Preview document (🔗 origineel)

---

Verslag Raad Buitenlandse Zaken Ontwikkelingssamenwerking van 14
november 2011

Op 14 november 2011 vond de Raad Buitenlandse Zaken /
Ontwikkelingssamenwerking plaats. De punten die ik met uw Kamer besprak
tijdens het Algemeen Overleg van 9 november jl. indachtig, doe ik graag
verslag van deze Raad. Ik kom in deze brief ook terug op de vragen die
de Eerste Kamer stelde op 10 november jl. (zie ook mijn brief van 10
november): 

Busan

De Raad nam conclusies aan over een gezamenlijke EU-positie ten aanzien
van het vierde high-level forum over de effectiviteit van hulp dat van
29 november t/m 1 december a.s. in Busan (Zuid-Korea) plaatsvindt.
Lidstaten toonden zich tevreden met de conclusies die het belang van
transparantie en accountability onderstrepen en democratisch
eigenaarschap van OS-processen (ownership) onderschrijven. Daarnaast
roepen de conclusies op tot het terugdringen van versnippering van hulp
en het aangaan van nieuwe partnerschappen: met nieuwe donoren en met de
private sector. 

Ik heb gezegd dat Nederland inzet op een herbevestiging van de
verplichtingen die we in Parijs (2005) en Accra (2008) zijn aangegaan.
Tegelijkertijd heb ik het belang onderstreept van de betrokkenheid van
nieuwe spelers: nieuwe donoren en de private sector. Als in Busan nieuwe
realiteiten niet worden weerspiegeld, zou dat een gemiste kans zijn. Dat
betekent niet dat de ondertekenaars van Parijs en Accra op hun
standaarden moeten terugkomen. Een uitkomst in Busan die ook nieuwe
spelers kunnen aanvaarden, zou de conferentie echter wel relevanter
maken. Dan breekt post-Busan echt een nieuw mondiaal partnerschap aan.
Ik heb collega’s medegedeeld dat ik in Busan aanwezig zal zijn en dat
Nederland een actieve rol zal spelen op fragiele staten en private
sector ontwikkeling. 

Hoorn van Afrika

In aanvulling op wat Europese ministers van Buitenlandse Zaken bespraken
en concludeerden over de Hoorn van Afrika (zie verslag van de Raad
Buitenlandse Zaken), verwelkomden ministers voor
Ontwikkelingssamenwerking de strategie die werd aangenomen en het
voornemen van HV Ashton een Speciale Vertegenwoordiger te benoemen voor
de regio (EUSV). De noodzaak van een geïntegreerde benadering werd
breed gedeeld: humanitaire inspanningen kunnen niet in isolement worden
bezien, noch kan de humanitaire crisis effectief worden bestreden zonder
ook andere zaken aan te pakken (piraterij, terrorisme/ontvoeringen,
AMISOM, voorzieningen in levensonderhoud en pastorale leefstijl). Ik heb
de hoop uitgesproken dat de geïntegreerde aanpak niet in woorden zou
blijven hangen, maar wordt opgevolgd door actie. Ik heb eveneens gewezen
op de kleine zones van relatieve rust en stabiliteit die er zijn
(Somaliland, Puntland). Hier moet de EU een zichtbaar verschil kunnen
maken. 

HV Ashton en de Commissarissen Piebalgs en Georgieva benadrukten de
omvang van de humanitaire crisis die zich voltrekt. Zij spraken
waardering uit voor de bijdragen van lidstaten. Commissaris Georgieva
riep lidstaten op ruimhartig te blijven schenken. Zij vroeg ook aandacht
voor de zichtbaarheid van de EU: de EU was de grootste donor, maar had
niet de zichtbaarheid/invloed die de Unie zou moeten hebben. Dat was ook
tegenover Europese burgers geen goed signaal. Georgieva vroeg om
investeringen: we kunnen geen droogte voorkomen, maar wel hongersnood.
Zij waarschuwde voor het structurele karakter dat sommige
vluchtelingenkampen hebben aangenomen. In Dadaab is de verhouding
vluchtelingen-inwoners nu 3:1. Dat is voor Kenia niet houdbaar. Ze
noemde ook problemen met donorcoördinatie: die waren opnieuw relevant
nu Turkije/OIC actief waren (“nieuwe donoren, bekende
coördinatieproblemen”). 

