Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.11.0238/IV	's-Gravenhage, 7 oktober 2011

Bij Kabinetsmissive van 7 juli 2011, no.11.001661, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, mede namens
de Ministers van Veiligheid en Justitie,  Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van diverse wetten in verband
met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet door deze te
verankeren in de reguliere wetgeving en enkele andere verbeteringen van
het bestuursrecht en omgevingsrecht, met memorie van toelichting.

Op 31 maart 2010 is de Crisis- en herstelwet (Chw) in werking getreden.
De Chw is gericht op de versnelling van projecten in het ruimtelijke
domein, teneinde de economische crisis en haar gevolgen te bestrijden en
een goed en duurzaam herstel van de economische structuur van Nederland
te bevorderen. Zij bevat daartoe tijdelijke en permanente maatregelen.
De tijdelijke maatregelen vervallen op 1 januari 2014.  

Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan het regeerakkoord door de
tijdelijke maatregelen uit de Chw, die van toepassing zijn op een
afgebakende lijst van projecten (hoofdstukken 1 en 2), een permanente
basis in de reguliere wetgeving te geven. Dit biedt volgens de
toelichting de rechtszekerheid dat die regelingen ook in de toekomst bij
nieuwe projecten kunnen worden toegepast. Voor enkele onderdelen wordt
tevens voorgesteld het toepassingsgebied te verbreden. 

Daarnaast worden in het wetsvoorstel enkele verbeteringen in het
omgevingsrecht voorgesteld (de zogenoemde "quick wins"). Die wijzigingen
zijn gericht op lastenverlichting, het verbeteren en versnellen van de
besluitvorming en het wegnemen van in de praktijk gerezen problemen.

Op 26 september 2011 heeft een delegatie van de Afdeling advisering van
de Raad van State op de voet van artikel 24 van de Wet op de Raad van
State met de Minister van Infrastructuur en Milieu over het wetsvoorstel
beraadslaagd.

De Afdeling maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel eerst een aantal
algemene opmerkingen en beoordeelt het vervolgens artikelsgewijs. Zij is
van oordeel dat in verband met de opmerkingen het voorstel nader dient
te worden overwogen.

Inhoudsopgave

1. 	Samenvatting advies

ALGEMEEN

2.	Beoordeling van het wetsvoorstel

2.1	Doelstelling wetsvoorstel

2.2	Probleemanalyse en effectiviteit wetsvoorstel

ARTIKELSGEWIJS

3.	Verankering Crisis- en herstelwet (hoofdstuk 1)

3.1	Feitenonderzoek na vernietiging

3.2	Uitbreiding vergewisplicht

3.3	Beperking beroepsrecht decentrale overheden

3.4	Versnelde behandeling

3.5	Omgevingsvergunning-plus

3.6	Innovatie

3.7	Beroep in één instantie

3.8	Projecten met nationale betekenis

3.9	Gebiedsontwikkeling

Verbeteringen van het omgevingsrecht (hoofdstuk 2)

Houdbaarheid onderzoeksgegevens

Natuurbeschermingswet 1998

Delegatie bevoegdheid vaststelling bestemmingsplan, inpassingsplan en
beheersverordening

Slotbepalingen (hoofdstuk 3)

Overgangsrecht

Evaluatie

Redactionele kanttekeningen

Conclusie

1.	Samenvatting advies

De Afdeling onderschrijft het streven van de regering om de
besluitvorming over ruimtelijke projecten te versnellen, verbeteren en
vereenvoudigen. Zij ziet het belang hiervan in en wijst, juist om die
reden, op effecten van het wetsvoorstel die aan het bereiken van dit
doel in de weg staan. Daarnaast wijst zij op een aantal minder gewenste
neveneffecten van het wetsvoorstel. 

In het advies komt naar voren dat:

het wetsvoorstel een andere doelstelling heeft dan de Chw en dat
niettemin de Chw thans zonder nadere probleemanalyse en motivering
permanent wordt gemaakt;

de mogelijkheden om door wetgeving bij te dragen aan versnelling van
ruimtelijke projecten beperkt zijn, omdat de belemmeringen in de
voortgang van deze projecten vaak met de uitvoering te maken hebben;

over de effecten van de Chw nog maar heel weinig bekend is, omdat de
voorziene evaluatie van die wet niet is afgewacht;

een analyse over de effecten van het wetsvoorstel, in het bijzonder ten
aanzien van de rechtspositie van burgers, de rechtszekerheid en de
rechtsgelijkheid, ontbreekt;

een tweedeling dreigt te ontstaan tussen het ruimtelijke bestuursrecht
enerzijds en het overig bestuursrecht anderzijds, waarbij de inhoud en
omvang van die tweedeling bij amvb wordt bepaald;

het wetsvoorstel volgt op een aantal, eveneens ingrijpende en recent
ingevoerde wetswijzigingen. Het voorstel draagt daarmee niet bij aan de
voor de praktijk (burgers, bedrijven en overheden) hoogstnoodzakelijke
continuïteit van het wettelijke kader;

er sterke aanwijzingen zijn dat het wetsvoorstel het bestuursrecht en
het omgevingsrecht niet vereenvoudigt, maar ingewikkelder maakt en
derhalve de praktijk met nieuwe interpretatieproblemen en extra lasten
belast, en

het wetsvoorstel vooruitloopt op de onlangs aangekondigde algehele
herziening van het omgevingsrecht die volgens de regering in 2013 haar
beslag moet krijgen en dat niet duidelijk is hoe het wetsvoorstel zich
hiertoe verhoudt. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de Wet natuur. 

Naast de meer algemene adviesopmerkingen, maakt de Afdeling opmerkingen
over afzonderlijke bepalingen. Zij heeft bedenkingen tegen de
voorgestelde bepalingen over het feitenonderzoek na vernietiging
(artikel 1.1.1, onderdeel A), de uitbreiding van de vergewisplicht
(artikel 1.1.1, onderdeel B), de beperking van het beroepsrecht van
decentrale overheden (artikel 1.1.1, onderdeel D), de versnelde
behandeling (artikel 1.1.1, onderdeel E), de omgevingsvergunning-plus
(artikel 1.1.3, onderdelen A tot en met E), innovatie (artikel 1.1.3,
onderdeel F), beroep in één instantie (artikel 1.1.3, onderdeel G),
projecten met nationale betekenis (artikel 1.1.6, onderdelen B, C en D),
gebiedsontwikkeling (artikel 1.1.6, onderdelen A en E), de houdbaarheid
van onderzoeksgegevens (artikel 2.1.1, onderdeel A), de
Natuurbeschermingswet 1998 (artikel 2.1.3) en de delegatie van de
bevoegdheid een bestemmingsplan, provinciaal inpassingsplan of
beheersverordening vast te stellen (artikel 2.2.5, onderdelen B en D).  
  

Daarnaast maakt de Afdeling enkele opmerkingen over het overgangsrecht
en de voorgestelde evaluatiebepaling.

Het voorgaande leidt ertoe dat de Afdeling de regering in overweging
geeft het wetsvoorstel niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te
zenden dan nadat met hetgeen in het advies wordt opgemerkt rekening zal
zijn gehouden.  

ALGEMEEN

2.	Beoordeling van het wetsvoorstel

2.1	Doelstelling wetsvoorstel

De toelichting vermeldt dat de besluitvorming over ruimtelijke projecten
vaak complex is, meestal lang duurt, hoge maatschappelijke kosten met
zich brengt en niet altijd resulteert in de beoogde kwaliteit van de
leefomgeving. De Afdeling leidt uit de toelichting af dat met het
wetsvoorstel wordt beoogd hierin verandering te brengen, althans daartoe
een aanzet te geven. De toelichting vermeldt drie manieren waarop de
regering aan deze verandering, of de aanzet daartoe, een bijdrage wil
leveren. 

De regering wil de besluitvormingsprocessen verbeteren en de kennis en
kunde bij de voorbereiding en uitvoering van de besluitvorming over
ruimtelijke projecten vergroten. De ervaring die wordt opgedaan bij de
toepassing van de Chw vormt hiervoor een belangrijke impuls. 

Voorts wil de regering de aanbevelingen van de commissie Elverding
rondom infrastructuur vertalen en verbreden naar andere onderdelen van
het ruimtelijk domein. Volgens de toelichting is hiermee niet alleen de
kwaliteit en snelheid van de besluitvorming gediend, maar kunnen
hierdoor ook de plankosten dalen en de kwaliteit van de leefomgeving
verbeteren.  

Ten slotte wijst de toelichting erop dat het omgevingsrecht in de loop
der jaren is uitgegroeid tot een omvangrijk, ingewikkeld en zeer fijn
vertakt stelsel. De regering wil het totale stelsel in balans brengen,
zodat het weer eenvoudiger, hanteerbaar en overzichtelijk wordt, en
minder (administratieve) lasten vergt. Een stelsel dat ervoor zorgt dat
de besluitvorming primair weer over de inhoud gaat en tot minder
juridisering leidt. Een stelsel dat bovendien nauw aansluit bij de
Europese wet- en regelgeving. 

Onderdeel I heeft geleid tot de verankering (en uitbreiding) van de Chw
(hoofdstuk 1 van het wetsvoorstel). De "quick wins" (hoofdstuk 2 van het
wetsvoorstel) houden verband met de onderdelen II en III.

De Afdeling onderschrijft het streven van de regering om de
besluitvorming over ruimtelijke projecten te versnellen, verbeteren en
vereenvoudigen. Zij ziet het belang hiervan in en wijst, juist om die
reden, op effecten van het wetsvoorstel die aan het bereiken van dit
doel in de weg staan. In het navolgende wordt hierop ingegaan. Daarbij
wordt ook aandacht besteed aan een aantal minder gewenste neveneffecten
van het voorstel.

2.2	Probleemanalyse en effectiviteit wetsvoorstel

A.	Ten aanzien van de verankering van de Chw

De toelichting op hoofdstuk 1 van het wetsvoorstel – de verankering
van de Chw – sluit aan bij de probleemomschrijving van de Chw, te
weten de stroperige en complexe besluitvorming in het ruimtelijke
domein, waardoor infrastructurele projecten, grote bouwprojecten en
projecten op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie
stagneren. Aangezien er blijvende aandacht nodig is voor economische
structuurversterking, is het wenselijk de Chw een structurele plek in
het bestuurs- en procesrecht te geven, aldus de toelichting. Dit biedt
de zekerheid dat de maatregelen uit de Chw ook in de toekomst bij nieuwe
projecten kunnen worden toegepast. 

A.1	Ontbreken van een probleemanalyse

Het wetsvoorstel borduurt voort op de Chw. De Chw had tot doel versnelde
uitvoering van infrastructurele en andere grote bouwprojecten mogelijk
te maken. De uitzonderlijke en dringende economische situatie
rechtvaardigden dat tijdelijk van bestaande wetgeving werd afgeweken en
dat nieuwe voorwaarden en mogelijkheden werden gecreëerd ten behoeve
van een versnelde aanvang en uitvoering van deze projecten. Met dit
wetsvoorstel krijgt de Chw een permanent karakter en wordt het
toepassingsgebied ervan uitgebreid. Het doel hiervan is de
besluitvormingsprocessen te verbeteren en de kennis en kunde bij de
voorbereiding en uitvoering van de besluitvorming over ruimtelijke
projecten te vergroten (zie paragraaf 2.1, onderdeel I). Daarmee heeft
dit wetsvoorstel een andere doelstelling dan de Chw. Dit vergt, wil het
voorstel optimaal effectief kunnen zijn, een afzonderlijke
probleemanalyse waarin ingegaan wordt op de oorzaken voor de complexe,
trage en kostbare besluitvorming over ruimtelijke projecten. In de
toelichting bij het wetsvoorstel ontbreekt deze analyse. 

Voorts ontbreekt in de toelichting aandacht voor het feit dat bij het
aanpassen van de regels voor de besluitvorming over ruimtelijke
projecten en de daaropvolgende rechtsbescherming de speelruimte van de
wetgever begrensd is. Het wetsvoorstel is terecht gericht op snelheid en
effectiviteit, maar de regering zou ook aandacht moeten besteden aan de
betekenis van het voorstel voor de waarden van de democratische
rechtsstaat en het vertrouwen in het bestuur. Het bestuursrecht heeft
een belangrijke functie in de verhouding tussen overheid en burger en is
mede bepalend voor het vertrouwen in het overheidsoptreden en voor de
kwaliteit van de democratische rechtstaat. Ook waar het gaat om de
vormgeving van de rechtsbescherming moet evenwicht blijven bestaan
tussen het algemeen belang dat is gemoeid met een spoedige (effectieve)
afdoening van geschillen enerzijds en het belang van de handhaving van
het objectieve recht als verzekering en stimulans voor rechtmatige
besluitvorming en de verdere verbetering van de kwaliteit van de
rechtspraak anderzijds. 

A.2	Wetgeving als oplossing

In het advies over de Chw heeft de Raad opgemerkt dat al enkele decennia
wordt geklaagd over te trage verwezenlijking van grote
infrastructuurprojecten en dat deze klachten zich thans ook richten op
gebiedsontwikkeling in ons land. De Raad heeft erop gewezen dat de
commissie Elverding deze problematiek in 2008 heeft geanalyseerd en
voorstellen heeft gedaan. Uit haar analyse blijkt dat veel belemmeringen
in de voortgang van deze projecten niet zozeer een juridische of
processuele achtergrond hebben, maar verband houden met bestuurlijk en
politiek onvermogen. Dat betekent volgens het advies dat het merendeel
ervan door wetgeving niet is te beïnvloeden.  

Voor zover wetgeving zelf een probleem oplevert voor een vlotte aanvang
en uitvoering van projecten, wordt dit volgens de Raad vaak vooral
veroorzaakt door de verkokerde besluitvorming en het naast elkaar
bestaan van verschillende toestemmingsstelsels, verdeeld over veel
wettelijke regelingen, elk met een eigen bevoegd gezag,
indieningvereisten, loket, inspraakprocedure, beoordelingscriteria,
afhandelingtermijnen, legesheffing en bezwaar- en beroepsprocedures.
Daarbij is gewezen op een groot aantal recente wetswijzigingen die
welbewust inzetten op coördinatie, zoals de coördinatieregelingen in
de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) en in de Algemene wet
bestuursrecht (Awb), de Interimwet stad- en milieubenadering, de
Waterwet en de introductie van de omgevingsvergunning in de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Gelet hierop zijn volgens de Raad de
mogelijkheden om door middel van aanpassing van wetgeving tot verdere
vereenvoudiging en versnelling te komen, relatief beperkt.  

In het licht van het eerdere advies mist de Afdeling in de toelichting
een antwoord op de vraag of, en zo ja welke, nieuwe maatregelen worden
getroffen om de bestuurlijke processen alsmede de kennis en kunde bij de
(ambtelijke) voorbereiding, begeleiding en uitvoering van projecten te
verbeteren. Voorts ontbreekt in de toelichting een beschouwing over de
toegevoegde waarde, en daarmee de noodzaak, van de verankering van de
Chw in relatie tot de reeds bestaande mogelijkheden in de wetgeving voor
coördinatie en integratie van besluitvorming. 

