Preview document (🔗 origineel)

---

Kabinetsstandpunt

Het PBO-stelsel: naar een nieuwe kern

September 2011

Aanleiding

In de afgelopen jaren is er regelmatig in uw Kamer gediscussieerd over
het functioneren van het stelsel van de Publiekrechtelijke
Bedrijfsorganisatie (PBO). Tijdens het Algemeen Overleg van 10 november
2010 besprak u met mij het Toezichtverslag PBO van de SER over 2009. In
het Voortgezet Algemeen Overleg van 16 februari 2011 is een motie
aangenomen van de leden Aptroot (VVD), Koopmans (CDA) en Van den
Besselaar (PVV) waarin de regering wordt verzocht:

te onderzoeken welke taken naast medebewindstaken onmisbaar zijn,

voorts te onderzoeken of en zo ja hoe deze taken zonder product- en
bedrijfschappen zouden kunnen worden ondergebracht,

dit onderzoek binnen zes maanden uit te voeren en aan de Tweede Kamer
voor te leggen. 

Ik heb tijdens dat Voortgezet Algemeen Overleg aangegeven deze motie te
zullen uitvoeren. In het onderstaande licht ik, mede namens de minister
van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, het kabinetsstandpunt toe.


Paragraaf 2 en 3 gaan over de aanpak van de motie en over het huidige
stelsel. In paragraaf 4 volgt de visie van het kabinet op de toekomst
van het PBO-stelsel en in het bijzonder op de taken. Paragraaf 5 betreft
de aanpassingen van het bestuur en de organisatie van het PBO-stelsel.
In paragraaf 6 worden de financiële gevolgen van de herziening van het
stelsel uiteengezet. Tot slot geeft het kabinet in paragraaf 7 weer op
welke wijze de herziening wordt aangepakt. 

Aanpak uitvoering motie

De uitvoering van de motie is als volgt aangepakt:

Er is een inventariserend onderzoek naar de taken van de product- en
bedrijfschappen uitgevoerd door het onderzoeksbureau EIM/IOO (Bijlage);

Aan drie bestuurders, mevrouw Jorritsma en de heren Van de Donk en Van
Eijck, is ondersteuning gevraagd bij het ontwikkelen van het
beoordelingskader en de beoordeling van de taken van de product- en
bedrijfschappen. Zij hebben daartoe het rapport 'Beoordelingskader
product- en bedrijfschappen' geschreven. In dit rapport is tevens de
visie van deze drie beoordelaars op de toekomst van de PBO opgenomen
(Bijlage); 

Tijdens het gehele proces is er contact geweest met het veld en zijn
talrijke adviezen en brieven van betrokken organisaties ontvangen. In
het bijzonder noem ik de adviesbrieven van de Raad van de Centrale
Ondernemingsorganisaties (RCO) en de Stichting van de Arbeid die zijn
ontvangen in juni 2011.

3.  Het huidige stelsel

Product- en bedrijfschappen (hierna: schappen) zijn publieke organen die
op initiatief van de sociale partners in een sector kunnen worden
ingesteld mits voldaan wordt aan de vereisten in de Wbo. Instelling
geschiedt bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). De belangrijkste
eis daarbij is dat de organisaties van de sociale partners in de
betreffende sector de meerderheid vertegenwoordigen. Zij vormen het
bestuur van een product- of bedrijfschap; de voorzitter wordt door de
Kroon benoemd en is onafhankelijk. De schappen kunnen, via verplichte
heffingen en verordeningen, voor alle ondernemingen in de betreffende
sector maatregelen treffen die zowel verband houden met het sector- als
het algemeen belang. Daarnaast voeren de schappen ook medebewindstaken
uit in opdracht van - en betaald door - de Rijksoverheid, voor een groot
deel ter uitvoering van marktordeningsmaatregelen van de EU.