Het Verenigd Koninkrijk kondigde aan op 22 en 23 februari 2012 een
bijeenkomst te houden over Somalië. Dit initiatief werd verwelkomd. 

Hervorming Europees ontwikkelingsbeleid

Commissaris Piebalgs introduceerde de twee Commissie-mededelingen waarin
het nieuwe Europese ontwikkelingsbeleid is vervat: de Agenda for Change
en de nieuwe benadering van EU begrotingssteun. 

Zowel HV Ashton als Commissaris Piebalgs benadrukten dat
armoedebestrijding de overkoepelende doelstelling bleef van de Europese
inspanningen. Maar om tegemoet te komen aan een ingrijpend veranderde
wereld moest de EU zijn ontwikkelingsbeleid aanpassen. Dat was de
achtergrond van de voorgestelde hervormingen, die een nieuw hoofdstuk in
de EU-OS moesten inluiden. Focus en differentiatie stonden daarbij
centraal. De Commissie wil een zo groot mogelijke impact van haar
inspanningen bewerkstelligen. Daarvoor moet per land kritisch worden
bekeken wat nodig is en waar het verschil kan worden gemaakt. De
Commissie wil zich concentreren op goed bestuur/mensenrechten/
democratie en inclusieve groei (waaronder duurzame landbouw en energie).
Investeringen in onderwijs en gezondheidszorg blijven belangrijk, maar
moeten wel aansluiten bij het beleid dat in de partnerlanden worden
gevoerd (country owned systems). Private sector ontwikkeling is de
sleutel tot groei. De Commissie wil meer ruimte creëren voor
innovatieve financiële instrumenten, zoals het combineren van
schenkingen en leningen (blending). 

Coherentie van beleid werd aangemerkt als een belangrijk vehikel om de
impact van hulp te vergroten. Gezamenlijke programmering van hulp werd
gepresenteerd als een instrument om versnippering van hulp tegen te
gaan: dat is ook een harde verplichting (Parijs-Accra en binnenkort
Busan). Commissaris Piebalgs heeft een lijst opgesteld met een aantal
pilot landen waar gezamenlijke programmering in 2012 handen en voeten
moet krijgen. Het gaat om Bangladesh, Ethiopië, Ghana, Guatemala, Laos,
Mali, Moldavië, Oekraïne en Rwanda. In Zuid-Soedan is gezamenlijke
programmering al een feit. Commissaris Piebalgs gaat de EU-delegaties in
betreffende landen vragen uiterlijk eind dit jaar in samenspraak met
lidstaten te rapporteren over de mogelijkheden van gezamenlijke
programmering, zodat de gezamenlijke respons van de EU in 2012 gestalte
kan krijgen. De Nederlandse ambassades in deze landen (de lijst bevat
naast Zuid-Soedan vijf Nederlandse partnerlanden en twee exitlanden)
zijn hiervan al op de hoogte en denken actief mee. 

Lidstaten spraken waardering uit voor de wijze waarop de twee
mededelingen tot stand waren gekomen: na uitgebreide consultaties. Er
was brede steun voor de focus en differentiatie die de Commissie
voorstelde. Er werden nauwelijks aarzelingen geuit over het afbouwen van
klassieke ontwikkelingssamenwerking aan midden inkomenslanden. Ik heb
gepleit voor een meer eigentijds partnerschap met deze landen, gebaseerd
op het samen werken aan mondiale uitdagingen (energie/klimaat), het
versterken van maatschappelijke organisaties als countervailing power en
nieuwe financiële instrumenten. Over het algemeen was men positief over
de nadruk op private sector ontwikkeling en innovatieve financiële
instrumenten zoals het combineren van schenkingen en leningen
(blending). 