A.3	Ontbreken van evaluatieresultaten

De in hoofdstuk 1 van de Chw opgenomen afwijkingen van de Awb gelden tot
1 januari 2014. Artikel 5.9a van de Chw bepaalt dat de effecten van de
in dat hoofdstuk opgenomen instrumenten binnen twee jaar na
inwerkingtreding van de wet worden geëvalueerd op versnelling en op
verbetering van de projecten waarop deze van toepassing zijn. De
resultaten van de wettelijke evaluatie worden in het voorjaar van 2012
verwacht. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel heeft de regering
derhalve geen rekening kunnen houden met de resultaten van de evaluatie.
Volgens de toelichting zal bij de indiening van het wetsvoorstel bij de
Tweede Kamer overigens wel een "evaluatieve rapportage" worden
aangeboden. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de behoefte van
verschillende partijen om meer zicht te hebben op de ervaringen in de
praktijk alvorens de Chw permanent te maken, aldus de toelichting. 

De Afdeling merkt op dat artikel 5.9a destijds bij amendement in de Chw
is opgenomen naar aanleiding van vragen die waren gerezen over noodzaak,
effectiviteit en kwaliteit van deze wet, in het bijzonder de
verenigbaarheid met het Europese recht. Totdat de resultaten van de
voorgeschreven evaluatie bekend zijn, twee jaar voordat de Chw vervalt,
kan niet worden vastgesteld in hoeverre het bestuurs(proces)recht van de
Chw tot een substantiële versnelling en verbetering van de
besluitvorming heeft geleid. De resultaten van de evaluatie zijn
eveneens van belang voor beantwoording van de vraag of de werking van
hoofdstuk 1 van de Chw kan worden uitgebreid tot die delen van het
bestuursrecht, die weinig overeenkomst vertonen met het omgevingsrecht.
Dat die vraag relevant is, blijkt uit het wetsvoorstel zelf, nu dit
bijvoorbeeld de regeling van de versnelde behandeling en de uitsluiting
van het beroepsrecht van decentrale overheden van toepassing verklaart
op bij amvb aan te wijzen besluiten en de overige bepalingen van
hoofdstuk 1 van de Chw op elk besluit van toepassing laat zijn. Daarom
valt niet in te zien waarom de resultaten van de voorgeschreven
evaluatie niet worden afgewacht, alvorens een wetsvoorstel strekkende
tot verankering van de Chw in te dienen. 

A.4	Effecten van het wetsvoorstel

Het voorstel voor de Chw is in het najaar van 2009 ingediend in verband
met de mondiale financiële en economische crisis die zich in het najaar
van 2008 openbaarde. De wet is onder grote tijdsdruk binnen een termijn
van slechts enkele maanden tot stand gekomen en specifiek gericht op
versnelling van projecten in het ruimtelijke domein. De snelheid waarmee
de maatregelen ingang konden vinden was, tegen de achtergrond van de
kritieke financiële en economische situatie, een cruciale factor bij de
totstandkoming van de wet. Om die reden is ervoor gekozen een deel van
de Chw een tijdelijk karakter te geven. Het tijdelijke karakter maakte
het mogelijk om de gang in het wetgevingsproces te houden en
onderstreepte dat de afwijking van het reguliere, met meer waarborgen
omgeven, recht als een uitzondering moest worden gezien. Het betekende
eveneens dat bij de totstandkoming van de Chw vooral de vraag aan de
orde is geweest of de wet zou kunnen leiden tot versnelling en
vereenvoudiging van grote infrastructuurprojecten en dat minder de
nadruk is gelegd op aspecten als de rechtspositie van de individuele
burger, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid. 

De financiële en economische crisis die in het najaar 2008 is begonnen,
is niet voorbij. Op zichzelf zou dit een reden kunnen zijn voor
verlenging van de Chw. Daarin voorziet het wetsvoorstel echter niet. Het
wetsvoorstel betreft geen nood- of crisiswetgeving en evenmin een in
beginsel tijdelijke regeling op een beperkt, afgebakend terrein. De
wijzigingen in dit voorstel hebben een permanent karakter en zijn
grotendeels van fundamentele aard. De voorstellen zien zowel op het
bestuursprocesrecht in het algemeen (besluitvorming en
rechtsbescherming), als op een groep nader af te bakenen ruimtelijke
besluiten in het bijzonder. Sommige wijzigingen zijn van toepassing op
alle bestuursrechtelijke besluiten en procedures, andere voorstellen
behelzen een door het hele ruimtelijke bestuursrecht doordringende
aanvulling van de daar geldende basiswetten (Wabo, Wm, Wro). 

Gelet hierop is een analyse van de mogelijke effecten van het
wetsvoorstel aangewezen, waarbij ook de effecten in ogenschouw worden
genomen die bij de totstandkoming van de Chw een minder grote rol
speelden. Niet kan worden volstaan derhalve met verwijzing naar
vergelijkbare bepalingen in de Chw of naar de mogelijk gunstige effecten
van die wet. 

A.5	Tweedeling en complexiteit bestuursprocesrecht 

Eén van de uitgangspunten van de Awb is een uniform
bestuurs(proces)recht, dat wat de opzet betreft zo eenvoudig mogelijk
is. Dit houdt mede verband met de doelstelling van
ongelijkheidscompensatie. Enkele in het wetsvoorstel opgenomen
maatregelen stroken niet met dit uitgangspunt. Het voorstel compliceert
het bestuursprocesrecht aanzienlijk en creëert twee soorten
bestuursprocesrecht, afhankelijk van het soort besluit en de positie van
degene die beroep aantekent. Zo laat de Awb toe dat eerst een
ongemotiveerd – pro forma – beroepschrift wordt ingediend, maar is
dat ingevolge het voorstel niet meer mogelijk indien het beroep zich
richt tegen een bij algemene maatregel van bestuur (amvb) aan te wijzen
besluit. Voorts wordt de bevoegdheid van de bestuursrechter om een zaak
versneld te behandelen vervangen door een verplichting indien het beroep
zich richt tegen een bij amvb aan te wijzen besluit. De bestuursrechter
wordt in zaken die versneld worden behandeld op termijn gesteld en aan
decentrale overheden wordt in bepaalde gevallen het beroepsrecht
ontnomen. Het voorstel geeft voorts, in afwijking van de in de Awb
neergelegde hoofdregel, een bestuursorgaan onder voorwaarden de
bevoegdheid om een besluit dat strekt tot vervanging van een vernietigd
besluit te baseren op de feiten waarop het vernietigde besluit berustte.
Ook kent het voorstel een open karakter, nu een nog te concipiëren amvb
op een aantal punten de reikwijdte van het voorstel, en daarmee het
niveau van de rechtsbescherming gaat bepalen. Zoals de Raad van State in
zijn advies over de Chw heeft overwogen kan een economische crisis een
reden vormen om tijdelijk van regels van de Awb af te wijken, maar
alleen op basis van een zorgvuldige afweging tussen hetgeen in verband
met de economische crisis specifiek nodig is enerzijds en het belang van
rechtseenheid en rechtsgelijkheid anderzijds. In het nader rapport heeft
de regering de waarde van een uniform bestuursprocesrecht erkend, maar
wees zij erop dat de ernst van de economische situatie zodanig is dat
zij het gerechtvaardigd acht om tijdelijk van sommige van deze regels af
te wijken. Nu thans geen tijdelijke afwijking van de Awb wordt
voorgesteld, maar een structurele wijziging daarvan, kan afwijking van
de uitgangspunten van de Awb niet worden gerechtvaardigd met een beroep
op de economische crisis. Verwacht mag worden dat elke voorgestelde
maatregel op het terrein van het bestuurs(proces)recht, ook waar het
gaat om omgevingsrecht, wordt gemotiveerd in het licht van de
uitgangspunten van de Awb. De toelichting voorziet daar niet in. 

De Afdeling merkt voorts op dat de tweedeling in het bestuursprocesrecht
zo wordt vormgegeven dat inhoud en omvang daarvan bij amvb worden
bepaald.  Essentiële voorschriften inzake de toegang tot de rechter en
de wijze van behandeling van geschillen door de rechter, worden op deze
wijze naar het niveau van een amvb gedelegeerd. Bedoelde voorschriften
dienen echter, gelet op het primaat van de wetgever en de scheiding der
machten, bij wet in formele zin te worden geregeld.    

A.6	Uitvoering

In de toelichting wordt nauwelijks aandacht besteed aan de gevolgen van
het wetsvoorstel voor bestuur en rechtspraak. Volgens de toelichting
kunnen de in het voorstel opgenomen wijzigingen leiden tot een reductie
van het aantal beroepszaken dat dient te worden behandeld. De
voornaamste reden daarvoor is dat door de regeling van de
"omgevingsvergunning-plus" er minder vergunningaanvragen (nodig) zullen
zijn, waardoor er ook minder beschikkingen komen waartegen in beroep kan
worden gegaan. De consequenties voor de werklast van de rechterlijke
macht (inclusief de Afdeling bestuursrechtspraak) zullen volgens de
toelichting pas volledig kunnen worden bepaald bij de vaststelling van
de regels bij amvb's, waarbij concreet projecten worden aangewezen die
onder het regiem zullen komen te vallen van rechtstreeks beroep op de
Afdeling bestuursrechtspraak en een afdoeningstermijn van zes maanden.
In de toelichting bij die amvb's zullen die consequenties worden
beschreven, aldus de toelichting. 

De Afdeling mist in de toelichting een analyse van de lasten van het
wetsvoorstel voor de bestuurspraktijk. Daarbij zou in aanmerking moeten
worden genomen dat in het ruimtelijke bestuursrecht, in het kader
waarvan projecten vaak een lange doorlooptijd hebben en hoge
onderzoekslasten kunnen vergen, continuïteit van het wettelijke kader,
zeker na de vele wetswijzigingen die de afgelopen periode hebben
plaatsgehad, aangewezen is. De toelichting geeft voorts geen inzicht in
de effecten van het wetsvoorstel voor de organisatie van de
bestuursrechtspraak bij de rechtbanken en de Afdeling
bestuursrechtspraak, en de daarvoor noodzakelijke middelen.  

A.7	Alternatief

Volgens de toelichting biedt bestendiging van de tijdelijke regels van
de Chw "de rechtszekerheid dat die maatregelen ook in de toekomst bij
nieuwe projecten kunnen worden toegepast." De Afdeling merkt op dat,
voor zover het de regering erom gaat overgangsrechtelijke problemen te
voorkomen omdat de Chw op 1 januari 2014 vervalt, dit doel ook kan
worden bereikt door de termijn te verlengen. Dit biedt niet alleen de
zekerheid dat de in de Chw opgenomen maatregelen bij nieuwe projecten
kunnen worden toegepast, maar heeft bovendien het voordeel dat gebruik
kan worden gemaakt van de resultaten van de evaluatie. 

A.8	Conclusie

Er is een verschil tussen het bestaan van een onder grote tijdsdruk tot
stand gekomen tijdelijke wet die voorziet in experimentele
rechtsfiguren, die hun nut en hanteerbaarheid nog moeten bewijzen, en
een permanente wijziging van het bestuurs(proces)recht en het
omgevingsrecht. De permanente wijziging van het bestuurs(proces)recht en
de aanvulling van de basiswetten op het terrein van het omgevingsrecht
vergen een afzonderlijke voorbereiding en een doordachte keuze waarvan
aannemelijk is dat die voor de lange termijn stand zal houden. De
Afdeling vindt in de toelichting onvoldoende aanknopingspunten dat de
voorbereiding van het wetsvoorstel toereikend is geweest. Zij is er,
mede daardoor, niet van overtuigd dat een doordachte keuze is gemaakt en
dat een bijdrage wordt geleverd aan de door de Afdeling onderschreven
doelstelling van versnelling, verbetering en vereenvoudiging van de
besluitvorming over ruimtelijke projecten. De Afdeling heeft in dit
kader in het voorgaande in het bijzonder aandacht gevraagd voor het
ontbreken van een probleemanalyse, de vraag of nieuwe wetgeving de meest
geschikte oplossing voor de gestelde problemen is, het onderbelicht
blijven van belangrijke aspecten als de rechtspositie van de individuele
burger, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid, de tweedeling in het
bestuursprocesrecht, het ontbreken van evaluatieresultaten en het
ontbreken van een analyse van de lasten van het wetsvoorstel voor de
bestuurspraktijk.  

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel te heroverwegen. 

B.	Ten aanzien van de verbeteringen in het omgevingsrecht ("quick wins")

In hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel zijn enkele wijzigingen van het
omgevingsrecht opgenomen. Deze zijn gegroepeerd rondom drie thema's:

vermindering van lasten;

snelle, flexibele en zorgvuldige besluitvorming en 

het wegnemen van knelpunten in de praktijk. 

In de toelichting wordt erop gewezen dat in vervolg op dit wetsvoorstel
wordt gewerkt aan een fundamentele herziening van het omgevingsrecht en
aan een herziening van de natuurwetgeving. Deze herziening richt zich
zowel op het verminderen van onderzoekslasten en integratie van
toetsingskaders als op een verdere vereenvoudiging en bundeling van het
omgevingsrecht, aldus de toelichting. 

B.1	Complexiteit van en gebrek aan samenhang in het omgevingsrecht

Het omgevingsrecht (ruimte, wonen, infrastructuur en milieu) wordt
gekenmerkt door een groot aantal regels, dat continu aan verandering
onderhevig is. In totaal gaat het om ruim 60 wetten, meer dan 100 amvb's
en ettelijke honderden ministeriële regelingen. In de beleidsbrief
"Eenvoudig beter" van 28 juni 2011 wordt opgemerkt dat het
omgevingsrecht versnipperd tot stand is gekomen en te vaak samenhang
mist, zodat zelfs deskundigen vaak geen zekerheid meer kunnen geven of
een ruimtelijk project in overeenstemming met de regels kan worden
toegestaan. In dit kader zijn de laatste jaren veel volledig nieuwe
wetten of ingrijpende wetswijzigingen in werking getreden. Ter
illustratie kan worden gemeld dat sinds juli 2008 al meer dan 166
wijzigingen zijn aangebracht. Van al deze veranderingen is gezegd dat
daarmee een verbetering of vereenvoudiging van het omgevingsrecht zou
worden bereikt. Bij een zo groot aantal is dat echter moeilijk vol te
houden. Bovendien trekt het tempo van de wijzigingen een grote wissel op
de bestuurs- en rechtspraktijk, wat nog wordt verergerd door de
reparatiewetgeving die nodig is gebleken na invoering van al deze
wettelijke regelingen. De regering kan derhalve worden nagegeven dat de
omgevingswetgeving ingewikkeld en weinig samenhangend is en dat zij
leidt tot aanzienlijke administratieve en bestuurslasten. Dit neemt niet
weg dat de Afdeling, juist ook met het oog op het risico van een verdere
toename van die lasten, kritisch is over de verhouding van het
wetsvoorstel tot de fundamentele herziening van de omgevings- en
natuurwetgeving. In het navolgende wordt hierop ingegaan.

B.2	Verhouding tot de Omgevingswet

In de beleidsbrief "Eenvoudig beter" wordt een fundamentele herziening
van het omgevingsrecht aangekondigd. Deze herziening moet leiden tot een
raamwet die de belangrijkste delen van het omgevingsrecht bevat: de
Omgevingswet. Volgens de beleidsbrief moet de hercodificatie van het
omgevingsrecht leiden tot een aanzienlijke (inhoudelijke) reductie van
regels, wetten en regelingen, uniformering van de totstandkoming van
besluiten en het stroomlijnen van inspraak- en beroepsprocedures.
Bedoeling is om de nieuwe wet in 2013 in werking te laten treden.

