Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.11.0343/III	's-Gravenhage, 12 september 2011

Bij Kabinetsmissive van 30 augustus 2011, no.11.002067, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van enkele
belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2012), met memorie
van toelichting.

Het voorstel omvat het Belastingplan 2012 dat, samen met onder meer het
voorstel Overige fiscale maatregelen 2012, het fiscale pakket voor het
jaar 2012 vormt. De Afdeling advisering van de Raad van State
onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt eerst een
aantal algemene opmerkingen en vervolgens een aantal opmerkingen met
betrekking tot het afschaffen van kleine belastingen, de
vennootschapsbelasting, het vitaliteitspakket en de tijdelijke verlaging
van de overdrachtsbelasting. Zij is van oordeel dat in verband daarmee
enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Algemeen

De Afdeling plaatst de volgende algemene kanttekeningen bij het
voorstel.

a.	Herziening belastingstelsel

Uit de Miljoenennota 2012 komt het beeld naar voren van een stagnerende
economische groei met hoogst onzekere vooruitzichten voor de komende
jaren. De arbeidsmarkt zal als gevolg van de vergrijzing in absolute
termen een krimp vertonen en er is een dringende noodzaak de schulden
van overheid, bedrijfsleven en burgers terug te dringen. 

Tegen deze achtergrond is de Afdeling van oordeel dat het huidige
belastingstelsel meer fundamenteel moet worden aangepast. De laatste
grote herziening dateert van 2001. Daarnaast is er sprake geweest van
beperkte herzieningen, zoals de wet Werken aan winst in 2007. Het vorige
kabinet heeft onderkend dat het bestaande belastingstelsel opnieuw moet
worden bezien en heeft op 15 september 2009 een Studiecommissie
Belastingstelsel ingesteld. Kort weergegeven kreeg de commissie de
opdracht een studie te verrichten naar de toekomstbestendigheid van het
huidige fiscale stelsel. Op 7 april 2010 heeft de commissie haar rapport
gepubliceerd. De commissie heeft het huidige belastingstelsel vanuit
verschillende perspectieven onderzocht, zoals soliditeit, solidariteit,
economische efficiëntie, eenvoud en milieuvriendelijkheid. Op grond van
haar bevindingen doet de commissie een groot aantal aanbevelingen het
fiscale stelsel structureel te herzien, zoals het stoppen van het
overstimuleren van vreemd-vermogenfinanciering en het meer solide maken
van het belastingstelsel door de belastingmix nader te bezien. De
Afdeling constateert dat de aanbevelingen van de Studiecommissie
Belastingstelsel in het fiscale pakket voor het jaar 2012 nog nauwelijks
in beleid zijn omgezet, terwijl de urgentie voor een belastingherziening
de laatste tijd alleen maar is toegenomen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het vorenstaande in te
gaan.

b.	Omvang Belastingplan 2012 

De Afdeling merkt op dat de omvang van het voorstel aanzienlijk is en
dat samen met dit voorstel nog vier wetsvoorstellen aan haar voor
advisering zijn voorgelegd. In totaal tellen de stukken meer dan 400
bladzijden. De laatste jaren verschuift het zwaartepunt van de
advisering over fiscale wetsvoorstellen en van de parlementaire
behandeling naar de laatste maanden van het jaar. De Afdeling meent dat
dit patroon moet worden doorbroken en dat moet worden gestreefd naar een
betere spreiding van de fiscale wetsvoorstellen over het jaar. Dat geeft
meer tijd voor bezonnen beoordeling en komt de kwaliteit van de
advisering over fiscale wetgeving en van de parlementaire behandeling
ten goede. Het daartoe al in gang gezette separate traject voor fiscale
onderhoudswetgeving ziet de Afdeling als een eerste stap in de goede
richting.

De Afdeling adviseert in de toekomst de fiscale wetsvoorstellen meer
over het jaar te spreiden.

c.	Samenstelling Belastingplan 2012

In de memorie van toelichting bij het onderhavige voorstel wordt
opgemerkt dat het voorstel voldoet aan de criteria zoals neergelegd in
de notitie verzamelwetgeving. Volgens deze notitie wordt in principe
slechts tot een inhoudelijke verzamelwet overgegaan indien:

de verschillende onderdelen samenhang hebben;

de verschillende onderdelen niet van een omvang en complexiteit zijn
waardoor zij een afzonderlijk wetsvoorstel rechtvaardigen; en

het op voorhand niet de verwachting is dat één van de onderdelen
dermate politiek omstreden is dat een goede parlementaire behandeling
van andere onderdelen in het geding komt.

