, bepaalt het tweede lid van artikel 43 dat het waarborgen van
deze rechten en vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur
aangelegenheid is van het Koninkrijk. In vroege ontwerpen van het
Statuut stond deze bepaling in de opsomming van
Koninkrijksaangelegenheden in artikel 3. Zij is echter verplaatst omdat
de onderwerpen van artikel 3 aangelegenheden zijn die worden verzorgd
door Koninkrijksorganen. In artikel 43 gaat het daarentegen om taken
waarvoor de zorg bij de landen wordt gelegd. Het tweede lid legt die
zorg dan ook niet mede bij het Koninkrijk, maar bepaalt slechts dat het
waarborgen van deze rechten, vrijheden, rechtszekerheid en
deugdelijkheid van bestuur een aangelegenheid is van het Koninkrijk. 

In de Officiële toelichting op artikel 43 wordt hierover het volgende
gesteld: “De zorg voor de verwezenlijking in de landen van de
fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de
deugdelijkheid van het bestuur is een taak van de landen. Het is echter
in het belang van het Koninkrijk, dat deze taak inderdaad wordt vervuld.
Het Koninkrijk moet de daarvoor geëigende maatregelen kunnen nemen,
indien in een land deze rechten en vrijheden, deze rechtszekerheid en
dit behoorlijk bestuur niet bestaan. Uiteraard moet bij de beoordeling
van de deugdelijkheid van het bestuur volledig rekening worden gehouden
met de middelen, waarover het land beschikt. Het spreekt voorts vanzelf,
dat niet het te kort schieten van enig landsorgaan alleen zulk een
maatregel kan medebrengen. Slechts wanneer in het land zelf geen redres
van een ontoelaatbare toestand mogelijk zou blijken te zijn, kan het
nemen van een maatregel in overweging komen. Een uitputtende opsomming
van de maatregelen, die in aanmerking kunnen komen, is niet te geven. De
wijze, waarop moet worden gereageerd, hangt af van de omstandigheden.
Slechts kan als algemeen beginsel worden gesteld, dat ingrijpen niet
verder mag gaan dan de omstandigheden strikt noodzakelijk maken. Voorts
dient, zoals reeds werd opgemerkt, het ingrijpen steeds gericht te zijn
op zo spoedig mogelijk herstel van de normale toestand. De
Landsregelingen zelf zijn voor het Koninkrijk onaantastbaar. In
overeenstemming hiermede moet het bestuur der landen worden gevoerd.” 

Landsregelingen in dit verband zijn de Staatsregelingen van de
Caribische landen. De twee laatste volzinnen van de Officiële
toelichting betekenen dat als er voorzieningen worden getroffen door het
Koninkrijk in het kader van de waarborgfunctie, er geen wijzigingen
kunnen worden aangebracht in de bevoegdheden en de bevoegdhedenverdeling
zoals neergelegd in de Staatsregelingen. Wel kunnen bepaalde artikelen
uit die regelingen eventueel bij algemene maatregel van rijksbestuur
tijdelijk worden opgeschort en vervangen door andere voorzieningen. De
Staatsregeling - zo wordt uitdrukkelijk overwogen in de Officiële
toelichting op het Statuut - blijft echter intact en de betreffende
artikelen herleven weer op het moment dat de algemene maatregel van
rijksbestuur is uitgewerkt.

3	Functie en betekenis van ´het waarborgen´

3.1	Institutionele waarborgen

De bepalingen van artikel 43 zijn opgenomen in de paragraaf van het
Statuut die gaat over de staatsinrichting van de landen. Die
staatsinrichting van de afzonderlijke landen vormt geen voorwerp van
regeling in het Statuut. Artikel 42 wijst aan waar de staatsinrichting
van de landen wordt geregeld; in de Grondwet voor wat betreft Nederland
en in de onderscheiden staatsregelingen voor de andere landen. Artikel
43, eerste lid, bepaalt vervolgens als gezegd dat elk der landen zorg
draagt voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en
vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur. Die
opdracht richt zich in de eerste plaats tot de wetgever die de
staatsregelingen vaststelt. Daarin moeten de beoogde waarborgen in de
eerste plaats worden verankerd. 

