Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.11.0011/II	's-Gravenhage, 31 maart 2011

Bij Kabinetsmissive van 21 januari 2011, no.11.000096, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het
Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht, de Penitentiaire
beginselenwet en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen in
verband met het opheffen van de samenloop van regelingen inzake het
tijdelijk verlaten van de inrichting tijdens de voorlopige hechtenis en
een wijziging van het Wetboek van Strafvordering teneinde de schorsing
van de voorlopige hechtenis van een ongewenst verklaarde vreemdeling uit
te sluiten (Wetsvoorstel opheffen samenloop), met memorie van
toelichting.

Het wetsvoorstel strekt er in de kern toe de rechter de bevoegdheid te
ontnemen om te oordelen over het tijdelijk verlaten van de inrichting
door verdachten in voorlopige hechtenis en de beslissing daartoe te
leggen in handen van de administratie. Tevens wordt voorgesteld de
schorsing (voor onbepaalde tijd) van de voorlopige hechtenis uit te
sluiten ten aanzien van ongewenst verklaarde vreemdelingen en
gedetineerden die na detentie overgeleverd of uitgeleverd zullen worden.


De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel een aantal opmerkingen over, onder meer, het nut en de
noodzaak van dit wetsvoorstel, de positie van de rechter en de schorsing
van de voorlopige hechtenis ten aanzien van ongewenst verklaarde
vreemdelingen en gedetineerden die overgeleverd of uitgeleverd zullen
worden. Zij is van oordeel dat in verband met deze opmerkingen over het
voorstel niet positief kan worden geadviseerd.

1.	Nut en noodzaak

Het voorstel is bedoeld om de samenloop van toepasselijke wettelijke
regelingen inzake het tijdelijk verlaten van de inrichting tijdens de
voorlopige hechtenis op te heffen. Daartoe wordt een principiële en
ingrijpende verschuiving van bevoegdheden met betrekking tot het
tijdelijk verlaten van de inrichting tijdens de voorlopige hechtenis
voorgesteld. 

Het voorstel is ingegeven door de gebeurtenissen in de zaak Saban B.
Deze betroffen een ongewenst verklaarde vreemdeling wiens verzoek om
incidenteel verlof wegens de geboorte van zijn kind door de directeur
van het Huis van Bewaring werd afgewezen, waarna evenwel – na meerdere
verzoeken daartoe – de rechter uiteindelijk besliste tot schorsing van
de voorlopige hechtenis, tijdens welke schorsing betrokkene is gevlucht.
In deze situatie vond een samenloop plaats van het regime met betrekking
tot het tijdelijk verlaten van de inrichting op grond van de
Penitentiaire beginselenwet (hierna: Pbw) en het wettelijk regime op
grond van de schorsingsbevoegdheid in het Wetboek van Strafvordering
(hierna: Sv). 

De samenloop van twee verschillende regelingen met betrekking tot het
tijdelijk verlaten van de inrichting tijdens de voorlopige hechtenis is
reeds in 2005 aanleiding geweest tot een aanpassing van het Wetboek van
Strafvordering. Het destijds aangenomen zesde (thans zevende) lid van
artikel 80 Sv bepaalt dat de schorsingsbevoegdheid van de rechter niet
wordt toegepast, indien de verdachte een kort verlof kan krijgen van de
directeur van de inrichting op grond van de Pbw. Volgens de memorie van
toelichting bij dat nieuwe artikellid komt deze afbakening van
bevoegdheden er in de praktijk op neer dat over korte verloven in
principe de directeur van de inrichting beslist op grond van de Pbw en
dat het verlaten van de inrichting voor langere tijd kan worden
toegestaan door de rechter in het kader van zijn schorsingsbevoegdheid. 