Ik heb mijn teleurstelling uitgesproken over het feit dat het Europees
Ontwikkelingsfonds in de voorstellen voor het volgende Meerjarig
Financieel Kader (2014-2020) niet onder de EU-begroting zal worden
gebracht.

Veel lidstaten steunden ook gezamenlijke programmering, maar drongen wel
aan op zorgvuldige consultaties in en met de betreffende landen. Met
name twee grote lidstaten trapten nog enigszins op de rem. Ik heb
gepleit voor concrete voortgang in een aantal landen met hoog
potentieel. Nederland ziet de meerwaarde van een gezamenlijke respons
van de Europese Unie, zowel uit het oogpunt van efficiëntie als uit het
oogpunt van impact. In de Nederlandse exit strategieën wordt afstemming
met EU-lidstaten dan ook nadrukkelijk meegenomen. 

EU begrotingssteun

De meeste lidstaten, ook de voorstanders van begrotingssteun, toonden
zich ingenomen met de politisering van het instrument die de Commissie
mededeling voorstaat. Hoe het politiek ‘weegmoment’ (waarbij
Commissie en lidstaten gezamenlijk besluiten of een land op basis van
zijn voortgang met betrekking tot mensenrechten, democratie en
rechtsstaat in aanmerking komt voor de toekenning van begrotingssteun)
er gaat uitzien, bleef nog onduidelijk. Daar zal ik in het
vervolgtraject zorgvuldig op letten. 

Ik heb in de Raad de strikte benadering die Nederland hanteert als het
op begrotingssteun aankomt, toegelicht. Ik heb in dat licht de
wijzigingen die de Commissie voorstelt, verwelkomd, eerst en vooral de
introductie van politieke voorwaarden aan begrotingssteun en de
wederkerigheid die de Commissie in haar toekomstige ‘contracten’ met
ontvangende landen centraal stelt. Begrotingssteun mag immers nooit een
blanco cheque zijn: daar dienen harde verplichtingen aan ontvangende
zijde tegenover te staan. Ik heb opgemerkt dat politieke voorwaarden
niet alleen voor algemene begrotingssteun zouden moeten gelden, maar ook
voor sectorale begrotingssteun, waarbij de steun aan bepaalde sectoren
zoals onderwijs en gezondheidszorg via dezelfde nationale begrotingen
loopt. Ik heb het nieuwe toekenningscriterium ‘transparantie’
verwelkomd, waarbij ik heb opgemerkt dat die transparantie ook
betrekking zou moeten hebben op de defensie-uitgaven van een land. Tot
slot heb ik gepleit voor een gecoördineerde benadering tussen Commissie
en lidstaten. De EU kan zijn gewicht alleen laten gelden (bijvoorbeeld
in de serieuze beleidsdialoog die aan begrotingssteun gekoppeld moet
zijn) als Commissie en lidstaten gezamenlijk optrekken. Als dat zo is,
kan begrotingssteun van de EU mogelijk inderdaad als een instrument voor
maatschappelijke en politieke transformatie (driver of change) gelden,
zoals de voorstanders van dit instrument claimen. 

Over beide mededelingen (Agenda for Change en begrotingssteun) zal de
Raad in de eerste helft van 2012, onder Deens voorzitterschap,
conclusies aannemen. 

G20

‪Onder verwijzing naar het verzoek van uw Kamer d.d. 8 november jl.
(uw kenmerk 2011Z21860/2011D54521) meld ik u, mede namens de
staatssecretaris van EL&I, dat Frankrijk een korte toelichting gaf op de
uitkomsten van de recente G20 bijeenkomst in Cannes op het gebied van
ontwikkelingssamenwerking. Mijn Franse collega noemde met name
voedselzekerheid als prioritair thema en stipte kort nog de belasting op
financiële transacties aan als een mogelijkheid om ontwikkeling te
financieren (all sources of funding should be mobilised).

