Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.11.0378/III	's-Gravenhage, 30 september 2011

Bij Kabinetsmissive van 21 september 2011, no.11.002263, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt een nota van wijziging op het voorstel van wet houdende
wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten
(Belastingplan 2012), met toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
de nota van wijziging een aantal opmerkingen met betrekking tot de
effectiviteit van de maatregel, de wettelijke vormgeving, de direct
toerekenbare kosten of uitgaven, de Europese aspecten, de evaluatie van
de maatregel en de budgettaire aspecten. Zij is van oordeel dat in
verband daarmee het voorstel aanpassing behoeft.

1. Inleiding

Met de research & development aftrek (hierna: RDA) wordt beoogd
Nederland ook in de toekomst aantrekkelijk te houden voor bedrijven om
research & development (hierna: R&D) uit te voeren. Het voor de RDA
uitgetrokken budget loopt op van € 250 miljoen in 2012 naar
structureel € 500 miljoen vanaf 2014. De RDA wordt structureel
gefinancierd uit het omzetten van specifieke subsidies, met name voor
innovaties.

Alvorens inhoudelijk op het voorstel in te gaan, merkt de Afdeling op
dat nog heel veel elementen van de RDA bij algemene maatregel van
bestuur moeten worden vastgesteld en uitgewerkt. Dit staat in
belangrijke mate in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van de
regeling. Zo is de voorgestelde regeling vergelijkbaar met de
kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA), de energieinvesteringsaftrek
(EIA) en de milieuinvesteringsaftrek (MIA). Een belangrijk verschil
tussen deze regelingen en de RDA is echter dat de RDA niet alleen geldt
voor investeringen in bedrijfsmiddelen, maar ook voor kosten.
Onduidelijk is hoe dit verschil in benadering in regelgeving wordt
uitgewerkt. Bovendien is onduidelijk hoe de samenloop is tussen de RDA
en de KIA, EIA en MIA. Komt bijvoorbeeld een investering in een
bedrijfsmiddel zowel in aanmerking voor de KIA als de RDA? Ook de
noodzakelijke anti-misbruikbepalingen moeten nog worden uitgewerkt.

2. Effectiviteit van de maatregel

De Afdeling constateert dat voor wat betreft de onderhavige maatregel
sprake is van een fiscale subsidie. Zoals de Afdeling al vaker heeft
opgemerkt, kan het inzetten van een fiscale maatregel voor specifieke
beleidsdoeleinden aanvaardbaar en doeltreffend zijn, maar moeten
zorgvuldig de beleidseffectiviteit, kosteneffectiviteit en inpassing
binnen de fiscale structuur worden afgewogen. 

Aan de verwachte effectiviteit van de onderhavige maatregel wordt in de
memorie van toelichting slechts summier aandacht besteed. Er wordt
verwezen naar het advies van de topteams en een notitie van het Centraal
Planbureau waarin de RDA kansrijk wordt geacht in vergelijking met het
bestaande innovatiebeleid. De Afdeling wijst er echter op dat in de
notitie van het Centraal Planbureau de effectiviteit uitsluitend in
kwalitatieve zin wordt beoordeeld. De belangrijkste reden hiervoor is
het ontbreken van empirische studies die op overtuigende wijze het
causale effect van een beleidsmaatregel op innovatie aantonen. Verder
wijst het Centraal Planbureau er op dat winstgevende bedrijven al een
fiscale faciliteit ter beschikking hebben in de vorm van de innovatiebox
die gericht is op stimulering van innovatie. Aandachtspunt bij de RDA is
volgens het Centraal Planbureau de cumulatie van fiscale instrumenten
met mogelijke gevolgen voor de effectiviteit en de efficiëntie.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting nader in te gaan op
de verwachte effectiviteit van de RDA en nader te onderbouwen waarom in
dit geval een generieke fiscale subsidie effectiever is dan een
specifieke subsidie.

3. Wettelijke vormgeving

Ingevolge het voorgestelde artikel 3.52a, lid 1, Wet IB 2001 komt bij
het bepalen van de winst "een bedrag" aanvullend in aftrek. Uit de
toelichting blijkt dat dit bedrag is gebaseerd op de vermenigvuldiging
van een grondslag met het RDA-aftrekpercentage. Zowel de grondslag als
het RDA-aftrekpercentage worden in een algemene maatregel van bestuur
opgenomen. 

De Afdeling heeft meermalen opgemerkt dat delegatie van regelgevende
bevoegdheid op het terrein van de belastingen zich niet mag uitstrekken
tot de essentialia van de belastingheffing. Tot die essentialia behoren
het belastbaar feit, (de basis van) het tarief en de kring van
belastingplichtigen. De grondslag en het RDA-aftrekpercentage behoren
naar het oordeel van de Afdeling tot het belastbare feit. De grondslag
en het RDA-aftrekpercentage dienen dan ook in wet zelf te worden
opgenomen en niet bij algemene maatregel van bestuur te worden
vastgesteld, omdat dit op gespannen voet staat met artikel 104 Grondwet.