4. Kabinetsvisie PBO-stelsel

Bij de uitvoering van de motie hanteert het kabinet het uitgangspunt,
zoals verwoord in het Regeerakkoord, dat de overheid krachtiger, kleiner
en meer dienstverlenend moet worden met lagere kosten, minder
ambtenaren, minder regels en minder bestuurders. Dit streven, dat is
uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst, geldt
onverkort voor de uitvoering van overheidstaken door organisaties die op
basis van een wet een eigenstandige publiekrechtelijke status hebben,
zoals schappen. 

Daarnaast sluit het kabinet aan bij de visie van de drie beoordelaars
die het begrip legitimiteit centraal stellen. Zij hanteren legitimiteit
in de zin van ‘bestaansrecht’: democratisch legitiem en passend bij
de behoeften van de samenleving en economie in deze tijd. Dit betekent
onder andere dat er geen onnodige heffingen en overbodige regels worden
opgelegd aan het bedrijfsleven.

Voor het uitvoeren van de motie zal eerst worden vastgesteld of de
schappen taken uitvoeren die onmisbaar zijn (paragraaf 4.1). Vervolgens
zal worden vastgesteld of deze taken het beste door de schappen kunnen
worden uitgevoerd of dat deze taken elders moeten worden ondergebracht
(paragraaf 4.2). Indien wordt vastgesteld dat er onmisbare taken zijn en
deze ook het best door de schappen kunnen worden uitgevoerd ligt het in
de rede het PBO-stelsel te handhaven. In dat geval moet echter wel de
vraag worden beantwoord of het PBO-stelsel in zijn huidige vorm te
handhaven is of dat wijzigingen noodzakelijk zijn (paragraaf 4.3).

4.1 Onmisbare taken

Wat maakt een taak onmisbaar? In de visie van het kabinet zijn die taken
onmisbaar die (in voldoende mate) een publiek belang hebben. Deze visie
sluit aan bij die van de beoordelaars. Zij definiëren een taak met een
publiek belang als een taak die ten goede komt aan de hele samenleving
en ook alleen kan worden gerealiseerd door bemoeienis van een publiek
orgaan. Een taak met een publiek belang moet in ieder geval uitgevoerd
blijven worden, en is dus onmisbaar. 

Het kabinet ziet, evenals de beoordelaars, in de inventarisatie van de
taken van de schappen door EIM/IOO slechts een drietal taken met publiek
belang. Het betreffen de medebewindstaken en de zogenaamde autonome
taken die betrekking hebben op “bevordering van plant- en
diergezondheid en dierenwelzijn” en “voedselveiligheid en
gezondheid”. 

Medebewindstaken

Medebewindstaken zijn taken met een publiek belang die voortvloeien uit
wet- en regelgeving. De uitvoering daarvan is door de betreffende
minister opgedragen aan een schap. Deze taken worden ook gefinancierd
door het betreffende departement en/of de EU. Het merendeel van de
medebewindstaken dient ter uitvoering van Europese regelgeving op het
terrein van de landbouw, waaronder marktordeningsmaatregelen in het
kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de EU. Een concreet
voorbeeld betreft de melkquotering bij het Productschap Zuivel. Deze
regeling is ingevoerd om de EU-melkproductie te beperken. Voor te veel
geleverde melk moet een heffing worden betaald. De uitvoering van
medebewindstaken en de verordenende bevoegdheid staat niet ter
discussie. Ook de motie Aptroot c.s. gaat daar vanuit. 

Autonome taken 

Naast taken die voortvloeien uit wet- en regelgeving voeren schappen
taken uit waartoe zij op wettelijke grondslag zelf het initiatief kunnen
nemen. Dat zijn autonome taken, zoals publieksvoorlichting en
kwaliteitsbevordering. Binnen het geheel van autonome taken worden in
het rapport van EIM/IOO twee takenclusters genoemd die behoren tot de
taken met een publiek belang, vanwege het evidente belang van hun doelen
voor de samenleving als geheel: 

bevordering van plant- en diergezondheid en dierenwelzijn, 

voedselveiligheid en gezondheid. 

Ook de beoordelaars zijn in hun rapport deze mening toegedaan.