De staatsregelingen van de Caribische landen, Aruba, Curaçao en Sint
Maarten, zijn vooraf getoetst door de Koninkrijksregering, onder andere
aan de democratische beginselen, deugdelijkheid van bestuur en
rechtszekerheid. Eventuele wijzigingen van een staatsregeling die
betrekking hebben op de bevoegdheden van de belangrijkste organen in het
staatsbestel kunnen alleen met instemming van de Koninkrijksregering in
werking treden.  Het bepaalde in artikel 43, tweede lid, heeft in de
eerste plaats betrekking op de uitwerking in de artikelen 44 e.v. van
deze betrokkenheid van het Koninkrijk bij de wijziging van de Grondwet
en de Staatsregelingen waar het de verankering van bedoelde rechten,
vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijk bestuur betreft. Ook heeft
artikel 43, tweede lid, betrekking op wijzigingen van de Grondwet die
bedoelde rechten en vrijheden betreffen. Deze worden ingevolge artikel
45 geacht de andere landen van het Koninkrijk  te raken, waarmee
wordt aangegeven dat wijzigingen met betrekking tot die onderwerpen per
definitie voor alle landen van het Koninkrijk van belang zijn.

De Grondwet en de Staatsregelingen van de Caribische landen zijn niet de
enige elementen die de verwezenlijking van de fundamentele menselijke
rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het
bestuur moeten waarborgen. Er zijn ook checks and balances. Er is
parlementaire controle op de uitvoerende organen en er is controle door
de rechter op het handelen van bestuur en wetgever: het
Gemeenschappelijk Hof van Justitie, de Hoge Raad en de bijzondere
rechtscolleges. Er is ook in elk der landen sprake van andere
onafhankelijke instanties als een Raad van Advies, Algemene Rekenkamer
en Ombudsman. Tenslotte heeft de Gouverneur in ieder van de landen een
bijzondere rol met betrekking tot het waarborgen dat wetten en besluiten
recht doen aan de wetten en regels van het Koninkrijk. Kortom: alle
institutionele voorwaarden voor een democratisch en rechtmatig bestuur
in de landen zijn vervuld. Desalniettemin blijft vanuit het Koninkrijk
oog bestaan voor de bestuurlijke context van de landen. De
kleinschaligheid van de Caribische landen van het Koninkrijk, met
daaraan inherente risico’s ten aanzien van de capaciteit van de
genoemde instanties, kan van invloed zijn op de rol die deze
instellingen kunnen spelen in het bestuursstelsel van de landen. 

3.2	Het waarborgen een Koninkrijksaangelegenheid

Artikel 43, tweede lid, bepaalt dat ´het waarborgen´ een
aangelegenheid van het Koninkrijk is. Daarmee is voor alles bepaald dat
het daarbij niet gaat om ´eigen aangelegenheden´ in de zin van artikel
41, eerste lid. De wijze waarop de landen ´deze rechten, vrijheden,
rechtszekerheid en deugdelijk bestuur´ verwezenlijken is niet
uitsluitend hun zaak, maar gaat het Koninkrijk als geheel aan. Het
bepaalde in het tweede lid betekent dan ook in de eerste plaats dat de
landen niet autonoom en op zichzelf de institutionele, wettelijke en
andere elementen die strekken tot verwezenlijking van bedoelde belangen
kunnen wijzigen. De andere landen zijn en moeten daarbij betrokken
worden. Die betrokkenheid wordt in de artikelen 44 e.v. nader geregeld.

Het bepaalde in het tweede lid van artikel 43 vestigt kortom niet een
directe taak en zelfstandige bevoegdheid voor de Koninkrijksorganen. Als
er al sprake is van een bevoegdheid, dan is het voor alles de
bevoegdheid om zich indien dit nodig is te bemoeien met de wijze waarop
de landen bedoelde belangen verwezenlijken. Het Koninkrijk mag, kan en
moet er dan ook van uitgaan dat de mensenrechten, de rechtszekerheid en
de deugdelijkheid van bestuur in de landen is gegarandeerd door de
bevoegdheid van de Koninkrijksregering met betrekking tot de inrichting
en wijzigingen van de Staatsregelingen van de landen en het bestaan van
zelfcorrigerende mechanismen in die landen. Dat betekent niet dat er
nooit iets misgaat. Maar als er iets misgaat, is het in de eerste plaats
aan de organen en mechanismen in het betrokken land om dit te
corrigeren. Vanzelfsprekend zullen deze mechanismen tijd en gelegenheid
gegeven moeten worden om hun werk te doen binnen de daarvoor geldende
spelregels. 