Wat het eerste criterium betreft wordt in de memorie van toelichting bij
het voorstel opgemerkt dat sprake is van budgettaire samenhang. De
Afdeling is van mening dat het criterium van budgettaire samenhang in
elk geval voor de fiscale wetgeving onvoldoende onderscheidend is. Aan
bijna elk fiscaal wetsvoorstel kleven budgettaire gevolgen en dat zou
betekenen dat aan de hand van dit criterium elke fiscale maatregel,
ongeacht de inhoudelijke samenhang, in een verzamelwet kan worden
opgenomen. Daarnaast constateert de Afdeling dat er in het onderhavige
voorstel van een inhoudelijke samenhang van de maatregelen geen sprake
is. Het onderhavige voorstel bevat maatregelen van zeer uiteenlopende
aard.

Wat het tweede criterium betreft merkt de Afdeling op dat vooral de
maatregelen op het terrein van de vennootschapsbelasting inzake de
aftrekbeperking bij overnameholdings en de objectvrijstelling voor vaste
inrichtingen, omvangrijk zijn en uitermate complex. Bovendien zijn de
maatregelen van grote betekenis voor de internationale (fiscale)
concurrentiepositie van Nederland.

Gelet op het vorenstaande adviseert de Afdeling in elk geval de
maatregelen in de sfeer van de vennootschapsbelasting inzake de
aftrekbeperking bij overnameholdings en de objectvrijstelling voor vaste
inrichtingen, uit het onderhavige voorstel te halen en in een apart
wetsvoorstel op te nemen.

d.	Horizonbepaling

Voor een drietal regelingen in het fiscale pakket voor het jaar 2012
wordt voorzien in een zogenoemde horizonbepaling. Voor deze regelingen
wordt bepaald dat deze vijf jaren na de inwerkingtreding weer zullen
vervallen. Om de regeling te continueren is nieuwe besluitvorming
noodzakelijk op basis van een positieve evaluatie. Het betreft in de
eerste plaats de regeling inzake de werkbonus die in onderhavig voorstel
is opgenomen. In de tweede plaats betreft het, zoals in de memorie van
toelichting wordt opgemerkt, een horizonbepaling voor de stimulering van
cultureel ondernemerschap (deze stimulering is opgenomen in het voorstel
voor een Geefwet). In de derde plaats, zo vervolgt de memorie van
toelichting, gaat het om een horizonbepaling voor de nihilbijtelling
voor auto's (deze nihilbijtelling is opgenomen in het voorstel Wet
uitwerking autobrief). 

De Raad heeft vaker opgemerkt dat het inzetten van een fiscale maatregel
voor specifieke beleidsdoeleinden aanvaardbaar en doeltreffend kan zijn,
maar dat de beleidseffectiviteit, kostenefficiency en inpassing binnen
de fiscale structuur zorgvuldig moeten worden afgewogen. Daarbij moeten
in het bijzonder een toetsbaar (kwantitatief) beoogd doel en de
verwachte effectiviteit worden vastgelegd. In het licht hiervan
onderschrijft de Afdeling nut en noodzaak van een horizonbepaling, maar
merkt zij op dat er in het fiscale pakket voor het jaar 2012 ook nieuwe
belastinguitgaven zijn opgenomen, zoals de regeling voor flexsparen,
waarvoor niet is voorzien in een horizonbepaling.

De Afdeling adviseert voor alle nieuwe belastinguitgaven in het fiscale
pakket voor het jaar 2012 een horizonbepaling in de wet op te nemen en
daarbij in de memorie van toelichting, met het oog op een zinvolle
evaluatie, een toetsbaar (kwantitatief) beoogd doel vast te leggen.

e.	Nota van wijziging Research & Development aftrek (RDA)

In de memorie van toelichting wordt een nota van wijziging op het
onderhavige voorstel aangekondigd inzake een nieuwe generieke fiscale
faciliteit die tot doel heeft de directe kosten van R&D, niet zijnde
loonkosten, te verlagen. De reden om dat bij nota van wijziging te doen,
is dat de uitwerking van de RDA bij indiening van het voorstel nog niet
is afgerond, aldus de toelichting.

De Afdeling acht dit argument niet valide en vindt het vanuit een
oogpunt van een zorgvuldige wetgevingsprocedure ongewenst dat al bij
indiening van een wetsvoorstel vaststaat dat een nota van wijziging
wordt ingediend. Een separaat wetsvoorstel ligt meer voor de hand. De
Afdeling gaat er overigens zonder meer van uit dat een eventuele nota
van wijziging aan haar voor advisering zal worden voorgelegd. 