De Afdeling merkt op dat het belang van een fundamentele herziening van
het omgevingsrecht gelet op de complexiteit ervan en het gebrek aan
samenhang evident is. Zij wijst er echter op, gegeven het door de
regering in de beleidsbrief voorziene tijdschema voor een Omgevingswet,
dat de implementatie van het voorliggende wetsvoorstel vermoedelijk
gelijk oploopt met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit aspect,
gevoegd bij het feit dat er voor de praktijk voldoende tijd moet zijn om
zich voor te bereiden op de invoering van nieuwe wetgeving, doet de
vraag rijzen of de inwerkingtreding van twee wetten op nagenoeg
hetzelfde moment niet te bezwarend is. 

B.3	Verhouding tot de Wet Natuur

Een aantal van de voorgestelde wijzigingen van de Natuurbeschermingswet
1998 (Nbw 1998) heeft een fundamenteel karakter. Zij leiden tot een
geheel andere wijze van bescherming van natuurwaarden dan waarvan de
oorspronkelijke Nbw 1998 in 2005 vanuit ging. Het betreft dan met name
het vervangen of beperken van de vergunningplicht. De regering beoogt
met deze wijzigingen een gerichte verbetering van het omgevingsrecht op
korte termijn te realiseren (“quick wins”), met het oog op
vereenvoudiging, het verwijderen van nationale koppen en
lastenverlichting. De Afdeling merkt op dat een dergelijke wijziging van
het beschermingsregime vraagt om een visie op de wenselijkheid en de
noodzaak van bescherming van natuurwaarden en de daarvoor in te zetten
instrumenten. Tevens noopt een dergelijke wijziging tot een dragende
motivering van de opportuniteit van het gekozen moment. Daarbij neemt de
Afdeling in aanmerking dat de voorgestelde wijziging moet worden bezien
in samenhang met de vele wijzigingen van de Nbw 1998 en met de
aangekondigde integrale herziening van de Nbw 1998. 

Dat de voorgestelde wijzingen vooruitlopen op de integrale
natuurwetgeving klemt temeer, nu uit het voorontwerp daarvan is af te
leiden dat de Wet Natuur ziet op dezelfde instrumenten als thans aan de
orde zijn in het wetsvoorstel. Het meest in het oog springend is dat het
voorliggende wetsvoorstel een aantal nationale regelingen beperkt, die
in het voorontwerp Wet Natuur worden geschrapt. Dit betreft de
regelingen die zijn gebaseerd op nationaal beleid. Zo voorziet dit
wetsvoorstel in het vervangen van de vergunningplicht voor een nationaal
beschermd natuurmonument door een aanschrijvingsbevoegdheid, terwijl de
regels over beschermde natuurmonumenten en de mogelijkheid om beschermde
landschapsgezichten aan te wijzen geheel komen te vervallen in het
voorontwerp Wet Natuur. Dit kan voor de uitvoeringspraktijk betekenen
dat, na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel gedeputeerde staten een
verordening vaststellen ten behoeve van de generieke
aanschrijvingsbevoegdheid inzake beschermde natuurmonumenten, waarvoor
ten tijde van de vaststelling reeds bekend is dat daarvoor geen
formeelwettelijke basis meer wordt gegeven in de Wet Natuur. Voorts valt
op dat in dit wetsvoorstel de regeling voor plannen ongewijzigd blijft,
waardoor als gevolg van het wetsvoorstel een verschil ontstaat in het
toetsingsregime voor plannen en projecten, terwijl het voorontwerp Wet
Natuur wel voorziet in een wijziging van het toetsingscriterium voor
plannen, dat vergelijkbaar is met het criterium voor projecten. 

Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de thans
voorgestelde fundamentele wijzigingen de effectieve besluitvorming en de
rechtszekerheid niet dienen. De Afdeling is dan ook niet overtuigd van
de noodzaak om vooruit te lopen op de komende integrale herziening van
de natuurwetgeving 

B.4	Conclusie

De Afdeling onderkent de complexiteit van en het gebrek aan samenhang in
het omgevingsrecht en begrijpt de wens van de regering de wetgeving op
dat terrein te vereenvoudigen. Moeilijk valt evenwel in te zien welke
bijdrage het wetsvoorstel kan leveren aan het bereiken van deze
doelstelling nu het vooruitloopt op de voorgenomen integrale herziening
van de omgevings- en natuurwetgeving. De Afdeling geeft de regering in
overweging de desbetreffende verbeteringen van het omgevingsrecht uit
dit voorstel te lichten en te integreren in de Omgevingswet en de Wet
Natuur, met inachtneming van de in paragraaf 4 van dit advies gemaakte
kritische opmerkingen over deze "quick wins". 

ARTIKELSGEWIJS

3.	Verankering Crisis- en herstelwet (hoofdstuk 1)

3.1	Feitenonderzoek na vernietiging (artikel 1.1.1, onderdeel A, artikel
3:2 Awb)

Artikel 1.10 van de Chw bepaalt dat een besluit na vernietiging in
beginsel mag worden gebaseerd op de feiten waarop het vernietigde
besluit berustte. De achtergrond van deze bepaling is, dat het bij grote
ruimtelijke en infrastructurele projecten onredelijk wordt geacht dat
bij het nemen van een besluit na vernietiging alle reeds verrichte
milieuonderzoeken zouden moeten worden geactualiseerd, hoewel deze
onderzoeken zelf niet de reden voor vernietiging waren. Als - enig -
voorbeeld van zo'n situatie wordt in de toelichting gewezen op de
uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 2008 over het
vliegveld Eelde.

De tijdelijke uitzondering die in artikel 1.10 van de Chw is gemaakt op
artikel 3:2 jo. artikel 7:11 van de Awb voor grote ruimtelijke en
infrastructurele projecten wordt thans permanent gemaakt en uitgebreid
naar alle besluiten. De regering geeft hiervoor twee redenen. Ten eerste
kan het ook in niet Chw-zaken voor het bestuur ondoelmatig zijn om
nieuwe feitelijke ontwikkelingen te betrekken bij het nemen van een
nieuw besluit na vernietiging. Ten tweede bestaan er volgens de regering
vanuit het gezichtspunt van een effectieve rechtsbescherming bezwaren
tegen hernieuwd feitenonderzoek na vernietiging. 

a.	Noodzaak en urgentie

De toelichting schetst een probleem ten aanzien van
onderzoeksverplichtingen bij hernieuwde besluitvorming na een
vernietiging, maar biedt geen inzicht in de mate waarin dit probleem
zich in de praktijk voordoet. Daarmee is de ernst van de problematiek
niet overtuigend aangetoond. De toelichting stelt weliswaar dat deze
problematiek "breder speelt" dan alleen in Chw-zaken, maar deze stelling
wordt niet nader toegelicht bijvoorbeeld aan de hand van jurisprudentie.
De toelichting bij het voorgestelde artikel 3:18a van de Awb, dat op een
vergelijkbare problematiek ziet, verwijst slechts naar besluitvorming in
het kader van de Wro, de Wabo en de Nbw 1998. Gemeenschappelijk daaraan
is dat het wetgeving betreft in het ruimtelijke domein. De verwijzing
schiet echter tekort als motivering van de noodzaak een regeling te
treffen voor alle besluiten. Gelet hierop, adviseert de Afdeling de
noodzaak tot handhaving van artikel 1:10 van de Chw en de uitbreiding
van de toepassing daarvan tot alle besluiten, van een dragende
motivering te voorzien.

b.	Slagvaardigheid versus rechtsbescherming

Voorts merkt de Afdeling op dat wel aandacht wordt besteed aan de
(veronderstelde) voordelen van de maatregel, maar niet aan de bezwaren
die ertegen kunnen worden ingebracht. De Afdeling erkent dat het afbreuk
kan doen aan de slagvaardigheid van het bestuur om na vernietiging van
een besluit over te gaan tot een actualisering van de feiten, maar zij
wijst erop dat het bij de besluitvorming uitgaan van verouderde gegevens
het vertrouwen in het bestuur niet ten goede komt. Een basisregel van
het bestuursrecht is dat een bestuursorgaan zijn besluiten op de feiten
baseert. Artikel 3:2 van de Awb bepaalt daarom dat de overheid besluiten
zorgvuldig voorbereidt, in overeenstemming met de feiten en het recht.
Dat geldt ook voor een besluit dat in bezwaar wordt genomen; in bezwaar
vindt een volledige heroverweging van het bestreden besluit plaats. Het
voorstel doorbreekt deze regel voor de besluitvorming door het bestuur
na vernietiging. Het kan de indruk wekken van een bevooroordeeld
handelen: de keuze voor een gunstig feitencomplex voor de ene partij,
betekent tegelijkertijd een keuze voor een ongunstig feitencomplex voor
de andere partij. Bovendien is zonder aanvullend onderzoek niet te
zeggen of de feiten zodanig zijn veranderd, dat een wijziging van het
besluit onontkoombaar is en geen gebruik mag worden gemaakt van deze
bevoegdheid. In feite legt het voorstel de bewijslast van nieuwe
feitelijke ontwikkelingen bij de derde of de aanvrager, tenzij het
bestuur zelf nader onderzoek noodzakelijk acht. Dit is in tegenspraak
met het in artikel 3:2 van de Awb gecodificeerde
zorgvuldigheidsbeginsel, dat de verplichting van het bestuursorgaan
vooropstelt om in alle fasen van de besluitvorming actief kennis te
vergaren.

Het voorstel houdt voorts geen rekening met het bestaan van
meerpartijengeschillen. Er is geen reden om aan het belang van derden
bij het niet verlenen van een vergunning minder gewicht toe te kennen
dan aan het belang van de aanvrager bij het verlenen ervan. Vanuit het
perspectief van de overheid en het bestuursrecht behoort het algemeen
belang het ijkpunt van de besluitvorming te vormen. 

 

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op bedoelde
bezwaren. 

c.	Neveneffecten

Ten slotte merkt de Afdeling op dat het voorstel het bestuursrecht
compliceert en de werklast van de bestuursrechter verzwaart: 

c.1	Het bestuursorgaan dat na vernietiging een nieuw besluit neemt, kan
er voor kiezen om hetzij de bij zijn vernietigde besluit gebruikte
feiten, hetzij nieuwe feiten, hetzij een mix van oude en nieuwe feiten,
aan het nieuwe besluit ten grondslag te leggen. Anders dan de
toelichting suggereert, staat het artikellid er niet aan in de weg dat
na vernietiging een vergunning wederom wordt geweigerd, maar nu vanwege
gewijzigde omstandigheden. Daardoor zullen onvermijdelijk discussies
ontstaan over de keuze van het feitencomplex, met als mogelijk gevolg
een nieuwe gang naar de bestuursrechter. Ook is onduidelijk hoe dit zich
verhoudt met het recht van de bestuursrechter om zelf de feiten vast te
stellen.  

c.2	Volgens het voorstel kan het bestuursorgaan het vervangende besluit
baseren op "de feiten waarop het besluit berustte". Dit betreft het
totale feitencomplex zoals dat bij het nemen van dat besluit bestond en
zoals dat door het bestuursorgaan is (of moet worden geacht te zijn)
betrokken bij dat besluit. Lang niet al die feiten worden in de
motivering van een besluit vastgelegd. Dit betekent dat bij elke
uitspraak die tot vernietiging van een besluit leidt, bewust en
uitdrukkelijk aandacht moet worden besteed aan de feiten die aan het
bestreden besluit ten grondslag liggen. Dat geldt ook voor een uitspraak
over het herstelbesluit, omdat de rechtbank moet beoordelen of het
bestuursorgaan in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn
bevoegdheid dat besluit te baseren op de feiten waarop het vernietigde
besluit berustte. Daarnaast moet zij beoordelen of die feiten niet door
haar eerder impliciet of expliciet als onjuist of onvoldoende vaststaand
zijn beoordeeld. 

c.3	Niet duidelijk is of het op basis van het nieuwe artikellid ook
mogelijk is om oude feiten aan het nieuwe besluit ten grondslag te
leggen als ondertussen het recht is gewijzigd en of het denkbaar is dat
het gewijzigde recht wordt toegepast op oude feiten. De tekst sluit dit
niet uit, waardoor een besluit verder van de werkelijkheid verwijderd
kan raken. Evenmin is duidelijk hoe het artikellid zich verhoudt tot de
bevoegdheid van een bestuursorgaan om hangende bezwaar en beroep (ex
nunc) een nieuw besluit te nemen en voor de bevoegdheid van de
bestuursrechter om zelf in de zaak te voorzien (finale
geschilbeslechting). Volgens artikel 3:2 van de Awb moet het
bestuursorgaan, respectievelijk de bestuursrechter in beginsel uitgaan
van de dan geldende feiten en omstandigheden. Ingevolge het voorstel
krijgt het bestuursorgaan hier een keuzemogelijkheid om de nieuwe dan
wel de oude feiten aan zijn besluit ten grondslag te leggen. Een
dergelijke keuzemogelijkheid dient de rechtszekerheid niet, want de in
redelijkheid door het bestuursorgaan gemaakte keuze kan op zichzelf ook
weer aanleiding geven voor debat bij de bestuursrechter. 

c.4	Ingevolge het voorgestelde artikel 3.2, tweede lid, van de Awb mag
in drie gevallen geen gebruik worden gemaakt van de bevoegdheid het
vervangende besluit te baseren op de feiten waarop het vernietigde
besluit berustte. Te verwachten is dat de vraag of één van deze
uitzonderingen zich voordoet leidt tot nieuwe geschilpunten en daarmee
tot extra werk en vertraging.

c.5	Bij de voorgaande opmerkingen heeft de Afdeling zich geconcentreerd
op de gevolgen van de bepaling in de situatie dat er uitsluitend een
(vernietigd) besluit en een uitspraak van de bestuursrechter in eerste
aanleg is. Wanneer daarnaast een procedure in hoger beroep gaat lopen,
kunnen er nog meer complicaties optreden.

d.	Conclusie

Het voorgaande samenvattend acht de Afdeling het onjuist om voor de
volle breedte van het bestuursrecht af te wijken van de basisregel dat
een besluit gebaseerd is op de actuele feiten, zonder duidelijke
aanwijzing dat en waar er een probleem bestaat en zonder analyse van de
gevolgen ervan voor de wijze van besluitvorming en de structuur van de
rechtsbescherming. Bovendien leidt het voorstel door zijn algemene
karakter tot moeilijk uit te leggen verschillen in de
besluitvormingsfase voor en na vernietiging. Daarnaast kan het voorstel
gemakkelijk leiden tot meer procedures. De Afdeling adviseert het
voorstel nader te bezien.

3.2	Uitbreiding vergewisplicht (artikel 1.1.1, onderdeel B, artikel 3:9
Awb)

Artikel 3:9 van de Awb houdt in dat indien een besluit berust op een
onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een bij of krachtens
wettelijk voorschrift aangewezen adviseur is verricht, het
bestuursorgaan zich ervan dient te vergewissen dat dit onderzoek op een
zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. In artikel 1.3 van de Chw is
artikel 3:9 van de Awb van overeenkomstige toepassing verklaard op
onderzoeken die aan een besluit ten grondslag zijn gelegd, ongeacht of
deze onderzoeken door een bij of krachtens wettelijk voorschrift
aangewezen adviseur zijn verricht. Volgens de toelichting leent dit
voorschrift zich voor uitbreiding naar het gehele bestuursrecht . Daarom
bepaalt artikel 1.1.1, onderdeel B, van het voorstel dat de
vergewisplicht van overeenkomstige toepassing is op andere onderzoeken
die zijn verricht door een deskundige die niet werkzaam is onder
verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan

a.	Nut en noodzaak

De Afdeling merkt op dat de jurisprudentie wat betreft de mogelijkheid
voor het bestuursorgaan om zijn besluit op een deskundigenadvies te
baseren, geen onderscheid maakt tussen wettelijk en niet wettelijk
verplichte adviezen. Steeds wordt, gelet op artikel 3:2 van de Awb,
nagegaan of het advies naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige
gebreken vertoont dat het bestuursorgaan dit niet aan zijn besluit ten
grondslag had mogen leggen. De gedachte in de toelichting, dat het
bestuursorgaan wettelijk verplichte adviezen afstandelijker zou behoeven
te toetsen dan niet wettelijk verplichte adviezen, is dan ook onjuist.
In beide gevallen blijft het bestuursorgaan verantwoordelijk voor het
door hem genomen besluit waarbij een deskundigenadvies is gevolgd. Die
verantwoordelijkheid brengt met zich dat het een deskundigenadvies niet
altijd zonder meer kan volgen. Zo mag het niet zomaar aan een door de
belanghebbende overgelegd deskundigenadvies dat afwijkt van het advies
waarop het bestuursorgaan zijn besluit heeft gebaseerd, voorbijgaan.
Zonder nadere motivering is niet op voorhand duidelijk of het artikel
tot een versnelling en vereenvoudiging van de procedure leidt. 