Uit de evaluaties van gebeurtenissen rondom Saban B., uitgevoerd door de
Raad voor de Rechtspraak en het Openbaar Ministerie, bleek de kern van
het probleem niet voornoemde wettelijke regelingen te betreffen. De
nadruk werd in de evaluaties gelegd op de verbetering van de praktijk,
in het bijzonder de processen met betrekking tot de
informatie-uitwisseling en samenwerking tussen de betrokken actoren. De
minister heeft vervolgens een aantal maatregelen voorgesteld betreffende
de versterking van de relatie tussen de eerste en de tweede lijn binnen
het Openbaar Ministerie, alsook met betrekking tot de uitwisseling van
de informatie. Daartoe strekte ook de motie-Teeven, waarin is gewezen op
de tekortkomingen in de samenwerking tussen de eerstelijnsparketten en
de ressortsparketten. Nu duidelijk is dat het probleem gelegen is in de
uitvoering, en terzake maatregelen worden genomen, ziet de Afdeling niet
in wat de toegevoegde waarde van het wetsvoorstel is voor de oplossing
van dat probleem. Dit nog afgezien van het feit dat geen van de
aangenomen moties in de Tweede Kamer tendeert naar een wettelijke
maatregel zoals thans voorgesteld. 

De Raad voor de Rechtspraak wijst er op dat in 2008 de raadkamers van de
gerechtshoven en rechtbanken bijna 30.000 vorderingen en verzoeken met
betrekking tot de verlenging, schorsing en opheffing van de voorlopige
hechtenis hebben behandeld. Voor zover zich problemen van samenloop
voordoen, zouden deze slechts incidenten betreffen. Dit laatste wordt
onderschreven door verschillende adviesorganen. De Afdeling constateert
dat de toelichting in het geheel geen aandacht besteedt aan de vraag
naar de omvang van de problematiek met betrekking tot de samenloop van
toepasselijke regelingen waarvoor het voorstel een oplossing beoogt te
zijn, noch aan de vraag of sprake is van een structureel probleem. Dit
ondanks het feit dat verschillende adviesorganen deze vragen
nadrukkelijk hebben opgeworpen en daarbij het nut en de noodzaak van het
wetsvoorstel in twijfel hebben getrokken. In reactie op de kenschets van
het voorstel als incidentenwetgeving door met name het Openbaar
Ministerie en de Nederlandse Orde van Advocaten wordt in de toelichting
slechts algemeen verwezen naar het beleid om het strafrecht te
verbeteren en te versterken.

 

Op grond van het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat er ten
aanzien van de samenloop van de regelingen met betrekking tot het
tijdelijk verlaten van de inrichting door voorlopig gehechten geen
probleem is waarvoor het voorstel een oplossing beoogt te zijn. De
Afdeling merkt hierbij op dat niet in alle gevallen kan worden voorkomen
dat fouten worden gemaakt of discutabele beslissingen worden genomen,
zoals de minister zelf erkent bij de aankondiging van het voorstel. Dit
geldt ook voor de door de administratie genomen beslissingen over het
tijdelijk verlaten van de inrichting. Als gevolg van het voorstel vallen
deze beslissingen echter onder de politieke verantwoordelijkheid van de
minister. Gelet op de maatschappelijke onrust die kan ontstaan bij een
foutieve of discutabele beslissing over tijdelijk verlof van een
voorlopig gehechte gedetineerde, zal de vertaling van die onrust door
het parlement de minister dan ook direct in zijn verantwoordelijkheid
raken. Dit aspect wordt in de memorie van toelichting niet besproken. De
vraag of en in hoeverre de met het voorstel gegeven ministeriële
verantwoordelijkheid effecten kan hebben op de mate waarin tijdelijk
verlof aan voorlopig gehechten door de administratie wordt verleend,
komt in de toelichting niet aan de orde.

Reeds vanwege de constatering dat er met betrekking tot de samenloop van
de regelingen ter zake van het tijdelijk verlaten van de inrichting door
voorlopig gehechten geen probleem bestaat waarvoor het voorstel een
oplossing beoogt te zijn, adviseert de Afdeling van het voorstel af te
zien.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling nog het volgende op.

2.	Positie van de rechter

Zoals reeds is geconstateerd, wordt in het voorstel een principiële en
ingrijpende verschuiving van bevoegdheden voorgesteld. De bevoegdheid om
te oordelen over het tijdelijk verlaten van de inrichting in het kader
van de voorlopige hechtenis wordt uit handen van de rechter genomen en
toegekend aan de administratie. In de toelichting wordt deze keuze
gemotiveerd door te wijzen op het karakter van een dergelijke
beslissing. Gesteld wordt dat een dergelijke beslissing betrekking heeft
op de tenuitvoerlegging van een door de rechter opgelegde
vrijheidsbenemende maatregel. De tenuitvoerlegging van rechterlijke
beslissingen geschiedt op grond van artikel 553 Sv door het Openbaar
Ministerie dan wel op voordracht van deze door de minister. De
beslissing over het tijdelijk verlaten van de inrichting zou om die
reden bij de administratie moeten liggen. 

