Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.10.0275/I	's-Gravenhage, 1 oktober 2010

Bij Kabinetsmissive van 7 juli 2010, no.10.001941, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede
namens de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op
het voortgezet onderwijs en de Wet educatie en beroepsonderwijs in
verband met de registratie van incidenten, met memorie van toelichting. 

Het wetsvoorstel verplicht scholen tot het in stand houden van een
registratiesysteem van (gewelds)incidenten. Registratie moet onderdeel
zijn van een breder veiligheidsbeleid van bevoegde gezagsorganen en is
een instrument om het veiligheidsbeleid te ondersteunen en te evalueren.
Doel van de registratieverplichting is bevoegde gezagsorganen te helpen
een beter inzicht te krijgen in hun eigen veiligheidssituatie en om
adequaat te handelen bij incidenten. De Afdeling advisering van de Raad
van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen over de
noodzaak van het wetsvoorstel, de verwerking van persoonsgegevens, de
omvang en vorm van de registratieplicht en de gegevensuitwisseling. Zij
is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden
overwogen.

1. 	Noodzaak

De memorie van toelichting stelt dat een sluitend registratiesysteem van
(gewelds)incidenten een belangrijke bijdrage levert aan een veilige
school voor alle kinderen, jongeren en onderwijspersoneel. De Afdeling
advisering maakt enkele kanttekeningen bij de motivering van de noodzaak
van een landelijk verplicht registratiesysteem.

a. Probleembeschrijving

De regering stelt in de toelichting dat zij onvoldoende inzicht heeft in
aard en omvang van (gewelds)incidenten op schoolniveau. Verplichte
registratie zou daarvoor een oplossing moet bieden. Relevante algemene
informatie over veiligheid op scholen is wel opgenomen in de
voortgangsbrieven over veiligheid op school die de staatssecretaris aan
de Tweede Kamer heeft gezonden. Ter bevordering van de motivering en de
zelfstandige leesbaarheid van de toelichting acht de Afdeling het
wenselijk en noodzakelijk die gegevens een plaats te geven in de memorie
van toelichting. Daarnaast verdient het aanbeveling die gegevens te
actualiseren. In dat verband zouden ook de uitkomsten van het
aangekondigde verkennend themaonderzoek door de Onderwijsinspectie naar
het veiligheidsbeleid in het primair en voortgezet onderwijs en het
middelbaar beroepsonderwijs hierbij dienen te worden betrokken. Ten
slotte is onduidelijk of en in hoeverre het veiligheidsbeleid van het
bevoegd gezag van de scholen (hierna: scholen) op dit moment tekort
schiet. 

b. Beoogde effecten en effectiviteit

Voor een goede beoordeling van het voorstel is van belang dat de
regering inzicht geeft in de beoogde effecten van een landelijke
verplichting van incidentenregistratie. De memorie van toelichting
schiet op dat punt tekort. De stelling dat registratie de veiligheid op
school dient is naar de mening van de Afdeling een te magere motivering
voor het wetsvoorstel. Het ligt voor de hand dat van scholen wordt
verwacht dat zij een vervolg geven aan de feiten die zijn geregistreerd
en hetgeen voor het overige uit het totaalbeeld van de registratie
blijkt, maar de toelichting laat zich daar niet over uit. In dat verband
is van belang te weten hoeveel scholen al een registratiesysteem hebben
en wat de effecten van dergelijke systemen zijn voor de veiligheid en
het veiligheidsbeleid van die scholen. Aan de hand van uitkomsten van al
uitgevoerde pilotprojecten kan mogelijk beoordeeld worden of het reëel
is dat de beoogde effecten zullen worden gehaald. Voor zover resultaten
van de pilotprojecten al beschikbaar zijn, zwijgt de toelichting
daarover. 

c. Uitvoerbaarheid

Paragraaf 4 van de memorie van toelichting besteedt aandacht aan de
uitvoering en handhaving van het wetsvoorstel door de inspectie. De
uitvoerbaarheid van de registratieverplichting door de scholen komt in
de toelichting echter niet aan de orde. Voor het slagen van de
registratieverplichting is dat van groot belang. De staatssecretaris
heeft eerder aan de Tweede Kamer gemeld dat pilots inzicht moeten geven
betreffende wat in de praktijk wel en wat niet werkt. Daarbij verwees
zij zowel naar de bruikbaarheid van de voorgestelde definities van
incidenten als naar de belasting van scholen die de registratieplicht
oplevert. Uitgangspunt was dat het registreren van een incident maximaal
drie minuten mag duren. Ook is van belang hoe de betrokken
onderwijsorganisaties tegen de uitvoeringsvragen aankijken en met welke
informatievragen over veiligheid en veiligheidsbeleid scholen nu al te
maken hebben.