De Afdeling adviseert de RDA in een apart wetsvoorstel op te nemen.

2.	Afschaffen kleine belastingen

De Afdeling plaatst enkele kanttekeningen bij het afschaffen van kleine
belastingen.

 

a.	Budgettaire afweging

Met het oog op vereenvoudiging en het verminderen van het
instrumentalisme van de belastingheffing wordt voorgesteld een zevental
kleine belastingen af te schaffen. De budgettaire derving hiervan
bedraagt vanaf het jaar 2013 structureel € 841 mln per jaar. De
redenen om deze belastingen af te schaffen lopen uiteen van hoge
administratieve lasten, gecompliceerd toezicht tot zeer geringe
milieueffecten. De verpakkingenbelasting, de belasting op alcoholvrije
dranken en de leidingwaterbelasting worden vanwege het budgettaire en
koopkrachtbeeld per 1 januari 2013 afgeschaft. Onduidelijk is wat hier
wordt bedoeld met het koopkrachtbeeld. 

De Afdeling onderschrijft het streven naar vereenvoudiging en het
verminderen van het instrumentalisme van de belastingheffing, maar mist
in de toelichting een overtuigende budgettaire afweging. Zoals uit de
Miljoenennota 2012 blijkt, is de financiële situatie van de
rijksoverheid de afgelopen jaren aanzienlijk verslechterd en voor de
toekomst een stuk onzekerder geworden. De Afdeling meent dat het
afschaffen van kleine belastingen met een budgettaire derving van
structureel € 841 mln, in het licht van de huidige budgettaire
situatie van de Rijksoverheid dient te worden afgewogen tegen de
vereenvoudigingswinst en het verminderen van het instrumentalisme.
Bovendien betekent het afschaffen van een aantal belastingen dat een
voorschot wordt genomen op een hoogst onzekere budgettaire toekomst.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting aan het vorenstaande
aandacht te besteden en zo nodig het voorstel aan te passen.

b.	Vereenvoudigingswinst verpakkingenbelasting

Het afschaffen van kleine belastingen wordt onder andere geplaatst in de
sleutel van vereenvoudiging. Het afschaffen van de verpakkingenbelasting
laat echter onverlet dat het bedrijfsleven moet blijven voldoen aan de
rapportageverplichtingen uit het Besluit beheer verpakkingen papier en
karton. Hiervoor zal na afschaffing van de verpakkingenbelasting een
alternatieve registratie moeten worden opgezet, inclusief financiering.
De Afdeling merkt op dat hierdoor de behaalde vereenvoudigingswinst bij
de afschaffing van de verpakkingenbelasting minder groot is dan op het
eerste gezicht lijkt.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting in te gaan op de
vraag of de voordelen van de afschaffing van de verpakkingenbelasting
opwegen tegen de nadelen van het opzetten van een nieuwe registratie.

3.	Vennootschapsbelasting

De Afdeling plaatst allereerst enkele kanttekeningen bij een meer
fundamentele aanpak van het systeem van de ongelijke behandeling van
eigen en vreemd vermogen (onder a). Vervolgens plaatst de Afdeling
kanttekeningen bij de renteaftrekbeperking inzake overnameholdings
(onder b), en meer specifiek bij, opeenvolgend, de gevolgen voor het
vestigingsklimaat, de derderente, het ontbreken van een
tegenbewijsregeling en de onderlinge verhouding van
renteaftrekbeperkingen. Ten slotte plaatst de Afdeling een kanttekening
bij de objectvrijstelling voor vaste inrichtingen (onder c).

a.	Systeemaanpak

De Afdeling merkt op dat de renteproblematiek in de
vennootschapsbelasting al jaren een probleem vormt. De oorzaak van de
problematiek is de ongelijke fiscale behandeling van eigen en vreemd
vermogen. De vergoeding op vreemd vermogen (rente) is aftrekbaar,
terwijl de beloning voor eigen vermogen (dividend) niet aftrekbaar is. 

Dit verschil in fiscale behandeling heeft geleid tot allerlei
arbitrageprocessen waarbij financieringsstructuren worden opgezet met
onder andere als doel de internationale verschillen in belastingtarieven
te benutten. Om deze arbitrageprocessen tegen te gaan, bevat de Wet Vpb
1969 een groot aantal specifieke renteaftrekbeperkingen, elk met een
verschillend oogmerk. Zo wordt met artikel 10a van de Wet Vpb 1969
beoogd winstdrainage te voorkomen. In artikel 10d van de Wet Vpb 1969 is
de zogenoemde thincapregeling opgenomen. Met deze maatregel wordt beoogd
te voorkomen dat de Nederlandse heffingsgrondslag wordt uitgehold
doordat vennootschapsbelastingplichtigen bovenmatig met vreemd vermogen
worden gefinancierd. 