Het voorgaande impliceert dat de waarborgfunctie (indien de bepaling dat
het waarborgen van genoemde belangen een aangelegenheid is van het
Koninkrijk gelezen kan worden als functie) geen welomschreven taak en
bevoegdheid inhoudt. Uit de toelichting kan worden afgeleid dat het
bepaalde in artikel 43, tweede lid, niet uitputtend uitgewerkt wordt in
het bepaalde in de artikelen 44 en volgende. In de toelichting wordt
immers gesteld dat: ´indien in een land deze rechten en vrijheden, deze
rechtszekerheid en dit behoorlijk bestuur niet bestaan´ het Koninkrijk
´de daarvoor geëigende maatregelen (moet) kunnen nemen´. Daaruit
spreekt echter ook dat deze waarborgfunctie niet bedoeld is als basis
voor optreden indien naar het oordeel van een van de landen de rechten,
vrijheden, rechtszekerheid of het deugdelijk bestuur niet in alle
opzichten volledig gewaarborgd is. Slechts wanneer in één van de
landen geen redres mogelijk blijkt te zijn van een ontoelaatbare
toestand ten aanzien van de handhaving van de mensenrechten, de
rechtszekerheid of de deugdelijkheid van bestuur, kan de waarborgtaak
van het Koninkrijk aan de orde komen. Vandaar dat sinds 1954 het gebruik
van de functie en de daarin geïmpliceerde bevoegdheid om maatregelen te
treffen, wordt aangeduid als ‘ultimum remedium’. 

3.3	‘Het waarborgen’

In het voorgaande ligt een aantal procedurele aspecten van de
uitoefening van de waarborgfunctie besloten. Zo impliceert het
uitgangspunt dat de zorg voor de verwezenlijking van bedoelde belangen
bij de landen van het Koninkrijk is gelegd, dat de organen en
correctiemechanismen in een land de tijd moeten krijgen om misstanden te
corrigeren. Het betekent ook dat niet ieder geval van gebrekkige
handhaving of niet-vervolging leidt tot uitoefening van de
waarborgfunctie. Als gezegd gaat de toelichting op artikel 43 er van uit
dat in voorkomende gevallen het Koninkrijk ´de daarvoor geëigende
maatregelen´ moet kunnen nemen. De toelichting vervolgt: “Een
uitputtende opsomming van de maatregelen, die in aanmerking kunnen
komen, is niet te geven. De wijze, waarop moet worden gereageerd, hangt
af van de omstandigheden.” Wel geldt dat de maatregelen proportioneel
moeten zijn; ‘dat ingrijpen niet verder mag gaan dan de omstandigheden
strikt noodzakelijk maken.’ Ook geldt dat ‘het ingrijpen steeds
gericht [moet] zijn op zo spoedig mogelijk herstel van de normale
toestand.’ Op de besluitvorming over eventuele maatregelen is het
bepaalde in paragraaf 2 van het Statuut van toepassing: ‘De
behartiging van de aangelegenheden van het Koninkrijk’. 

De waarborgfunctie is niet bepaald naar situaties waarin moet worden
opgetreden noch naar maatregelen die kunnen worden getroffen. Dit
impliceert mede dat indien de Koninkrijksregering geen gehoor geeft aan
een verzoek om op te treden op basis van de waarborgfunctie, dit niet
kan worden aangevochten als een beslissing met rechtsgevolg. Individuele
burgers kunnen aan het bepaalde in artikel 43 geen zodanige aanspraken
ontlenen, dat de weigering om van de waarborgfunctie gebruik te maken
een voor beroep vatbare beslissing oplevert. 

Bij de beoordeling of de waarborgfunctie kan worden toegepast en zo ja,
op welke wijze daaraan invulling wordt gegeven, zijn verschillende
organen betrokken, elk met hun eigen rol. 