De Afdeling adviseert het artikel alsnog dragend te motiveren.

b.	Plaats en redactie artikel

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling op dat de plaats van het 

artikel tot misverstand aanleiding kan geven. Afdeling 3:3 heeft
uitsluitend betrekking op onderzoeken van bij of krachtens wettelijk
voorschrift aangewezen adviseurs. Mede daardoor roept de betekenis van
het woord “andere” in het voorgestelde artikel 3:9, tweede lid, van
de Awb vragen op. Het is daarom systematisch juister om dit artikellid
aan artikel 3:2 van de Awb toe te voegen. Ten slotte is niet duidelijk
of beoogd wordt een verschil te maken tussen een adviseur (lid 1) en een
externe deskundige (lid 2), en zo ja, wat dit verschil dan inhoudt.
Wordt geen verschil beoogd dan spreekt de Afdeling de voorkeur uit om
een en dezelfde term te gebruiken.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en het
voorstel zonodig aan te passen.

3.3	Beperking beroepsrecht decentrale overheden (artikel 1.1.1,
onderdeel D, artikel 8:1a Awb) 

Het voorgestelde artikel 8:1a van de Awb maakt het mogelijk dat bij amvb
categorieën van besluiten worden aangewezen, waartegen een
bestuursorgaan dat of een publiekrechtelijke rechtspersoon die niet tot
de centrale overheid behoort slechts beroep bij de bestuursrechter kan
instellen indien dit besluit tot hem is gericht. Volgens de toelichting
heeft artikel 8:1a van de Awb dezelfde strekking en dezelfde reikwijdte
als artikel 1.4 van de Chw. 

a.	Noodzaak zelfstandige motivering

Anders dan de toelichting stelt, verschilt de reikwijdte van artikel
8:1a van de Awb van die van artikel van de 1.4 van de Chw. Artikel 1.4
van de Chw beperkt het beroepsrecht van decentrale overheden voor
besluiten die krachtens een wettelijk voorschrift zijn vereist voor de
ontwikkeling of verwezenlijking van de in de bijlagen I en II van de Chw
bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten. Het
voorstel maakt het echter mogelijk dat de regering het beroepsrecht van
decentrale overheden tegen een onbeperkt aantal besluiten bij amvb
permanent kan uitsluiten. Daarom kan niet worden volstaan met een
verwijzing naar de Chw, die gericht was op het geven van een tijdelijke
impuls wegens de dreigende werkloosheid in de bouwsector en derhalve een
andere doelstelling had dan het onderhavige wetsvoorstel. De Afdeling
wijst op het nader rapport bij de Chw, waarin de regering ter
onderbouwing van de dringende noodzaak van versnelling van procedures,
zich uitdrukkelijk op de specifieke doelstelling van de Chw beriep. 

De Afdeling adviseert het voorstel te voorzien van een zelfstandige
motivering.  

b.	Noodzaak algemene beschouwing over geschilbeslechting tussen
overheden

Voor zover de beperking van het beroepsrecht van decentrale overheden op
het argument berust dat de rechtszaal niet het podium zou moeten zijn
voor geschillen tussen overheden onderling, omdat de kern van het
conflict louter een bestuurlijk verschil van inzicht kan zijn, merkt de
Afdeling op dat dit argument eraan voorbijgaat dat het voorgestelde
artikel 8:1a van de Awb in beginsel op alle besluiten van toepassing is.
Dit betekent dat elke Nederlander potentieel belanghebbende kan zijn,
zodat voor deze besluiten niet kan worden gezegd dat bestuursorganen het
bestuursrecht aangrijpen om een bestuursgeschil het karakter van een
rechtsgeschil te geven. Voor zover de regering de beperking uitsluitend
van toepassing wil laten zijn op zuivere bestuursgeschillen, sluit dit
argument evenwel aan bij eerdere adviezen van de Raad over de
beslechting van zuivere bestuursgeschillen anders dan door een rechter.
De Raad nodigde reeds eerder de regering uit tot het geven van een
algemene beschouwing over bestuursgeschillen tussen overheden, met
bijzondere aandacht voor de mogelijkheid om bij de wet te voorzien in
Kroonberoep voor de beslechting van zuivere bestuursgeschillen. De
regering zegde in het nader rapport toe, om na het evaluatieonderzoek
van hoofdstuk 7 van de Grondwet, haar opvattingen over de beslechting
van geschillen tussen overheden naar voren te zullen brengen. De
Afdeling merkt op dat dit evaluatieonderzoek reeds is aangeboden aan de
Tweede Kamer, maar dat de regering nog geen standpunt heeft ingenomen
over dit onderzoek noch over de beslechting van zuivere
bestuursgeschillen. 

De Afdeling adviseert nadrukkelijk dat de regering een algemene
beschouwing over geschilbeslechting tussen overheden geeft. Zo'n
integrale visie is noodzakelijk, voordat kan worden overgegaan tot het
aanbrengen van partiële, maar niettemin permanente, wijzigingen in het
beroepsrecht van decentrale overheden. 

c.	Toevertrouwd belang

In zijn advies over de Chw heeft de Raad gewezen op de gelijkwaardige
positie die de overheden (decentraal en centraal) in ons staatsbestel
innemen. Inherent hieraan is dat (decentrale) overheden voor hun
legitieme belangen, uitgedrukt in de aan hen toevertrouwde belangen en
rechten, op moeten kunnen komen. Daarom bepaalt artikel 1:2, tweede lid,
van de Awb, dat de aan bestuursorganen toevertrouwde belangen als hun
belangen moeten worden beschouwd, zodat de rechtstreekse betrokkenheid
van die belangen bij een besluit hen kwalificeert als belanghebbende.
Het voorstel is voorts niet in lijn met de decentralisatiegedachte –
dat decentrale overheden bepaalde belangen doeltreffender en dichter bij
de burger kunnen behartigen dan de rijksoverheid – nu die
belangenbehartiging bij de bestuursrechter wordt uitgesloten.

De Afdeling adviseert de beperking van het beroepsrecht van decentrale
overheden met inachtneming van het bovenstaande te heroverwegen. 

d.	Effectiviteit 

In zijn advies over de Chw heeft de Raad opgemerkt dat beperking van het
beroepsrecht van decentrale overheden niet effectief is, omdat tegen de
besluiten die worden genomen om de projecten van de bijlagen I en II van
de Chw te kunnen realiseren, in de praktijk naast decentrale
bestuursorganen als regel ook particulieren beroep aantekenen. Voor dit
voorstel geldt dit te meer, omdat het bereik van het voorgestelde
artikel 8:1a van de Awb tot alle besluiten kan worden uitgebreid. De
Afdeling merkt op dat een procedure over een groot project waarbij het
besluit werd vernietigd vanwege louter een beroep van een decentrale
overheid, voor zover is nagegaan, de afgelopen jaren niet is
voorgekomen. In zaken over een groot project procederen veelal meerdere
burgers en slechts één of enkele decentrale overheden. Voor het
beslechten van het voorliggende geschil maakt het de rechter niet uit of
de appellanten alleen burgers zijn of burgers en overheden gezamenlijk.
Bovendien kunnen decentrale overheden ervoor kiezen om met particuliere
belanghebbenden mee te procederen. Van deze mogelijkheden wordt al
gebruik gemaakt. 

De Afdeling sluit niet uit dat het voorstel in sommige zaken
uiteindelijk contraproductief zal uitwerken. Voor de decentrale
overheden staat immers op grond van artikel 112 van de Grondwet de weg
naar de burgerlijke rechter (in drie instanties) open, indien de weg
naar de bestuursrechter is afgesloten. Verder biedt artikel 136 van de
Grondwet een vangnet in de vorm van beroep op de Kroon indien de
burgerlijke rechter zich niet bevoegd acht. De mogelijkheid dat de
bestuursrechter én de burgerlijke rechter zich over de rechtmatigheid
van hetzelfde besluit moeten uitspreken, kan inhouden dat het langer
duurt voordat vaststaat dat dit besluit in stand kan blijven en dat de
burgerlijke rechter anders oordeelt over een besluit dan de
bestuursrechter. Dat kan tot moeilijk oplosbare complicaties aanleiding
geven. 

Gelet op de gebleken geringe effectiviteit en de kans op complicaties
adviseert de Afdeling de beperking van het beroepsrecht van decentrale
overheden te heroverwegen.

e. 	Niveau van regelgeving

Het voorstel beperkt het beroepsrecht van bestuurorganen van decentrale
overheden, waardoor zij als belanghebbende niet langer toegang tot de
bestuursrechter hebben. Gelet op het primaat van de wetgever dient een
dergelijke beslissing bij wet genomen te worden. De aanwijzing bij amvb
van categorieën van besluiten waarvoor de beperking van het
beroepsrecht geldt, staat daarmee op gespannen voet. Dit bezwaar komt te
vervallen indien de aanwijzing van de besluiten bij wet wordt geregeld.

De Afdeling adviseert het voorstel dienovereenkomstig aan te passen. 

f.	Conclusie

De Afdeling is geen voorstander van het uitvechten van geschillen tussen
overheden voor de rechter. De nu voorgestelde beperking van het
beroepsrecht van decentrale overheden doet evenwel geen recht aan de
gelijkwaardige positie van overheden in ons staatsbestel en gaat eraan
voorbij dat artikel 1:2, tweede lid, van de Awb de aan decentrale
overheden toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwt, zodat de
rechtstreekse betrokkenheid van die belangen bij een besluit hen
kwalificeert als belanghebbende. Voorts betekent de voorgestelde
beperking van het beroepsrecht dat de weg naar de burgerlijke rechter
wordt opengesteld. De Afdeling heeft gewezen op de neveneffecten van het
uitsluiten van de bestuursrechter en de mogelijk averechtse werking
daarvan op de doelstelling van artikel 8:1a, alsmede op de grenzen die
het primaat van de wetgever stelt. Op grond van het vorenstaande
adviseert de Afdeling aan de regering af te zien van de beperking van
het beroepsrecht voor decentrale overheden totdat zij een algemene
beschouwing over geschilbeslechting tussen overheden heeft gegeven.
Indien de regering de beperking wil doorvoeren, adviseert de Afdeling
deze keuze dragend te motiveren en in een bijlage bij de Awb te bepalen
tegen welke besluiten door decentrale overheden geen beroep bij de
bestuursrechter kan worden ingesteld.

3.4.	Versnelde behandeling (artikel 1.1.1, onderdeel E, afdeling 8.2.3
Awb) 

Artikel 1.6, eerste lid, van de Chw bepaalt dat de bestuursrechter
beroepen tegen besluiten waarop afdeling 1.2 van de Chw van toepassing
is, moet behandelen met toepassing van de in afdeling 8.2.3 Awb
neergelegde figuur van de versnelde behandeling. Ingevolge artikel 1.6,
vierde lid, van de Chw moet op deze Chw-beroepen binnen zes maanden
worden beslist. Het voorgestelde artikel 8:53a van de Awb bepaalt dat
een zaak "in ieder geval" versneld wordt behandeld indien het beroep
zich richt tegen een besluit dat behoort tot een bij amvb aangewezen
categorie. Overschakeling naar een normale behandeling wordt
uitgesloten. Die aanwijzing heeft tevens tot gevolg, dat enkele andere
nu nog in de Chw opgenomen regels van toepassing worden, zoals de regel
dat na afloop van de beroepstermijn geen beroepsgronden meer mogen
worden ingediend. De uitspraaktermijn van zes maanden geldt voortaan
voor alle zaken die versneld behandeld worden. De regering is van plan
om in die amvb in eerste instantie de huidige Chw-zaken aan te wijzen
als “versneld regime-zaken”, aldus de toelichting. 

a.	Verplichting versnelde behandeling

Het voorgestelde artikel 8:53a van de Awb bepaalt dat een zaak in ieder
geval versneld wordt behandeld indien het beroep zich richt tegen een
besluit dat behoort tot een bij amvb aangewezen categorie. De rechter is
in dat geval niet bevoegd om de zaak alsnog op de gewone wijze verder te
behandelen, indien deze bij nader inzien niet voldoende spoedeisend
blijkt of een gewone behandeling vordert. Indien een zaak versneld wordt
behandeld, geldt ingevolge het voorgestelde artikel 8:52a van de Awb een
uitspraaktermijn van zes maanden. 

De Afdeling wijst erop dat in het Nederlandse rechtsstelsel de wetgever
slechts in uitzonderlijke gevallen dwingende regels telt over de
behandeling en voortgang van rechterlijke procedures. Illustratief
daarvoor is dat de toepassing van afdeling 8.2.3 Awb – de Chw niet
meegerekend - in slechts enkele wetten verplicht is gesteld waar het
belang van korte termijnen evident is, zoals ten aanzien van besluiten
op grond van de Kieswet, en dit, gelet op het onderwerp, alleen op
kleine schaal tot procedures kan leiden. Naar het oordeel van de
Afdeling is dit een juist uitgangspunt, omdat, de rechterlijke macht in
beginsel de vrijheid moet bezitten ten aanzien van de wijze van
behandeling van geschillen en de verschillende procesrechtelijke
modaliteiten, daaronder begrepen de prioriteitstelling tussen de
onderscheidene zaken die aan haar worden voorgelegd. Belangen van andere
aard mogen daarop naar het oordeel van de Afdeling slechts in zeer
uitzonderlijke situaties een inbreuk maken mits voorzien bij wet. 

Dit geldt in het bijzonder ten aanzien van de versnelde behandeling. De
geldende regeling geeft de rechter een discretionaire bevoegdheid. Dit
veronderstelt dat deze een zorgvuldige afweging maakt tussen het belang
van de verzoeker bij versnelde behandeling en de belangen van andere in
het geding betrokken partijen, met name of deze in voldoende mate hun
standpunt naar voren kunnen brengen. Volgens de wetsgeschiedenis legt de
complexiteit van de zaak daarbij een groot gewicht in de schaal.
Daarenboven wijst de toelichting nadrukkelijk op de risico's van
versnelde behandeling voor de zorgvuldigheid van de rechterlijke
beoordeling. De versnelde behandeling moet daarom kunnen worden
beëindigd als deze niet langer gerechtvaardigd en verantwoord is. Uit
de wetsgeschiedenis blijkt dat daarbij bewust niet de zwaardere eis is
gesteld dat een versnelde behandeling een onevenredig nadeel met zich
zou brengen in verhouding tot de daardoor te dienen belangen. Indien een
zaak niet voldoende spoedeisend blijkt of een gewone behandeling
vordert, is de rechter verplicht haar alsnog op de gewone wijze te
behandelen, aldus artikel 8:53 van de Awb. 