De oorzaak van de renteproblematiek, de ongelijke fiscale behandeling
tussen eigen en vreemd vermogen, is met deze maatregelen niet weggenomen
en zolang die oorzaak niet wordt weggenomen, zal de discussie over de
renteaftrek blijven voortduren. Voor een structurele aanpak van de
renteproblematiek in concernverband is een gezamenlijk
oplossingsrichting in internationaal verband, bijvoorbeeld binnen de
Europese Unie, noodzakelijk. In de toelichting wordt hier geen aandacht
aan besteed.

De Afdeling adviseert in de toelichting aan te geven of met betrekking
tot deze problematiek internationale initiatieven zijn of worden
genomen.

b.	Aftrekbeperking overnameholding

In onderhavig voorstel is een aftrekbeperking van rente over een
overnameschuld opgenomen. De regeling komt er op neer dat onder bepaalde
voorwaarden de rente van een overnameschuld niet onbeperkt in aftrek kan
komen op de winst van de overgenomen vennootschap. Daarbij wordt een
renteaftrek tot een bedrag van € 1 mln ongemoeid gelaten.

gevolgen voor het vestigingsklimaat

Met het oog op een aantrekkelijk fiscaal vestigingsklimaat in Nederland
is voor wat betreft de renteproblematiek in de vennootschapsbelasting de
beleidslijn steeds geweest geen algemene renteaftrekbeperking in te
voeren, maar te kiezen voor specifieke renteaftrekbeperkingen. Ook de
voorzitter van het Topteam hoofdkantoren heeft onlangs nog een algemene
renteaftrekbeperking ontraden, en het kabinet heeft dit overgenomen. Het
invoeren van specifieke renteaftrekbeperkingen heeft als belangrijk
nadeel dat telkens weer reparatiewetgeving nodig is om de uitwassen te
bestrijden. Grondslagerosie moet immers worden voorkomen. De
renteaftrekbeperkingen zijn in de loop der jaren dan ook vele malen
gewijzigd en aangescherpt en daardoor zeer ingewikkeld geworden. Het
onderhavige voorstel om de renteaftrek bij overnameholdings te beperken,
is hier een voorbeeld van. De vele wijzigingen in de
renteaftrekbeperkingen zijn nadelig voor het Nederlandse fiscale
vestigingsklimaat, dat gebaat is bij stabiele fiscale wetgeving. Uit de
memorie van toelichting blijkt niet of de mogelijke gevolgen van
onderhavig voorstel voor het fiscale vestigingsklimaat in Nederland zijn
meegewogen.

De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog in te gaan op de
mogelijke gevolgen van het voorstel voor het fiscale vestigingsklimaat
in Nederland.

derderente

De voorgestelde aftrekbeperking van artikel 15ad van de Wet Vpb 1969
gaat ook gelden voor derderente, dat wil zeggen rente die wordt betaald
over leningen die buiten het concern worden aangegaan. De Afdeling
tekent hierbij aan dat de huidige economische omstandigheden dusdanig
zijn dat financiële instellingen terughoudend zullen zijn om al te
ruimhartig leningen te verstrekken. De financiële instellingen zullen
bij het verstrekken van leningen eisen dat voldoende eigen vermogen
aanwezig is. Er zal in dergelijke gevallen dan ook sprake zijn van een
zakelijke financieringsverhouding. Dit roept de vraag op of de
voorgestelde anti-misbruikbepaling zich niet zou moeten beperken tot de
zogenoemde groepsrente. Bovendien betekent de aftrekbeperking van
derderente dat dubbele heffing kan ontstaan. De door derden ontvangen
rente zal immers normaliter in de heffing (van vennootschapsbelasting)
worden betrokken.

De Afdeling adviseert nader toe te lichten waarom het voorstel zich ook
uitstrekt tot derderente.

ontbreken tegenbewijsregeling

In het voorstel wordt de grens voor "excessieve" leningen gelegd bij een
verhouding tussen vreemd en eigen vermogen van 2:1. Het stellen van een
grens is altijd arbitrair. Dit kan leiden tot een zekere mate van
overkill, want het stellen van een grens betekent dat ook situaties
kunnen worden getroffen waarin sprake is van een bedrijfseconomisch
adequate zakelijke financieringsverhouding. Niet voor niets heeft de
toenmalige staatssecretaris van Financiën opgemerkt: "Een regeling die
de verhouding tussen eigen en vreemd vermogen vastlegt, zal dus altijd
een tegenbewijsregeling moeten kennen hetgeen ondermeer een
lastenverzwaring voor het bedrijfsleven zou meebrengen". De Afdeling is
van mening dat ook in het onderhavige voorstel een tegenbewijsregeling
niet mag ontbreken. Dit komt de proportionaliteit van de voorgestelde
regeling ten goede. De regeling is immers vooral bedoeld om onbedoeld
gebruik te bestrijden, terwijl zonder tegenbewijsregeling ook wel
adequate zakelijke financieringsverhoudingen worden getroffen.

