Preview document (🔗 origineel)

---

Bijlage 2: advies Raad van State 

Advies Raad van State

Het advies van de Raad van State, gedateerd 20 oktober 2011, wordt
afgesloten met het dictum “...nadat met het vorenstaande rekening zal
zijn gehouden”. 

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) merkt
in haar algemeenheid op dat de voorgestelde maatregelen er in combinatie
toe leiden dat de overheid haar verantwoordelijkheid voor de toerusting
van het onderwijs onvoldoende waarmaakt. Ook merkt de Afdeling op dat
door de uitvoeringsmaatregelen te nemen voorafgaande aan de
noodzakelijke wetswijziging, de ruimte zowel voor de Afdeling als voor
de beide kamers der Staten-Generaal om het voorstel op zijn eigen
merites te beoordelen wordt beperkt.

 

De regering stelt dat er geen onomkeerbare stappen zijn en worden gezet
en dat steeds duidelijk tot uitdrukking wordt gebracht dat het gaat om
voorgenomen beleid.

De Afdeling maakt meer specifiek opmerkingen over:

De invoering van budgetfinanciering

De Afdeling merkt op dat bij overschrijding van het aan het
samenwerkingsverband toegekende bedrag, de scholen pro rata worden
gekort. De Afdeling stelt dat het niet goed is na te gaan hoe dit in
financieel opzicht kan uitwerken voor het bevoegd gezag van een school.
Tevens constateert de Afdeling dat de situatie voor het
leerwegondersteunend onderwijs en het praktijkonderwijs nog moeilijker
wordt: zij worden geconfronteerd met budgetfinanciering, terwijl zij
vooralsnog geen invloed krijgen op de indicatie. De Afdeling adviseert
de bevoegdheid om leerlingen toelaatbaar te verklaren en de financiële
verantwoordelijkheid daarvoor in één hand te leggen.

De regering heeft, met betrekking tot het advies inzake het
leerwegondersteunend onderwijs en het praktijkonderwijs, de toelichting
aangepast. De aanpassing behelst een onderbouwing van de keuze om in het
onderhavige wetsvoorstel geen wijziging aan te brengen in het huidige
systeem van indicatiestelling voor praktijkonderwijs en
leerwegondersteunend onderwijs. De opmerking van de Afdeling dat de
samenwerkingsverbanden de kosten voor praktijkonderwijs en
leerwegondersteunend onderwijs zullen moeten betalen uit het gefixeerde
budget van het samenwerkingsverband, berust op een misverstand, zo stelt
de regering. De middelen voor praktijkonderwijs en leerwegondersteunend
onderwijs worden evenals in de huidige situatie rechtstreeks toegekend
aan de scholen die deze onderwijsvormen aanbieden. Deze middelen worden
op het niveau van de rijksbegroting gebudgetteerd.

De bezuinigingen op het budget

De Afdeling stelt vast dat, op grond van het nieuwe stelsel, er
ingrijpende maatregelen worden getroffen zowel in het primair onderwijs
als in het voortgezet onderwijs. Daarnaast wordt de open
einde-financiering gewijzigd in een budgetsysteem, waarvoor bovendien
een bezuinigingsdoelstelling van € 300 miljoen geldt. Deze maatregelen
trekken een zware wissel op zowel de leerlingen als de leerkrachten bij
het passend onderwijs en daarmee mogelijk op de kwaliteit daarvan.

Het overlaten van de wijze van indiceren aan de samenwerkingsverbanden 

De Afdeling merkt op dat met het voorstel ook de landelijke criteria
vervallen die uitwerking zouden kunnen geven aan het weinig precieze
criterium "een kind dat extra ondersteuning behoeft". Met het wegvallen
van inhoudelijke criteria voor de indicatie krijgen de
samenwerkingsverbanden een ruime beleidvrijheid, die voor scholen en
ouders niet goed controleerbaar is en voor de rechter niet goed
toetsbaar zal zijn.

