Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.11.0269/I	's-Gravenhage, 20 oktober 2011

Bij Kabinetsmissive van 13 juli 2011, no.11.001699, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede
namens de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van enkele onderwijswetten in
verband met een herziening van de organisatie en financiering van de
leerlingenzorg in het basisonderwijs, speciaal en voortgezet speciaal
onderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs, met memorie van
toelichting.

Het voorstel beoogt de leerlinggebonden financiering af te schaffen.
Alle scholen voor primair en speciaal onderwijs worden ondergebracht in
regionale samenwerkingsverbanden; binnen die verbanden wordt voortaan
bepaald welke scholen welke vormen van ondersteuning aanbieden.
Soortgelijke samenwerkingsverbanden komen tot stand voor het voortgezet
en het voortgezet speciaal onderwijs. Een deel van de bekostiging wordt
uitgekeerd aan het samenwerkingsverband, dat het geld over de
aangesloten scholen verdeelt. Voorts krijgt de school de
verantwoordelijkheid om het kind dat bij haar is aangemeld toe te laten,
of een plek voor hem te vinden op een andere school. De financiering van
de zorg voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben zal niet
langer een open einde-karakter hebben. De voorgestelde maatregelen
leiden tot een bezuiniging van € 300 miljoen op de ondersteuning van
zorgleerlingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
invoering van budgetfinanciering, de bezuinigingen op het budget, het
overlaten van de wijze van indiceren aan de samenwerkingsverbanden en
het verminderen van de autonomie van de scholen, maatregelen die in
combinatie ertoe leiden dat de overheid haar verantwoordelijkheid voor
de toerusting van het onderwijs onvoldoende waarmaakt. Zij is van
oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Samenvatting

Het voorstel heeft mede tot doel de toename van het aantal indicaties
terug te dringen. De vermindering van het aantal indicaties wordt niet
nagestreefd door het verbeteren van de indicatieprocedure maar door het
invoeren van budgetfinanciering en het verlagen van het budget met
€ 300 miljoen. De samenwerkingsverbanden verklaren leerlingen
toelaatbaar en op grond daarvan krijgt een school een bedrag voor die
zorgleerling. Bij overschrijding van het aan het samenwerkingsverband
toegekende bedrag, worden de scholen pro rata gekort. Hoe dit in
financieel opzicht kan uitwerken voor het bevoegd gezag van een school,
is niet goed na te gaan.

Voor het leerwegondersteunend onderwijs en het praktijkonderwijs wordt
de situatie nog moeilijker: zij worden geconfronteerd met
budgetfinanciering, terwijl zij vooralsnog geen invloed krijgen op de
indicatie.

De scholen verliezen invloed op de inrichting van het onderwijs door het
grootschalig opgezette samenwerkingsverband: het zorgbudget wordt
uitgekeerd aan het samenwerkingsverband en het is het
samenwerkingsverband dat bepaalt welke vormen van zorg de scholen mogen
of moeten bieden. Omdat de wet geen eisen stelt aan de besluitvorming
binnen het samenwerkingsverband, is er geen garantie dat de positie van
afzonderlijke scholen zal worden gerespecteerd. Het samenwerkingsverband
is een organisatie die niet is gebonden aan een bepaalde richting. Het
legt ook geen verantwoording af.

Het probleem van de wachtlijsten wordt opgelost door kinderen die aan
het begin van het schooljaar niet tot een school zijn toegelaten (bij
voorbeeld omdat er op die school én elders geen plaats is voor
leerlingen die een bepaalde vorm van zorg nodig hebben) tijdelijk bij de
school van aanmelding te plaatsen. Dat lost echter het capaciteitstekort
niet op. Het gevolg kan zijn dat een groot aantal leerlingen voor
langere tijd genoegen moet nemen met zo’n tijdelijke plaatsing en dit
negatieve gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van het onderwijs van
zowel zorg- als niet-zorgleerlingen.

De procedure voor toelating van leerlingen betekent een administratieve
lastenverzwaring voor de scholen, terwijl de rechtsbescherming op een
gecompliceerde manier is vormgegeven. Met dat al zullen scholen nog meer
tijd en geld moeten besteden aan rapportages en andere bureaucratische
maatregelen die ten koste kunnen gaan van hun inspanningen voor het
onderwijs zelf en uiteindelijk van de leerling.

Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg van de regering.
De overheid dient zorg te dragen voor een samenhangend stelsel van
onderwijsvoorzieningen, voor de kwaliteit van het onderwijs en voor
voldoende bekostiging. De Afdeling is van oordeel dat die
verantwoordelijkheid met het voorstel niet geheel wordt waargemaakt. Zij
adviseert daarom het voorstel op onderdelen aan te passen.

2.	Voorbereiding en uitvoering

De Afdeling constateert dat de voorgestelde maatregelen met betrekking
tot het passend onderwijs blijkbaar al in gang zijn gezet. De
samenwerkingsverbanden nieuwe stijl worden al gevormd. Verder is het
zogeheten referentiekader in concept gereed; daarin wordt uitgewerkt
welke zorg de school in het nieuwe stelsel biedt, de juridische
inrichting van het samenwerkingsverband, de toewijzingssystematiek,
informatie aan en ondersteuning van ouders en leerlingen, de overdracht
van leerlingen aan een andere school, financiële en beleidsmatige
verantwoording.

Door deze uitvoeringsmaatregelen te nemen voorafgaande aan de
noodzakelijke wetswijziging, wordt de ruimte zowel voor de Afdeling als
voor de beide kamers der Staten-Generaal om het voorstel op zijn eigen
merites te beoordelen beperkt. De Afdeling merkt op dat op deze manier
onvoldoende recht wordt gedaan aan het primaat van de wetgever. Zij
adviseert bij wetgeving geen voldongen feiten te creëren in de
uitvoeringssfeer voordat de vereiste wetswijzigingen tot stand zijn
gebracht.

3.	Het huidige en het nieuwe stelsel

Het voorliggende wetsvoorstel is niet de eerste poging om het onderwijs
voor leerlingen die extra zorg nodig hebben beter in te richten. Al
vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw wordt geprobeerd de groei van
het speciaal onderwijs terug te dringen.

Zorgleerlingen in de categorie lichte zorg moesten vaker worden
opgevangen in de speciale scholen voor basisonderwijs – scholen die
minder zorg bieden dan scholen voor speciaal onderwijs maar meer dan
basisscholen. Basisscholen en speciale scholen voor basisonderwijs
werden verplicht samenwerkingsverbanden op te richten; deze
samenwerkingsverbanden (momenteel zo’n 230) dienen te verzekeren dat
de scholen binnen het samenwerkingsverband een “samenhangend geheel
van zorgvoorzieningen” bieden en wel zo dat “zoveel mogelijk
leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken”.

Ook in het voortgezet onderwijs zijn er samenwerkingsverbanden gekomen
voor de lichte zorg; daarin moeten delen van het voortgezet speciaal
onderwijs – het leerwegondersteunend onderwijs en het
praktijkonderwijs – samenwerken met de scholen voor voortgezet
onderwijs.

De zware zorg wordt verleend door scholen voor speciaal onderwijs, al
dan niet gecombineerd met voortgezet speciaal onderwijs. Zij werken
samen in 34 regionale expertisecentra. De zware zorg is onderverdeeld in
vier clusters:

cluster	soort leerlingen	aantal scholen

cluster 1	visueel gehandicapte kinderen 	  4

cluster 2	dove en slechthorende kinderen en kinderen met ernstige
spraakmoeilijkheden	 51

cluster 3	lichamelijk gehandicapte en zeer moeilijk lerende kinderen	165

cluster 4	langdurig zieke en zeer moeilijk opvoedbare kinderen 	104



Sinds 2003 kunnen ouders een aanvraag doen voor leerlinggebonden
financiering, het zogeheten rugzakje. Dit maakt het mogelijk dat
kinderen die anders op het (voortgezet) speciaal onderwijs zouden zijn
aangewezen, deelnemen aan het reguliere onderwijs met begeleiding vanuit
het (voortgezet) speciaal onderwijs. Een echt persoonsgebonden budget is
het overigens niet. De ouders kunnen het budget niet vrij besteden en
krijgen ook nooit een bedrag in handen. Het wordt uitbetaald aan de
school die de leerling toelaat; die dient een deel van het budget te
besteden bij de school voor (voortgezet) speciaal onderwijs die de
leerling begeleidt.

De indicatie van leerlingen onder het huidige regime gaat als volgt.

Lichte zorg: in het primair onderwijs heeft elk samenwerkingsverband een
permanente commissie leerlingenzorg, die vaststelt of plaatsing van een
leerling op een speciale school voor basisonderwijs noodzakelijk is.
Daarvoor zijn geen landelijke criteria vastgesteld.

In het voortgezet onderwijs beslissen regionale verwijzingscommissies
– hier wel aan de hand van landelijke criteria – of de leerling is
aangewezen op leerwegondersteunend onderwijs of praktijkonderwijs.