De Afdeling adviseert alsnog een tegenbewijsregeling in te voeren. 

onderlinge verhouding renteaftrekbeperkingen

Na invoering van het onderhavige wetsvoorstel zijn er
renteaftrekbeperkingen opgenomen in de artikelen 10a, 10b, 10d en 15ad
van de Wet Vpb 1969. Dit roept de vraag op naar de onderlinge
verhoudingen tussen de verschillende renteaftrekbeperkingen. Zo bestaan
er verschillen tussen het voorgestelde artikel 15ad van de Wet Vpb 1969
en artikel 10d van de Wet Vpb 1969, zoals:

voor artikel 10d van de Wet Vpb 1969 geldt een 3:1 toets voor de
verhouding tussen vreemd en eigen vermogen, terwijl voor het
voorgestelde artikel 15ad van de Wet Vpb 1969 een toets van 2:1 geldt;

voor artikel 10d van de Wet Vpb 1969 geldt een franchise van
€ 500 000 hoofdsom en voor het voorgestelde artikel 15ad van de Wet
Vpb 1969 een franchise van € 1 mln rente;

in artikel 10d van de Wet Vpb 1969 is het goodwillgat niet gerepareerd,
terwijl dat in het voorgestelde artikel 15ad van de Wet Vpb 1969 wel het
geval is;

voor artikel 10d van de Wet Vpb 1969 wordt het eigen vermogen niet
verminderd met de boekwaarde van deelnemingen, terwijl dat in het
voorgestelde artikel 15ad van de Wet Vpb 1969 wel het geval is.

De Afdeling merkt op dat deze verschillen niet zijn te verklaren uit de
aard van de maatregelen, want zowel artikel 10d van de Wet Vpb 1969 als
het voorgestelde artikel 15ad van de Wet Vpb 1969 zijn
anti-misbruikmaatregelen tegen excessieve renteaftrek.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting deze verschillen
afdoende te verklaren en zo nodig deze verschillen op te heffen en de
maatregelen op elkaar af te stemmen.

c.	Objectvrijstelling vaste inrichting

Onder de huidige Wet Vpb 1969 bestaat de mogelijkheid verliezen van
buitenlandse filialen te verrekenen met Nederlandse winsten. Deze
verliesverrekening wordt teruggenomen indien later winsten worden
behaald. Het terugnemen van verliezen kan echter (voor onbepaalde tijd)
worden uitgesteld, bijvoorbeeld door het omzetten van een vaste
inrichting in een dochter. Door invoering van een objectvrijstelling
wordt dit timingvoordeel ongedaan gemaakt. Het voorstel houdt in dat
zowel de negatieve als positieve resultaten van een buitenlandse vaste
inrichting uit de wereldwinst worden geëlimineerd.

Met de invoering van een objectvrijstelling voor vaste inrichtingen in
de vennootschapsbelasting wordt uitvoering gegeven aan een
beleidsvoornemen uit de Fiscale Agenda. Onduidelijk is welke
overwegingen aan deze beleidswijziging ten grondslag liggen. In het
zogenoemde consultatiedocument is deze beleidswijziging niet aan de orde
geweest. In de brief aan de Tweede kamer van 5 december 2009 worden ter
rechtvaardiging van deze beleidswijziging uitsluitend administratieve
bezwaren van de huidige regeling genoemd. De mogelijkheid verliezen van
een vaste inrichting in aftrek te brengen, bestaat echter al sinds de
invoering van de Wet IB 1914. Dit roept de vraag op of de
administratieve bezwaren al niet eerder zijn gebleken en waarom die
thans zodanig zwaarwegend zijn dat de huidige regeling moet worden
aangepast. Bovendien is de nieuwe regeling ook niet bepaald eenvoudig te
noemen en zal zij daarom ook de nodige administratieve lasten
meebrengen. Dit staat haaks op het streven naar vereenvoudiging. Verder
is van belang dat de bestaande regeling een belangrijk onderdeel vormt
van het Nederlandse fiscale vestigingsklimaat. De vraag rijst daarom wat
de gevolgen van de objectvrijstelling zullen zijn voor het Nederlandse
fiscale vestigingsklimaat, zeker nu de opbrengst van de maatregel niet
via een tariefsverlaging van de vennootschapsbelasting wordt
teruggesluisd.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting nader te motiveren
welke overwegingen hebben geleid tot het invoeren van een
objectvrijstelling en in te gaan op de mogelijke gevolgen van de
objectvrijstelling voor het Nederlandse fiscale vestigingsklimaat.