Ook los daarvan, zo stelt de toelichting, ligt de rechtsfiguur van
schorsing van de voorlopige hechtenis niet voor de hand bij het
tijdelijk verlaten van de inrichting, aangezien de schorsingsfiguur erop
is gericht de verdachte in vrijheid zijn berechting te laten afwachten,
terwijl bij een tijdelijke verlating op voorhand vaststaat dat dit niet
de bedoeling is. 

De Afdeling is van oordeel dat deze argumentatie voor verschuiving in de
bevoegdheden niet toereikend is vanwege het volgende.

 

De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt dat rechterlijke beslissingen
door de administratie ten uitvoer worden gelegd. Zoals in de toelichting
is geconstateerd, wordt de schorsingsbevoegdheid van oudsher onder
andere gebruikt voor het tijdelijk verlaten van de inrichting vanwege
persoonlijke omstandigheden, veelal van dringende humanitaire aard. Tot
nu toe is zulks dan ook verenigbaar geacht met het gestelde in artikel
553 Sv. Bij de wijziging van artikel 80 Sv in 2005 zijn hierbij geen
vraagtekens gesteld. Het voorliggend voorstel stelt nu echter ten
principale de vraag aan de orde, waarom de beslissing tot het tijdelijk
verlaten van de inrichting (voor langer dan één dag) door de voorlopig
gehechte behoort tot de beslissingsbevoegdheid van de rechter en niet
tot die van de administratie. 

Voor de beantwoording van deze vraag is in de eerste plaats van belang
dat – vanwege de onschuldpresumptie – "voorlopige hechtenis alleen
in gevallen van uiterste noodzakelijkheid dient te worden toegepast". De
vrijheidsbeneming dient strikt noodzakelijk te zijn en de wettelijke
voorwaarden daartoe dienen te zijn vervuld: er moet sprake zijn van een
verdenking van een ernstig strafbaar feit, tegen de verdachte moeten
ernstige bezwaren bestaan, er moet sprake zijn van ernstig gevaar voor
vlucht, de rechtsorde moet ernstig zijn geschokt of de vrees moet
bestaan dat de verdachte de waarheidsvinding zal belemmeren door
getuigen te beïnvloeden of sporen te vernietigen (collusiegevaar). Het
betreft hier kortom een beslissing tot vrijheidsbeneming die gebaseerd
is op een onafhankelijke weging van de belangen van de samenleving, de
verdachte en het slachtoffer. De beslissing tot het tijdelijk mogen
verlaten van de inrichting is, gegeven de in geding zijnde belangen, van
even groot gewicht. 

Een dergelijke beslissing brengt immers met zich dat alle elementen die
de rechter heeft gewogen in het kader van zijn strafvorderlijke
bevoegdheid en geleid hebben tot vrijheidsbeneming van de verdachte,
weer opnieuw aan de orde komen en zullen moeten worden gewogen ten
opzichte van een nieuw element, namelijk de persoonlijke omstandigheden
van de verdachte. Materieel is sprake van een hernieuwde weging van
belangen, waarbij van belang is dat dit dient te geschieden in de fase
van waarheidsvinding van het strafproces. Niet wezenlijk is in dit
kader, of de beslissing over schorsing van de voorlopige hechtenis voor
onbepaalde tijd aan de orde is dan wel het een tijdelijk verlaten van de
inrichting betreft. Omdat de belangen van de samenleving, de verdachte
en het slachtoffer hernieuwd moeten worden gewogen in deze fase van het
strafproces, waarbij uitdrukkelijk ook strafvorderlijke belangen aan de
orde zijn, behoort deze beslissing te blijven bij degene die het bevel
tot voorlopige hechtenis heeft gegeven: de onafhankelijke strafrechter.
Dit temeer, daar sprake is van een nog niet veroordeelde persoon die
voorshands voor onschuldig moet worden gehouden. 