Zware zorg: in het (voortgezet) speciaal onderwijs worden leerlingen,
aan de hand van landelijke criteria, beoordeeld door de commissie voor
de indicatiestelling, die is ingesteld door het regionaal
expertisecentrum. De indicatie kan inhouden dat de leerling:

toelaatbaar is tot (voortgezet) speciaal onderwijs in de clusters 2, 3
of 4, of;

onderwijs kan volgen aan een speciale school voor basisonderwijs of een
school voor voortgezet onderwijs met een leerlinggebonden budget,
waarbij het extra begeleiding (“ambulante begeleiding”) krijgt
vanuit een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs.

Volgens de toelichting kent het huidige stelsel vijf knelpunten: er is
te veel druk op de duurste voorzieningen, de keuzevrijheid van ouders is
beperkt, er is veel bureaucratie in het systeem, de ondersteuning op
school is onvoldoende afgestemd op het brede (jeugd)zorgdomein, en de
kwaliteit en toerusting van leerkrachten is onvoldoende. Voor de meeste
van deze knelpunten bevat het wetsvoorstel maatregelen; alleen voor het
vraagstuk van de kwaliteit en toerusting van leerkrachten zijn
maatregelen voorzien die parallel aan het voorstel tot stand worden
gebracht.

Het nieuwe stelsel ziet er als volgt uit.

Er komen nieuwe, regionaal georganiseerde, samenwerkingsverbanden voor
het primair onderwijs; de grenzen van deze samenwerkingsverbanden worden
vastgesteld bij ministeriële regeling. Alle scholen in de regio die
basisonderwijs of speciaal onderwijs verzorgen zijn verplicht zich aan
te sluiten (behoudens dat scholen van dezelfde richting een landelijk
samenwerkingsverband kunnen oprichten). Het samenwerkingsverband is een
rechtspersoon zonder winstoogmerk, die door de scholen zelf wordt
opgericht; de interne organisatie wordt aan de scholen overgelaten. Het
samenwerkingsverband wordt verbreed tot primair én speciaal onderwijs;
de regionale expertisecentra gaan in het samenwerkingsverband op.

Het samenwerkingsverband stelt eens in de vier jaar een zorgplan op; dat
bevat voor elke school een onderwijszorgprofiel: een beschrijving van de
voorzieningen die de school aanbiedt voor leerlingen die extra
ondersteuning behoeven. Over een concept van het zorgplan moet “op
overeenstemming gericht overleg” plaatsvinden met de gemeentebesturen
in de regio.

Het leerlinggebonden budget verdwijnt. Een deel van de zorgmiddelen
wordt toegekend aan het samenwerkingsverband; dat verdeelt de middelen
over de scholen. Het huidige bekostigingsmodel, dat werkt op
declaratiebasis (open einde-financiering), wordt daarmee vervangen door
een gebudgetteerd stelsel: elk samenwerkingsverband ontvangt een vast
bedrag per leerling op de aangesloten scholen, waarbij het geen verschil
maakt hoeveel leerlingen zijn aangewezen op extra ondersteuning.

Ouders kunnen hun kind aanmelden bij een school naar keuze. Een kind kan
alleen worden toegelaten tot een speciale school voor basisonderwijs of
een school die speciaal onderwijs aanbiedt als het samenwerkingsverband
het kind toelaatbaar heeft verklaard tot dat type onderwijs. Het wordt
aan het samenwerkingsverband overgelaten om te bepalen hoe beslist wordt
over de toelaatbaarheid. De permanente commissie leerlingenzorg en de
regionale verwijzingscommissie worden uit de wet geschrapt.

Als de school waarbij het kind is aangemeld het kind weigert, dient de
school ervoor te zorgen dat het kind tot een andere school wordt
toegelaten. Is er op de eerste dag van het schooljaar nog geen andere
school gevonden, dan moet de school het kind tijdelijk plaatsen en
inschrijven.

In het voortgezet onderwijs wordt in wezen hetzelfde stelsel ingevoerd,
met dit verschil dat de indicatie voor lichte zorg door de regionale
verwijzingscommissies vooralsnog wordt gehandhaafd.

De Afdeling stelt vast dat, op grond van het nieuwe stelsel, er
ingrijpende maatregelen worden getroffen zowel in het primair onderwijs
als in het voortgezet onderwijs. Daarnaast wordt de open
einde-financiering gewijzigd in een budgetsysteem, waarvoor bovendien
een bezuinigingsdoelstelling van € 300 miljoen geldt. Deze maatregelen
trekken een zware wissel op zowel de leerlingen als de leerkrachten bij
het passend onderwijs en daarmee mogelijk op de kwaliteit daarvan.

4.	Druk op de duurste voorzieningen

Volgens de toelichting worden steeds meer kinderen doorverwezen naar het
(voortgezet) speciaal onderwijs en apart gezet van de reguliere stroom.
Daarbij komt dat wanneer een leerling met leerlinggebonden financiering
regulier onderwijs volgt, dit tot een extra bekostiging voor de school
leidt. Hiermee, zo luidt de conclusie, is een prikkel in het systeem
gelegd om een extra bekostiging te verkrijgen voor een leerling met een
beperking.

a.	Ter onderbouwing van deze stellingen geeft de toelichting twee
tabellen over de groei van het speciaal en het voortgezet speciaal
onderwijs. Daaruit, en uit recentere bronnen, blijkt echter dat het
aantal leerlingen in het speciaal onderwijs tussen 2003 en 2008 een zeer
geringe groei heeft doorgemaakt en sindsdien is gedaald; het stond in
2010 op 34.400, nauwelijks hoger dan in 2003. Het aantal leerlingen in
het speciaal basisonderwijs is in die periode gedaald van 51.400 naar
42.900 leerlingen.

Het aantal leerlingen in het voortgezet speciaal onderwijs is in die
periode wel gegroeid, zelfs aanzienlijk: van 21.300 in 2003 naar 34.100
in 2009. Het aantal leerlingen in het leerwegondersteunend onderwijs en
het praktijkonderwijs is tussen 2003 en 2007 sterk gestegen, maar is
daarna licht gedaald.

Voorts wordt in de toelichting gesteld dat het aantal kinderen met een
leerlinggebonden budget (rugzakje) sinds 2003 is gestegen van 11.000
naar 39.000. De groei van het aantal leerlingen met een rugzakje heeft
zich voorgedaan in zowel het speciaal onderwijs als het voortgezet
speciaal onderwijs. Uit de meest recente cijfers blijkt echter dat het
aantal leerlingen met een rugzakje in het primair onderwijs sinds 2008
licht is gedaald, van 22.100 in 2008 tot 21.100 in 2010.

De Afdeling constateert dat de uitgaven per zorgleerling in de afgelopen
jaren over het geheel genomen zijn gestegen, maar dat het beeld
nuancering behoeft. Met name in het primair onderwijs is de stijging
gering, terwijl er in de laatste twee jaar een daling zichtbaar wordt.

De Afdeling adviseert in de toelichting op bovenstaande in te gaan.

b.	Het valt op dat de toelichting slechts kort stilstaat bij de oorzaken
van de daargenoemde stijging. Verwezen wordt naar rapporten en
onderzoeken van TNO, de SER en het CPB. Uit het onderzoek door TNO zou
blijken dat er niet één oorzaak is aan te wijzen. Oorzaken zijn onder
meer een eerdere herkenning door een verbeterde diagnostiek in
combinatie met een verruiming van de definities en criteria, een toename
van de eisen van de samenleving aan de competenties van jongeren en een
betere bekendheid van de beschikbare regelingen. Het SER-onderzoek zou
deze conclusies bevestigen. Volgens het CPB zou de belangrijkste reden
voor doorverwijzing zijn dat de instituties zo zijn ingericht dat gewone
basisscholen en ouders van zorgleerlingen er weinig belang bij hebben om
goedkope onderwijsvormen te kiezen.

Indicatie vindt in het huidige systeem meestal plaats door deskundigen,
aan de hand van criteria die bij algemene maatregel van bestuur zijn
vastgesteld en die voor een deel objectiveerbaar zijn, zoals
intelligentiequotiënt en leerachterstand. Uit de tekst van het voorstel
noch uit de toelichting blijkt dat bij de beslissing over de
toelaatbaarheid, deskundigheid moet worden ingewonnen. Met het voorstel
vervallen ook de landelijke criteria die uitwerking zouden kunnen geven
aan het weinig precieze criterium “een kind dat extra ondersteuning
behoeft”. Met het wegvallen van inhoudelijke criteria voor de
indicatie krijgen de samenwerkingsverbanden een ruime beleidvrijheid,
die voor scholen en ouders niet goed controleerbaar is en voor de
rechter niet goed toetsbaar zal zijn.

Het probleem van de (te grote) groei van het aantal indicaties wordt
aldus, in combinatie met de invoering van budgetfinanciering, een halt
toegeroepen door de verdeling van de financiële middelen neer te leggen
bij de samenwerkingsverbanden en de toelaatbaarheid aan hen over te
laten. 

De Afdeling is van oordeel dat de betrokkenheid van deskundigen en het
stellen van inhoudelijke criteria als hiervoor bedoeld noodzakelijk zijn
om tot een afgewogen oordeel over de toelaatbaarheid te kunnen komen.
Dat is eveneens van belang om de beslissing zo te kunnen motiveren dat
die in bezwaar en beroep kan standhouden.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan en het
voorstel aan te passen.