4.	Vitaliteitspakket

In het kader van het vitaliteitspakket worden vier regelingen
afgeschaft: de arbeidskorting voor ouderen, de doorwerkbonus, de
spaarloonregeling en de levensloopregeling. Tegenover de afgeschafte
regelingen staan twee nieuwe fiscale regelingen. Er komt een werkbonus
om 62-plussers te stimuleren te blijven werken. Daarnaast wordt een
regeling voor flexsparen ingevoerd.

De Afdeling plaatst hier de volgende kanttekeningen bij.

a.	Noodzaak werkbonus

De werkbonus vervangt de additionele arbeidskorting voor werknemers die
58 jaar of ouder zijn en de doorwerkbonus voor werknemers die 62 jaar of
ouder zijn. Met de werkbonus wordt beoogd 62-plussers te stimuleren om
te blijven werken.

De Afdeling merkt op dat de afgelopen jaren al een aantal (fiscale)
maatregelen is genomen die langer doorwerken beogen te bevorderen, zoals
het afschaffen van de VUT en de beperking van de fiscale faciliëring
van het prepensioen. Volgens de memorie van toelichting hebben deze
maatregelen een belangrijke bijdrage geleverd aan de toename van de
arbeidsparticipatie van oudere werknemers. De gemiddelde uitreedleeftijd
is gestegen van 61 jaar in 2005 naar 62,7 jaar in 2010. Deze stijging
roept de vraag op naar de noodzaak van de werkbonus. In de toelichting
ontbreekt echter de verwachte effectiviteit van de maatregel. Er is
bijvoorbeeld geen aandacht geschonken aan het geprognotiseerde aantal
ouderen dat door de werkbonus aan het werk zal blijven of aan de slag
zal gaan.

De Afdeling adviseert de noodzaak van de werkbonus alsnog te
onderbouwen.

b.	Horizonbepaling werkbonus

In het voorstel is voor de werkbonus een zogenoemde horizonbepaling
opgenomen. De horizonbepaling houdt in dat de werkbonus vijf jaren na de
inwerkingtreding zal komen te vervallen. Om de werkbonus te continueren,
is nieuwe besluitvorming noodzakelijk op basis van een positieve
evaluatie.

Zoals in punt 1, onder d, van dit advies is opgemerkt, onderschrijft de
Afdeling nut en noodzaak van een horizonbepaling. Wel merkt de Afdeling
op dat het doel van de werkbonus om "62-plussers te stimuleren om te
blijven werken" slechts in algemene termen is geformuleerd. Een
toetsbaar (kwantitatief) beoogd doel ontbreekt. Die vastlegging is
noodzakelijk met het oog op een zinvolle evaluatie.

De Afdeling adviseert het beoogde doel en de verwachte effectiviteit van
de werkbonus vast te leggen in de memorie van toelichting.

c.	Flexsparen

Flexsparen is een spaarfaciliteit in de inkomstenbelasting. De
stortingen in flexsparen zijn fiscaal aftrekbaar in box 1 en er wordt
pas belasting geheven bij de opname van het tegoed. Daarnaast is het
opgebouwde tegoed in flexsparen niet belast in box 3. Het maximaal
fiscaal gefacilieerd op te bouwen vermogen bedraagt in totaal
€ 20 000 (bruto). Naast een maximaal op te bouwen vermogen, geldt er
een jaarlijkse aftrekbare maximuminleg van € 5 000. Er gelden geen
beperkingen met betrekking tot de reden waarom en de mate waarin
deelnemers het flexspaartegoed aanwenden. Wel dient de opname van het
tegoed uiterlijk vóór het bereiken van de 65-jarige leeftijd plaats te
vinden. Met flexsparen worden verschillende doelen nagestreefd, zoals
een bijdrage leveren aan de flexibilisering van de arbeidsmarkt en het
stimuleren van langer doorwerken.