Een belangrijke rol is weggelegd voor de Gouverneur, die als hoofd van
de landsregering en als vertegenwoordiger van de Koninkrijksregering een
scharnierfunctie tussen het land en het Koninkrijk vervult. De
Gouverneur heeft als hoofd van de landsregering het recht om te worden
geïnformeerd, aan te moedigen en te waarschuwen. Daarnaast heeft hij
taken en bevoegdheden als Koninkrijksorgaan. In de reglementen voor de
Gouverneur zijn hem taken opgedragen die hij verricht in zijn
hoedanigheid van vertegenwoordiger van de Koninkrijksregering. Zo waakt
hij over het algemeen belang van het Koninkrijk;  daarbij heeft hij –
bij koninklijk besluit gegeven - aanwijzingen van de Koninkrijksregering
in acht te nemen (artikel 15). Ook houdt hij toezicht op de naleving van
rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur en
verdragsverplichtingen (artikel 20). Als hoofd van de landsregering
stelt hij landsverordeningen en hem voorgedragen landsbesluiten vast.
Het reglement draagt hem op deze niet vast te stellen als hij die in
strijd acht met het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet
of een algemene maatregel van rijksbestuur, dan wel met belangen,
waarvan de verzorging of waarborging aangelegenheid van het Koninkrijk
is (artikel 21). 

Vanwege zijn rol als hoofd van de regering van de Caribische landen van
het Koninkrijk en het bepaalde in artikel 21 van de reglementen voor de
Gouverneur zal de Gouverneur in de gevallen waarin de rechten en waarden
genoemd in artikel 43 Statuut in gevaar komen het eerste
Koninkrijksorgaan zijn dat zich zal verstaan met de betrokken
Minister-President of ministers van zijn land. Hij zal dit doen in zijn
hoedanigheid van landsorgaan, daarbij tevens rekening houdend met zijn
taak en verantwoordelijkheid als orgaan van het Koninkrijk. 

Indien de Gouverneur, na herhaaldelijk overleg met ministers van het
land, van oordeel is dat sprake is van een ontoelaatbare toestand in het
land waarin de rechten, vrijheden, rechtszekerheid of het deugdelijk
bestuur in gevaar is en die niet door de organen van het land kan worden
geredresseerd, zal de Gouverneur zich, als orgaan van het Koninkrijk,
dienen te verstaan met de Koninkrijksregering. 

De regering van het Koninkrijk zal, mede op basis van de informatie die
door de Gouverneur is verschaft, zich een eigen oordeel moeten vormen of
de normen en waarden genoemd in artikel 43 Statuut in gevaar zijn en of
sprake is van een ontoelaatbare toestand in het betrokken land. Indien
dat naar mening van de Koninkrijksregering het geval is, zal het
betrokken land aangesproken kunnen worden en kunnen worden gestimuleerd
een adequate remedie te treffen om deze situatie te redresseren.

Dwingend optreden vanuit het Koninkrijk op basis van artikel 43, tweede
lid, Statuut zal slechts aan de orde kunnen zijn nadat de hierboven
omschreven stappen zijn gezet, maar de ontoelaatbare toestand in het
betrokken land niet hebben kunnen opheffen.

De Koninkrijksregering kan wetgevende en bestuurlijke besluiten schorsen
en vernietigen die in strijd zijn met het Statuut, een internationale
regeling, een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur, dan
wel met belangen welker verzorging of waarborging aangelegenheid van het
Koninkrijk is (artikel 50 Statuut). De Raad van State van het Koninkrijk
moet hierover eerst worden gehoord. 

Ook kan de Koninkrijksregering op grond van artikel 51 een algemene
maatregel van rijksbestuur vaststellen, indien een orgaan in Aruba,
Curaçao of Sint Maarten niet of onvoldoende voorziet in hetgeen het
ingevolge het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een
algemene maatregel van rijksbestuur moet verrichten. De ontwerp-algemene
maatregel van rijksbestuur wordt aan de Raad van State voor het
Koninkrijk voor advies voorgelegd. Aan de inhoud van de algemene
maatregel van rijksbestuur worden geen vereisten gesteld. Wel bevat de
officiële toelichting aanwijzingen voor de toepassing van dit
instrument (zie ook par. 2).  Het moet duidelijk zijn dat in het
betrokken land geen redres plaatsvindt. De maatregel moet evenredig
zijn, dat wil zeggen, toegesneden op de specifieke situatie. Dat
betekent ook dat moet worden gezocht naar de minst ingrijpende middelen.
De maatregel moet tot doel hebben de normale situatie zo spoedig
mogelijk te herstellen en is daarom per definitie tijdelijk, aldus de
Officiële toelichting. 