5.	Kwaliteit van het onderwijs

a.	Op 16 juni 2011 is bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingediend
een voorstel van wet tot wijziging van onder meer de Wet op de
expertisecentra in verband met de kwaliteit van het speciaal en
voortgezet speciaal onderwijs. Het voorstel verplicht tot het invoeren
van een ontwikkelingsperspectief voor alle leerlingen om de
opbrengstgerichtheid van het onderwijs te vergroten. Het vervangt het
handelingsplan, dat nu verplicht is. Voorts worden in het voortgezet
speciaal onderwijs drie uitstroomprofielen vastgesteld, wordt het aantal
getuigschriften en stages uitgebreid en wordt voorzien in nazorg aan
oud-leerlingen. Het voorstel komt voort uit zorgen over de kwaliteit van
het (voortgezet) speciaal onderwijs, die naar voren kwam in rapportages
van de onderwijsinspectie.

De invoering van het ontwikkelingsperspectief wordt in dit voorstel
opnieuw wettelijk vastgelegd; het wetsartikel dat dit regelt, komt
overeen met dat in het wetsvoorstel inzake de kwaliteit van het
(voortgezet) speciaal onderwijs.

In haar advies over dat wetsvoorstel heeft de Afdeling opgemerkt dat de
wet geen inhoudelijke eisen stelt aan het nu verplichte handelingsplan
en dat het wetsvoorstel evenmin in zulke eisen voorziet voor het
ontwikkelingsperspectief; het handelingsplan en het
ontwikkelingsperspectief zijn vrijwel identieke instrumenten, zo
constateerde de Afdeling. De regering achtte het niet verstandig
kenmerkende elementen van het ontwikkelingsperspectief wettelijk voor te
schrijven: dat zou de schooleigen ontwikkeling eerder afremmen dan
bevorderen. Wanneer de Inspectie echter zou signaleren dat er
structureel tekortkomingen in de inhoud van het ontwikkelingsperspectief
zijn, kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere bepalingen worden
vastgelegd.

In de toelichting op het voorliggende voorstel wordt vervolgens
uitvoerig ingegaan op de verschillen tussen het handelingsplan en het
ontwikkelingsperspectief: het handelingsplan wordt voor een jaar
opgesteld terwijl het ontwikkelingsperspectief een meerjarenperspectief
heeft; het handelingsplan beschrijft vooral hoe de doelen worden bereikt
en welke hulp wordt geboden, terwijl het ontwikkelingsperspectief
beschrijft waar met de leerling naartoe wordt gewerkt; anders dan het
handelingsplan spreekt het ontwikkelingsperspectief zich uit over
leerrendementsverwachtingen per vakgebied en ontwikkelingsbelemmerende
factoren.

De Afdeling constateert dat het handelingsplan nu wordt vervangen door
een ontwikkelingsperspectief, en dat de enige verschillen tussen de twee
documenten van procedurele aard zijn (totstandkoming, geldigheidsduur).
Nu echter de regering kennelijk een duidelijk beeld heeft wat in het
ontwikkelingsperspectief moet worden opgenomen – waarbij het
aannemelijk is dat de onderwijsinspectie op basis van eigen checklists
op die aspecten zal toetsen – verdient het uit oogpunt van
rechtszekerheid de voorkeur de hoofdelementen van de inhoudelijke eisen
in het voorstel zelf neer te leggen. De Afdeling adviseert het voorstel
in die zin aan te passen. 

b.	De toelichting meldt dat het de helft van de leerkrachten in het
regulier onderwijs niet lukt om het onderwijs af te stemmen op
verschillen tussen leerlingen. Voorts wordt melding gemaakt van het
Actieplan “Basis voor presteren” (primair onderwijs) en het
Actieplan “Beter Presteren” (voortgezet onderwijs). In die plannen
wordt in ambitieuze termen gesproken over, onder meer,
professionalisering: het opleiden van leerkrachten om te kunnen werken
met zorgleerlingen. Voor beide onderwijssectoren samen wordt voor
professionalisering in 2012 een bedrag van € 100 miljoen uitgetrokken
en voor de daaropvolgende jaren structureel € 150 miljoen. Dat is
geen gering bedrag. Uit de plannen leidt de Afdeling echter af dat in
het primair onderwijs een deel van dit budget zal worden gebruikt voor
het zogeheten opbrengstgericht werken. Zorgleerlingen voor wie een
ontwikkelingsperspectief is vastgesteld zijn juist van het
opbrengstgericht werken vrijgesteld. In het voortgezet onderwijs wordt
de nadruk gelegd op excellente en hoogbegaafde leerlingen. Zowel in het
primair als het voortgezet onderwijs zal dus slechts een deel van het
geld kunnen worden besteed aan de opleiding of bijscholing om op een
professionelere wijze om te kunnen gaan met zorgleerlingen.

Het aantal leerlingen in het regulier onderwijs dat meer aandacht vraagt
zal toenemen. De Afdeling heeft twijfels of het regulier onderwijs –
dat in de dagelijkse lespraktijk voortdurend flexibel moet inspelen op
vele, soms tegenstrijdige impulsen – in staat zal zijn deze
taakverzwaring op te vangen. Als dat niet goed lukt, kan het ook ten
koste gaan van de kwaliteit van het onderwijs aan leerlingen die geen
bijzondere zorg nodig hebben. De Afdeling adviseert in de toelichting op
het bovenstaande in te gaan.

6.	Lwoo en praktijkonderwijs

Voor het leerwegondersteunend onderwijs en het praktijkonderwijs wordt
wel budgetfinanciering ingevoerd, maar het oude systeem van
indicatiestelling wordt gehandhaafd. De toelichting geeft voor deze
keuze, ook na kritische opmerkingen van de Evaluatiecommissie en de
Onderwijsraad, geen enkele motivering. De toelichting meldt wel dat het
op termijn ongewenst is om budgetfinanciering in combinatie met
indicatiestelling te handhaven, en dat met de vo-raad overleg wordt
gevoerd over alternatieven.

Het oude systeem van indicatiestelling houdt in dat de regionale
verwijzingscommissie, die door de minister is ingesteld, aan de hand van
landelijk criteria bepaalt of een leerling toelaatbaar is voor
leerwegondersteunend of praktijkonderwijs. Invoering van
budgetfinanciering heeft tot gevolg dat de samenwerkingsverbanden,
hoewel zij geen zeggenschap hebben over de indicatie, wel de kosten die
daaruit voortvloeien zullen moeten betalen uit een gefixeerd budget. Dat
is – niet alleen “op termijn” – een onwenselijke situatie.

De Afdeling adviseert de bevoegdheid om leerlingen toelaatbaar te
verklaren en de financiële verantwoordelijkheid daarvoor in één hand
te leggen.

7.	Positie van scholen ten opzichte van het samenwerkingsverband

De gezamenlijke schoolbesturen in een regio worden verplicht een
samenwerkingsverband op te richten. Het samenwerkingsverband moet de
vorm krijgen van een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid
zonder winstoogmerk; de rechtsvorm, de samenstelling en bevoegdheden van
organen, en de besluitvorming worden verder aan de oprichtende
schoolbesturen overgelaten. Het samenwerkingsverband heeft tot doel, een
samenhangend geheel van zorgvoorzieningen binnen en tussen de
aangesloten scholen te realiseren en wel zodanig dat leerlingen een
ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken en leerlingen die
extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het
onderwijs krijgen. Het samenwerkingsverband stelt ten minste eenmaal in
de vier jaar een zorgplan vast. Dat bevat onder meer de
“onderwijszorgprofielen” van elke school afzonderlijk: een
beschrijving van de voorzieningen die de school heeft getroffen voor
leerlingen die extra zorg behoeven.

De samenwerkingsverbanden ontvangen bekostiging die verband houdt met de
zorgstructuur- en voorzieningen; zij verdelen die over de scholen.

Het sluitstuk van deze planning is dat een kind alleen mag worden
toegelaten tot een speciale school voor basisonderwijs of een school
voor (voortgezet) speciaal onderwijs als het samenwerkingsverband het
kind toelaatbaar heeft verklaard voor dat type onderwijs.

a.	Er zijn nu in het primair onderwijs zo’n 230
samenwerkingsverbanden. In het voorstel worden de grenzen van de
samenwerkingsverbanden nieuwe stijl vastgelegd bij ministeriële
regeling; zij mogen gemeentegrenzen niet doorkruisen. De ruim 80
samenwerkingsverbanden in het voortgezet onderwijs zullen daarbij als
uitgangspunt dienen.

Er zijn veel meer bevoegde gezagsorganen in het primair onderwijs dan in
het voortgezet onderwijs. Nu voor het primair en het voortgezet
onderwijs qua regio-indeling een ongeveer even groot aantal
samenwerkingsverbanden zal ontstaan, zullen in de samenwerkingsverbanden
voor primair onderwijs een groter aantal bevoegde gezagsorganen
deelnemen dan in die voor het voortgezet onderwijs. De invloed van het
afzonderlijke bevoegde gezag in het primair onderwijs op het
samenwerkingsverband zal dus navenant geringer zijn. Dat kan van invloed
zijn op de individuele scholen die onder dat bevoegd gezag vallen.