Het voorgaande brengt met zich dat een beslissing om de voorlopige
hechtenis te schorsen weliswaar ten tijde van de tenuitvoerlegging van
de voorlopige hechtenis wordt genomen, maar als zodanig niet kan worden
beschouwd als behorende tot de tenuitvoerlegging zelf en daarmee tot het
penitentiaire recht. Het wezenlijke verschil met de tenuitvoerlegging
van rechtelijke bevelen bij veroordeelden is, dat daar de rechter het
laatste woord heeft gesproken en om die reden niet meer kan worden
gesproken van een interfereren in de afwegingen van de rechter die ten
grondslag lagen aan zijn uitspraak. Bij veroordeelden ligt de beslissing
over het tijdelijk verlaten van de inrichting daarom terecht bij de
administratie.

Het laatste impliceert al dat een vergelijking, zoals in de toelichting
is gemaakt, tussen veroordeelden en voorlopig gehechten niet opgaat. Wel
dient de vraag zich aan of, gelet op het voorgaande, de beslissing
aangaande het tijdelijk verlaten van de inrichting voor zeer korte duur
(een dag) die thans door de administratie wordt genomen, niet ook een
rechterlijke beslissing dient te zijn. De Afdeling acht het vanuit
praktische overwegingen aangewezen deze beslissing bij de administratie
te laten, zeker nu dit in de praktijk niet tot grote problemen leidt.
Hoewel betoogd kan worden dat ook bij een verblijf buiten de inrichting
van één dag sprake kan zijn van bijvoorbeeld vluchtgevaar, kan daarop
sneller worden gereageerd dan wanneer de verdachte de inrichting voor
een langere tijd verlaat. Bovendien kan tijdens het eendaagse verlof, om
te voorkomen dat bijvoorbeeld getuigen worden beïnvloed of sporen
worden gewist, toezicht of begeleiding worden toegepast. Daarvoor biedt
het voorliggende wetsvoorstel een uitdrukkelijke grondslag.

Het voorgaande leidt de Afdeling tot het oordeel dat de bevoegdheid om
te beslissen over het tijdelijk verlaten van de inrichting tijdens de
voorlopige hechtenis in handen van de strafrechter dient te blijven. 

De Afdeling merkt ten slotte nog op dat het wetsvoorstel voorziet in de
mogelijkheid van een rechtstreeks beroep bij de Raad voor
Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: RSJ), waarbij de
beslissing van de administratie omtrent het tijdelijk verlaten van de
inrichting in een spoedprocedure achteraf wordt getoetst. 

Nog daargelaten dat de RSJ niet op één lijn kan worden gesteld met de
gewone strafrechter, stelt de Afdeling vast dat de rechtsprekende taak
van de RSJ uitsluitend betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van
straffen en maatregelen, waarbij een administratieve beslissing met
betrekking tot de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen achteraf
wordt getoetst. Zoals hierboven is uiteengezet, betreft de beslissing
over het tijdelijk verlaten van de inrichting in de fase van voorlopige
hechtenis niet de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen en dient
deze beslissing daarom door de strafrechter te worden genomen. Bovendien
impliceert het voorstel een uitbreiding van het bestuursstrafrecht die
de Afdeling onwenselijk acht. Dit omdat het bestuursstrafrecht ziet op
geheel andersoortige zaken en terecht niet zo ver reikt dat hieronder
delicten vallen waarvoor voorlopige hechtenis kan worden bevolen. 

De Afdeling adviseert om van de voorgestelde verplaatsing van de
bevoegdheid met betrekking tot het tijdelijk verlaten van de inrichting
af te zien. 

3.	Schorsing van de voorlopige hechtenis in geval van ongewenst 
verklaarde vreemdelingen

Ingevolge het voorgestelde artikel 80 Sv is de rechter niet meer bevoegd
de voorlopige hechtenis te schorsen van, onder meer, verdachten die
ongewenst zijn verklaard (of ten aanzien van wie een procedure tot
ongewenstverklaring loopt) en verdachten die na detentie worden
uitgeleverd (of ten aanzien van wie een procedure inzake de overlevering
of uitlevering loopt). In de toelichting wordt de keuze tot het
uitsluiten van de schorsingsmogelijkheid ten aanzien van deze twee
categorieën verdachten als volgt gemotiveerd. 