De regering stelt dat conform het advies van de Afdeling in het
wetsvoorstel is opgenomen dat het zorgplan (nu: ondersteuningsplan) de
criteria voor toelaatbaarheid bevat en dat het samenwerkingsverband zich
laat adviseren door deskundigen in commissieverband of anderszins
voordat – op basis van de in het ondersteuningsplan opgenomen criteria
- een beslissing wordt genomen over de toelaatbaarheid van een leerling
tot het (voortgezet) speciaal onderwijs of het onderwijs van een
speciale school voor basisonderwijs.

De kwaliteit van het onderwijs

De Afdeling constateert dat het handelingsplan nu wordt vervangen door
een ontwikkelingsperspectief, en dat de enige verschillen tussen de twee
documenten van procedurele aard zijn (totstandkoming, geldigheidsduur).
De Afdeling merkt op dat het uit het oogpunt van rechtszekerheid de
voorkeur verdient de hoofdelementen van de inhoudelijke eisen in het
voorstel zelf neer te leggen. De Afdeling adviseert het voorstel in die
zin aan te passen.

De regering stelt dat de inhoudelijke eisen haar inziens niet goed lenen
voor het opnemen in de wet. Daarom is er voor gekozen het advies zodanig
in te vullen dat de inhoudelijke eisen die aan het
ontwikkelingsperspectief worden gesteld bij Algemene Maatregel van
Bestuur worden geregeld.

De Afdeling stelt dat door de combinatie van budgetfinanciering en een
bezuiniging van € 300 miljoen niet valt uit te sluiten dat het aantal
kinderen voor wie er eigenlijk geen capaciteit is, zal toenemen. Dat de
scholen niettemin verplicht worden elk kind waarvoor geen volwaardige
plek beschikbaar is tijdelijk te plaatsen, kan betekenen dat de scholen
onder grote druk komen te staan, met alle (nadelige) gevolgen voor de
kwaliteit van het onderwijs.

De regering heeft naar aanleiding van de opmerkingen de toelichting in
paragraaf 2.1 (onderdeel “Tijdelijke plaatsing”) verduidelijkt. 

Het verminderen van de autonomie van de scholen

De Afdeling merkt op dat er een onvermijdelijke spanning is tussen de
vorming van het onderwijszorgprofiel op schoolniveau en het opstellen
van het zorgplan binnen het samenwerkingsverband. Omdat het
samenwerkingsverband uiteindelijk de beslissingen neemt en de
financiële middelen verdeelt, kan de school worden beperkt in haar
mogelijkheden om de inhoud van het onderwijszorgprofiel en daarmee de
inrichting van het onderwijs te bepalen.

De regering stelt dat het advies om het wetsvoorstel zo aan te passen
dat de zeggenschap van scholen over de onderwijszorg die zij aanbieden
wordt versterkt, is overgenomen. De bevoegdheid tot het vaststellen van
het schoolondersteuningsprofiel (voorheen: zorgprofiel) is neergelegd
bij het bevoegd gezag van de school. Dit neemt volgens de regering niet
weg dat er een nauwe inhoudelijke samenhang bestaat tussen de keuzes met
betrekking tot de ondersteuning die op schoolniveau en op
samenwerkingsverbandniveau worden gemaakt. 

De Afdeling adviseert het element "leerplicht" niet op te nemen bij de
criteria die de inspectie hanteert bij het toezicht op de
samenwerkingsverbanden, omdat het samenwerkingsverband geen
verantwoordelijkheid krijgt bij het tegengaan van niet-nakoming van de
leerplicht. 

De regering stelt dat de door de Afdeling bedoelde bepaling ook niet is
bedoeld als "bekostigingsvoorwaarde" voor een samenwerkingsverband. De
bepaling strekt ertoe duidelijk te maken dat het aantal "thuiszitters"
een risico-indicator is.

De Afdeling adviseert het instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad
over het zorgplan, zoals nu is bepaald, te vervangen door
instemmingsrecht over het onderwijszorgprofiel.