De Raad van State heeft in zijn advies over de (tijdelijke) Chw zodanige
bijzondere omstandigheden aanwezig geacht, gegeven de maatschappelijke
urgentie van onder de Chw vallende projecten. Aangezien dit wetsvoorstel
ertoe strekt de tijdelijke regelingen van de Chw een permanente basis te
geven, kan niet met een verwijzing naar de Chw worden volstaan. Uit het
wetsvoorstel en de toelichting blijkt niet op grond van welke
overwegingen en in welke gevallen een verplichting tot versnelde
behandeling noodzakelijk is. De Afdeling merkt daarenboven op dat het
instellen van beroep de werking van het bestreden besluit als regel niet
schorst, zodat, vooruitlopend op de uitkomst van het beroep, reeds
begonnen kan worden met de uitvoering ervan. 

Wat betreft het voornemen om in eerste instantie de huidige Chw-zaken
aan te wijzen als 'versneld regime-zaken' merkt de Afdeling op dat
zonder nadere toelichting niet valt in te zien waarom deze zaken zodanig
belangrijk en urgent zijn, dat voor een groot deel van het
omgevingsrecht een algemene uitzondering moet worden geformuleerd op de
regels van het uniforme bestuursprocesrecht. Zij wijst er daarbij op dat
als veel zaken versneld behandeld worden, zoals onder de Chw het geval
is, de voorziening haar uitzonderingskarakter verliest. Voorts is ook de
mogelijke omvang van de aan te wijzen zaken van belang. Er is uit een
oogpunt van mogelijkheden tot versnelling met behoud van een
aanvaardbaar niveau van rechtsbescherming een groot verschil tussen
versnelde behandeling van een Kieswet-zaak met slechts enkele
belanghebbenden en een Chw-zaak met tientallen appellanten. 

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel te voorzien van een dragende
motivering en voor elke categorie aan te wijzen besluiten het
uitzonderlijke, spoedeisende karakter aan te tonen. 

Aangezien er bij deze wettelijke aanwijzing van zaken die versneld
moeten worden behandeld geen geïndividualiseerde beoordeling van de
aard en complexiteit van de zaken plaatsvindt, acht de Afdeling de
mogelijkheid van de rechter om een uitzondering te maken in klemmende
gevallen in het voorstel nog meer noodzakelijk dan thans reeds het geval
is. Zij wijst erop dat in de wetten waarin toepassing van afdeling 8.2.3
Awb verplicht is, daaronder begrepen de Chw, de rechtbank thans steeds
de vrijheid heeft om op grond van artikel 8:53 van de Awb te bepalen dat
een zaak zich uiteindelijk toch niet voor versnelde behandeling leent. 

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 8:53a, derde lid, van de
Awb te schrappen. 

b.	Uitspraaktermijn in alle zaken

Het voorstel schrijft een uitspraaktermijn van zes maanden voor in alle
zaken waarin versneld wordt behandeld, in plaats van, zoals thans het
geval is, alleen in Chw-zaken. De huidige regeling over de versnelde
behandeling in afdeling 8.2.3 Awb regelt niets over de uitspraaktermijn.
Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, moet de rechter in beginsel
de vrijheid hebben op individueel niveau de vereiste processuele
beslissingen te nemen, uitzonderlijke situaties en belangen daargelaten.
Wat betreft het voorstel om in alle zaken die versneld worden behandeld
een uitspraaktermijn in de wet op te nemen zijn deze bijzondere
omstandigheden niet, althans niet in voldoende mate, aanwezig. Wat
betreft de categorieën aan te wijzen besluiten hangt dit af van de
(onder a) gevraagde dragende motivering van de keuze. Aangezien de tekst
van het voorstel geen criterium bevat voor het maken van een keuze,
waardoor in beginsel een oneindig aantal zaken van uiteenlopende omvang
in aanmerking kan komen voor een verplichte versnelde behandeling annex
uitspraaktermijn, voldoet het voorstel op dit onderdeel evenmin aan het
door de Afdeling in punt a geschetste kader. 

De Afdeling adviseert het opleggen van een uitspraaktermijn te
heroverwegen.  

c.	Effectiviteit

In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan de resultaten van de
toepassing van artikel 1.6 van de Chw tot dusverre. Daardoor is het niet
duidelijk of het artikel aan zijn doel heeft beantwoord en of de
voordelen zwaarder wegen dan de nadelen. De toelichting zou hierover
inzicht moeten geven. Naar verluidt hebben in de praktijk niet alleen de
bestuursrechter, maar ook de partijen – met name de verwerende
bestuursorganen – grote moeite om op de vereiste zeer korte termijnen
een adequate bijdrage aan de procedure te leveren. Zo geldt voor het
uitbrengen van een verweerschrift in een Chw-zaak – gelet op de korte
behandeltermijn – ingevolge de procesregeling van de Afdeling
bestuursrechtspraak een termijn van twee weken. Deze termijn betekent
dat bestuursorganen dikwijls om uitstel moeten vragen of niet in staat
zijn op adequate wijze verweer te voeren, wat de voortgang van de
procedure en de procespositie van het bestuur kan schaden. Ook leidt dit
tot een grotere belasting van de bestuursrechter, omdat het accent van
de procedure verschuift naar het onderzoek ter zitting. 

De Afdeling adviseert in de toelichting hier nader op in te gaan (o.m.
door aanvulling met feitelijke informatie over de huidige praktijk in
Chw-zaken).

d.	Vermelding van motivering

Wil het regime van versnelde behandeling werken, dan moet de
bestuursrechter direct bij binnenkomst van een beroep kunnen constateren
dat dit regime geldt en direct naar een hogere versnelling schakelen. De
manier waarop besluiten en projecten in de Chw worden aangewezen, is in
dit opzicht kwetsbaar. Weliswaar is thans in het Besluit uitvoering
Crisis- en herstelwet, en straks in het voorgestelde artikel 6:23, derde
lid, van de Awb, geregeld dat bij toepassing van het versnelde regime
dit in de rechtsmiddelenvoorlichting moet worden vermeld, maar de
rechter kan er niet zonder meer van uitgaan dat die voorlichting juist
is en zal in alle gevallen onderzoek moeten doen om te bepalen of het
versnelde regime van toepassing is. In verband hiermee zijn zaken door
de rechter in eerste instantie als gewone zaken aangemerkt, en is pas
later, ambtshalve of naar aanleiding van correspondentie met partijen,
het Chw-spoor bewandeld. Het is daarom voor de rechtspraktijk van groot
belang dat de aanwijzing van versneld te behandelen zaken zo wordt
vormgegeven, dat bij binnenkomst van het beroep zonder nader onderzoek
kan worden vastgesteld dat het versnelde regime van toepassing is. 

De Afdeling adviseert de aanwijzing van deze versneld te behandelen
zaken te expliciteren door conform artikel 3:47, tweede lid, van de Awb,
aan te sluiten bij de vermelding van de toepasselijke wettelijke
voorschriften krachtens welke het besluit is genomen.

e.	Pro forma

Ingevolge het voorgestelde artikel 8:53a, tweede lid, van de Awb worden,
indien versnelde behandeling verplicht is, de gronden van het beroep
voor het einde van het beroep ingediend en blijft artikel 6:6 in zoverre
buiten toepassing. Artikel 6:6 van de Awb geeft de rechter de
bevoegdheid om een beroep niet-ontvankelijk te verklaren indien, kort
gezegd, niet is voldaan aan de eisen van artikel 6:5 van de Awb en de
indiener in de gelegenheid is gesteld het verzuim te herstellen. Het
voorstel komt erop neer dat het niet mogelijk is na afloop van de
beroepstermijn nog gronden in te dienen. 

De Afdeling wijst er op dat, anders dan in artikel 1:6, tweede lid, van
de Chw niet is voorzien in een verplichting tot niet-ontvankelijk
verklaring van het beroep. Voorts merkt de Afdeling op dat volgens vaste
jurisprudentie wordt afgezien van niet-ontvankelijkverklaring indien de
specifieke Chw-rechtsmiddelvoorlichting ontbreekt en de gronden van het
beroep om die reden niet tijdig zijn ingediend. Gelet hierop adviseert
de Afdeling te bepalen dat het beroep niet-ontvankelijk is indien niet
is voldaan aan artikel 8:53a, tweede lid, tenzij artikel 6:23 van de Awb
niet in acht is genomen en redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat
de indiener in verzuim is geweest. 

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in de aangegeven zin aan te
passen. 

f.	Tussenuitspraak

De artikelen 1.6, vierde lid, 1.7, tweede lid, onderdeel a, en 1.8,
tweede lid, van de Chw bepalen, kort gezegd, dat de bestuursrechter
binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn hetzij een
einduitspraak, hetzij een tussenuitspraak doet. Deze tussenuitspraak kan
inhouden hetzij een toepassing van de bestuurlijke lus (artikel 8:51a
van de Awb), hetzij het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van
Justitie van de Europese Unie. Indien toepassing is gegeven aan de
bestuurlijke lus, wordt binnen zes maanden na de verzending van de
tussenuitspraak einduitspraak gedaan. 

Het voorgestelde artikel 8:52a van de Awb bouwt hierop voort, zij het
met twee verschillen. In de eerste plaats wordt voorgesteld om de
uitspraaktermijn na toepassing van de bestuurlijke lus te beperken tot
vier maanden. De toelichting stelt, zonder nadere motivering, dat het
bij nader inzien mogelijk moet zijn om de tweede fase sneller dan de
eerste fase af te handelen. Het is de Afdeling niet duidelijk waarop dit
inzicht is gebaseerd en waarom het niet aan de rechter kan worden
overgelaten de termijn te nemen die daarvoor in redelijkheid nodig is.
Vermeden moet worden dat  door de verkorting van de termijn een
onevenredige druk op de rechtbanken komt te liggen. Bovendien bestaat
pas één jaar ervaring met deze zes-maandentermijn, zonder dat de
effecten daarvan in beeld zijn gebracht. 

In de tweede plaats wordt deze termijn ook van toepassing op de
procedure na ontvangst van het antwoord op de prejudiciële vragen.
"Gelet op de doorlooptijden bij het Hof van Justitie heeft een zaak na
beantwoording van prejudiciële vragen al beduidend langer geduurd dan
eigenlijk wenselijk is. Daarom mag verwacht worden dat de rechter na
ontvangst van de antwoorden de zaak met grote voortvarendheid
afhandelt", aldus de toelichting. De Afdeling wijst erop dat
tijdsverloop niet ongedaan kan worden gemaakt. Uitsluitend is van belang
op grond van welke argumenten de regering meent dat het mogelijk en
wenselijk is deze fase aan een dergelijke, korte termijn te binden.
Gegeven het feit dat de rechtsvragen die aan de orde zijn in een
prejudiciële procedure meestal gecompliceerd zijn en samenhangen met
onduidelijkheden in nationale wetgeving, acht de Afdeling een
termijnstelling niet passend. Dit laatste te minder, omdat partijen door
de rechter de gelegenheid krijgen om binnen een bepaalde termijn te
reageren op de uitspraak van het Hof. Een uitspraak van het Hof is
immers op dat moment een nieuwe zienswijze waarover partijen zich moeten
beraden. Een dergelijke uitspraak laat bovendien ruimte voor
interpretatieverschillen. Naar aanleiding van de reacties van partijen
wordt beoordeeld of een hervatting van de zitting nodig is. Van een
zitting kan alleen door de rechter worden afgezien, indien partijen
daarvoor toestemming geven. Gegeven het voorgaande bestaat het risico
dat de bestuursrechter afziet van het stellen van prejudiciële vragen
om nationale termijnen te halen. De Afdeling acht dat onwenselijk.

De Afdeling adviseert het voorstel op beide punten te heroverwegen.

g.	Systematiek

De bepaling dat beroepsgronden binnen de beroepstermijn moeten worden
ingediend (artikel 8:53a, tweede lid) hoort systematisch gezien niet
thuis in afdeling 8.2.3 van de Awb die voor het overige uitsluitend
regels bevat over procesbeslissingen van de bestuursrechter. Hetzelfde
geldt voor de regels over de uitspraaktermijn (artikel 8:52a). Indien
daarover iets moet worden geregeld, ligt het meer voor de hand om de in
artikel 8:66 van de Awb gegeven regels over de uitspraaktermijn aan te
vullen. 

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. 

h.	Niveau van regeling

Artikel 112, tweede lid, tweede volzin, van de Grondwet bepaalt, kort
weergegeven, dat de wet de wijze van behandeling van geschillen regelt.
Hieruit volgt dat delegatie door de formele wetgever toegelaten is.
Zoals de Afdeling hiervoor heeft opgemerkt, moeten essentiële
voorschriften van het bestuursprocesrecht in de wet worden geregeld,
gelet op het primaat van de wetgever. Het voorstel voldoet niet aan deze
eis. Het voorgestelde artikel 8:52 geeft de rechter de bevoegdheid om
zowel de omvang van het vooronderzoek te beperken als bepaalde termijnen
te bekorten. Bovendien hoeven partijen niet ten minste drie weken vóór
de zitting te worden uitgenodigd, zodat een zaak sneller ter zitting kan
worden gebracht. Voorts gaat een uitspraaktermijn gelden van zes
maanden. De beslissing om zaken versneld te behandelen raakt daarmee aan
de essentialia van het procesrecht, zodat deze beslissing niet naar het
niveau van een amvb kan worden gedelegeerd. Dit bezwaar vervalt indien
de aanwijzing van de besluiten waarin versnelde behandeling verplicht
is, bij de wet wordt geregeld, evenals in de Chw het geval is. 

Een aanwijzing hiervoor is voorts het gegeven dat tot dusver toepassing
van afdeling 8.2.3 Awb steeds bij wet verplicht is gesteld. 

De Afdeling adviseert het voorstel dienovereenkomstig aan te passen. 

i.	Conclusie

De Afdeling heeft er op gewezen dat het stellen van dwingende regels
over de behandeling en voortgang van zaken alleen in zeer uitzonderlijke
situaties is toegestaan. Uit het voorstel blijkt niet welke belangen of
zaken zodanig uitzonderlijk of urgent zijn, dat zij nopen tot een
verplichte versnelde behandeling. De Afdeling adviseert om toe te
lichten waarom voor (een groot deel van) het omgevingsrecht een
uitzondering zou moeten worden gemaakt op de regels van het uniforme
procesrecht. In het belang van de zorgvuldigheid van de rechterlijke
beoordeling adviseert de Afdeling de mogelijkheid te behouden dat de
rechter kan besluiten tot een normale behandeling. Ook vraagt de
Afdeling naar de effectiviteit van de verkorte wettelijke
uitspraaktermijn. Ten slotte maakt de Afdeling opmerkingen over onder
andere de systematiek van het voorstel, pro forma-beroepen en het
ontbreken van rechtsmiddelenvoorlichting, alsmede over het niveau van
regeling.  