Aan de rechterlijke schorsing van de voorlopige hechtenis worden twee
wettelijke voorwaarden gesteld. Ten eerste gaat het om de voorwaarde dat
de verdachte zich niet zal onttrekken aan de tenuitvoerlegging van het
bevel tot voorlopige hechtenis, mocht de schorsing worden opgeheven. Ten
tweede is vereist dat de verdachte zich niet zal onttrekken aan de
tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf, indien hij daartoe wordt
veroordeeld. Volgens de toelichting kunnen verdachten die behoren tot
genoemde twee categorieën, al bij voorbaat niet voldoen aan deze
voorwaarden, omdat hun uitzetting dreigt. Daarbij wordt gesteld dat een
ongewenst verklaarde vreemdeling als gevolg van de schorsing van de
voorlopige hechtenis in de Nederlandse samenleving terug kan keren en
daarmee per definitie een strafbaar feit pleegt als bedoeld in artikel
197 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr).   

De Afdeling is van oordeel dat de in de toelichting gebezigde motivering
overtuigingskracht mist vanwege het volgende. 

Dat de verdachte niet zou kunnen voldoen aan de voorwaarde dat hij zich
niet zal onttrekken aan de tenuitvoerlegging van het bevel tot
voorlopige hechtenis bij opheffing van de schorsing dan wel de
tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf, ontgaat de Afdeling. Er is
immers geen sprake van onttrekking zoals in Sv bedoeld, aangezien de
verdachte ter beschikking van justitie blijft. 

Met betrekking tot de vraag of een ongewenst verklaarde vreemdeling per
definitie het strafbare feit van artikel 197 Sr pleegt als gevolg van de
schorsing van zijn voorlopige hechtenis, moet allereerst geconstateerd
worden dat dit dan al vele jaren kennelijk het geval is en niet tot
probleem is verklaard. Ten tweede moet gewezen worden op de mogelijkheid
de ongewenstverklaring te schorsen. Daarmee wordt voorkomen dat de
verdachte zich schuldig maakt aan de overtreding van artikel 197 Sr.
Daarnaast benadrukt de Afdeling dat vreemdelingen tegen wie een
procedure tot ongewenstverklaring loopt, niet gelijk kunnen worden
gesteld met vreemdelingen die reeds ongewenst zijn verklaard. Bij
eerstgenoemden is een definitieve beslissing nog niet genomen en geldt
artikel 197 Sr niet.  

De Afdeling adviseert het voorgestelde zevende lid onder a en onder b
van artikel 80 Sv nader te bezien.

4.	Tijdelijk verlaten van de inrichting in geval van o.a. ongewenst
verklaarde 	vreemdelingen

In de toelichting wordt ingegaan op de inhoud van de toekomstige
regeling voor het tijdelijk verlaten van de inrichting. Gesteld wordt
dat voorlopig gehechte gedetineerden de inrichting in principe voor
één dag zullen mogen verlaten. Indien de benodigde reistijd dit niet
toelaat, zal het incidenteel verlof eindigen in ieder geval de daarop
volgende dag. Alleen in zeer uitzonderlijke en humanitair dringende
omstandigheden kan deze periode langer duren. Uit de toelichting kan
worden afgeleid dat zowel voor het incidenteel verlof als voor het
tijdelijk verlaten van de inrichting een aantal weigeringsgronden zal
gelden. Daarbij lijkt het in beide gevallen te gaan om dezelfde
weigeringsgronden, namelijk gronden die thans genoemd zijn in de
Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (hierna: Regeling).
Volgens artikel 4 van de Regeling wordt het incidenteel verlof thans
niet verleend aan, onder andere, een gedetineerde ten aanzien van wie
vaststaat dat hij na de detentie zal worden uitgeleverd of ten aanzien
van wie een uitleveringsprocedure loopt, tenzij hieraan schorsende
werking is verleend en een gedetineerde die ongewenst is verklaard, ten
aanzien van wie een procedure tot ongewenstverklaring loopt, tenzij
hieraan schorsende werking is verleend, of van wie vaststaat dat hij na
de detentie zal worden uitgezet. Daarnaast is het vluchtgevaar een reden
tot weigering van verlof.