4	Toepassing van de waarborgfunctie

4.1	Positieve omschrijving reikwijdte 

Hoe ver reikt de waarborgfunctie? In de eerste plaats moet worden
vastgesteld dat de reikwijdte van de rechtsbelangen “fundamentele
menselijke rechten en vrijheden, rechtszekerheid, en deugdelijk
bestuur” zeer breed is, maar moeilijk afgebakend kan worden. Voor
zover het mogelijk is om een opsomming te geven van alle gevallen waar
in het verleden werd vastgesteld dat er sprake was van een inbreuk op
een van deze rechtsbelangen wordt daarmee niet een uitputtende lijst
gegeven van de mogelijke inbreuken in de toekomst – en om dat laatste
gaat het. In ieder geval behoort tot die rechtsbelangen de naleving en
handhaving van mensenrechten, zoals vastgelegd in de verdragen die voor
de onderscheiden landen gelden. Bij de totstandkoming van het Statuut is
verwezen naar artikel 1, derde lid, van het Handvest van de Verenigde
Naties. Praktisch zijn vooral de bepalingen van het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, 
het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en
het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele
rechten van belang. Uiteraard moeten ook de grondrechten in de eigen
staatsregeling worden gerekend tot de fundamentele rechten en vrijheden
die moeten worden gewaarborgd. De rechtszekerheid bedoeld in artikel 43
omvat zeker een behoorlijke rechtspleging en rechtshandhaving, maar het
valt moeilijk vol te houden dat het enkele niet of beperkt handhaven van
bepalingen uit de eigen wetgeving van een land, gezien kan worden als
een inbreuk die toepassing van artikel 43, tweede lid, rechtvaardigt. 

De inhoud van het begrip deugdelijk bestuur is het minst bepaald in
nationale en internationale rechtsregels. Die inhoud is bovendien in
zekere zin tijdgebonden. De criteria voor de deugdelijkheid van bestuur
die zijn toegepast door de Ronde Tafel Conferentie als eisen waaraan de
landen binnen het Koninkrijk moeten voldoen kunnen evenwel goed als
richtsnoer gelden.  

Bij de beoordeling van de deugdelijkheid van bestuur van de landen
binnen het Koninkrijk dient enige rekening te worden gehouden met de
kleinschaligheid van de overheidsapparaten en de beperkte middelen van
de Caribische landen in het Koninkrijk. Desalniettemin kan wel worden
vastgesteld dat een gedeeld normbesef op het terrein van deugdelijkheid
van bestuur, rechtszekerheid en de menselijke rechten en vrijheden het
fundament is waarop het Koninkrijk der Nederlanden is gebouwd.  

In de omschrijving en betekenis van de waarborgfunctie ligt besloten dat
het niet mogelijk is om concreet aan te geven in welke situaties een
beroep gedaan kan worden op de waarborgfunctie. Toepassing daarvan
veronderstelt immers een ernstige inbreuk op fundamentele rechten en
vrijheden in een van de landen of een situatie waarin rechtszekerheid of
deugdelijk bestuur niet langer gewaarborgd zijn, en de staatsinrichting
en organen van het betrokken land daarvoor geen redres bieden. Zoals
hierboven gesteld, zijn de instituties voor een deugdelijke
democratische rechtsstaat in de landen wettelijk goed geregeld. Het is
zaak dat de instituties integer en volgens de gestelde regels
functioneren. De controlemechanismen van de landen zullen en moeten in
de regel volstaan voor het functioneren van de democratische
rechtsstaat. Pas als het feitelijk disfunctioneren van die instituties
niet meer kan worden hersteld door de interne controlemechanismen –
dit kan blijken uit stelselmatige inbreuk op genoemde waarden - , ligt
er een taak voor het Koninkrijk. 