3.5	Omgevingsvergunning-plus (artikel 1.1.3, onderdelen A tot en met E) 

Artikel 1.1.3, onderdelen A tot en met E, voorziet in een volledige
integratie van hoofdstuk 2, afdeling 6 (Versnelde uitvoering van
bouwprojecten), van de Chw in de Wabo. Hierdoor wordt het
projectuitvoeringsbesluit van afdeling 6, waarmee in één besluit een
project bestaande uit de bouw van 12 woningen of meer kan worden
vergund, omgevormd tot een “omgevingsvergunning-plus”. Tevens is
voorzien in een uitbreiding van de reikwijdte. De bundeling van
toestemmingen die afdeling 6 mogelijk maakt, geldt voortaan voor alle
soorten projecten, en niet alleen voor bouwprojecten die thans onder
afdeling 6 vallen. Belangrijke voordelen hiervan zijn dat aansluiting
wordt gezocht bij de bestaande systematiek van de Wabo, terwijl
tegelijkertijd de meerwaarde van afdeling 6 wordt behouden en zelfs nog
verder wordt verbreed, aldus de toelichting.

a.	Nut en noodzaak

In de Wabo is na een lange voorbereiding een bewuste keuze gemaakt om
daarin circa 25 (belangrijke) toestemmingen onder te brengen op het
gebied van ruimte, bouwen, milieu, natuur en monumenten die nodig zijn
voor het realiseren van plaatsgebonden activiteiten die van invloed zijn
op de fysieke leefomgeving, waaronder het bouwen. De Wabo is in oktober
2010 in werking getreden. Een half jaar later is het
projectuitvoeringsbesluit in de Chw geintroduceerd. Dit gaat al
aanzienlijk verder dan de Wabo, omdat het alle toestemmingen vervangt
die voor de ontwikkeling en verwezenlijking van het project vereist
zouden zijn geweest (op enkele uitzonderingen na). Thans wordt het
projectuitvoeringsbesluit vervangen door een systeem waarin niet de
wet(gever), maar de aanvrager de reikwijdte van iedere
omgevingsvergunning bepaalt. Bij een dergelijke ingrijpende wijziging,
bovendien kort na invoering van de Wabo en de Chw, is een doordachte
afweging van nut en noodzaak, praktische consequenties en de voor- en
nadelen op haar plaats. 

In de toelichting wordt aangegeven dat "de voordelen samenhangend met
het bundelen van toestemmingen, waarmee onder de Chw de eerste
ervaringen zijn opgedaan, door deze wijze van integratie in de Wabo een
bredere werking krijgen." Hieruit leidt de Afdeling af dat van de
bevoegdheid om een projectuitvoeringsbesluit te nemen tot op heden nog
maar op zeer beperkte schaal gebruik is gemaakt. De vraag rijst of deze
eerste ervaringen niet dermate pril zijn, dat zij om die reden niet als
basis kunnen dienen voor aanpassing en uitbreiding van deze regeling.
Ook vermeldt de toelichting dat het projectuitvoeringsbesluit, zoals dit
heeft vorm gekregen in de Chw, weliswaar de charme van een juridisch
eenvoudige regeling heeft, maar in de praktijk tot een grote hoeveelheid
juridische vraagstukken leidt waar niet snel een eenduidig antwoord op
is te geven. De toelichting maakt echter niet duidelijk welke concrete
voordelen het bundelen van toestemming heeft en of deze zo groot zijn
dat zij opwegen tegen de in de toelichting aangeduide nadelen. Verder
wijst de Afdeling erop dat in afdeling 3.6 van de Wro al een uitgebreide
coördinatieregeling is opgenomen waarmee in grote lijnen hetzelfde
resultaat kan worden bereikt als met de voorgestelde
"omgevingsvergunning-plus". Met deze coördinatieregeling is inmiddels
wel – positieve – ervaring opgedaan. Het voorgestelde nieuwe
hoofdstuk 2 van de Wro met de regeling van projecten van nationale
betekenis borduurt voort op de coördinatieregeling. Het valt op dat in
de toelichting geen aandacht wordt besteed aan de toegevoegde waarde van
de "omgevingsvergunning-plus" ten opzichte van de al bestaande
coördinatiemogelijkheden en aan de verhouding tussen deze twee
rechtsfiguren. 

De Afdeling adviseert in de toelichting concreet aan te geven waarop de
"eerste ervaringen" zijn gestoeld, de in de praktijk gebleken voor- en
nadelen nader te analyseren en tegen elkaar af te wegen, alsmede in te
gaan op de vraag hoe de voorgestelde regeling zich verhoudt tot de reeds
bestaande coördinatiemogelijkheden. 

b.	Reikwijdte

Volgens het voorstel kan een vergunning worden "aangehaakt" bij de
omgevingsvergunning, wanneer deze betrekking heeft op 'activiteiten met
gevolgen voor de fysieke leefomgeving'. Dit criterium ontbeert elke mate
van exactheid. Eronder kunnen bijvoorbeeld zowel lucht, water, bodem
worden begrepen, maar ook gebouwen en werken, of regels die strekken tot
bescherming van landschappelijke, cultuurhistorische en
natuurwetenschappelijk waarden. Daardoor kan het aanleiding geven tot
allerlei discussies en interpretaties over de reikwijdte van deze
bepaling, met verlies van rechtszekerheid als gevolg. In feite valt
onder dit criterium het gehele milieu- en ruimtelijke ordeningsrecht,
met inbegrip van allerlei lokale regels, zoals verkeersbesluiten en
regels met betrekking tot sluitingstijden, ligplaatsvergunningen en
horecavergunningen. Hoewel het criterium de schijn van eenvoud heeft,
maakt het in beginsel mogelijk een ongelimiteerde hoeveelheid en soorten
vergunningen bij de omgevingsvergunning onder te brengen. Ook neemt het
voorstel afstand van een ander belangrijk uitgangspunt in de Wabo,
namelijk dat deze alleen betrekking heeft op een zaaksgebonden
(omgeving)vergunning. De toelichting besteedt ten onrechte geen aandacht
aan de implicaties waartoe een mengvorm van zaaks- en persoongebonden
toestemmingen in één Wabo-vergunning aanleiding kan geven. De Afdeling
adviseert de reikwijdte van de voorgestelde bepaling in het licht van
het vorenstaande nader te bezien. 

c.	Verklaring van geen bedenkingen 

Uit de toelichting blijkt dat de wetgever van plan is om de
betrokkenheid van het oorspronkelijk bevoegde gezag voor de aangehaakte
vergunning te regelen via een verklaring van geen bedenkingen-procedure.
Dat betekent dat de "omgevingsvergunning-plus" in zo'n geval altijd via
de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 van de Awb moet worden
voorbereid (artikel 3.10, eerste lid, onder e, van de Wabo), ook als de
inhoud van die vergunning zo'n zware voorbereiding niet rechtvaardigt.
De verklaring van geen bedenkingen-procedure zelf is ook een
gecompliceerde en arbeidsintensieve procedure. Al met al is het de vraag
of de aanvrager en het bestuur in zo'n geval per saldo beter af zijn met
de "omgevingsvergunning-plus" dan met een simpelweg tegelijkertijd met
de omgevingsvergunning bij het juiste bestuursorgaan aangevraagde
vergunning. Om die reden heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
in overweging gegeven deze nieuwe figuur niet in te voeren. Volgens de
regering is voor de gemeenten en de uitvoeringspraktijk echter niet
wezenlijk sprake van een nieuwe juridische figuur of werkwijze. De
Afdeling acht dit onjuist, omdat deze figuur tot gevolg heeft dat
burgemeester en wethouders bevoegd gezag worden voor het verlenen van
alle toestemmingen die niet onder de Wabo vallen, met inbegrip van
besluiten ten aanzien waarvan andere bestuursorganen bevoegd zijn. 

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt te heroverwegen.

d.	Handhaving	

Op het gebied van handhaving kunnen complicaties en onduidelijkheden
over de bevoegdheidsverdeling optreden. De vraag wie het tot handhaving
bevoegde gezag is hangt niet meer af van de in de wet geregelde
verdeling van verantwoordelijkheden, maar van de via de
"omgevingsvergunning-plus" door de aanvrager gekozen 'verdeling' van de
bevoegdheid. Die complicaties en onduidelijkheden zijn vooral ook te
verwachten in situaties waarin een derde om handhaving verzoekt. 

De Afdeling adviseert het voorstel nader te bezien op zijn gevolgen voor
de toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van
de handhaving. 

3.6	Innovatie (artikel 1.1.3, onderdeel F)

Artikel 2.4 van de Chw bevat een experimentenregeling ten behoeve van
innovatieve ontwikkelingen. Die regeling wordt in artikel 1.1.3,
onderdeel F, van het wetsvoorstel nagenoeg geheel overgenomen in een
nieuw hoofdstuk 3A van de Wabo, zodat hiermee in de praktijk verder
ervaring kan worden opgedaan. De toelichting bij het wetsvoorstel
verwijst kortheidshalve naar de toelichting op artikel 2.4 van de Chw. 

a.	Geen termijn

Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of
een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een
maatschappelijk probleem. Gelet op de aard van een experiment dient aan
de experimentele regeling een tijdelijk karakter te worden gegeven. De
Chw, met daarin de innovatiebepaling, is een tijdelijke wet en voldoet
daarmee aan dit uitgangspunt. Het wetsvoorstel daarentegen bindt de
experimentenregeling bij en krachtens de Wabo niet aan een termijn. Voor
zover beoogd wordt die termijn bij amvb vast te stellen, wijst de
Afdeling op het uitgangspunt dat de wet de hoofdelementen van de
regeling dient te bevatten. 

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen door de
experimentenregeling aan een termijn te binden.

b.	Evaluatie

Anders dan artikel 2.4, vierde lid, van de Chw, bevat het voorgestelde
artikel 3.24 van de Wabo geen evaluatiebepaling. In plaats van een
evaluatie per experiment, uiterlijk drie maanden na beëindiging
daarvan, schrijft het wetsvoorstel in artikel 3.3, tweede lid, een
eenmalige evaluatie voor van alle experimenten, die binnen één jaar na
inwerkingtreding van het wetsvoorstel aan de Staten-Generaal zal worden
aangeboden.

De Afdeling acht de voorgestelde evaluatiebepaling weinig zinvol als het
gaat om het verkrijgen van inzicht in de effectiviteit van de
experimenten. Of een experiment geslaagd is, kan uiteindelijk pas na
afloop daarvan worden vastgesteld. De Afdeling adviseert met het oog
daarop het wetsvoorstel aan te passen. 

3.7	Beroep in één instantie (artikel 1.1.3, onderdeel G)

Het voorgestelde artikel 6.6 van de Wabo bepaalt dat beroep op de
Afdeling bestuursrechtspraak openstaat indien een omgevingsvergunning
betrekking heeft op: 

een project dat geheel of hoofdzakelijk voorziet in de bouw van ten
minste 12 nieuwe woningen;

een project dat behoort tot een bij amvb aangewezen categorie andere
projecten van maatschappelijke betekenis. 

Het artikel betekent dat voor een belangrijke categorie besluiten
slechts beroep in één instantie openstaat. Dit is een breuk met de
principiële keuze bij de Wabo om in het verlengde van de Awb beroep in
twee instanties in te stellen. Deze breuk wordt in de toelichting
gemotiveerd met de mededeling dat de categorie projecten aansluit bij de
categorie als bedoeld in artikel 2.9 van de Chw. 

a. 	Noodzaak

Bij de invoering van de Awb in 1994 is een principiële keuze gemaakt
voor rechtspraak in twee feitelijke instanties. De primaire aanleiding
hiervoor was de cumulatie van zaken in het tijdperk van de Wet Arob bij
de (toenmalige) Afdeling rechtspraak van de Raad van State, die tot een
ernstige overbelasting had geleid. Volgens de regering was rechtspraak
in twee feitelijke instanties een effectieve vorm van rechtspleging,
zeker tegen de achtergrond van de rechtzoekende om snel(ler) definitief
uitsluitsel te krijgen. Daarnaast werd gewezen op het belang van de
zorgvuldigheid en kwaliteit van de rechtspraak, de ruimte voor de hogere
rechter om aan rechtsvorming te doen en de mogelijkheid van een
herkansing voor partijen. Sinds 1994 is de juistheid van dit
uitgangspunt gebleken en zijn steeds meer wetten onder deze regeling
gebracht, waaronder het fiscale recht per 1 januari 2005. Bij de
totstandkoming van de Wabo is de keuze voor beroep in twee instanties
nog onderstreept zodat voor milieugeschillen, die in 1994 buiten dit
stelsel waren gebleven, sinds 1 oktober 2010 ook beroep in twee
instanties geldt. Een belangrijk argument daarbij was dat de
kwaliteitsverbetering opwoog tegen de mogelijke verlenging van de
procedure, omdat de gemiddelde doorlooptijd van zaken naar verwachting
niet aanzienlijk zou toenemen, daar relatief weinig hoger beroep zou
worden ingesteld. Thans, nog geen jaar later, wordt voorgesteld deze
keuze voor een substantieel aantal Wabo-besluiten weer ongedaan te
maken. De Afdeling wijst er op dat de voorgestelde regeling niet alleen
neerkomt op een terugkeer naar de in het verleden onder de Wet
milieubeheer geldende rechtsmachtverdeling (beroep inzake
milieuvergunningen in één instantie bij de Afdeling
bestuursrechtspraak) maar in feite voor veel zaken een terugkeer naar de
rechtsmachtverdeling onder de werking van de Wet Arob en de Twk (beroep
inzake alle soorten ruimtelijke besluiten in één instantie bij de
Afdeling) zal betekenen. 

De Afdeling merkt op dat een tweedeling in Wabo-zaken hiervan het gevolg
is. Het voorstel is in tegenspraak met het standpunt van de wetgever,
dat beroep in twee instanties in Wabo-zaken een effectieve manier van
rechtsbescherming is, omdat de waarde van de herkansing opweegt tegen de
extra doorlooptijd die daarmee wellicht gemoeid is. Daarnaast overtuigt
de gegeven motivering niet. Niet valt in te zien waarom een
omgevingsvergunning met twaalf woningen in één instantie beroepbaar
moet zijn, maar een omgevingsvergunning voor een groot industrieel
complex niet. Onduidelijk is voorts waarin dit soort besluiten zich
onderscheidt van (andere) maatschappelijke belangrijke besluiten, zoals
in het economische ordeningsrecht. 

De Afdeling adviseert het voorstel te heroverwegen en het in ieder geval
te beperken tot zaken van groot maatschappelijk belang die een korte
doorlooptijd vergen. Bouwplannen die voorzien in de bouw van ten minste
12 nieuwe woningen, maar die overigens van beperkte omvang zijn, behoren
daar niet toe.   

 

b.	Criterium

Volgens het voorgestelde artikel 6.6, onderdeel a, van de Wabo staat
beroep in één instantie open indien de omgevingsvergunning betrekking
heeft op een project dat geheel of hoofdzakelijk voorziet in de bouw van
ten minste 12 nieuwe woningen. Dit criterium is overgenomen uit artikel
2.9, eerste lid, en bijlage I bij de Chw. 

De koppeling aan de feitelijke aard en omvang van een project in plaats
van een besluit, roept, naast hetgeen hiervoor onder a is opgemerkt, ook
praktische bezwaren op. Niet ondenkbeeldig is dat niet op voorhand is
vast te stellen uit hoeveel woningen een project bestaat, bijvoorbeeld
indien het  project in fasen wordt uitgevoerd. Ook kan er een geschil
ontstaan over de vraag of het project "hoofdzakelijk" uit woningbouw
bestaat. Dat vergt een betrekkelijk inhoudelijke beoordeling, met als
risico dat daarover pas in een laat stadium duidelijkheid komt. Dat is
niet wenselijk, omdat de rechter zijn bevoegdheid zo mogelijk bij het
begin van de procedure, op een eenvoudige wijze moet kunnen vaststellen.
Het voorstel voldoet niet aan die eis.