De Afdeling merkt hierover het volgende op.

Volgens de Regeling zoals die thans luidt, wordt het incidenteel verlof
geweigerd aan de hierboven genoemde groepen gedetineerden. Niettemin
kunnen deze gedetineerden thans de rechter verzoeken om schorsing van de
voorlopige hechtenis voor het tijdelijk verlaten van de inrichting van
meer dan één dag en kan de rechter ook ten aanzien van deze groepen
schorsing voor onbepaalde tijd bevelen. Dit zal bij aanvaarding van het
voorliggende wetsvoorstel niet meer mogelijk zijn. Het wetsvoorstel
verbiedt immers de rechter om schorsing van de voorlopige hechtenis te
bevelen voor het tijdelijk verlaten van de inrichting. Daarnaast zal de
rechter niet meer bevoegd zijn om schorsing voor onbepaalde tijd te
bevelen ten aanzien van deze groepen gedetineerden en indien de
verdachte vluchtgevaarlijk is. Het gevolg van hetgeen wordt voorgesteld,
is dat de hierboven genoemde groepen van gedetineerden nooit de
inrichting zouden mogen verlaten wegens persoonlijke omstandigheden
tijdens de voorlopige hechtenis. 

Dit onwenselijke gevolg lijkt in de toelichting te zijn onderkend.
Volgens de toelichting wordt artikel 4 van de Regeling zodanig aangepast
dat ongewenst verklaarde vreemdelingen en vreemdelingen tegen wie een
procedure tot ongewenstverklaring loopt, een mogelijkheid zullen krijgen
om de inrichting bij wijze van incidenteel verlof van één dag onder
begeleiding of bewaking te verlaten. 

De Afdeling merkt op dat de voorgestelde wijziging van artikel 4 van de
Regeling alleen betrekking heeft op het tijdelijk verlaten van de
inrichting door ongewenst verklaarde vreemdelingen (of vreemdelingen
tegen wie een dergelijke procedure loopt) en dan enkel voor één dag.
Voor de overige hierboven genoemde groepen gedetineerden geldt nog
steeds dat zij de inrichting tijdens de voorlopige hechtenis wegens
persoonlijke omstandigheden niet mogen verlaten. Dit zal hoe dan ook tot
gevolg hebben dat het aantal beroepen op de RSJ sterk zal toenemen,
aangezien verzoeken van de hierboven genoemde groepen voorlopig
gehechten steeds zullen worden afgewezen. De Afdeling wijst echter
tevens op het volgende.  

De gekozen regeling staat, naar het oordeel van de Afdeling, op
gespannen voet met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming
van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
In dit artikel is het recht op de eerbiediging van – onder meer –
het gezinsleven gewaarborgd, hetgeen in voorkomende gevallen ertoe kan
dwingen dat een gedetineerde de inrichting tijdens de voorlopige
hechtenis moet kunnen verlaten al dan niet voor een langere periode dan
één dag. Een generieke uitsluiting van deze mogelijkheid als gevolg
van het voorstel is in het licht van deze verdragsbepaling daarom zeer
problematisch. 

Dit geldt ook voor de categorie van vluchtgevaarlijke gedetineerden,
hoewel de Afdeling onderkent dat het risico van vluchtgevaar een
belangrijke rol zal spelen bij de beoordeling van de proportionaliteit
van de inbreuk op bovengenoemd recht. Beoordeeld zal dan moeten worden
of de gedetineerde die als vluchtgevaarlijk is aangemerkt, toch door
middel van bijvoorbeeld bewaking en begeleiding in staat kan worden
gesteld om zijn verdragsrechten uit te oefenen.

De Afdeling adviseert het voorstel met inachtneming van hetgeen
hierboven is opgemerkt, aan te passen en in de toelichting in te gaan op
de verhouding tussen het voorstel en de rechtvaardigingsgronden genoemd
in artikel 8, tweede lid, EVRM voor de inbreuk op het recht op
eerbiediging van het gezinsleven, dat in deze verdragsbepaling is
gewaarborgd. 