De Afdeling adviseert op het bovenstaande in de toelichting in te gaan.

b.	Het is de Afdeling niet duidelijk in welke volgorde het zorgplan van
het samenwerkingsverband en de onderwijszorgprofielen van de aangesloten
scholen zullen worden vastgesteld en wie waarvoor verantwoordelijk is.
Volgens de toelichting wordt het onderwijszorgprofiel vastgesteld door
de school en opgenomen in het zorgplan. Het voorstel zelf wekt eerder de
indruk dat het onderwijszorgprofiel wordt vastgesteld door het
samenwerkingsverband zelf. Er is een onvermijdelijke spanning tussen de
vorming van het onderwijszorgprofiel op schoolniveau en het opstellen
van het zorgplan binnen het samenwerkingsverband. De mogelijkheid
bestaat dat scholen bepaalde vormen van ondersteuning aan zorgleerlingen
niet willen aanbieden, maar dat het samenwerkingsverband die aan
bepaalde scholen zal opleggen. Ook is voorstelbaar dat het
samenwerkingsverband uit efficiency-overwegingen kiest voor concentratie
van bepaalde vormen van ondersteuning. Omdat het samenwerkingsverband
uiteindelijk de beslissingen neemt en de financiële middelen verdeelt,
kan de school worden beperkt in haar mogelijkheden om de inhoud van het
onderwijszorgprofiel en daarmee de inrichting van het onderwijs te
bepalen. Het samenwerkingsverband is een organisatie die niet is
gebonden aan een bepaalde richting en maar beperkt verantwoording,
financieel en anderszins, hoeft af te leggen voor haar optreden (dit
onderwerp komt hierna, in punt 8 onder b, nader aan de orde).

De Afdeling acht het onwenselijk dat het samenwerkingsverband de school
op die manier in haar bewegingsvrijheid kan beperken. Zij merkt op dat
de grondwettelijke vrijheid van richting en inrichting allereerst
betrekking heeft op de inhoud van het onderwijs. Het
samenwerkingsverband krijgt daarop geen invloed. Die invloed krijgt het
wel waar het gaat om de mogelijkheden die de school heeft om het
onderwijs, al dan niet in aangepaste vorm, toegankelijk te maken voor
leerlingen die extra ondersteuning behoeven. De vrijheid van richting en
inrichting is daar, in afgeleide zin, wel degelijk aan de orde.

Van de overheid kan niet verlangd worden dat alle vormen van
ondersteuning voor zorgleerlingen beschikbaar zijn op scholen van alle
richtingen die in de regio aanwezig zijn. Bij vormen van zorg die zeer
kostbaar of specialistisch zijn of alleen in kleine aantallen voorkomen
kan concentratie bij een of enkele scholen op zorginhoudelijke gronden
wenselijk of op budgettaire gronden onvermijdelijk zijn. De afweging
wanneer gekozen moet worden voor specialisatie en wanneer niet, dient
zoveel mogelijk te worden gemaakt door de overheid of door de scholen
zelf; de beslissingsruimte van het samenwerkingsverband dient in dat
licht zoveel mogelijk te worden beperkt. Dat vloeit mede voort uit het
beginsel van rechtszekerheid.

Er zijn verschillende mogelijkheden om de gewenste zekerheid te bieden:
de wet kan eisen stellen aan organisatiestructuur, besluitvorming en
geschillenbeslechting binnen het samenwerkingsverband om de positie van
scholen van een bepaalde richting te beschermen; voorts kan bij of
krachtens de wet worden omschreven welke vormen van ondersteuning op
iedere school beschikbaar moeten zijn. In dat verband is het van groot
belang in welke volgorde het onderwijszorgprofiel en het zorgplan worden
vastgesteld en wie verantwoordelijk is voor het vaststellen van het
onderwijszorgprofiel.

De Afdeling adviseert op bovenstaande in de toelichting in te gaan en
het voorstel aan te passen.

c.	De onderwijsinspectie gaat ook toezicht houden op de taakuitoefening
van het samenwerkingsverband. Daarbij wordt onder meer getoetst hoeveel
leerplichtige leerlingen in de regio niet zijn ingeschreven bij een
school, en hoeveel leerlingen langer dan vier weken zonder geldige reden
het onderwijs niet heeft gevolgd.

De Afdeling merkt op dat het samenwerkingsverband weliswaar wettelijke
taken krijgt bij het verdelen van het zorgaanbod en het beslissen over
de toelaatbaarheid van zorgleerlingen tot bepaalde vormen van onderwijs,
maar dat het geen verantwoordelijkheid krijgt bij het tegengaan van
niet-nakoming van de leerplicht. Dat onderwerp kan om die reden geen
onderdeel uitmaken van de kwaliteit van de taakvervulling door het
samenwerkingsverband.

Het is voorstelbaar dat de inspectie gegevens van het
samenwerkingsverband over thuiszitten nodig heeft om op dit punt
toezicht uit te oefenen op de kwaliteit van de scholen; het verzamelen
van deze informatie dient dan echter uitsluitend te worden geplaatst in
de sleutel van het toezicht daarop. De Afdeling adviseert het element
“niet-nakoming van de leerplicht” niet op te nemen bij de criteria
die de inspectie hanteert bij het toezicht op de samenwerkingsverbanden.

8.	Organisatie van het samenwerkingsverband

a.	Het samenwerkingsverband wordt verplicht een zorgplanraad in te
stellen, bestaande uit vertegenwoordigers van de medezeggenschapsraden
van alle aangesloten scholen. De zorgplanraad krijgt instemmingsrecht
bij vaststelling en wijziging van het zorgplan; het instemmingsrecht met
het zorgplan op schoolniveau vervalt.

De Afdeling merkt op dat op schoolniveau medezeggenschap over in ieder
geval het onderwijszorgprofiel van groot belang kan zijn voor de
kwaliteit van het zorgplan en het onderwijszorgprofiel. Dit omdat de
leden van de schoolmedezeggenschapsraad de dagelijkse praktijk op de
eigen school het beste kennen en weten wat het op te stellen
onderwijszorgprofiel voor hun school kan betekenen. De Afdeling
adviseert het instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad over het
zorgplan, zoals nu is bepaald, te vervangen door instemmingsrecht over
het onderwijszorgprofiel.

b.	De samenwerkingsverbanden zijn belast met het plannen van de
zorgverlening aan de aangesloten scholen, het verdelen van een deel van
het budget voor zorgleerlingen, en het indiceren van zorgleerlingen. Zij
kunnen beleid voeren en beslissingen nemen die rechtstreeks gevolgen
hebben voor de besteding van overheidsuitgaven en voor de rechten en
verplichtingen van scholen, kinderen en ouders. Zij zijn
bestuursorganen, in ieder geval voor zover zij beslissen over de
toelaatbaarheid van leerlingen voor bepaalde vormen van onderwijs. Zij
vallen echter niet rechtstreeks onder de ministeriële
verantwoordelijkheid en evenmin onder de verantwoordelijkheid van een
ander overheidsorgaan dat democratische legitimatie heeft; de mate
waarin zij verantwoording afleggen voor hun handelen houdt dus geen
gelijke tred met hun bevoegdheden.

De Afdeling is van oordeel

dat de wet nauwkeuriger zal moeten waarborgen dat de aangesloten scholen
op een evenwichtige manier deelnemen aan de besluitvorming binnen het
samenwerkingsverband, en

dat ook de verantwoording ten opzichte van de minister aanvulling
behoeft.

Wat het eerste aspect betreft, de interne organisatie van de nu
bestaande samenwerkingsverbanden “weer samen naar school” is op
hoofdlijnen wettelijk geregeld. Er zijn regels voor de besluitvorming en
de oplossing van geschillen. Met de nieuwe samenwerkingsverbanden ligt
dit anders: het wordt aan de oprichtende scholen overgelaten om, binnen
het systeem van het privaatrechtelijke rechtspersonenrecht, structuur,
besluitvorming en werkwijze van het samenwerkingsverband te bepalen.

Wat betreft het tweede aspect wijst de Afdeling op de volgende punten.

Als onderdeel van de financiële verantwoording verdient het aanbeveling
te bepalen dat het samenwerkingsverband zijn begroting aan de minister
voorlegt en verantwoording aflegt over de besteding van de middelen. In
het voorstel ontbreekt de verplichting daartoe. 