Er kan wel onderscheid gemaakt te worden tussen de gevallen bedoeld in
artikel 50 enerzijds en artikel 51 van het Statuut anderzijds. In geval
wetgevende en bestuurlijke maatregelen in de landen in strijd zijn met
het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een algemene
van rijksbestuur, dan wel met belangen, welke verzorging of waarborging
aangelegenheid van het Koninkrijk is (artikel 50 Statuut) kan optreden
vanwege het Koninkrijk gewenst zijn, ook indien er geen sprake is van
stelselmatige inbreuk. Zo zal een incidentele schending van een verdrag
voor het Koninkrijk, in het belang van de buitenlandse betrekkingen,
reden kunnen zijn de gewraakte regeling te schorsen en vernietigen.

Uiteraard zijn er voorbeelden denkbaar van feitelijk disfunctioneren van
die instituties dat niet meer kan worden hersteld door de interne
controlemechanismen, maar die zijn tegelijk kwetsend voor de landen en
regeringen van het Koninkrijk die daarin verondersteld worden niet naar
behoren te functioneren. Bovendien voldoet de werkelijkheid in
voorkomende gevallen doorgaans niet aan de bedachte situaties. Om die
reden is het zinvoller om aan te geven wat niet onder de waarborgfunctie
valt, dan wat daar wel onder begrepen is. 

4.2	Negatieve omschrijving reikwijdte 

De waarborgfunctie is niet bedoeld om het Koninkrijk en de
Koninkrijksregering tot ultieme rechter te maken in geschillen over
grondrechten, rechtszekerheid en deugdelijk bestuur. Om de
waarborgfunctie te activeren moet er sprake zijn van een inbreuk op
mensenrechten, fundamentele vrijheden, de democratische rechtsorde of
beginselen van behoorlijk bestuur. Maar niet iedere zodanige inbreuk is
voldoende om de waarborgfunctie te activeren. Voor die situaties zijn de
normale mechanismen van rechtsbescherming en politieke controle bedoeld.


De waarborgfunctie is evenmin bedoeld als instrument om beleidsmatig
toezicht te houden op het beleid zoals dit vorm krijgt in de andere
landen. Ieder beleid voldoet in de ogen van wie het er niet mee eens is,
al gauw aan het criterium ondeugdelijk bestuur of inbreuk op de
rechtszekerheid. Het hanteren van de waarborgfunctie steeds wanneer men
het niet eens is met elkaars beleid, holt de betekenis daarvan uit of
holt de autonomie van de landen uit. De waarborgfunctie is dan ook zeker
geen basis om in de Staten-Generaal in Nederland het beleid van de
eilanden ter discussie te stellen. Waar paragraaf 4 bevoegdheden toekent
aan de regering, is dat aan de Koninkrijksregering, niet aan de
Nederlandse regering. 

De staatsregelingen van de onderscheiden landen regelen de onderlinge
verhouding tussen regering en de vertegenwoordigende lichamen in de
landen en de samenwerking bij de totstandkoming van wetgeving. De inhoud
van de wettelijke regelingen en de wijze van uitvoering daarvan staan
niet ter beoordeling van de Koninkrijksregering, buiten de situaties die
uitdrukkelijk worden benoemd in het Statuut. De landen zijn autonoom op
de meeste terreinen; dat betekent dat zij hun eigen maatstaven aanleggen
bij het uitstippelen van beleid en handhaving. Als die maatstaven en
prioriteiten anders liggen dan wij in Nederland zouden prefereren, is
dat geen aanleiding voor toepassen van de waarborgfunctie. Ook als de
Staten hun controlerol anders invullen dan het Nederlandse parlement zou
doen in vergelijkbare omstandigheden, is dat op zichzelf niet een reden
voor toepassing van de waarborgfunctie. De democratische rechtsstaat is
daarmee niet in geding. 

Toepassing van de waarborgfunctie is evenmin aan de orde als een van de
landen een besluit neemt of wetgeving wil vaststellen die in strijd is
met het belang van een ander land. Als zwaarwichtige belangen van een
land direct betrokken zijn bij een maatregel die een ander land
voornemens is te treffen, dan ligt het voor de hand dat daarover overleg
plaatsvindt. De landen hebben ook de mogelijkheid een onderlinge
regeling te treffen die de behandeling van geschillen tussen twee of
meer landen regelt.