Uit de verklaring van de G20 blijkt dat ten aanzien van voedselzekerheid
de nadruk wordt gelegd op verhoging van productiviteit, onder meer via
technologische samenwerking en steun door ontwikkelingsbanken. Daarnaast
worden maatregelen voorgesteld voor transparantie van fysieke en
financiële landbouwmarkten. Tot slot wordt ertoe opgeroepen in WTO
verband voedselhulp vrij te stellen van belastingen en andere
restricties. De ILO is gevraagd “decent work” in de voedselproductie
te bevorderen. De uitkomsten van de G20 top sluiten hiermee wat
internationale voedselzekerheid betreft aan bij de Nederlandse visie
zoals eerder met de Tweede Kamer besproken. 

Gelijkgezinden overleg

Na afloop van de Raad vond een overleg plaats met een aantal
gelijkgezinde lidstaten (waaronder het VK en Denemarken) te spreken over
donorcoördinatie, gezamenlijke programmering en werkverdeling. Dit was
een vervolg op een gelijksoortig overleg dat ik in februari 2011 voerde.
Ik heb de achtergrond en besluitvorming in Nederland toegelicht over
vermindering van het aantal partnerlanden. Er werd een aantal
aanknopingspunten geïdentificeerd voor verdere samenwerking in
exitlanden. Ook werd gesproken over het belang om definities van ODA
(officiële ontwikkelingshulp) weer tegen het licht te houden. 

Vragen Eerste Kamer

Conform mijn toezegging ga ik in deze brief ook nader in op vragen die
door leden van de Eerste Kamer op 8 november zijn gesteld (Eerste Kamer
kenmerk 149484U/SG; zie ook mijn brief van 10 november jl.). Tijdens de
Raad (zie bovenstaand verslag) heb ik veel van de door de Eerste Kamer
aangehaalde vraagstukken aan de orde gesteld, zoals criteria bij EU
begrotingssteun en noodzaak van budgettering van het Europees
Ontwikkelingsfonds. 

In antwoord op de vraag van het CDA hoeveel landen op dit moment
begrotingssteun van de Europese Unie krijgen (algemene begrotingssteun;
sectorale begrotingssteun), verwijs ik graag naar de antwoorden op de
vragen 9 en 294 die zijn gesteld naar aanleiding van de begroting van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken (kenmerk Tweede Kamer 33000V nr
10, van 7 november 2011).  

De SP-fractie vroeg mij op welke wijze invulling zal worden gegeven aan
de motie Smaling cs. (32500 V.N) inzake onder meer het belang van het
ontwikkelen van een regionale visie voor West-Afrika.
In mijn brief
over de regionale benadering binnen ontwikkelingssamenwerking, die uw
Kamer dezer dagen toegaat, kondig ik aan dat over West-Afrika een aparte
brief zal worden opgesteld. Daarop vooruitlopend kan ik vast het
volgende meedelen. De EU heeft begin 2011 een alomvattende Veiligheids-
en Ontwikkelingsstrategie heeft vastgesteld voor de Sahel. Het is nu
zaak deze plannen te gaan uitvoeren, in nauwe samenspraak met de landen
in de regio en overige niet-EU spelers zoals de VN en de VS. Er ligt een
duidelijke meerwaarde voor de EU en de Europese Commissie om
(economische) regionale integratie in West Afrika te bevorderen. Op
terreinen als douanesamenwerking, afbouw van regionale
handelsbarrières, geïntegreerd grensbeheer, transport, regionale
infrastructuur en energie, heeft de Europese Commissie bewezen goede
resultaten te kunnen boeken. Reeds in 2011 heeft de Commissie € 150
miljoen additioneel beschikbaar gesteld voor regionale samenwerking in
West Afrika. Dit smaakt naar meer. De Sahel Strategie biedt daarmee ook
een kader voor een meer regionale inzet van middelen uit het Europees
Ontwikkelingsfonds (EOF), waartoe de motie Smaling ondermeer oproept.
Nederland zal zich ervoor inzetten dat het EOF programma’s financiert
die in deze bredere regionale strategie passen. Dit wordt met name
relevant bij het opstellen van de EU Country Strategy Papers (meerjarige
hulp planning) voor de periode 2014-2020. Ook financiering van
(programma’s van) regionale organisaties (bv ECOWAS) dienen binnen de
regionale strategieën te passen. 