5.	Rechtsbescherming

Verschillende adviesorganen hebben naar aanleiding van het concept van
dit wetsvoorstel hun zorgen geuit over de wijze waarop de
rechtsbescherming in het penitentiaire recht is ingericht in
vergelijking met de huidige rechterlijke procedure, waarin de rechter de
voorlopige hechtenis kan schorsen voor een verblijf buiten de inrichting
van twee of meer dagen. De Staatssecretaris heeft naar aanleiding van
deze adviezen voorzien in een spoedprocedure bij de RSJ. Daartoe is aan
artikel 72 Pbw en artikel 77 Bjj een derde lid toegevoegd. Daarin is
bepaald dat, indien onverwijlde spoed dit eist, een voorlopig gehechte
rechtstreeks beroep kan instellen bij de RSJ tegen een beslissing op een
verzoek inzake het tijdelijk verlaten van de inrichting.

Terminologie

De Afdeling merkt op dat noch de hiervoor genoemde artikelen, noch
andere artikelen in de Penitentiaire beginselenwet en de Beginselenwet
justitiële jeugdinrichtingen het begrip tijdelijk verlaten van de
inrichting hanteren. 

De Afdeling adviseert de terminologie in het voorgestelde derde lid van
artikel 72 Pbw en van artikel 77 Bjj aan te passen.

Delegatie

Daarnaast constateert de Afdeling dat het nieuwe derde lid van artikel
72 Pbw en van artikel 77 Bjj een open delegatie bevat. Dit is, naar het
oordeel van de Afdeling, niet in overeenstemming met de eis dat elke
delegatie van regelgevende bevoegdheid in de delegerende regeling zo
concreet en nauwkeurig mogelijk dient te worden begrensd. 

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.  

Sanctie overschrijding termijn

Verder merkt de Afdeling op dat onduidelijk is, welke sanctie geldt
indien de RSJ niet binnen het wettelijke termijn van 48 uur beslist op
het beroep inzake een beslissing omtrent het tijdelijk verlaten van de
inrichting. Indien deze bepaling zo gelezen kan worden, dat het verlof
bij onverwijlde spoed automatisch wordt verleend, indien de Raad niet
binnen de voorgeschreven termijn een beslissing heeft genomen, zou dit
de effectiviteit ten goede komen. 

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en zo nodig
het voorstel aan te passen.

6.	Overgangsrecht

Het voorstel bevat geen regeling van overgangsrecht voor gevallen waarin
verzoeken tot het tijdelijk verlaten van de inrichting op het moment van
inwerkingtreding van deze wet reeds zijn voorgelegd aan de rechter.
Daarbij kan het ook gaan om verzoeken van ongewenst verklaarde
vreemdelingen. In de toelichting wordt hier ook geen aandacht aan
besteed. 

De Afdeling adviseert in een bepaling van overgangsrecht te voorzien.  

7.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft blijkens het
vorenstaande bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging
dit niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De waarnemend vice-president

van de Raad van State,

(get.) Van Dijk

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W03.11.0011/II met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In Artikel III, onderdeel B vóór "elektronisch toezicht" invoegen:
het. Hetzelfde geldt voor Artikel IV, onderdeel A.

In Artikel III, onderdeel B "73" vervangen door: 72.

In Artikel III, onderdeel B en Artikel IV, onderdeel B "de Raad" zodanig
specificeren dat duidelijk is waar het beroepschrift moet worden
ingediend.

In de toelichting, onder punt 4, de zin "Verzoeken tot opheffing van de
voorlopige hechtenis voor langere duur zullen voortaan aan het bureau
selectiefunctionarissen worden voorgelegd" als volgt herformuleren:
Verzoeken om de inrichting te verlaten voor langer dan één dag worden
voortaan voorgelegd aan het bureau selectiefunctionarissen.

De toelichting (punt 2.4) in overeenstemming brengen met de tekst van
het voorgestelde derde lid van artikel 72 Pbw en het derde lid van
artikel 77 Bjj. Niet alleen beslissingen van de directeur van korte
duur, maar ook die van de minister van langere duur worden in een
spoedprocedure getoetst.

In de considerans "de Raad van State gehoord" vervangen door: "de
Afdeling advisering van de Raad van State gehoord".   

	Kamerstukken II 2009/10, 32 143, nr. 7 en Handelingen II 2009/10, blz.
276.