Om beleidsmatige sturing vooraf en bestuurlijk ingrijpen achteraf
mogelijk te maken verdient het overweging te bepalen dat de minister
beleidsregels kan stellen, besluiten van een samenwerkingsverband in
verband met de verdeling van de middelen kan vernietigen en
voorzieningen kan treffen als het samenwerkingsverband zijn taak ernstig
verwaarloost. Uit het systeem van het onderwijs vloeit voort dat hij
deze bevoegdheden niet zodanig mag uitoefenen dat hij de autonomie van
de scholen beperkt, tenzij die beperking van belang is voor de
deugdelijkheid van het onderwijs. Geen van deze bevoegdheden wordt in
het wetsvoorstel geregeld. Wel is voorzien in het geven van een
aanwijzing en het opleggen van een bekostigingssanctie bij
tekortschieten van het bestuur, analoog aan de regeling die geldt voor
scholen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan
en het voorstel aan te passen.

c.	Het samenwerkingsverband krijgt in het wetsvoorstel de bevoegdheid om
zonder toestemming van degene die het betreft, persoonsgegevens over de
gezondheid van leerlingen te verwerken, voor zover dat noodzakelijk is
voor:

het verdelen en toewijzen van zorgmiddelen en -voorzieningen aan de
scholen,

het beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot een speciale school
voor basisonderwijs of een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs,

het adviseren over de ondersteuningsbehoefte van zo’n leerling.

In de toelichting wordt onderkend dat het hier mede gaat om
persoonsgegevens betreffende de gezondheid en dus om “bijzondere
gegevens”, waarvoor in het systeem van de Wet bescherming
persoonsgegevens (Wbp) een strengere bescherming geldt dan voor andere
persoonsgegevens. De toelichting staat uitvoerig stil bij de grondslag
voor de verwerking van deze gegevens.

Nu het samenwerkingsverband verantwoordelijk wordt voor het verdelen en
toewijzen van zorgmiddelen- en voorzieningen, voor de afgifte van
toelaatbaarheidsverklaringen en voor de advisering over de
ondersteuningsbehoefte van leerlingen, zal het onvermijdelijk zijn dat
binnen het samenwerkingsverband gegevens over de gezondheid van kinderen
worden verwerkt. Het kan deze gegevens ook zonder toestemming van de
ouders verwerken.

De Afdeling merkt op dat het voorstel geen nadere regels bevat over de
wijze waarop de gegevens worden verwerkt, de bewaartermijn, de
beveiliging en de wijze waarop ouders en kinderen hun rechten met
betrekking tot deze gegevens (inzage, correctie, vernietiging) kunnen
uitoefenen. In de toelichting wordt op dit punt verwezen naar de
desbetreffende bepalingen in de Wbp. Die bepalingen zijn echter algemeen
gesteld en daardoor niet meteen praktisch hanteerbaar. Gezien de eis die
de Wbp stelt aan de verwerking van bijzondere gegevens, namelijk dat
"passende waarborgen worden geboden ter bescherming van de persoonlijke
levenssfeer", is de Afdeling van oordeel dat een nadere wettelijke
invulling geboden is. Ter uitvoering van die verplichting wordt thans
nog alleen het verbod om deze gegevens aan derden te verstrekken,
voorgesteld. In aanvulling daarop adviseert de Afdeling, als zijnde
"passende waarborgen", de algemeen geformuleerde verplichtingen uit de
Wbp in het wetsvoorstel te concretiseren als het gaat om de wijze van
verwerking, bewaartermijnen, de beveiliging en eventueel ook de rechten
van de betrokkenen.

9.	Aanmelding: positie van de school en keuzevrijheid van de ouders

Het samenwerkingsverband krijgt de wettelijke plicht, te verzekeren dat
de scholen een samenhangend geheel van zorgvoorzieningen bieden, en wel
zo dat de leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen
doormaken en leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo passend
mogelijke plaats in het onderwijs krijgen. Het nieuwe systeem van
budgetfinanciering kan, zo constateert de Afdeling, er echter toe leiden
dat in het individuele geval een kind niet de ondersteuning krijgt die
het nodig heeft, eenvoudig omdat de noodzakelijke voorzieningen zijn
uitgeput.

Als de school bij aanvang van het schooljaar nog geen plaats heeft
gevonden, wordt de leerling tijdelijk geplaatst. Daarmee wordt voorkomen
dat kinderen voor wie geen plaats kan worden gevonden, thuis komen te
zitten.

De Afdeling onderkent de waarde van deze verplichting. Zij merkt echter
op dat daarmee een nieuw probleem kan ontstaan. In de huidige situatie,
waarin er sprake is van open einde-financiering, zijn er al wachtlijsten
voor zorgleerlingen. Door de combinatie van budgetfinanciering en een
bezuiniging van 300 miljoen valt niet uit te sluiten dat het aantal
kinderen voor wie er eigenlijk geen capaciteit is, zal toenemen. Dat de
scholen niettemin verplicht worden elk kind waarvoor geen volwaardige
plek beschikbaar is tijdelijk te plaatsen, kan betekenen dat de scholen
onder grote druk komen te staan, met alle (nadelige) gevolgen voor de
kwaliteit van het onderwijs.

Daar komt bij dat er geen limiet is gesteld aan de duur van de
tijdelijke plaatsing noch aan het aantal leerlingen waar het om kan gaan
(ook verwijdering van een leerling is voortaan alleen nog mogelijk als
een andere school de leerling wil opnemen). Bovendien geldt de
verplichting om voor een zorgleerling een zogenaamd
ontwikkelingsperspectief vast te stellen niet voor tijdelijk geplaatste
leerlingen. Het ontwikkelingsperspectief omschrijft de individuele
begeleiding die is afgestemd op de behoeften van de zorgleerling. De
Afdeling acht niet uitgesloten dat het capaciteitsprobleem waarmee
rekening moet worden gehouden, ertoe leidt dat een groot aantal
leerlingen genoegen zal moeten met een langdurige tijdelijke plaatsing,
zonder dat zij de vereiste zorg daadwerkelijk ontvangen. Een dergelijke
ontwikkeling kan ook gevolgen hebben voor de kwaliteit van het onderwijs
van de niet-zorgbehoevende leerlingen van een school. 

De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting in te gaan.

10.	Procedure voor aanmelding en toelating: procedurele aspecten

Het voorstel regelt de aanmelding bij een school en de toelating. De
procedure is in wezen hetzelfde voor het basisonderwijs, het
(voortgezet) speciaal onderwijs en het voortgezet onderwijs, en verloopt
als volgt:

alle ouders melden het kind schriftelijk aan bij het bevoegd gezag van
een school,

het bevoegd gezag beoordeelt of het kind extra ondersteuning behoeft en
vraagt de ouders zo nodig om gegevens over stoornissen, handicaps of
beperkingen in de onderwijsdeelname,

het samenwerkingsverband beslist over toelaatbaarheid van het kind tot
een speciale school voor basisonderwijs of een school voor (voortgezet)
speciaal onderwijs,

het bevoegd gezag beslist over iedere toelating binnen zes weken na
aanmelding. Zij kan die termijn met ten hoogste vier weken verlengen,

weigert het bevoegd gezag een kind dat extra ondersteuning behoeft toe
te laten, dan zorgt het dat het kind op een andere school wordt
toegelaten (“zorgplicht” van de school),

wordt een kind voor het eerst aangemeld en is hij op de eerste dag van
het schooljaar nog niet toegelaten, dan wordt hij tijdelijk geplaatst op
de school van aanmelding.

a.	Deze procedure kan aanleiding zijn voor praktische problemen. Sommige
doen zich alleen voor als er sprake is van extra ondersteuning; andere
doen zich voor bij alle kinderen.

In de praktijk melden ouders hun kind vaak aan bij meerdere scholen in
de volgorde van hun voorkeur. De zorgplicht geldt voor de school van
aanmelding. Dat kan betekenen dat al die scholen een beslissing over de
toelating zullen moeten nemen, hetgeen een grote en deels onnodige
werkbelasting oplevert. In de toelichting wordt er vanuit gegaan dat de
ouders hun kind alleen aanmelden bij de school van hun eerste voorkeur.
Dat is voor een bevoegd gezag echter niet controleerbaar.

De toelichting merkt op dat schoolbesturen, op basis van gezamenlijke
afspraken, een vorm van centrale aanmelding kunnen inrichten, ter
voorkoming van dubbel werk. Het is echter de vraag of zo’n systeem
altijd sluitend is. Daar komt bij dat de school van tweede voorkeur kan
vallen onder een ander samenwerkingsverband. Mocht in dat geval een
toelaatbaarheidsverklaring nodig zijn, dan kunnen daardoor
(verwijs)problemen ontstaan. Door de gewijzigde aanmeldingsvoorschriften
zullen er administratieve en andere verplichtingen voor het bevoegd
gezag ontstaan, waaronder de zorgplicht voor plaatsing van een leerling
die extra ondersteuning nodig heeft. Daar staat geen enkele verplichting
van de ouders tegenover. De ontlasting van de ouders bij de
aanmeldprocedure betekent derhalve een extra belasting voor het bevoegd
gezag óók qua tijd, waar geen enkele compensatie tegenover staat,
hetgeen ten koste kan gaan van de kwaliteit van het onderwijs.

De behandeling van een aanmelding vergt, althans bij kinderen die
eventueel extra ondersteuning nodig hebben, een groot aantal stappen:
administratieve verwerking, afstemming met andere scholen bij wie het
kind eveneens is aangemeld, eventueel inwinnen van informatie bij de
ouders of bij een kinderdagverblijf of peuterspeelzaal, afstemming met
het samenwerkingsverband voor de afgifte van een
toelaatbaarheidsverklaring. Al deze handelingen zullen binnen zes of
tien weken moeten worden verricht, in één geconcentreerde periode van
het jaar voor een groot aantal kinderen, aan het begin van de
zomervakantie. Het is daarom de vraag of de termijn voor die gevallen
niet te kort is.