Zoals in punt 1, onder d, van dit advies ook is aangegeven, heeft de
Raad al vaker opgemerkt dat het inzetten van een fiscale maatregel voor
specifieke beleidsdoeleinden aanvaardbaar en doeltreffend kan zijn, maar
dat zorgvuldig de beleidseffectiviteit, kostenefficiency en inpassing
binnen de fiscale structuur moeten worden afgewogen. Daarbij moeten in
het bijzonder een toetsbaar (kwantitatief) beoogd doel en de verwachte
effectiviteit worden vastgelegd.

Dit geldt ook voor het flexsparen. Aan de verwachte effectiviteit wordt
in de toelichting echter geen enkele aandacht geschonken. Ook worden met
de regeling meerdere ruim geformuleerde doelen beoogd. Bovendien is in
de toelichting geen aandacht geschonken aan het geprognosticeerde aantal
deelnemers. Daar moet toch enig inzicht in bestaan, omdat het anders
niet mogelijk is het verwachte budgettaire beslag van het voorstel te
berekenen. Voor wat betreft de budgettaire aspecten merkt de Afdeling
nog op dat hier sprake is van een open-einderegeling. Gelet op de
huidige budgettaire situatie van de Rijksoverheid en op de hoogst
onzekere vooruitzichten voor de komende jaren, is het dan de vraag of de
regeling op termijn houdbaar is, mocht de regeling een succes worden. 

Verder betwijfelt de Afdeling of de maatregel geschikt is voor de
onderkant van de arbeidsmarkt. Gelet op het koopkrachtbeeld zoals dat
uit de Miljoenennota 2012 naar voren komt, mag worden verwacht dat
lagere inkomensgroepen niet de financiële ruimte hebben aan de regeling
deel te nemen.

De Afdeling adviseert de invoering van het flexsparen nader te
onderbouwen en de toelichting op de hiervoor vermelde punten aan te
vullen.

5.	Tijdelijke verlaging overdrachtsbelasting

Voorgesteld wordt de overdrachtsbelasting met terugwerkende kracht tot
15 juni 2011 tijdelijk - voor de periode van één jaar - te verlagen
van 6% naar 2%. Het budgettaire beslag van deze maatregel wordt geraamd
op € 600 mln voor een half jaar.

De afgelopen jaren is een aantal fiscale maatregelen genomen om de
woningmarkt vlot te trekken. Het betreft onder andere een verlenging van
de termijn voor het behoud van hypotheekrenteaftrek bij verkoop van de
voormalige eigen woning (verlenging met een jaar), een verlenging van de
regeling voor herleving van de hypotheekrenteaftrek na tijdelijke
verhuur (verlenging met een jaar) en een verlenging van de
zesmaandstermijn in de overdrachtsbelasting voor de doorverkoop van
woningen (een verruiming naar twaalf maanden). Ook met de voorgestelde
verlaging van de overdrachtsbelasting wordt volgens de memorie van
toelichting een krachtige impuls gegeven voor een blijvend herstel van
de woningmarkt. Een fundamentele aanpak van de woningmarkt is tot nu toe
echter achterwege gebleven. Sterker nog, beperkte budgettaire middelen
zijn nu al vergeven waardoor deze budgettaire middelen niet meer
beschikbaar zijn om de aanpassingsproblemen van een echt fundamentele
aanpak van de woningmarkt enigszins te compenseren.

Verder blijkt uit de toelichting niet welke afwegingen er toe hebben
geleid te kiezen voor een verlaging van de overdrachtsbelasting. Uit de
toelichting blijkt bovendien niet waarop de verwachting is gebaseerd dat
met de verlaging van de overdrachtsbelasting de woningmarkt
daadwerkelijk een krachtige impuls wordt gegeven.

In de woonvisie van het kabinet wordt gesteld dat de verlaging van de
overdrachtsbelasting effectiever wordt door het tijdelijke karakter van
de maatregel. Onduidelijk is waarop dit is gebaseerd. De Afdeling meent
dat na afloop van een jaar met een lager tarief de woningmarkt weer zal
terugvallen en dat met de tijdelijke verlaging van de
overdrachtsbelasting hooguit een tijdelijke impuls aan de woningmarkt is
gegeven.

De Afdeling adviseert in de toelichting de voorgestelde verlaging van de
overdrachtsbelasting dragend te motiveren. 

6.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W06.11.0343/III met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In de considerans "Overwegende dat" vervangen door "Alzo Wij in
overweging genomen hebben, dat", in overeenstemming met aanwijzing 109,
eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

De in artikel II, onderdeel U, opgenomen horizonbepaling voor zover deze
betrekking heeft op artikel 6.39a van de Wet IB 2001 opnemen in het van
het fiscale pakket voor het jaar 2012 deel uitmakende voorstel voor een
Geefwet, aangezien genoemd artikel 6.39a in die Geefwet is opgenomen
(artikel I, onderdeel E, van het voorstel voor een Geefwet dat bij de
Afdeling voor advies voorligt onder zaaknummer W06.11.0333/III).