De artikelen 49, 50 en 51 bevatten specifieke bepalingen voor inbreuken
op het Statuut, verdragen en rijkswetten (artikelen. 49 en 50), alsmede
de situatie van het verwaarlozen van plichten uit het Statuut (artikel
51). De laatste bepaling is ongetwijfeld ook van toepassing in situaties
waarin het bepaalde in artikel 43, tweede lid, van toepassing is. Dat
wil niet zeggen dat in alle gevallen waarin er sprake is van een
situatie waar artikel 43, tweede lid, op ziet, het bepaalde in artikel
51 van toepassing is. Zou dit anders zijn, dan zou artikel 43, tweede
lid, geen zelfstandige betekenis hebben naast het bepaalde in artikel
51, eerste lid. 

Bij de verwezenlijking van de mensenrechten, de rechtszekerheid en de
deugdelijkheid van bestuur in een land van het Koninkrijk zijn de
landsorganen betrokken, vooral de regering van het land, het parlement
en de rechterlijke instanties. Daarbij kunnen zij hulp en bijstand
krijgen van de andere landen van het Koninkrijk. Zo kunnen de landen
door samenwerking elkaar ondersteunen om een deugdelijke rechtsstaat te
verwezenlijken. Een goed voorbeeld van samenwerking in dit kader vormt
de organisatie van de rechterlijke macht in het Caribische deel van het
Koninkrijk, geregeld in de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie.
Ook onderlinge afspraken tussen de verschillende landen om medewerking
van personele en materiële aard te verlenen kunnen zeer effectief zijn
om deugdelijk bestuur of bescherming van de mensenrechten te bevorderen.
Denk aan de technische bijstand die de Nederlandse Dienst Justitiële
Inrichtingen heeft geleverd voor de gevangenis in Curaçao. In de
begroting voor Koninkrijksrelaties hoofdstuk IV is traditiegetrouw een
beleidsartikel waarborgfunctie opgenomen. Hierin worden uitgaven begroot
“ter preventieve invulling” van de waarborgfunctie.

De samenwerkingsbepalingen van het Statuut bieden kortom een basis en
kader om de verwezenlijking van de belangen bedoeld in artikel 43,
eerste lid, te bevorderen. Dat betekent echter niet dat het afzien van
samenwerking of afwijking van afspraken die in dat verband zijn gemaakt,
aanleiding zou kunnen zijn voor het activeren van de waarborgfunctie.
Het gaat in de bepalingen van paragraaf 3 van het Statuut om
samenwerking en harmonisatie van wetgeving, maar niet om verplichtingen
daartoe. 

5	Tot besluit

In het voorgaande is stilgestaan bij wat in het spraakgebruik de
waarborgfunctie van het Koninkrijk wordt genoemd. 

Met de wijzigingen in de verhoudingen die op 10 oktober 2010 in werking
zijn getreden, is het Koninkrijk een nieuwe fase ingetreden. Tot dusver
werd de discussie doorgaans beheerst door de ambitie om het verband van
de Nederlandse Antillen op te heffen. Die stap is gezet en de landen
Curaçao en Sint Maarten hebben de autonomie verworven welke in hun ogen
de voorwaarde was om de problemen van hun burgers aan te pakken. De
landen zijn nu aan zet om onderlinge samenwerking en welzijn en welvaart
voor hun burgers te realiseren, zodat hun inwoners vertrouwen kunnen
hebben in de toekomst van hun gemeenschappen. Het streven van alle
landen in het Koninkrijk dient erop gericht te zijn die onderlinge
samenwerking zo goed als mogelijk invulling te geven, waardoor elk van
de landen volledig in staat zal zijn eigenstandig de in het Koninkrijk
geldende normen en waarden op het gebied van deugdelijk bestuur,
rechtszekerheid en de fundamentele rechten en vrijheden te garanderen.
Wanneer de landen van het Koninkrijk daar in slagen, komt het Koninkrijk
nooit aan uitoefening van de waarborgfunctie toe. In een aparte notitie
zal nader worden ingegaan op de mogelijkheden om het Koninkrijk te zien
als een positief samenwerkingsverband tussen de landen die daarin
verenigd zijn. 