De verplichting om een kind tijdelijk te plaatsen als aan het begin van
het schooljaar nog niet op de aanmelding is beslist, is op zichzelf niet
onlogisch, omdat daarmee kan worden voorkomen dat een kind thuis blijft
zitten. Wanneer echter de ouders het kind kort voor aanvang van het
schooljaar aanmelden kan de verplichting om het kind tijdelijk te
plaatsen onredelijk worden, omdat scholen hierdoor voor een onmogelijke
opdracht worden geplaatst. De ouders zijn verplicht ervoor te zorgen dat
het kind bij een school staat ingeschreven; van ouders mag worden
verlangd dat zij hun kind ruim op tijd aanmelden. In dat verband merkt
de Afdeling op dat niet duidelijk is waarom in de wet niet de
verplichting wordt opgenomen dat ouders hun kind ten minste tien weken
voor aanvang van het schooljaar moeten melden. Het bevoegd gezag wordt
daarmee in staat gesteld binnen de termijn te beslissen en het kind kan 
voor het begin van het schooljaar worden toegelaten.

In het voortgezet onderwijs moet het bevoegd gezag eerst beoordelen of
een kind voldoet aan de vooropleidingseisen, gesteld in het
Inrichtingsbesluit WVO. Ook dit is een beslissing over toelating, die
aan het andere toelatingsbesluit voorafgaat. Hoe deze beslissing in de
procedure moet worden ingepast wordt in de wettekst niet geregeld en in
de toelichting niet verduidelijkt.

Het geheel overziend constateert de Afdeling dat de procedure een
verzwaring van de lasten voor de scholen betekent, die wat de
toelatingsprocedure betreft geconcentreerd wordt in een korte en
ongunstige periode voor de school. De voorgestelde methodiek maakt
echter de overbelasting voor scholen onzichtbaar.

De Afdeling adviseert in de toelichting aan te geven hoe kan worden
voorkomen dat de gevolgen van het gewijzigde toelatingssysteem ten koste
zullen gaan van de kwaliteit van het onderwijs op de scholen en voor
zover hiervoor aangegeven het voorstel aan te passen.

b.	De rechtsbescherming bij kinderen die extra ondersteuning behoeven
wordt als volgt geregeld.

Tegen een toelaatbaarheidsverklaring van het samenwerkingsverband staat
volgens de toelichting bezwaar open en vervolgens beroep op de
bestuursrechter.

Tegen een beslissing van een school om het kind niet toe te laten kunnen
ouders bezwaar indienen bij het bevoegd gezag. Daarna kunnen zij beroep
instellen bij de bestuursrechter (openbare scholen) of bij de
burgerlijke rechter (bijzondere scholen).

Zijn de ouders van oordeel dat de extra ondersteuning tekortschiet, dan
kunnen zij – zo stelt de toelichting – dit eerst voorleggen aan de
klachtencommissie van de school en vervolgens aan de burgerlijke
rechter. Kennelijk wordt het verlenen van extra ondersteuning beschouwd
als een feitelijke handeling.

Deze regeling van de rechtsbescherming roept vragen op.

Het primair onderwijs kent thans voor de indicatiebesluiten voor lichte
zorg een laagdrempelige bezwaarschriftprocedure bij de regionale
verwijzingscommissie primair onderwijs, die in het kader van die
procedure de permanente commissie leerlingenzorg adviseert. Die
procedure verdwijnt; het is aan het samenwerkingsverband om te bepalen
of het een eigen bezwaarschriftencommissie instelt. De Afdeling
adviseert nader te bezien of het aanbeveling verdient de laagdrempelige
procedure te behouden.

Het daadwerkelijk verlenen van extra ondersteuning betreft een feitelijk
handelen, waartegen – inderdaad – alleen beroep openstaat bij de
burgerlijke rechter; daarbij zullen de ouders aannemelijk moeten maken
dat er sprake is van onrechtmatige overheidsdaad. De Afdeling acht het
echter niet onaannemelijk dat de bestuursrechter de beslissing van het
bevoegd gezag van een openbare school om al dan niet extra ondersteuning
toe te kennen zal aanmerken als een besluit. In deze gedachtegang zijn
er drie beslissingen die nauw met elkaar zijn verweven: de
toelaatbaarheidsverklaring, de toelating (of weigering) en de toekenning
(of onthouding) van extra ondersteuning. Tegen deze drie beslissingen,
die kort na elkaar worden genomen en nauw met elkaar zijn verweven,
staat afzonderlijk rechtsbescherming open, deels bij verschillende
instanties. Dat is onpraktisch voor alle betrokkenen. Het is
verstandiger het voorstel zo aan te passen dat alleen bezwaar en beroep
kan worden ingesteld tegen het laatste van de drie besluiten (het
toelatingsbesluit), en dat in het kader van die procedure alle drie
besluiten kunnen worden aangevochten.

Wordt een beschikking op aanvraag niet tijdig gegeven, dan verbeurt het
bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom. Deze regeling zal wel
gelden voor openbare scholen, maar niet voor bijzondere scholen, immers,
alleen de toelatingsbeslissing van een openbare school is een besluit in
de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Voor openbare scholen bestaat
het – hiervoor al gesignaleerde – probleem dat ouders hun kind bij
meer dan één school kunnen aanmelden. Het moet niet uitgesloten worden
geacht dat ouders met het oog op het incasseren van dwangsommen hun kind
bij een groot aantal scholen aanmelden. Dit alles roept de vraag op of
niet moet worden bepaald dat de dwangsomregeling niet van toepassing is.
Daarvoor pleit dat het voorstel erin voorziet dat een kind dat nog niet
tot een school is toegelaten, tijdelijk wordt geplaatst op de school van
aanmelding. Indien die regeling wordt beperkt tot de school van eerste
voorkeur, biedt dat en meer geschikte oplossing voor het achterwege
blijven van een tijdige beslissing.

De Afdeling adviseert in de toelichting op de voorgaande punten in te
gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.

11.	Financiën

De nieuwe bekostigingssystematiek houdt in dat een basisbudget per
leerling wordt betaald aan de scholen, terwijl het zorgbudget wordt
uitbetaald aan de samenwerkingsverbanden, ter nadere verdeling over de
scholen waarbij de zorgleerlingen worden geplaatst. De normbedragen per
leerling voor basisbekostiging en voor zorg worden bij ministeriële
regeling vastgesteld.

Het voorstel zelf geeft geen duidelijkheid hoe de normbedragen zich tot
elkaar zullen verhouden. Dat betekent dat de ruimte om te bepalen welk
deel van de totale bekostiging wordt besteed aan zorgleerlingen wordt
vastgesteld bij ministeriële regeling.

De Afdeling is van oordeel dat dit regelingsniveau onvoldoende is: het
niveau van ministeriële regeling is geschikt voor administratieve of
technische voorschriften en voorschriften die vaak kunnen worden
gewijzigd, maar niet voor de bekostiging van het onderwijs.

De Afdeling adviseert de hoofdzaken van de verdeling in een algemene
maatregel van bestuur neer te leggen, met eventueel de mogelijkheid om
administratieve voorschriften en uitwerking van details vast te stellen
bij ministeriële regeling.

12.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij
het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal nadat
met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W05.11.0269/I met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

Artikel I (Wet op het primair onderwijs)

In artikel 8, vierde lid, de nieuwe volzin, de daar genoemde instanties
in een opsomming opnemen (model aanwijzing 100 Ar). Voorts “artikel 1,
eerste lid, onder i, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten”
wijzigen in: artikel 1, eerste lid, onder j, van de Algemene Wet
Bijzondere Ziektekosten.

In artikel 18a, tweede lid, aan het slot van de eerste volzin toevoegen:
“(“de aangesloten scholen”). In het artikel de zinsnede “een
school als bedoeld in het tweede lid” telkens vervangen door “een
aangesloten school”; de zinsnede “de scholen, bedoeld in het tweede
lid,” telkens vervangen door “de aangesloten scholen.

In artikel 18a, negende lid, “, overeenkomstig een procedure die
daartoe is vastgesteld” wijzigen in: “. Het overleg vindt plaats
overeenkomstig een procedure, vastgesteld”. Voorts de zinsnede “,
welke procedure een voorziening voor het beslechten van geschillen
bevat” wijzigen in: “. De procedure bevat een voorziening voor het
beslechten van geschillen”. Ten slotte het gedeelte dat begint met
“, en overleg heeft plaatsgevonden” onderbrengen in een nieuw lid.

In artikel 118, eerste lid, “een bekostiging” wijzigen in:
bekostiging, aangezien dat taalkundig juister is. Voorts het zevende lid
nader bezien, nu in de zinsnede “het aan het samenwerkingsverband …
toegekende bekostiging” iets lijkt te zijn weggevallen.

In artikel 125b, eerste lid, “de school voor speciaal onderwijs of
speciaal en voortgezet speciaal onderwijs waar de leerling is
ingeschreven” wijzigen in: “de school waar de leerling is
ingeschreven.