De Afdeling adviseert de grondslag en het RDA-aftrekpercentage in de wet
zelf op te nemen.

4. Direct toerekenbare kosten of uitgaven

De RDA geldt voor kosten of uitgaven die direct toerekenbaar zijn aan
door de belastingplichtige verricht speur- en ontwikkelingswerk, met
uitzondering van loonkosten. Voor de definitie van speur- en
ontwikkelingswerk wordt aangesloten bij artikel 1, eerste lid, onderdeel
n, van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de
volksverzekeringen. Uit de toelichting blijkt niet wat moet worden
verstaan onder "direct toerekenbare kosten of uitgaven". Zo vraagt de
Afdeling zich bijvoorbeeld af hoe de kosten en uitgaven van een gebouw
moeten worden toegerekend aan speur- en ontwikkelingswerk als in het
gebouw ook andere ondernemingsactiviteiten plaatsvinden. 

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op wat moet
worden verstaan onder "direct toerekenbare kosten of uitgaven" en het
voorstel zo nodig aan te passen.

5. EU-aspecten

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Belastingplan 2012 is
opgemerkt dat de RDA EU-proof dient te zijn. De Afdeling veronderstelt
dat hier met name wordt bedoeld of sprake is van staatssteun. In de
memorie van toelichting bij de onderhavige nota van wijziging wordt
echter niet ingegaan op de EU-aspecten en op de vraag of de maatregel
bijvoorbeeld bij de Europese Commissie is aangemeld. 

De Afdeling adviseert hier in de toelichting aandacht aan te besteden.

6. Evaluatie van de RDA

In de Fiscale agenda wordt opgemerkt dat voor zover grondslagversmallers
en heffingskortingen het karakter hebben van een belastinguitgave, een
horizonbepaling over de duur van de regeling voor de hand ligt. In het
wetsvoorstel Belastingplan 2012 is daarom een aantal horizonbepalingen
opgenomen die inhouden dat een bepaling na vijf jaar vervalt en slechts
wordt gecontinueerd na een positieve evaluatie. Zoals de Afdeling in
haar advies over het wetsvoorstel Belastingplan 2012 heeft opgemerkt,
onderschrijft zij nut en noodzaak van horizonbepalingen.  In de
onderhavige nota van wijziging is echter geen horizonbepaling opgenomen;
volgens de toelichting zal de RDA binnen vijf jaar (uiterlijk voor het
einde van 2016) worden geëvalueerd.

Verder constateert de Afdeling dat het beoogde doel van de RDA slechts
in algemene bewoordingen is weergegeven. Met de RDA wordt beoogd
Nederland ook in de toekomst aantrekkelijk te houden voor bedrijven om
R&D uit te voeren. Uit de toelichting volgt verder dat bij de evaluatie
zal worden bezien in welke mate de RDA een doeltreffende en doelmatige
bijdrage levert aan een toename van de private uitgaven aan R&D. Met het
oog op een zinvolle evaluatie is het naar het oordeel van de Afdeling
noodzakelijk nader te concretiseren wanneer van dit beoogde effect
sprake is.

De Afdeling adviseert een horizonbepaling op te nemen die inhoudt dat de
RDA na vijf jaar komt te vervallen en slechts wordt gecontinueerd na een
positieve evaluatie en met het oog op een zinvolle evaluatie een meer
concreet en toetsbaar doel van de RDA vast te leggen. 

7. Budgettaire aspecten

Gegeven de voorgestelde systematiek van de RDA, kan de omvang van het
budgettaire beslag pas na afloop van het begrotingsjaar definitief
worden vastgesteld. Dan wordt bepaald of sprake is van een
overschrijding of onderuitputting en kan zo nodig worden bijgestuurd. De
budgetsystematiek werkt in de praktijk als volgt. Een budgettaire
overschrijding of onderuitputting over het jaar t-1 wordt gecompenseerd
in de begroting voor het jaar t+1. 

De Afdeling merkt hierover op dat deze budgetsystematiek niet langer
werkt als de RDA in enig jaar wordt beëindigd. Bij beëindiging
ontbreekt immers het jaar t+1.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting aandacht aan te besteden en
zo nodig de budgetsystematiek aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging goed
te vinden dat de nota van wijziging wordt gezonden aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn
gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	Reactie op Research en Development aftrek, CPB notitie 17 juni 2011.

	Zie onder meer de adviezen van de Afdeling van 29 augustus 2001 over
het Belastingplan 2002 (W06.01.0384/IV,  Kamerstukken II 2001/02, 28
015, A) en van 29 juni 2004 over de afschaffing gebruikersdeel OZB op
woningen (W04.04.0155/l, Kamerstukken II 2004/05, 30 096, nr. 5). 

	Paragraaf 2.2.6.

	Kamerstukken II 2010/11, 32470, nr. 1, blz. 24.

	Zie het advies van de Afdeling van 12 september 2011 over het
Belastingplan 2012 (W06.11.0343, Kamerstukken II 2010/11, 33 003, nr.
4).

  PAGE  4 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........