De regering stelt dat een adviesrecht voor de medezeggenschapsraad het
beste past bij het uitgangspunt van flexibiliteit in de afstemming
tussen de school en het samenwerkingsverband. Het bevoegd gezag moet een
advies van de medezeggenschapsraad meewegen, maar kan er uiteindelijk
(gemotiveerd) van afwijken, als het bevoegd gezag meent dat het besluit
genomen moet worden.

De Afdeling is van oordeel (1) dat de wet nauwkeuriger zal moeten
waarborgen dat de aangesloten scholen op een evenwichtige manier
deelnemen aan de besluitvorming binnen het samenwerkingsverband en (2)
dat ook de verantwoording ten opzichte van de minister aanvulling
behoeft. De Afdeling beveelt aan dat het samenwerkingsverband zijn
begroting aan de minister voorlegt. Ook adviseert zij dat de minister
voorzieningen kan treffen als het samenwerkingsverband zijn taken
ernstig verwaarloost.  

De regering heeft het voorstel van de Afdeling om te bepalen dat het
samenwerkingsverband zijn begroting aan de minister voorlegt is niet
overgenomen. De regering heeft ervoor gekozen om de financiële
verantwoording op dezelfde wijze te regelen als die voor scholen - en
thans ook voor regionale expertisecentra – geldt (jaarverslag).Het
advies om aan de minister voorzieningen toe te kennen indien het
samenwerkingsverband ernstig verwaarloost, is wel overgenomen.

Procedurele aspecten

De Afdeling adviseert om het voorstel zo aan te passen dat alleen
bezwaar en beroep kan worden ingesteld tegen het toelatingsbesluit en
beslissingen over de toelaatbaarheid en over extra ondersteuning
eveneens in die procedure kunnen worden aangevochten.

De regering is van mening dat het naast elkaar bestaan van
(rechtsbeschermings)procedures als achtergrond heeft dat het gaat om
verschillende instanties en verschillende bevoegdheden. De regering
merkt tevens op dat de rechtsbescherming bij kinderen die extra
ondersteuning behoeven, ook in de huidige situatie gekenmerkt wordt door
het bestaan van verschillende rechtsgangen, zonder dat dit tot
noemenswaardige problemen aanleiding heeft gegeven. Daarom kiest de
regering ervoor om geen verandering aan te brengen in de regeling van de
rechtsbescherming.

De Afdeling adviseert om de dwangsomregeling van de Algemene wet
bestuursrecht buiten toepassing te laten bij toelatingsbeslissingen in
het openbaar onderwijs en acht de tijdelijke plaatsing van leerlingen
een meer geschikte oplossing voor het achterwege blijven van een tijdige
beslissing. De Afdeling adviseert dit omdat zij het niet uitgesloten
acht dat ouders met het oog op het incasseren van dwangsommen hun kind
bij een groot aantal scholen aanmelden.

De regering merkt op dat de tijdelijke plaatsing slechts betrekking
heeft op een gedeelte van de toelatingsprocedures in het openbaar
onderwijs. De dwangsomregeling geldt daarentegen voor alle
toelatingsprocedures in het openbaar onderwijs, ongeacht het moment
waarop deze procedures worden doorlopen en ongeacht of het een eerste
aanmelding betreft. De verwachting van de regering is dat weinig ouders
van de dwangsomregeling gebruik zullen maken. De regering heeft er dan
ook op dit punt  voor gekozen geen verandering aan te brengen in het
wetsvoorstel.

 Mogelijke eindoordelen in een advies van de Raad van State:

1. 'te zenden aan Tweede Kamer': geen aanleiding tot het maken van
inhoudelijke opmerkingen 

2. 'nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken': geen
zwaarwegende bedenkingen

3. 'nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden': redelijk
zwaarw. bedenkingen, zwaarder dan bij 2.

4. 'niet dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden': 
overwegende bezwaren (die door aanpassingen zijn te ondervangen)

5. 'niet aldus aan de Tweede Kamer te zenden': fundamentele bezwaren
(die niet door het aanbrengen van wijzigingen zijn te ondervangen).

 De Afdeling doelt hier op het vormen van de samenwerkingsverbanden
nieuwe stijl en het referentiekader dat in concept gereed is.

 PAGE    

 PAGE   2