Controleren of artikel 148, vijfde lid, terecht de eis stelt dat de
bekostiging, bedoeld in artikel 118, achtste lid, wordt aangewend voor
zorgvoorzieningen, nu artikel 118, achtste lid (anders dan artikel 118,
eerste lid), die eis niet stelt. Dit betreft eveneens artikel 132,
eerste en tweede lid.

Artikel 164a, vierde lid, wijzigen in: Het eerste tot en met het derde
lid is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de kwaliteit van
het bestuur van het samenwerkingsverband.

Artikel II (Wet op de expertisecentra)

In artikel 11, eerste lid, in de nieuwe volzin, de daar genoemde
instanties opnemen in een opsomming (model aanwijzing 100 Ar). Voorts
“artikel 1, eerste lid, onder i, van de Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten” wijzigen in: artikel 1, eerste lid, onder j, van de
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten.

In artikel 40, eerste lid, de woorden “, met inachtneming van het
tweede tot en met het achtste lid en artikel 40b, 41 en 42, 42a”
schrappen, nu zij vanzelf spreken.

In artikel 40, zevende, achtste en veertiende lid, en in artikel 147,
eerste lid, onder c, en artikel 148, eerste lid, onder c, “instelling
voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs” telkens vervangen
door: instelling.

In artikel 40, negende lid, na de aanhef de puntkomma vervangen door een
punt. De onderdelen a, b en c onderbrengen in een nieuw lid, dat begint
met de woorden “De beslissing over toelaatbaarheid wordt genomen:”.
Het gedeelte na onderdeel c onderbrengen in een nieuw artikellid
(aanwijzing 99, tweede lid, Ar). Het tiende lid op dezelfde wijze
aanpassen.

In artikel 40, zeventiende lid, de zinsnede “tenzij het bezwaarschrift
is gericht tegen een besluit ingevolge het tweede of vijftiende lid”
invoegen aan het slot van het artikellid.

In artikel 41 aanwijzing 99, tweede lid, Ar in acht nemen.

In artikel 41a het begrip “ontwikkelingsperspectief” definiëren
(vergelijk de artikelen 40a, vijfde lid, WPO en 10g, zesde lid, WVO).

Artikel 117, gelet op het grote aantal wijzigingen, opnieuw
uitschrijven. Voorts in het achtste lid “een bekostiging” wijzigen
in: bekostiging, aangezien dat taalkundig juister is.

Artikel 164a, vierde lid, wijzigen in: Het eerste tot en met het derde
lid is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de kwaliteit van
het bestuur van het samenwerkingsverband.

Artikel III (Wet op het voortgezet onderwijs)

In artikel 17b, tweede volzin, de daar genoemde instanties opnemen in
een opsomming (model aanwijzing 100 Ar). Voorts “artikel 1, eerste
lid, onder i, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten” wijzigen
in: artikel 1, eerste lid, onder j, van de Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten.

De wijziging van artikel 24a, eerste lid, aanpassen aan het gegeven dat
dit artikellid al een onderdeel h heeft.

Het opschrift van artikel 84 wijzigen in: Grondslag bekostiging
personeel scholen.

In artikel 85d, eerste lid, “de school voor voortgezet speciaal
onderwijs of speciaal en voortgezet speciaal onderwijs waar de leerling
is ingeschreven” wijzigen in: “de school waar de leerling is
ingeschreven”.

Artikel 104a, vierde lid, wijzigen in: Het eerste tot en met het derde
lid is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de kwaliteit van
het bestuur van het samenwerkingsverband.

Overige artikelen

In artikel 4a, vierde lid, Artikel 4a, derde lid, van de Wet
medezeggenschap op scholen, regelt dat de leden van de zorgplanraad
worden gekozen uit en door de leden van de afzonderlijke
medezeggenschapsraden, en dat het aantalleden, gekozen uit het
personeel, respectievelijk uit ouders of leerlingen, elk de helft
bedraagt. Artikel 3, derde en vierde lid, niet van overeenkomstige
toepassing verklaren, nu daarin dezelfde materie wordt geregeld.

In artikel 24f, zestiende lid, onderdeel a, van de Wet op het
onderwijstoezicht “, voor zover het betreft in- of uitschrijving”
schrappen.

De inhoud van de artikelen VIII tot en met XXV opnemen in de te wijzigen
regelingen (aanwijzing 165a Ar).

In artikel X, eerste lid, tweede volzin, de woorden “voor speciaal
onderwijs of speciaal en voortgezet speciaal onderwijs” schrappen. In
de derde volzin “waartoe de scholen als bedoeld in de Wet op het
primair onderwijs behoren waar de in de eerste volzin bedoelde
leerlingen waren ingeschreven” vervangen door: , bedoeld in de tweede
volzin. Het tweede, derde en vierde lid op dezelfde wijze aanpassen.

In artikel XII, eerste lid, “de bekostiging, bedoeld in artikel 132,
tweede lid” wijzigen in: “de bekostiging, bedoeld in artikel 132,
derde lid”, omdat anders het bedrag, bedoeld in artikelen 132, vierde
lid, eerste volzin, (of een percentage daarvan) twee keer in mindering
wordt gebracht. Op soortgelijke wijze handelen bij de artikelen XIII,
XIV en XV.

In artikel XVI, eerste en tweede lid, de kenmerken van de hier bedoelde
leerlingen (kort gezegd: ingeschreven op school voor (v)so, indicatie,
geldigheid indicatie, woont in de regio) in een opsomming opnemen
(aanwijzing 100 Ar).

Toelichting

De tabellen in § 1.2 van de toelichting controleren, nu deze niet
geheel overeenkomen met de Kerncijfers OCW 2006-2010. Voorts de
inmiddels beschikbare cijfers over 2009 en 2010 toevoegen. In het
laatste tekstblok van § 1.2 verwijzen naar het onderwijsverslag
2009-2010.

 	Voorgestelde artikelen 118b en 125a WPO, en 85c en 89b WVO.

	Gelet op de denominatie, alsook op de schoolgrootte.

 	Brief van de directeur van het programma Implementatie Passend
Onderwijs namens de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 30
september 2011, zonder kenmerk, aan alle schoolbesturen in het primair
onderwijs,
http://www.passendonderwijs.nl/105/implementatieprogramma-ocw.html.

 	Kamerstukken II 2010/11, 31 497, nr. 66, blz. 12;
www.passendonderwijs.nl; toelichting, § 2.4 (Het referentiekader
passend onderwijs).

 	Artikel 18, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (WPO).

 	Voorheen stonden deze onderwijsvormen bekend als, respectievelijk,
lom-onderwijs (onderwijs voor kinderen met leer- en
opvoedingsmoeilijkheden) en mlk-onderwijs (onderwijs voor moeilijk
lerende kinderen).

 	Artikel 70a, eerste en vierde lid, WPO; artikel 77a, eerste en vierde
lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO).

 	Artikel 23, eerste lid, WPO. In het voortgezet onderwijs bestaan
eveneens permanente commissies leerlingenzorg, maar die hebben een heel
andere taak: zij adviseren over het aanbod en de invulling van
leerwegondersteunend onderwijs (artikel 10h, vierde lid, WVO).

 	Artikelen 10e en 10g WVO. De criteria zijn geregeld in het Besluit
RVC's en regionaal zorgbudget. In het primair onderwijs bestaan eveneens
regionale verwijzingscommissies, maar die hebben een heel andere taak:
zij treden op als adviescommissie in gevallen waarin de ouders een
bezwaarschrift indienen tegen de toelaatbaarheidsbeslissing van de
permanente commissie leerlingenzorg (artikel 24, eerste lid, WPO).

 	Artikel 28c van de Wet op de expertisecentra (WEC). De criteria zijn
neergelegd in het Besluit leerlinggebonden financiering.

 	Met uitzondering van cluster 1 en 2.

 	Voorgesteld artikel 18a WPO.

 	Voorgestelde artikelen 118 en 132 WPO.

 	Voorgestelde artikelen 40, achtste lid, WPO, en 40, negende lid, WEC.

 	Voorgestelde artikelen 40, vierde lid, WPO, en 40, vijfde lid, WEC.

 	Voorgestelde artikelen 40, zesde lid, WPO, en 40, zevende lid, WEC.

 	Voorgestelde artikelen 17a, 85b, 89a, WVO.

 	Toelichting, § 1.2 (Knelpunten in het huidige systeem), onder “Er
is te veel druk op de duurste voorzieningen.”

 	Kerncijfers 2006-2010 Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, blz. 89.

 	Kerncijfers 2006-2010 Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, blz. 10.

 	Kerncijfers 2006-2010 Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, blz. 11.

 	Op de website www.passendonderwijs.nl is een ”Factsheet passend
onderwijs” (november 2010) opgenomen, die dit beeld bevestigt.

 	Toelichting, § 1.2 (Knelpunten in het huidige systeem), onder “1.
Er is te veel druk op de duurste voorzieningen”.

 	Artikel 2 van het Besluit RVC's en regionaal zorgbudget; artikel 4 van
het Besluit leerlinggebonden financiering. De grondslagbepalingen voor
deze regelingen in de WPO en de WVO komen te vervallen.