De Afdeling adviseert het criterium te heroverwegen.  

c. 	Niveau regeling

Bij de inrichting van de rechtspraak geldt als uitgangspunt dat de
competentie bij wet wordt geregeld, gelet op het primaat van de
wetgever. Recent heeft de regering dit standpunt nog onderschreven.
Artikel 6:6, onder b, van de Wabo maakt het mogelijk dat bij amvb de
beroepsgang tegen besluiten aan de rechtbank wordt onttrokken en in
eerste en enige instantie wordt opgedragen aan de Afdeling
bestuursrechtspraak. Zowel het een (het onttrekken) als het andere (het
opdragen) dient gelet op het primaat van de wetgever bij wet in formele
zin te gebeuren. Dit bezwaar vervalt indien deze categorie andere
projecten van maatschappelijke betekenis in de wet wordt genoemd. 

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel dienovereenkomstig aan te passen.

d.	Conclusie

De Afdeling heeft er op gewezen dat sinds 1994 beroep in twee feitelijke
instanties het uitgangspunt is. Bij de invoering van de Wabo in 2010 is
deze keuze nadrukkelijk onderschreven, onder meer vanwege het belang van
de zorgvuldigheid en de kwaliteit van de rechtspraak. Daarnaast werd
gesteld dat beroep in één instantie in Wabo-zaken zou leiden tot een
fors grotere belasting van de Afdeling bestuursrechtspraak, terwijl
spreiding van de zaken over de rechtbanken niet tot organisatorische of
inhoudelijke problemen zou leiden. Het voorstel staat hier haaks op en
is niet overtuigend gemotiveerd. Voorts heeft de Afdeling bezwaren tegen
de competentietoedeling bij amvb. 

De Afdeling adviseert het voorstel te heroverwegen en, indien het
voorstel gehandhaafd wordt, de aanwijzing van besluiten bij de wet te
laten plaatsvinden.

3.8	Projecten met nationale betekenis (artikel 1.1.6, onderdelen B, C en
D)

De Chw kent in afdeling 7 van hoofdstuk 2 een regeling die is gericht op
het bevorderen van de uitvoering van lokale en (boven)regionale
projecten met nationale betekenis. Volgens de toelichting was de reden
voor het opnemen van een speciale regeling voor deze projecten dat in de
initiatieffase bij de ruimtelijke belangenafweging niet altijd alle
sectorale belangen worden meegewogen. Een ander probleem zou zijn dat de
initiatieffase niet altijd wordt afgesloten met een weloverwogen
politiek gedragen principebesluit, waardoor in latere fasen van het
besluitvormingsproces discussies kunnen ontstaan over nut en noodzaak
van het project. De regeling in afdeling 7 van hoofdstuk 2 van de Chw
voorziet erin dat de initiatieffase van een project uitmondt in een
politiek breed gedragen principebesluit, een structuurvisie, waaraan de
overheden die bij het project betrokken zijn, zich expliciet moeten
committeren. Ten aanzien van de uitvoeringsfase zorgt de regeling voor
stroomlijning van de besluitvormingsprocedure door toepassing van de
coördinatieregeling uit de Wro. Kenmerkend voor de regeling is dat
beide elementen, de structuurvisie en de coördinatieregeling, bij
aangewezen projecten met nationale betekenis verplicht worden gesteld,
aldus de toelichting.  

Bij het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet zijn drie lokale
projecten met nationale betekenis aangewezen.

In artikel 1.1.6, onderdelen B, C en D, van het wetsvoorstel wordt de
regeling omtrent lokale, regionale of bovenregionale projecten met
nationale betekenis ingevoegd in de Wro. Daarbij wordt de regeling op
onderdelen gewijzigd. De voorgestelde regeling geeft de Afdeling
aanleiding tot het maken van een aantal opmerkingen. 

a.	Noodzaak van de voorgestelde regeling

Blijkens de toelichting wordt met het voorgestelde artikel 1.1.6,
onderdelen B, C en D, een goede inbedding van afdeling 7 van hoofdstuk 2
van de Chw in de Wro beoogd. De Afdeling stelt evenwel vast dat
verplichtingen die de Chw bevat om afstemming tussen de overheidslagen
en versnelde uitvoering van de projecten te bereiken, zijn vervangen
door bevoegdheden. Zo wordt het vaststellen van een structuurvisie niet
langer verplicht gesteld en vervallen de eisen die de Chw aan de inhoud
van structuurvisies stelt. Ook de toepassing van de in afdeling 3.6 van
de Wro opgenomen coördinatieregelingen wordt niet meer verplicht
gesteld. Vervallen zijn eveneens de verplichting om overleg te voeren
met de andere betrokken bestuursorganen en de verplichting om een
projectcommissie in te stellen ten behoeve van een goede begeleiding en
tijdige afronding van het project. Hiermee rijst de vraag naar de
toegevoegde waarde, en daarmee de noodzaak, van de voorgestelde regeling
ten opzichte van de bestaande regelgeving. De Wro biedt immers reeds de
mogelijkheid een structuurvisie vast te stellen en een van de
coördinatieregelingen toe te passen. De toelichting maakt niet
duidelijk in hoeverre de voorgestelde regeling bijdraagt aan de
versnelling van gemeentelijke en provinciale projectprocedures. Evenmin
wordt toegelicht waarom is gekozen voor deze versoepeling ten opzichte
van de Chw. 

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan
en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.      

b.	Het buiten toepassing laten van gemeentelijke of provinciale
regelgeving

Ingevolge het voorgestelde artikel 2.5, tweede lid, aanhef en onder b,
van de Wro kan een structuurvisie bepalen dat bepalingen die, al dan
niet krachtens de wet, bij of krachtens gemeentelijke verordeningen
onderscheidenlijk provinciale verordeningen zijn vastgesteld, om
dringende redenen buiten toepassing worden gelaten, voor zover het nemen
van de vereiste uitvoeringsbesluiten door die bepalingen onevenredig
wordt belemmerd. Dit artikel vervangt de artikelen 2.22 en 2.19a, tweede
lid, aanhef en onder e, van de Chw. 

Structuurvisies bevatten de hoofdlijnen van voorgenomen ontwikkelingen
en de hoofdzaken van het door de gemeente of de provincie te voeren
ruimtelijke beleid. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van
de (nieuwe) Wro is het onderscheid in de Wro tussen beleid, normstelling
en uitvoering een van de structuurbepalende elementen. Gekozen is voor
de vastlegging van het strategisch omgevingsbeleid in beleidsdocumenten
(structuurvisies). Het juridisch bindende, normatieve beleid wordt
vastgelegd in bestemmingsplannen en in algemeen verbindende
voorschriften. Met het voorgestelde artikel 2.5, tweede lid, aanhef en
onder b, van de Wro wordt deze bewuste keuze van de wetgever verlaten.
De voorgestelde bepaling verandert het karakter van de structuurvisie
van – uitsluitend – een beleidsvisie in een document dat, naast een
beleidsvisie, algemeen verbindende voorschriften kan bevatten. De
toelichting verantwoordt deze wijziging niet. 

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt te heroverwegen.  

c.	Aanwijzing projecten door de minister

Artikel 2.18 van de Chw bepaalt dat de lokale en (boven)regionale
projecten met nationale betekenis waarop afdeling 7 van hoofdstuk 2 van
de Chw van toepassing is, bij amvb worden aangewezen. De bevoegdheid om
projecten aan te wijzen is in het wetsvoorstel aan de minister
toegekend, zodat nieuwe projecten eenvoudig kunnen worden toegevoegd.

Nu de voorgestelde regeling geen verplichtingen aan bestuursorganen
oplegt en ook geen, althans geen verstrekkende bevoegdheden toekent, is
het de vraag waartoe aanwijzing door een orgaan van de centrale overheid
dient. Uit de aanwijzing kan weliswaar worden afgeleid dat het project
ook in de visie van de regering van nationale betekenis is, doch voor
die erkenning van de nationale betekenis is geen wettelijk
voorgeschreven aanwijzing nodig. De Afdeling ziet ook geen bezwaren
tegen toepassing van de voorgestelde regeling bij projecten die niet
door de minister zijn aangewezen. De Afdeling mist in de toelichting
voorts een beschouwing over het rechtskarakter van de aanwijzing, in het
bijzonder of deze een besluit in de zin van de Awb behelst waartegen
beroep bij de bestuursrechter openstaat. 

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de noodzaak van
aanwijzing van projecten door de minister, alsmede op het rechtskarakter
van die aanwijzing, en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen. 

3.9	Gebiedsontwikkeling (artikel 1.1.6, onderdelen A en E) 

De Chw maakt het mogelijk om te experimenteren met bij amvb aangewezen
ontwikkelingsgebieden, waar ruimere wettelijke mogelijkheden gelden om
milieuruimte vrij te maken voor nieuwe ontwikkelingen. Daartoe dient een
gebiedsontwikkelingsplan te worden vastgesteld door de gemeenteraad, dan
wel provinciale staten. Bij het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet
zijn voor de duur van tien jaar negen ontwikkelingsgebieden aangewezen.
Voor zover bekend is tot op heden één gebiedsontwikkelingsplan
vastgesteld.  

In artikel 1.1.6, onderdeel E, van het wetsvoorstel wordt de regeling
omtrent de ontwikkelingsgebieden ingevoegd in de Wro. Daarbij wordt die
regeling op onderdelen gewijzigd. De nieuwe regeling geeft de Afdeling
aanleiding tot het maken van een aantal opmerkingen. 

a.	Nut en noodzaak

Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, van de Chw kan een gebied bij wijze
van experiment voor de duur van ten hoogste tien jaar worden aangewezen
als ontwikkelingsgebied. In het voorgestelde artikel 3.6b van de Wro
vervalt het experimentele karakter van de aanwijzing en daarmee de
termijn van tien jaar. Volgens de toelichting vervalt het experimentele
karakter van de Chw door de inbedding in de Wro.

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.2 van de Chw
blijkt dat de regering destijds niet heeft gekozen voor wetgeving op
basis van voorafgaand onderzoek, maar voor het op wettelijk niveau
experimenteren binnen een beperkt gebied. Zij heeft daarbij gewezen op
de kabinetsnota "Vertrouwen in wetgeving", waarin onder meer is vermeld
dat de effecten van nieuwe wetgeving en de werking van de wet in de
praktijk kunnen worden beproefd door invoering voor een beperkte kring
van personen of domeinen en dat een dergelijke, meer selectieve omgang
met het instrument van wetgeving ook het perspectief biedt op een
snellere totstandkoming van wetgeving omdat het bereik beperkt blijft. 

De Afdeling wijst erop dat, gegeven het feit dat de
ontwikkelingsgebieden voor een periode van tien jaar zijn aangewezen en
de omstandigheid dat nauwelijks of geen ervaring is opgedaan met het
vaststellen en uitvoeren van gebiedsontwikkelingsplannen, de effecten
van de regeling nog niet bekend zijn. Het experiment met de
ontwikkelingsgebieden is niet afgerond, het bevindt zich in de
beginfase. Het kan om die reden niet als basis dienen voor aanpassing
van de wetgeving. Het wetsvoorstel behoeft derhalve een zelfstandige
motivering op het punt van nut en noodzaak van een regeling voor
ontwikkelingsgebieden. Nu de toelichting daarin niet voorziet, is niet
gebleken dat het bij de voorbereiding van een wettelijke regeling
vereiste onderzoek is verricht.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel nader te bezien.

b.	Geen afwijking van hogere regeling bij lagere regeling

De Afdeling wijst voorts op het uitgangspunt dat in een hogere regeling
niet wordt toegestaan dat daarvan bij lagere regeling wordt afgeweken.
In twee situaties kan dit uitgangspunt uitzondering lijden, namelijk in
het geval van een experiment en ten behoeve van noodsituaties. De
voorgestelde regeling, waarin de mogelijkheid wordt gegeven bij amvb af
te wijken van wetgeving in formele zin, is niet in overeenstemming met
het uitgangspunt. De beide situaties die een uitzondering daarop zouden
kunnen rechtvaardigen, doen zich niet voor. 

De Afdeling adviseert de voorgestelde regeling ook in dit licht nader te
bezien. 

c.	Evaluatie

Ingevolge artikel 2.2, tweede lid, van de Chw moet de minister binnen
drie maanden na beëindiging van een experiment een verslag over de
doeltreffendheid en de effecten ervan, alsmede een standpunt inzake de
voortzetting ervan anders dan als experiment aan de beide kamers der
Staten-Generaal zenden. Deze bepaling vervalt. De toelichting vermeldt
hierover dat, aangezien de experimenten een doorlooptijd van tien tot
soms zelfs vijftien jaar kennen, te verwachten is dat de verslagen in de
praktijk verspreid in de periode tussen 2020 en 2025 beschikbaar zullen
komen. Er bestaat echter al veel eerder behoefte aan inzicht in de
effectiviteit van de experimenten. Dit heeft volgens de toelichting in
het wetsvoorstel geleid tot de omzetting van de verslaglegging per
experiment in een eenmalige evaluatie van alle experimenten, die binnen
één jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel aan de
Staten-Generaal zal worden aangeboden.

De Afdeling acht een eenmalige evaluatie na één jaar van alle gevallen
waarin toepassing is gegeven aan het voorgestelde artikel 3.6b van de
Wro weinig zinvol. Na één jaar is vast te stellen of ten behoeve van
de aangewezen gebieden maatregelen zijn genomen, maar niet, althans dat
is niet waarschijnlijk, of die maatregelen succesvol zijn, wat de
gevolgen daarvan zijn en of uiteindelijk (binnen tien jaar) opnieuw aan
de milieukwaliteitsnormen wordt voldaan. Inzicht in de effectiviteit van
de regeling wordt derhalve niet binnen één jaar verkregen. 

De Afdeling adviseert het voorstel ook in dit licht nader te bezien. 

d.	Gebiedsontwikkelingsplan

De Chw introduceerde een nieuwe planvorm: het gebiedsontwikkelingsplan.
De voorgestelde regeling in de Wro kent deze planvorm niet. Het
bestemmingsplan en de daarbij behorende plantoelichting vormen het kader
voor het vrijmaken van milieuruimte ten behoeve van nieuwe (ruimtelijke)
ontwikkelingen. Volgens de toelichting is het voordeel daarvan dat de
vraagstukken die de relatie tussen het bestemmingsplan en het
gebiedsontwikkelingsplan betreffen zijn opgelost, dat de communicatie
tussen overheden daarmee is geregeld en dat de planfiguur
"gebiedsontwikkelingsplan" oplost in het bestemmingsplan. Hierdoor wordt
de drempel om deze nieuwe regeling toe te passen verlaagd.

De toelichting stelt dat het advies van de VROM-raad "Dynamiek in
gebiedsgericht milieubeleid" de basis heeft gevormd voor de regeling van
gebiedsontwikkeling in de Chw. De VROM-raad heeft geadviseerd te
experimenteren met het vergroten van de bestuurlijke manoeuvreerruimte
op basis van een zogenoemd milieu-ruimteplan. Dit plan zou een planmatig
afwegingskader moeten vormen, waarin het lokale bestuur aangeeft hoe
milieuruimte vrijgemaakt gaat worden voor maatschappelijk gewenste
ontwikkelingen. Voorwaarde voor het verruimen van de bevoegdheden is
volgens de VROM-raad dat een integrale afweging heeft plaatsgevonden en
dat die afweging door de rechter getoetst kan worden. De rechter zou het
totale plan en bijbehorende motivering en afwegingen moeten toetsen aan
criteria als een "duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling", een
"goede milieukwaliteit" en "uitvoerbaarheid". De Afdeling stelt vast dat
deze voorstellen van de VROM-raad in artikel 2.3 van de Chw zijn
verwerkt. 