d. Conclusie

De toelichting bevat onvoldoende informatie over de problemen die het
wetsvoorstel beoogt aan te pakken. Ook biedt de toelichting onvoldoende
inzicht in de gewenste effecten en de verwachting dat die effecten
gehaald zullen worden. Vragen over de uitvoerbaarheid zijn niet
beantwoord. Dit leidt ertoe dat de Afdeling advisering twijfelt aan de
noodzaak van het wetsvoorstel. Bij die conclusie heeft de Afdeling mede
betrokken het algemeen onderschreven uitgangspunt dat scholen niet
nodeloos belast moeten worden met secundaire taken en administratieve en
bureaucratische verplichtingen, zeker niet indien overlap van
verantwoordingsvragen zou ontstaan.  

De Afdeling adviseert nut en noodzaak van het wetsvoorstel nader te
bezien. In elk geval zou de regering in de memorie van toelichting
beschikbare aanvullende informatie moeten opnemen over veiligheid op
scholen en nader ingaan op bovengenoemde vragen over effectiviteit en
uitvoerbaarheid. Daarbij zou ook aandacht besteed moeten worden aan
alternatieven voor verplichte registratie waarmee de gewenste effecten
ook zouden kunnen worden behaald. Voor zover de regering beoogt een goed
overzicht te krijgen van (gewelds)incidenten in het onderwijs, kan
wellicht worden volstaan met een jaarlijks onderzoek, gebaseerd op een
representatieve landelijke steekproef. Een dergelijk onderzoek zou
bovendien niet leiden tot een toename van de administratieve lasten voor
alle scholen. De Afdeling meent dat de regering ook dat element zou
moeten laten meewegen.

2. 	Verwerking van persoonsgegevens?

Het wetsvoorstel biedt geen grondslag voor de verwerking van
persoonsgegevens. De incidentenregistratie is beperkt tot het incident
en de categorie van betrokkenen (leerling, ouders, personeel, derden).
Als scholen toch kiezen voor het opnemen van persoonsgegevens in het
register, geldt het kader van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).
De mogelijkheid dat scholen voor het registreren van persoonsgegevens
zullen kiezen is reëel, zo maakt de Afdeling op uit de verwijzing naar
die mogelijkheid in de toelichting. Scholen zullen er in veel gevallen
belang bij hebben om persoonsgegevens te koppelen aan de registratie van
een incident, bijvoorbeeld voor het oplossen van de aan het incident ten
grondslag liggende moeilijkheden met de betreffende leerling en het
voorkomen van toekomstige problemen met die leerling. Ook disciplinaire
sancties tegen leerlingen en personeel zullen geregistreerd worden. Als
er een landelijk verplicht registratiesysteem voor incidenten komt, ligt
het voor de hand dat ook de tot de betrokkene te herleiden gegevens in
dat systeem een plaats zullen krijgen. In dat geval bestaat geen
wettelijk kader voor de verwerking van persoonsgegevens behalve de Wbp.

Ook het College bescherming persoonsgegevens heeft, zo blijkt uit de
toelichting, gewezen op het feit dat het wetsvoorstel ten onrechte zou
kunnen worden opgevat als een wettelijke grondslag van de bevoegdheid of
de plicht tot het verwerken van persoonsgegevens en doet de aanbeveling
om de ontwerptekst aan te passen ter voorkoming van het geschetste
mogelijke misverstand. Het onderzoek van de Radboud Universiteit
"Definities van incidenten in het onderwijs" verwijst naar de
mogelijkheid tot het opnemen van identificerende gegevens. En op de
markt zijn inmiddels al automatiseringssystemen verkrijgbaar voor het
registreren van incidenten, welke uitgaan van registratie van
persoonsgegevens. 

De memorie van toelichting gaat ervan uit dat registratie van
persoonsgegevens in het geheel niet aan de orde zal zijn, maar gezien
het bovenstaande komt het de Afdeling voor dat de praktijk anders kan
zijn. De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de
verhouding met de verwerking van persoonsgegevens rondom incidenten en
zo nodig het wettelijk kader op dit punt uit te breiden.

3. 	Omvang en vorm van de registratieplicht

Het wetsvoorstel is niet duidelijk over de precieze omvang en vorm van
de registratie. Mogelijk bieden de bij algemene maatregel van bestuur te
stellen nadere regels op dat punt helderheid.