 	Artikel 4 van het Besluit RVC's en regionaal zorgbudget; artikelen 19
tot en met 23 van het Besluit leerlinggebonden financiering.

 	Er blijft wel een commissie voor de begeleiding, waarin deskundigen
zijn opgenomen, maar die treedt pas op na de toelating (voorgestelde
artikelen 40b, tweede lid, aanhef en onderdeel d, WEC).

 	Kamerstukken II 2010/11, 32 812, nr. 3, blz. 1-4.

 	Artikel 41a WEC.

 	Kamerstukken II 2010/11, 32 812, nr. 4, punt 1b.

 	Toelichting, § 2.1 (Invoering van een zorgplicht), onder
“Ontwikkelingsperspectief”.

 	Toelichting, § 1.2 (Knelpunten in het huidige systeem), onder “5.
De kwaliteit van het onderwijs en de toerusting van leerkrachten is
onvoldoende”.

 	Toelichting, § 15 (Advies Onderwijsraad).

 	Kamerstukken II 2010/11, 32 500 VIII nr. 176, bijlagen.

 	Actieplan “Basis voor presteren”, bijlage bij Kamerstukken II
2010/11, 32 500 VIII nr. 176, blz. 8.

 	Voorgestelde artikelen 40a, eerste lid, WPO, 41a, eerste lid, WEC, en
26, eerste lid, aanhef en onderdeel a, WVO.

 	Actieplan “Beter Presteren”, bijlage bij Kamerstukken II 2010/11,
32 500 VIII nr. 176, blz. 9.

 	Jelle van der Meer, “Invoering passend onderwijs is riskant”,
Volkskrant 30 september 2011.

 	De indicatiestelling voor deze onderwijsvormen is geregeld in de
artikelen 10e en 10g WVO, die op dit punt niet worden gewijzigd.

 	Advies van de Evaluatie- en adviescommissie passend onderwijs van 2
mei 2011, kenmerk ECPO/011/130, blz. 40; advies van de Onderwijsraad van
4 mei 2011, kenmerk 20110163/1005, blz. 34.

 	Toelichting, § 6 (Financieel kader passend onderwijs), onder
“Lichte zorg: leerwegondersteuning in het vmbo en het
praktijkonderwijs”, en § 14 (Advies Evaluatiecommissie Passend
Onderwijs), onder “Hanteer voor het lwoo en het pro dezelfde
voorschriften als bij de andere vormen van onderwijsondersteuning”.

 	Besluit RVC's en regionaal zorgbudget.

 	Voorgestelde artikelen 18a WPO en 17a WVO.

 	Voorgestelde artikelen 118 en 132 WPO, en 85b en 89a WVO.

 	Voorgestelde artikelen 40, zevende lid, WPO, 40, negende lid, WEC

 	Voorgesteld artikel 18a, derde lid, WPO.

 	Toelichting, § 2.2 (Samenwerkingsverbanden passend onderwijs), onder
“Grenzen van het samenwerkingsverband”. Vooruitlopend op de
behandeling van het wetsvoorstel heeft de herindeling al plaatsgevonden
(www.vng.nl/Documenten/actueel/beleidsvelden/onderwijs/2011/Indeling_sam
enwerkingsverbanden.pdf). Schaal en indeling van het voortgezet
onderwijs lijken inderdaad model te hebben gestaan.

 	Toelichting, § 2.1 (Invoering van een zorgplicht), onder
“Onderwijszorgprofiel”.

 	Het voorstel bepaalt over het onderwijszorgprofiel slechts: “Het
zorgplan omvat in elk geval: […] de onderwijszorgprofielen van de
scholen.” Het zorgplan wordt vastgesteld door het
samenwerkingsverband.

 	Vergelijk Onderwijsraad, blz. 49, en de Evaluatiecommissie, blz. 17.

 	Voorgesteld artikel 15c van de Wet op het onderwijstoezicht.

 	Voorgestelde artikelen 4a en 14a van de Wet medezeggenschap op
scholen; wijziging van artikel 10.

 	Artikelen 20, tweede lid, en 22 WPO.

 	Wijziging van de artikelen 171-173 WPO en 103, 103a en 103a1 WVO.

 	Vergelijk de artikelen 18 en 26 van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen. De Kaderwet is niet van toepassing op de
samenwerkingsverbanden, nu zij niet tot de centrale overheid behoren
(artikel 1, aanhef en onder a, van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen). Het zijn echter bestuursorganen, in ieder geval wat
betreft het vaststellen van toelaatbaarheidsverklaringen; zij nemen
bovendien een zelfstandige positie in ten opzichte van de minister van
onderwijs. In die zin gaat het feitelijk om zelfstandige
bestuursorganen, en kan voor de vormgeving gebruik worden gemaakt van
het stramien in de Kaderwet.

 	Vergelijk de artikelen 21-23 Kaderwet.

 	Artikelen 163b, 164 en 164a WPO en 103g, 104 en 104a WVO.

 	Voorgestelde artikelen 18a, elfde lid, WPO en 17a, twaalfde lid, WVO.

 	Toelichting, § 11 (Bescherming persoonsgegevens), derde tekstblok.

 	Voorgestelde artikelen 18, elfde lid, eerste volzin, WPO, en 17a,
twaalfde lid, eerste volzin, WVO.

 	Toelichting, § 11 (Bescherming persoonsgegevens), slotalinea.

 	Artikel 23, eerste lid, onderdeel e, van de Wet bescherming
persoonsgegevens. De regering verwijst in de toelichting terecht naar
deze bepaling (toelichting, § 16 (Advies College bescherming
persoonsgegevens), onderdeel E.

 	Voorgestelde artikelen 18, elfde lid, tweede volzin, WPO, en 17a,
twaalfde lid, tweede volzin, WVO.

 	Artikel 23, achtste lid, WPO gaat uit van bewaring van
leerlinggegevens tot drie jaar nadat de leerling de school heeft
verlaten. Dit artikel vervalt met dit wetsvoorstel. Artikel 41, negende
lid, WEC regelt hetzelfde. De WVO regelt niets op dit punt. Wel bepaalt
artikel 6 van het Bekostigingsbesluit W.V.O. dat de gegevens die in de
leerlingenadministratie zijn opgenomen, daarvan in ieder geval deel
blijven uitmaken gedurende 5 jaar nadat de desbetreffende leerling van
de school is uitgeschreven.

 	Respectievelijk de artikelen 11, 10, 13, 35 en 36 WBP.

 	Voorgestelde artikelen 40, zesde lid, WPO, en 40, zevende lid, WEC.

 	Toelichting, § 1.2 (Knelpunten in het huidige systeem), onder “Er
is te veel druk op de duurste voorzieningen.”

 	Voorgestelde artikelen 40, negende lid, WPO, en 40, veertiende lid,
WEC.

 	Voorgestelde artikelen 40a, tweede lid en vijfde lid, WPO, en 41,
tweede lid, WEC.

 	Artikelen 40 WPO, 40 WEC en 27 WVO.

 	Toelichting, § 2.1 Invoering van een zorgplicht, onder
“Aanmelding.”

 	Toelichting, § 2.1 (Invoering van een zorgplicht), onder “Onderzoek
door het bevoegd gezag”.

 	Wel is de beslissingstermijn opgeschort als de ouders worden
uitgenodigd de aanmelding aan te vullen (voorgestelde artikelen 63,
vierde lid, WPO, 61, vijfde lid, WEC, en 27, lid 2g, WVO).

 	Artikel 2 van de Leerplichtwet 1969.

 	Voorgesteld artikel 27, lid 2d, WVO.

 	In het voorstel zelf (artikelen 40, zevende en negende lid, WPO, en
40, tiende lid, WEC) wordt bepaald dat de toelaatbaarheidsverklaring
geen besluit is als bedoeld in artikel 8:4 onder e van de Algemene wet
bestuursrecht: dat is een besluit inhoudende een beoordeling van het
kennen of kunnen van een kandidaat of leerling, waartegen geen beroep
kan worden ingesteld. Met deze uitzondering op een uitzondering wordt
benadrukt dat de toelaatbaarheidsverklaring een appellabel besluit is.

 	Toelichting, § 2.1 (Invoering van een zorgplicht), onder “Geschil
over toelating”. Voor openbare scholen is bezwaar en beroep geregeld
in de Algemene wet bestuursrecht; voor bijzondere scholen in de
artikelen 63 WPO, 61 WEC en 15 van het Inrichtingsbesluit WVO.

 	Toelichting, § 2.1 (Invoering van een zorgplicht), onder “Geschil
over extra ondersteuning”.

 	Artikelen 23, vijfde lid, en 24 WPO, uitgewerkt in het Besluit RVC's
en regionaal zorgbudget.

 	Voorgesteld artikel I, onderdelen P en Q. Daar komt bij dat het bij
het beoordelen van de toelaatbaarheid niet langer verplicht zal zijn
deskundigen in te schakelen en dat de bestaande inhoudelijke criteria
vervallen.

 	Artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht.

 	Artikelen 118 en 132 WPO, en 85b en 89a WVO.

 	Aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

 PAGE    

  PAGE  17 

 PAGE   III 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........