De preventie van uitbraken van plant- en dierziekten en het opvangen van
de sociaal-economische gevolgen ervan voorkomt maatschappelijke of
economische ontwrichting en draagt bij aan de bescherming van de
volksgezondheid. Ook de activiteiten op het terrein van diergezondheid
zijn duidelijk in het belang van de gehele samenleving. Zo is het
Diergezondheidsfonds ingesteld in het kader van het tegengaan van
ziektes als mond- en klauwzeer, aviaire influenza en Q-koorts. Dit is
niet alleen in het belang van de sector, maar ook in het belang van de
samenleving als geheel. Een ander, zeer recent voorbeeld met een
belangrijke rol voor de schappen betreft de noodzaak tot terugdringing
van het preventief gebruik van antibiotica in de veehouderij.

Drie onmisbare takenclusters

Op basis van het voorgaande concludeert het kabinet dat er drie
onmisbare takenclusters zijn: medebewindstaken, bevordering van plant-
en diergezondheid alsmede dierenwelzijn, en voedselveiligheid en
-gezondheid. Bij implicatie zijn alle andere huidige taken die in het
PBO-stelsel worden uitgevoerd niet a priori onmisbaar (zoals
voorlichting, promotie en belangenbehartiging).

De volgende paragraaf gaat in op de vraag welke instantie de drie
onmisbare taken het best kunnen uitvoeren.

4.2 Uitvoering taken met publiek belang

Bovengenoemde taken met (voldoende) publiek belang zouden vanwege het
publieke karakter logischerwijs door een publiek orgaan moeten worden
uitgevoerd. Dat kunnen dus ook schappen zijn. In bijlage 1 worden de
(financiële) gevolgen geschetst indien zou worden besloten om het
PBO-stelsel volledig af te schaffen. Het kabinet heeft drie redenen om
de taken met (voldoende) publiek belang binnen het PBO-stelsel te laten
uitvoeren:

De bekostiging van de autonome taken vindt plaats door middel van
heffingen bij de ondernemers zelf, niet vanuit algemene belastingen. Als
het Rijk dit zou moeten doen dan zou dit extra druk op de algemene
middelen betekenen.

De sector waarvoor de taak wordt uitgevoerd is zeer nauw betrokken. De
korte lijnen en de opgebouwde kennis en infrastructuur zorgen voor meer
efficiency en effectiviteit dan mogelijk is bij een overheid die op
grotere afstand staat, zoals een departement. Bij afschaffing van het
PBO-stelsel zou de Rijksoverheid de medebewindstaken en de onmisbare
taken met een publiek belang moeten overnemen. Dit betekent dat de
personeelsformatie van de Rijksoverheid moet worden uitgebreid met naar
schatting minimaal het aantal fte’s dat de schappen hiervoor nodig
hebben.

Er is een bestaand stelsel met kennis, infrastructuur, ICT etc. dat is
toegesneden op de uitvoering van deze taken. Het zou een substantiële
kapitaalvernietiging betekenen indien deze taken elders worden belegd.
Overdracht van de medebewindstaken en onmisbare autonome taken naar de
Rijksoverheid zal leiden tot desinvesteringen in bijvoorbeeld ICT, tot
verlies van legitimiteit van (informele) netwerken tussen overheid en
bedrijfsleven en tot extra inspanningen als gevolg van het noodzakelijke
integratieproces. Ook zullen er maatregelen moeten worden genomen om
deze taken in te bedden binnen de Rijksdienst, hetgeen de nodige
incidentele uitgaven zal vergen (overgangskosten, sociale plannen e.d.).

4.3 Conclusie: afgeslankt en gemoderniseerd stelsel

Om de genoemde doelmatigheidsredenen kiest het kabinet voor het
handhaven van het PBO-stelsel, maar dan wel in afgeslankte en
gemoderniseerde vorm. Afgeslankt omdat het PBO-stelsel uitsluitend taken
uitvoert met een publiek belang. In een PBO-stelsel dat uitsluitend
taken uitvoert met een publiek belang wordt het merendeel van de huidige
taken, die dus geen publiek belang dienen, in principe niet meer
uitgevoerd. 