Voor de beoordeling van het wetsvoorstel is het evenwel van belang om
inzicht te krijgen in de vormgeving van de registratie, zeker voor zover
het de context en achtergrond van de te registreren incidenten betreft.
In de parlementaire debatten die tot op heden zijn gevoerd over
incidentenregistratie in het onderwijs, heeft bijvoorbeeld de
registratie van discriminatie van homoseksuelen een belangrijke rol
gespeeld. De toenmalige Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
heeft toegezegd dat homodiscriminatie expliciet wordt meegenomen in de
verplichte incidentenregistratie. Uit het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting blijkt echter niet of een dergelijke achtergrond van een
incident afzonderlijk zal worden geregistreerd. Wel wordt een opsomming
gegeven van soorten incidenten die geregistreerd moeten worden, maar er
is geen verplichting opgenomen om de context van het incident te
registreren.

Daarnaast heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
eerder medegedeeld dat zij zich een onderscheid kan voorstellen tussen
zwaardere incidenten, waarvan registratie verplicht zou moeten worden,
en lichtere incidenten, die vrijwillig geregistreerd zouden kunnen
worden. De toelichting zwijgt echter over dit onderscheid. 

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op de bovengenoemde punten aan te
vullen en in de memorie van toelichting nader in te gaan op de inhoud
van de te stellen nadere regels.

4.	Gegevensuitwisseling

Volgens de toelichting levert het bevoegd gezag van de school eens in de
twee jaar de registratiegegevens van incidenten aan een
onderzoeksbureau. De geaggregeerde gegevens worden openbaar. Deze
verplichting tot het aanleveren van deze gegevens is niet in het
wetsvoorstel opgenomen en heeft ook geen basis in andere wetgeving.
Evenmin is duidelijk of en in hoeverre andere organen binnen de school,
zoals de medezeggenschapsraad, dan wel externe instanties, zoals de
onderwijsinspectie, inzage krijgen in de incidentenregistratie. Daarbij
is het volgens de Afdeling ook in dit verband van belang aandacht te
besteden aan de mogelijkheid om te volstaan met een jaarlijks onderzoek,
gebaseerd op een representatieve landelijke steekproef naar
(gewelds)incidenten in het onderwijs, zoals genoemd in punt 1d van dit
advies. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting op dit punt op elkaar af te stemmen, en zo nodig het
wetsvoorstel met het oog op het verschaffen van een wettelijke grondslag
aan te passen.  

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	Per 1 september 2010 is in werking getreden de Wet tot wijziging van de
Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de Raad
van State. Sinds die datum kent de Raad van State – naast de al
bestaande Afdeling bestuursrechtspraak – een Afdeling advisering.
Gelet op de onmiddellijke werking van genoemde wet, worden
adviesaanvragen bij de Raad van State van vóór 1 september 2010 na die
datum afgedaan door de Afdeling advisering van de Raad van State.

	Memorie van toelichting, paragraaf 1, inleiding.

	Memorie van toelichting, paragraaf 1, inleiding.

	Kamerstukken II 2008/09, 29 240, nr. 30 en Kamerstukken II 2009/10, 29
240, nr. 41. 

	Kamerstukken II 2009/10, 29 240, nr. 41, blz. 2.

	Kamerstukken II 2009/10, 29240, nr. 41, blz. 4.

	Zie ook het advies van het advies "Schoolleiders ontketend" van het
Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) en het
onderliggende onderzoeksrapport van B&A Consulting, september 2010,
waaruit blijkt dat er bij onderwijsorganisaties sprake is van een
aanzienlijke stapeling van administratieve verplichtingen en
verantwoordingslast.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2.

	Er wordt in de toelichting verwezen naar een advies van het CBP, dat
overigens niet is bijgevoegd.

	Memorie van toelichting, paragraaf 5.

	Dit onderzoek is in opdracht van het Ministerie van OCW uitgevoerd. De
memorie van toelichting verwijst niet naar het onderzoek.

	Een voorbeeld is het systeem van VARIO waar NAW-gegevens standaard
onderdeel van zijn. Zie   HYPERLINK "http://www.vario-software.nl" 
www.vario-software.nl . Van een van de andere grote systemen, IRIS, is
niet duidelijk in hoeverre het systeem uitgaat van registratie van
persoonsgegevens.

	Gebaseerd op artikel 16a, vierde lid, WPO en de daarmee
corresponderende artikelen in de andere onderwijswetten.

	Kamerstukken II 2008/09, 30 420, nr. 140, blz. 12.

	Artikel 16a WPO en de daarmee corresponderende artikelen in de andere
onderwijswetten.

	Kamerstukken II 2009/10, 29 240, nr. 41, blz. 4.

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........