De SP-fractie suggereert voorts de EU-beleidsdialoog met partnerlanden
voortaan via het roulerend voorzitterschap (of een ad hoc coördinerende
lidstaat) te laten verlopen. Ik ben het niet eens met deze suggestie.
Via het Verdrag van Lissabon is het extern optreden van de EU juist
institutioneel versterkt (Hoge Vertegenwoordiger nieuwe stijl;
oprichting Europese Dienst Extern Optreden; Vaste Voorzitter van de
Europese Raad die de EU vertegenwoordigt op toppen met derde landen).
Teruggrijpen op het roulerend voorzitterschap zou een stap terug zijn.
Bovendien is het een gegeven dat veel lidstaten (met name de nieuwe
lidstaten) nauwelijks een traditie van OS kennen. Deze landen hebben
niet de ervaring noch de deskundigheid om de coördinatie op zich te
nemen. Ik prefereer dan de continuïteit en professionaliteit van de
EU-delegaties ter plaatse (temeer daar de EU haar beleid goed afstemt
met lidstaten). Terugvallen op het roulerend voorzitterschap is niet in
het belang van effectieve en efficiënte OS. 

De SP-fractie stelt dat de Commissie een 28ste donor is en dat EU-hulp
niet complementair is aan de (Nederlandse) bilaterale hulp. Ik ben het
niet eens met deze stelling. De Commissie geeft al sinds de jaren ’50
ontwikkelingshulp. EU-OS begon voordat de meeste lidstaten überhaupt
actief waren op dit beleidsterrein. Ook qua omvang is de Commissie de 1e
EU donor: € 10 miljard/jaar. De Europese Commissie is niet
‘zomaar’ een donor. De Commissie is een supranationale instelling.
Met exclusieve bevoegdheden op terreinen die van groot belang zijn voor
OS: handelspolitiek, visserij, milieu, grotendeels landbouw.
Ontwikkelingssamenwerking is in het EU-verdrag vastgelegd als een
gedeelde parallelle bevoegdheid. De Commissie heeft dus rechtens het
EU-verdrag de opdracht om namens de Unie ontwikkelingsbeleid te voeren.
Uitbanning van armoede is een zelfstandige beleidsdoelstelling in het
Verdrag. 

Een belangrijke toegevoegde waarde is dat de Commissie werkt voor de EU
in landen en in situaties waar lidstaten niet altijd kunnen of willen
optreden. Denk bijvoorbeeld aan de Zuidelijke en Oostelijke
Nabuurschapslanden. De hulp aan deze landen is duidelijk complementair
aan wat Nederland bilateraal doet. De Commissie is ook in vele fragiele
staten actief, soms als één van de weinige donoren, om verdere
instabiliteit te voorkomen (Afghanistan, Somalië). De EU voert in deze
landen ook actief 3D-beleid (diplomacy, defense, development). De
Commissie heeft de schaalvoordelen om grote programma’s uit te voeren
op het gebied van infrastructuur, landbouw, energie en milieu.
Belangrijk is ook dat de Commissie in staat is gebleken om snel te
reageren op problemen, zoals bijvoorbeeld de voedselcrisis en de
kredietcrisis/economische crisis. Binnen zes maanden was € 1 miljard
beschikbaar gesteld als respons op de voedselcrisis in 2008/2009. Ook
voor de aanpak van de gevolgen van de crisis is de Commissie zeer
voortvarend tewerk gegaan (via het instrument van vulnerability
Flex).



Kortom: ik acht het in het Nederlandse belang dat de Commissie middelen
heeft voor eigen OS.

   Increasing the Impact of EU Development Policy: an Agenda for Change
[COM(2011)637]

  The Future Approach to EU Budget Support to Third Countries
[COM(2011)638]