Dat neemt niet weg dat in het nieuwe stelsel een taak zonder publiek
belang kan worden uitgevoerd, hoewel dit slechts mogelijk is onder
bijzondere omstandigheden. Er zullen daarom strenge voorwaarden komen
waaraan voldaan moet worden voordat een schap voor de uitvoering van een
dergelijke taak toestemming krijgt. De minister van EL&I beslist op het
verzoek van een schap. Hij doet dit op basis van criteria die in de wet
zijn vastgelegd. Het kabinet acht de criteria, die door de beoordelaars
zijn ontwikkeld, goed toepasbaar en neemt deze over. Toestemming voor
het uitvoeren van een taak zonder publiek belang door een schap wordt
alleen verleend indien, naar het oordeel van de Minister van EL&I door
het schap overtuigend is aangetoond dat:

de taak noodzakelijk is voor het uitvoeren van medebewindstaken of
autonome taken met een publiek belang, of 

de taak er voor zorgt dat alleen degenen die er direct van profiteren
meebetalen en zwartrijdersgedrag wordt voorkomen indien dat problemen in
de sector oplevert, of

de sector door de specifieke structuur van de sector (veel zzp-ers,
weinig financieel draagvlak) en het ontbreken van omvattende cao’s en
O&O-fondsen niet in staat is de taak zelf uit te voeren. 

Bovendien geldt altijd de eis dat:

het schap deze taak het meest doelmatig en doeltreffend kan uitvoeren.

Naast toetsing aan deze criteria kunnen aanvullende voorwaarden worden
gesteld, bijvoorbeeld dat de taak slechts voor een bepaalde periode
wordt toegekend. Verder zal voor deze taken draagvlak onder de
bedrijfsgenoten aangetoond moeten worden en moet de wijze van
financiering duidelijk zijn. Ook deze aanvullende voorwaarden hebben tot
doel dat taken zonder een publiek belang binnen het PBO-stelsel slechts
bij uitzondering worden toegestaan.

Het kabinet komt met een voorstel voor een procedure die de TK in staat
zal stellen effectieve controle uit te oefenen op de toedeling van
aanvullende taken door de minister van EL&I aan een schap.  De procedure
zal zodanig zijn dat snel handelen bij spoedeisende taken (bijv.
verordeningen ten behoeve van voorlichtingsprogramma’s over zich snel
verspreidende plantenziekten) mogelijk blijft.

Het stelsel krijgt aldus een nieuwe, gemoderniseerde kern: het dienen
van het publieke belang. De voorwaarden die in de wet zullen worden
opgenomen hebben uitdrukkelijk tot doel dat het uitvoeren van een taak
zonder publiek belang geen regel maar juist een uitzondering is.
Aangezien in het huidige stelsel met name de bedrijfschappen uitsluitend
dergelijke taken uitvoeren, voorziet het kabinet dat de bedrijfschappen
in de huidige vorm zullen verdwijnen. Daarmee verdwijnt ook het
onderscheid tussen product- en bedrijfschappen. 

5. Modernisering van bestuur en organisatie

De transitie naar een afgeslankt en gemoderniseerd stelsel is in de ogen
van het kabinet niet alleen een kwestie van takenreductie: het bestuur
en de organisatie dienen eveneens te worden gemoderniseerd. Ook de
beoordelaars geven aan dat het huidige stelsel te weinig lerend vermogen
vertoont en niet dynamisch genoeg is om in te kunnen spelen op
veranderingen. Het stelsel zal daarom in de komende periode een
belangrijke transitie moeten doormaken. Voor de onderstaande aanpak op
bestuurlijk en organisatorisch terrein doen de Stichting van de Arbeid
en de RCO soortgelijke suggesties.

Het bestuur

Het kabinet kiest er voor dat het bestuur in het nieuwe stelsel bij de
sociale partners blijft. De sector bekostigt een groot deel van zijn
taken zelf en omdat de sociale partners in het bestuur zitten, zijn de
lijnen met de sectoren kort. Dit maakt de uitvoering van de taken door
een schap zeer doelmatig.