De waarborgfunctie is echter allerminst een dode letter. In de grond
behelst het bepaalde in artikel 43 een toezegging van de regeringen van
de landen –afzonderlijk  en verenigd in het kader van de regering van
het Koninkrijk– dat de burgers eerbiediging van hun fundamentele
rechten en politieke vrijheden wordt verzekerd, alsmede rechtszekerheid
en deugdelijk bestuur. Het feit dat het Koninkrijk de bevoegdheid heeft
in het kader van de waarborgfunctie op te treden, sterkt de instituties
van de landen in hun taak om de beginselen van de democratische
rechtsstaat te realiseren. Daarmee schept de waarborgfunctie het
fundament voor het vertrouwen van de bevolking in de regeringen binnen
het Koninkrijk welke voorwaarde is voor een positieve invulling van het
Koninkrijksverband als samenwerkingsverband tussen de landen daarin. 

Vanuit die optiek is een terughoudende opstelling bij de invulling van
de waarborgfunctie noodzakelijk en verantwoord. Het is een uitdrukking
van het vertrouwen in de instituties en organen van de afzonderlijke
landen dat zij zelf in staat zijn in voorkomende gevallen van inbreuk
redres te bieden. De eigen verantwoordelijkheid van de landen blijft
voorop staan.

De Koninkrijksregering kan verschillende maatregelen treffen in het
kader van de waarborgtaak. Welke dit zijn zal van geval tot geval moeten
worden bezien. De meest besproken bevoegdheden die dit ingrijpen
operationaliseren – geregeld in de artikelen 50 en 51 van het Statuut
– zijn overigens nog nooit toegepast. Dat is de meest passende
constatering om deze notitie mee te besluiten.

 Hand. II, 2 december 2010, 30-93 e.v.

 Kamerstukken II, 2010-2011, 32 500 IV, nr. 9.

 Kamerstukken II, 31 568, nr. 32; Hand. I, 2008-2009, nr. 32, blz. 1490.

 Kamerstukken II, 32 500 IV, nr. 29 en Hand. II, 10 februari 2011,
51-4-4 e.v.

 Preambule van het Statuut.

 Officiële toelichting bij artikel 3 van het Statuut, W. van
Helsdingen, Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, 1957, blz.
262.

 Van Helsdingen, blz. 484.

 Artikel 2 Rijkswet van 20 juni 1985 houdende vaststelling van enige
overgangsbepalingen in verband met het verkrijgen van de hoedanigheid
van land in het Koninkrijk door Aruba (Stb. 1985, 370) en artikel 60a
van het Statuut.

 Artikel 44 Statuut.

 	In Sint Maarten is er bovendien een Constitutioneel Hof dat de
verenigbaarheid van een bekrachtigde, maar nog niet in werking getreden
wettelijke regeling, kan toetsen aan de Staatsregeling. In de drie
Caribische landen is rechterlijke toetsing in concrete gevallen
(achteraf) aan (delen van de ) Staatsregeling mogelijk.

 	Kamerstukken 1999/2000, 27 409, nr. 1.

 Hand. II, 1947/48, blz. 1679. Zie hierover ook Kamerstukken II,
2005/06, 30 300 IV, nr. 26, p. 8 (nader rapport bij spontaan advies van
de Raad van State van het Koninkrijk 50 jaar Statuut). Overigens was al
in de basisovereenkomst van Linggadjati van 1984 sprake van verzekering
van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden. Met de redactie van
het veertiende hoofdstuk van de Grond van 1948 werd hierop aangesloten.
Deze vormden weer de bron voor de formulering van artikel 43 Statuut.

 Zie het advies van de Raad van State van het Koninkrijk n.a.v. 50 jaar
Statuut en het nader rapport van de koninkrijksregering daarop,
Kamerstukken II 2005/06, 30 300 IV, nr. 26, blz. 7-8.

 Zie onder meer Slotverklaring 2 november 2006 en Brief algemeen
secretaris V-RTC d.d. 7 maart 2006. 

 	Artikel 37, eerste lid, van het Statuut.

 	Artikel 38a van het Statuut.

 	Artikel 36 van het Statuut.

 PAGE   10 

 PAGE   10