	Voor jeugdigen geldt dezelfde regel in artikel 493, lid 5, Sv. Daarin
gaat het om de afbakening tussen de strafvorderlijke
schorsingsbevoegdheid en de bevoegdheid om te beslissen over verlof op
grond van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (hierna: Bjj). 


	Kamerstukken II 2003/01, 29 413, nr. 3, blz. 13. 

	Kamerstukken II 2009/10, 32 143, nr. 7, blz. 2 t/m 10.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 143, nr. 1.

	Motie-Teeven c.s., Kamerstukken II 2009/10, 32 143, nr. 1 en
motie-Teeven c.s., Kamerstukken II 2009/10, 32 143, nr. 2.

	Advies van 23 februari 2010, blz. 3. 

	Zie, naast het advies van de NOvA, de adviezen van het OM van 11 maart
2010, blz. 2 en van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van 19
februari 2010. 

	Toelichting, punt 2.3.

	Brief van de Minister van Justitie van 29 oktober 2010, Kamerstukken II
2009/10, 32 143, nr. 7, blz. 7.

	Toelichting, punt 2.3.

	Toelichting, punt 2.3.

	Toelichting, punt 2.1.1.

	Toelichting, punt 2.1.1. Zie ook bijvoorbeeld EHRM 26 juli 2001,
Ilijkov t. Bulgarije, appl. no. 33977/96, § 85 en EHRM 8 juni 2004,
Hilda Hafsteinsdóttir t. IJsland, appl. no. 40905/98, § 51.

	Art. 67 Sv.

	Voor het complete overzicht van de gronden zie art. 67a Sv.

	Ook uit praktische overwegingen ligt het voor de hand dat de beslissing
door de rechter wordt genomen aangezien deze beschikt over het
strafdossier.

	Toelichting, punt 2.2. 

	Zie ook punt 5 van dit advies.

	In de toelichting wordt gesteld dat de RSJ een onafhankelijk
rechterlijk college is. Daarmee zou tegemoet zijn gekomen aan de
bezwaren van verschillende adviesorganen die hebben gewezen op de
verminderde rechtsbescherming van gedetineerden als gevolg van de
voorgestelde verschuiving van de bevoegdheid van de rechter naar de
administratie met betrekking tot het tijdelijk verlaten van de
inrichting. Zie toelichting, punt 2.4.

	Naast rechtspraak is de RSJ belast met advisering. Zie de
Instellingswet Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming, Stb.
2001, 20.

	Art. 80, lid 7, onder a, Sv nieuw.

	Art. 80, lid 2, Sv. 

	Toelichting, punt 3.

	Tenzij de betrokkene in vreemdelingenbewaring wordt genomen of
onmiddellijk wordt uitgezet.

	Dit geldt ook voor gedetineerden die na detentie worden overgeleverd of
uitgeleverd of gedetineerden ten aanzien van wie een procedure inzake de
overlevering of uitlevering loopt. De procedure loopt immers, en er is
nog geen sprake van een definitieve beslissing.

	Toelichting, punt 2.3.

	Stcrt. 1998, 247.

	Art. 4 sub k van de Regeling.

	Art. 4 sub l van de Regeling.

	Art. 4 sub a van de Regeling.

	Art. 80, lid 7, onder c, Sv (nieuw).

	Art. 80, lid 7, onder b, Sv (nieuw) met betrekking tot gedetineerden
die na detentie worden overgeleverd of uitgeleverd, art. 80, lid 7,
onder d, Sv (nieuw) met betrekking tot vreemdelingen die ongewenst zijn
of worden verklaard en art. 80, lid 7, onder d, Sv (nieuw) met
betrekking tot vluchtgevaarlijke gedetineerden.

	Art. 80, lid 7, onder d, Sv (nieuw).

	Toelichting, punt 3.

	Zie hierover EHRM 12 november 2002, Płoski t. Polen, appl. no.
26761/95.

	Zoals eerder gesteld biedt het wetsvoorstel een uitdrukkelijke
grondslag voor regels omtrent het toezicht van gedetineerden die de
inrichting tijdelijk verlaten in het voorgestelde derde lid van artikel
26 Pbw (Artikel III van het voorstel).

	Aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........