Het kabinet wil echter wel een aantal belangrijke randvoorwaarden
stellen aan het bestuur in het nieuwe stelsel. Om de dynamiek en het
lerend vermogen te verbeteren zal de transparantie van de besluitvorming
moeten worden vergroot en zullen de mogelijkheden voor inspraak van
ondernemers moeten worden versterkt. Met name moet beter rekening worden
gehouden met ondernemers die geen lid zijn van een brancheorganisatie.
Bezien zal worden hoe deze ongeorganiseerden deel kunnen gaan uitmaken
van de besturen. Verder zullen de besturen regelmatig evaluaties en
intervisies moeten uitvoeren. De in 2009 ingevoerde draagvlakonderzoeken
zullen de besturen dwingen tot verdergaande verantwoording over het
gevoerde beleid. Daarnaast kan de geldigheidsduur van PBO-regelgeving
aan termijnen worden gebonden. De afslanking van de organisatie brengt
verder met zich mee dat er minder besturen zullen zijn en dus minder
bestuurlijke drukte. Het streven moet zijn de besturen klein te houden
en te professionaliseren.

De organisatie

Het nieuwe stelsel zal ook organisatorisch efficiënter en effectiever
worden ingericht. Dit kan aan de hand van drie lijnen: 

1) Reductie schappen

Er moet een aanzienlijke reductie van het aantal schappen gerealiseerd
worden. Dit is een logisch gevolg van de reductie van het aantal taken
en van de wens van het kabinet om tot een kleine en slagvaardige
PBO-organisatie te komen. Het kabinet wil deze reorganisatie op korte
termijn volgens een natuurlijk proces laten verlopen, in goede
samenwerking met de bestaande schappen. Dit betekent dat de schappen in
eerste instantie zelf verantwoordelijk zullen zijn voor de invulling van
de reorganisatie. Het kabinet hecht aan een reorganisatie met
aantoonbare verbeteringen met betrekking tot de doelstellingen van het
kabinet: lagere heffingen, minder bestuurlijke drukte en meer
doelmatigheid en doeltreffendheid in de uitvoering van de taken. 

2) Modellen voor reorganisatie

Voor de reorganisatie zijn verschillende richtingen mogelijk. Een
mogelijk einddoel kan zijn het samengaan van alle schappen in een
PBO-huis met diverse kamers, gegroepeerd naar de binnen het stelsel uit
te voeren taken. Een dergelijke opzet zou nog versterkt kunnen worden
wanneer de schappen zelf ook fysiek één vestiging betrekken. De
backoffice kan dan optimaal functioneren. Een andere mogelijkheid is
concentratie tot enkele schappen, gegroepeerd langs samenhangende
takenclusters (dieren, planten, overige). Het kabinet hecht aan de
herkenbaarheid van de nieuwe organisatie voor de diverse achterbannen.
Het kabinet zal in 2012 beoordelen of de schappen voldoende voortgang
boeken bij de reorganisatie. Bij onvoldoende voortgang zal het kabinet
niet aarzelen in te grijpen.

3) Eén backoffice

Het kabinet heeft besloten dat er één gezamenlijke backoffice wordt
ingericht voor de gehele publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Eén
backoffice is ook de logische consequentie van het nieuwe stelsel
waarbij efficiency en effectiviteit voorop staan. Het stelsel
concentreert zich op de uitvoering van een beperkt aantal publieke taken
en één backoffice is daarvoor in elk geval noodzakelijk. Een aantal
productschappen is begin 2011 een traject gestart naar nauwere
samenwerking. Het kabinet gaat er vanuit dat in de backoffice worden
ondergebracht: personeelszaken, juridische dienst, automatisering,
auditors, etc. De instelling van de backoffice mag geen verslechtering
betekenen voor de aansturings- en verhaalsmogelijkheden van de
verantwoordelijke minister. 

De meeste werkzaamheden zullen onder het nieuwe stelsel liggen op het
beleidsterrein van de minister van EL&I. De verantwoordelijkheid voor
het PBO-stelsel zal daarom door de minister van SZW worden overgedragen
aan de minister van EL&I. 