In de in artikel IX, onderdeel E, eerste lid, eerste volzin, opgenomen
vervangende tekst inzake artikel 12, eerste lid, van de Wet Vpb 1969,
voor het begrip "vrijwilligers" verwijzen naar de definitie ervan in
artikel 9, eerste lid, onderdeel h (nieuw), van de Wet Vpb 1969
(opgenomen in artikel IV, onderdeel C, eerste lid, van het van het
fiscale pakket voor het jaar 2012 deel uitmakende voorstel Overige
fiscale maatregelen 2012, dat bij de Afdeling voor advies voorligt onder
zaaknummer W06.11.0345/III).

In het in artikel IX, onderdeel R, opgenomen artikel 15i, vierde lid
(nieuw), van de Wet Vpb 1969, de komma na "genieten" vervangen door een
dubbele punt en "mits" in onderdeel a plaatsen voor "de activiteiten".
Voorts in het in dat onderdeel R opgenomen artikel 15j, eerste lid,
tweede volzin (nieuw), van de Wet Vpb 1969, "vindt de eerste volzin naar
evenredigheid plaats" vervangen door: vindt de eerste volzin naar
evenredigheid toepassing.

De in artikel XXVII, onderdeel D, opgenomen twee volzinnen van artikel
30fb, derde lid (nieuw), van de Algemene wet inzake rijksbelastingen
herformuleren aangezien zij niet "lopen". 

	Miljoenennota 2010.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 140, nr. 1 en Stcrt. 2009, 16262.

 	De titel van het rapport luidt "Continuïteit en vernieuwing, Een
visie op het belastingstelsel" (Kamerstukken II 2009/10, 32 140, nr. 4).

 	Paragraaf 1.3, laatste alinea.

	Kamerstukken I 2010/11, 32 500 VI, M.

 	Paragraaf 1.3, laatste alinea.

 	Zie met name artikel IX, onderdelen I tot en met R, van het voorstel.

	Paragraaf 1.2 van de memorie van toelichting.

 	Artikel II, onderdeel N.

 	Bedoeld zal zijn een horizonbepaling voor de aftrek van giften aan
culturele instellingen: zie daarover het advies betreffende het bij de
Afdeling voor advies voorliggende voorstel voor een Geefwet, zaaknummer
W06.11.0333/III.

 	Bij de Afdeling voor advies voorliggend onder zaaknummer
W06.11.0344/III.

 	Zie onder meer het advies betreffende het Belastingplan 2009 over de
doorwerkbonus (Kamerstukken II 2008/09, 31 704, nr. 4).

	Paragraaf 2.2.6 van de memorie van toelichting.

 	Paragraaf 2.1 van de memorie van toelichting.

 	Hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting.

 	Paragraaf 2.2.1 van de memorie van toelichting; artikel IX, onderdeel
Q, van het voorstel.

	Kamerstukken II 2010/11, 32 637, nr. 14, blz. 2, paragraaf 3.

 	Zie het in artikel IX, onderdeel Q, opgenomen artikel 15ad, vijfde lid
(nieuw), van de Wet Vpb 1969.

	Kamerstukken II 1995/96, 24 696, nr. 3, blz. 10.

 	Paragraaf 2.2.2 van de memorie van toelichting; artikel IX, onderdeel
R, van het voorstel.

 	Kamerstukken II 2010/11, 32 740, nr. 1, blz. 11 en 32/33.

	Kamerstukken II 2008/09, 31 369, nr. 6.

	Kamerstukken II 2009/10, 31 369, nr. 9.

 	Paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting.

 	Paragraaf 3.3.1 van de memorie van toelichting.

	Artikel II, onderdeel U.

	Paragraaf 1.2 van de memorie van toelichting.

 	Paragraaf 3.3.2 van de memorie van toelichting.

	Deze leeftijd zal worden aangepast bij een verhoging van de AOW- en
pensioenrichtleeftijd.

 	Paragraaf 5.1 van de memorie van toelichting.

	Kamerstukken II 2010/11, 32 847, nr. 1.

 	Zie in dezelfde zin de Macro Economische Verkenning 2012, paragraaf
4.4, het kader "Woningmarkt uit het slop door overdrachtsbelasting?". 

 PAGE    

  PAGE  11 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........