6. Financiële gevolgen van het nieuwe stelsel

Het kabinet voorziet dat het nieuwe PBO-stelsel aanzienlijk minder
kosten met zich meebrengt dan het huidige stelsel. Deze takenreductie
zal zich onmiddellijk vertalen in een kostenbesparing en daarmee in
lagere heffingen over de hele linie. De lastendruk voor de ondernemer
zal dus aanzienlijk verminderen. Deze verwachting baseert het kabinet op
het volgende:

Minder taken betekent minder uitvoeringskosten, minder personeel, minder
overhead.

De gezamenlijke backoffice en huisvesting zal besparingen opleveren.

De bestuurlijke drukte zal afnemen. 

Door meer inspraak en regelmatige evaluatie van het functioneren zal de
taakuitvoering kunnen worden geoptimaliseerd.

In 2010 bedroegen de totale lasten van de gezamenlijke schappen voor de
takenclusters die in beginsel kunnen vervallen € 189 miljoen op een
totaal van   € 254 miljoen. Indien al deze taken zouden vervallen,
betekent dit een reductie van bijna driekwart van de huidige lasten. Het
is echter op voorhand niet mogelijk de besparing met zekerheid vast te
stellen. Op dit moment wordt € 24 miljoen besteed aan taken op het
terrein van plant- en dierziekten en € 7 miljoen aan taken op het
terrein van voedselveiligheid en gezondheid. Dit is inclusief de
overheadkosten, zoals ook bij bovengenoemde € 189 miljoen. Het is op
voorhand niet te zeggen hoeveel lager de overheadkosten worden. Echter,
wél is duidelijk dat de besparingen aanzienlijk zullen zijn door de
substantiële verkleining van het stelsel als gevolg van de focus op
publieke taken. Een taak als promotie (in 2010 totaal bijna € 40
miljoen) valt bijvoorbeeld niet meer onder het primaire takenpakket van
een schap. 

In het onderzoek van EIM/IOO wordt het huidige budgettaire beslag voor
alle taken in kaart gebracht. De kostenbesparing in het nieuwe stelsel
zal zich ook doorvertalen naar de heffingen, immers er wordt in beginsel
alleen nog geheven voor de publieke taken op het terrein van bevordering
van plant- en diergezondheid en dierenwelzijn en op het terrein van
voedselveiligheid en gezondheid. Bij ondernemers die daar niet mee te
maken hebben vervalt de heffing en voor de ondernemers die daar wel mee
te maken hebben zal de heffing aanzienlijk lager uitvallen door het
wegvallen van taken die onder het nieuwe stelsel niet langer publieke
taken zijn.

7. Fasering van de reorganisatie en stelselvernieuwing

Het kabinet wil de reorganisatie en de stelselvernieuwing als volgt
aanpakken: 

Het kabinet gaat in gesprek met de schappen en de SER over een verdere
reorganisatie gericht op het nieuwe, afgeslankte stelsel. Het kabinet
acht het van belang dat de schappen dit zelf oppakken maar zal ingrijpen
indien de voortgang te wensen overlaat. 

Het kabinet zal ook afspraken maken met de schappen en de SER over de
implementatie van de overige vernieuwingen in het stelsel op het terrein
van toezicht, bestuur, draagvlak en inspraak.

De Wbo zal aanzienlijk worden aangepast. Dit is nodig omdat de
uitvoering van taken zonder publiek belang in het nieuwe stelsel wordt
ingeperkt. Ook de overige aanpassingen behoeven veelal een grondslag in
de wet. Verder zal de verantwoordelijkheid voor het PBO-stelsel in de
herziene wet overgaan van de minister van SZW naar de minister van EL&I
(Hoofdstuk 2 van de wet). De minister van SZW blijft verantwoordelijk
voor de SER (Hoofdstuk 1 van de wet). Het streven is eind 2012 de
benodigde wettelijke aanpassingen aan de Tweede Kamer voor te leggen.

 Kamerstukken II, 2010/2011, 32500-XV, nr. 62

 bron: EIM/IOO, 2011

  PAGE   \* MERGEFORMAT  1