Het wetsvoorstel schrijft geen planmatig afwegingskader voor. De
Afdeling begrijpt vooralsnog niet de opmerking in de toelichting dat de
planfiguur "gebiedsontwikkelingsplan" in het bestemmingsplan oplost. Het
voorgestelde artikel 3.6b van de Wro regelt niet meer dan dat het
bestemmingsplan, voor zover wordt afgeweken van bij amvb aangegeven
(wettelijke) bepalingen, regels stelt ter zake van de te nemen besluiten
en de te treffen maatregelen, werken of werkzaamheden in het gebied ten
behoeve van een goede milieukwaliteit of ter compensatie van het beslag
op de milieugebruiksruimte. Dit is niet vergelijkbaar met het in de Chw
geregelde, beroepbare gebiedsontwikkelingsplan. Niet voorgeschreven
wordt dat het vast te stellen of te wijzigen bestemmingsplan de
elementen bevat die het gebiedsontwikkelingsplan ingevolge artikel 2.3,
tweede lid, van de Chw dient te bevatten. Evenmin wordt overeenkomstig
artikel 2.3, eerste lid, van de Chw voorgeschreven dat het
bestemmingsplan gericht dient te zijn op een optimalisering van de
milieugebruiksruimte met het oog op het versterken van een duurzame
ruimtelijke en economische ontwikkeling van het gebied. Het wetsvoorstel
regelt derhalve niet dat de vereiste integrale belangenafweging ten
aanzien van de gebiedsontwikkeling uit het bestemmingsplan blijkt.
Daarmee rijzen vragen over de kenbaarheid van die afweging en de
toetsing daarvan door de rechter. Voor zover beoogd wordt een en ander
bij amvb te regelen, merkt de Afdeling op dat dit op gespannen voet
staat met het uitgangspunt dat de wet de hoofdelementen van de regeling
dient te bevatten.   

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen en daarin te
regelen dat de gemeenteraad in een beroepbaar plan kenbaar maakt hoe
milieuruimte vrijgemaakt gaat worden voor de gewenste ruimtelijke
ontwikkelingen. 

e.	Afwijkingen

In het voorgestelde artikel 3.6b, vijfde lid, van de Wro wordt bepaald
dat uiterlijk tien jaar na vaststelling van het plan (lees: het
bestemmingsplan, bedoeld in het tweede lid) alsnog voldaan moet zijn aan
de bepalingen waarvan krachtens het derde lid is afgeweken. Wordt
hieraan niet voldaan, dan dienen burgemeester en wethouders aan te geven
op welke wijze alsnog aan de bepalingen zal worden voldaan. 

De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.

-	Het is de Afdeling niet op voorhand duidelijk of deze bepaling mede
betrekking heeft op het bestemmingsplan zelf. Zij adviseert in de
toelichting in te gaan op de periode waarin een bestemmingsplan
afwijkingen als bedoeld in het derde lid mag bevatten. De Afdeling acht
het uit een oogpunt van rechtszekerheid niet wenselijk dat een dergelijk
bestemmingsplan van kracht blijft op het moment dat de situatie in het
aangewezen gebied weer moet voldoen aan de in het derde lid bedoelde
bepalingen. Mocht artikel 3.6b, vijfde lid, niet tevens voorzien in het
in overeenstemming brengen van het bestemmingsplan met de in het derde
lid bedoelde bepalingen, dan adviseert de Afdeling het wetsvoorstel aan
te passen en daarvoor alsnog een voorziening te treffen.  

-	Afwijking van de bij amvb aangewezen bepalingen kan nodig zijn om
milieuruimte vrij te maken voor maatschappelijk gewenste ontwikkelingen.
Blijkens de memorie van toelichting bij de Chw kunnen hiermee
bijvoorbeeld verdergaande eisen aan bedrijven worden gesteld, nieuwe
vormen van compensatie worden ontwikkeld of tijdelijk afwijking van de
geldende milieunormen worden toegestaan. De Chw bepaalt dat na een
periode van tien jaar weer aan de milieukwalititeitsnormen moet worden
voldaan. Het wetsvoorstel bepaalt dat aan alle bepalingen waarvan is
afgeweken moet worden voldaan. In de toelichting wordt niet ingegaan op
dit verschil tussen de Chw en het wetsvoorstel. De Afdeling adviseert de
toelichting in zoverre aan te vullen.

-	Voorkomen moet worden dat de gebiedsontwikkeling uiteindelijk eindigt
met een te lage milieukwaliteit. Met het oog daarop geeft het
wetsvoorstel burgemeester en wethouders de opdracht om aan te geven op
welke wijze na afloop van de termijn alsnog aan de bepalingen zal worden
voldaan. Deze opdracht biedt echter weinig zekerheid. Het
gemeentebestuur zou ook kunnen worden verplicht aanvullende maatregelen
te treffen en deze neer te leggen in een voor beroep vatbaar besluit. De
Afdeling adviseert in de toelichting op deze mogelijkheid in te gaan en
het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.  

f.	Conclusie

Samenvattend ziet de Afdeling een aantal redenen om de voorgestelde
regeling voor gebiedsontwikkeling nader te bezien. Deze redenen hangen
samen met het vervallen van het experimentele karakter van de regeling.
Zij betreffen de voorbereiding van de voorgestelde regeling, de
mogelijkheid om bij amvb af te wijken van wetgeving in formele zin en de
evaluatie van de regeling. Voorts heeft de Afdeling opmerkingen gemaakt
over het ontbreken van een planfiguur als het gebiedsontwikkelingsplan
en het voorgestelde artikel 3.6b, vijfde lid, van de Wro. Die
opmerkingen leiden tot het advies de bepaling aan te passen en de
toelichting, waar nodig, aan te vullen.    

4.	Verbetering van het omgevingsrecht (hoofdstuk 2)

4.1	Houdbaarheid onderzoeksgegevens (artikel 2.1.1, onderdeel A,
artikel 3:18a van de Awb)

Artikel 2.1.1. bepaalt dat in afdeling 3.4 van de Awb een artikel 3:18a
wordt ingevoegd, inhoudende dat een bestuursorgaan bij het nemen van een
besluit waarop de openbare uniforme voorbereidingsprocedure van
toepassing is zich in ieder geval kan baseren op gegevens en onderzoeken
die niet ouder zijn dan twee jaar. Hiermee wordt beoogd te voorkomen dat
de besluitvorming wordt ‘ingehaald’ door nieuwe gegevens en
herberekeningen. Het voortdurend rekening moeten houden met nieuwe
gegevens is volgens de toelichting een belangrijke oorzaak van
vertraging in de besluitvorming rond infrastructurele projecten. Ook
leidt de voortdurende actualisatie van gegevens of onderzoeksmethoden
tot extra besluitvormingskosten, aldus de toelichting.

De Wet luchtvaart, de Tracéwet en de Spoedwet wegverbreding bevatten
een zogenaamde bevriezings- of houdbaarheidsbepaling. Volgens de
toelichting is de hierboven vermelde problematiek niet alleen aan de
orde op die terreinen, maar speelt deze ook breder een rol in het
ruimtelijke domein, in het bijzonder in het kader van de Wro, de Wabo en
de Nbw 1998. Daarom wordt voorgesteld een houdbaarheidsbepaling met een
ruimere reikwijdte in de Awb op te nemen.

a.	Noodzaak, urgentie en reikwijdte

De toelichting stelt dat er een problematiek bestaat ten aanzien van
onderzoeksverplichtingen en de houdbaarheid van onderzoeksgegevens, maar
biedt geen inzicht in de mate waarin deze problematiek zich in de
praktijk voordoet. Daarmee is de ernst van de problematiek niet
overtuigend aangetoond. Voorts stelt de toelichting weliswaar dat deze
problematiek "breder speelt" in het ruimtelijke domein dan alleen in
zaken op grond van de Wet luchtvaart, Tracéwet en Spoedwet
wegverbreding, maar motiveert deze stelling niet op basis van feitelijke
informatie of jurisprudentie. De toelichting verwijst slechts naar
besluitvorming in het kader van de Wro, de Wabo en de Nbw 1998. Zonder
nadere onderbouwing schiet deze verwijzing tekort als motivering van de
noodzaak een algemene regeling te treffen voor de houdbaarheid van
onderzoeksgegevens.

Het vorenstaande klemt temeer nu het toepassingsbereik van het voorstel
niet beperkt wordt tot het ruimtelijke domein, maar wordt uitgebreid tot
alle besluiten die met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb worden
voorbereid. Daaronder vallen ook besluiten genomen op grond van
wettelijke regelingen van de centrale of decentrale overheid die niet of
slechts in beperkte mate gerekend kunnen worden tot het ruimtelijke
domein, zoals ontheffingen op grond van artikel 113 van de Wet
gewasbeschermingsmiddelen, vergunningen voor paracommerciële horeca op
grond van artikel 3 van de Drank- en horecawet, de vaststelling van
bedragen per eenheid als bedoeld in artikel 9 van de Financiële
verhoudingswet, en de beslissing inzake een verzoek om inschrijving in
het accountantsregister op grond van artikel 60 van de Wet op de
Registeraccountants.  

b.	Afwijking van de vaststelling "ex nunc" als algemene regel

Evenals in 3.1, onder b, van dit advies is opgemerkt ten aanzien van de
voorgestelde wijziging van artikel 3.2 van de Awb (feitenonderzoek na
vernietiging), merkt de Afdeling op dat de toelichting wel aandacht
besteedt aan de (veronderstelde) voordelen van de maatregel, maar niet
aan de bezwaren die ertegen kunnen worden ingebracht. Zij wijst er ook
hier op dat het bij de besluitvorming uitgaan van verouderde gegevens de
legitimiteit van het bestuur niet ten goede komt. Het voorstel kan
voorts de indruk wekken van een bevooroordeeld handelen: de keuze voor
een bepaald onderzoek, niet ouder dan twee jaar, kan voor de ene partij
gunstig zijn en voor een andere partij ongunstig. De Afdeling vraagt
voorts aandacht voor de situatie waarin na vernietiging een nieuw
besluit dient te worden genomen met toepassing van het voorgestelde
artikel 3.2 van de Awb. De vraag rijst hoe de bepaling in die situatie
moet worden uitgelegd.

De afwijking van de algemene regel dat een besluit wordt genomen met
inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen
ervan, vereist, gelet op het vorenstaande, een nadere toelichting. 

c.	Toetsing door de rechter

De Afdeling begrijpt de voorgestelde bepaling aldus, dat zij, als
betrekking hebbend op de bestuurlijke besluitvorming, niet leidt tot een
inperking van de rechterlijke bevoegdheid om de kwaliteit van de aan de
vaststelling ten grondslag gelegde onderzoeksgegevens te beoordelen,
indien een beroepsgrond daartoe aanleiding geeft. Daarvan uitgaande, kan
de bestuursrechter oordelen dat de gebruikte onderzoeksgegevens
ondeugdelijk zijn, zodat een besluit wegens ontoereikende voorbereiding
ervan voor vernietiging in aanmerking komt. Dit betekent niet dat de
bestuursrechter een besluit kan vernietigen, omdat de aard van het
besluit zou meebrengen dat actualisering van de gebruikte gegevens,
jonger dan twee jaar, nodig zou zijn. Anders dan de toelichting
suggereert, laat de tekst van het voorgestelde artikel 3.18a zonder meer
toe dat een besluit wordt gebaseerd op niet-geactualiseerde gegevens,
mits die gegevens niet ouder zijn dan twee jaar. De tekst van het
wetsvoorstel en de toelichting zijn in zoverre niet met elkaar in
overeenstemming. 

d.	Conclusie

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 3.18a van de Awb in het
licht van het voorgaande nader te bezien.

4.2	Natuurbeschermingswet 1998 (artikel 2.1.3)

a.	Effectiviteit

Onverminderd hetgeen de Afdeling in paragraaf 2.2, onderdeel B.3, heeft
opgemerkt over de verhouding van de voorgestelde wijzigingen van de Nbw
1998 tot de komende Natuurwet, merkt de Afdeling het volgende op over de
effectiviteit van het wetsvoorstel. 

Het voorstel voorziet in (gedeeltelijke) wijzigingen in het
vergunningenregime voor de beschermde natuurmonumenten en de Natura
2000-gebieden. Het bestuursorgaan dient, in plaats van
vergunningverlening, ervoor zorg te dragen dat passende maatregelen
worden genomen om te voorkomen dat handelingen:

het natuurschoon, de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd
natuurmonument of dieren of planten in een beschermd natuurmonument
schaden of een beschermd natuurmonument ontsieren (voorgesteld artikel
16 in samenhang met artikel 19ia van de Nbw 1998) en

de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats voor soorten in
een Natura 2000-gebied verslechteren en dat er door handelingen storende
factoren optreden die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen een
significant effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is
aangewezen (voorgesteld artikel 19c van de Nbw 1998).

Die passende maatregelen kunnen onder meer inhouden dat degene die de
handeling uitvoert of voornemens is uit te voeren wordt verplicht tot
het staken of beperken van het project of de handeling.

Met deze voorgestelde wijzigingen wordt beoogd de druk van
administratieve lasten en regels voor bedrijven en burgers te
verminderen. De toelichting vermeldt: “De regering verwacht dat de
voorgestelde wijzigingen een bijdrage kunnen leveren aan de versnelling
van projecten en andere activiteiten in het ruimtelijke domein en aan de
duurzame en innovatieve economie zonder daarbij de natuurdoelstellingen
in gevaar te brengen. Indien ontwikkelingen daartoe aanleiding geven,
kunnen door de inzet van een generieke of individuele
aanschrijvingsbevoegdheid zo nodig beperkingen worden gesteld ten
borging van de natuurbelangen.”

De Afdeling maakt de volgende opmerkingen. 

a.1.	Lastenverlichting, nalevingskosten en procedurele versnelling

De voorgestelde (gedeeltelijke) afschaffing respectievelijk beperking
van de vergunningplicht zou moeten betekenen dat er minder vergunningen
worden verleend. In de toelichting wordt de verwachting geuit dat de
voorgestelde regeling een administratieve lastenverlichting met zich
brengt voor de burger en het bedrijfsleven, terwijl wat de bestuurlijke
lasten betreft een licht positief tot neutraal effect wordt verwacht.
Volgens de toelichting worden ondernemers en burgers niet meer belast
met de werkzaamheden en kosten die nodig zijn voor het voorbereiden en
indienen van een aanvraag voor een vergunning. 

Anders dan bij de bestuurlijke lasten van de overheid, wordt in de
toelichting niet ingegaan op de, voor de vergunning in de plaats
komende, aanschrijvingsbevoegdheid en de daaraan verbonden
nalevingskosten voor burgers en bedrijven. Daardoor is op voorhand niet
duidelijk op grond waarvan de regering verminderde lasten voor hen
verwacht, ondanks de vaststelling dat de bestuurlijke lasten grotendeels
gelijk blijven. De burger of het bedrijf zal bij de uitvoering van de
opgelegde aanschrijving kosten moeten maken, zoals het binnen een door
het bevoegd gezag gestelde termijn verstrekken van informatie over de
handeling. De duidelijkheid die een vergunning voor een ondernemer en
burger meebrengt, wordt ingewisseld voor de onzekerheid die het gevolg
is van de mogelijkheid dat een eenmaal gerealiseerd project moet worden
gestaakt of aangepast, met alle kosten van dien. Ook door het IPO wordt
erop gewezen dat, mede gelet op de complexe materie, de preventieve
beoordeling, behorende bij een vergunninginstrument, veel problemen
voorafgaand aan het handelen ondervangt en zekerheid biedt aan de
initiatiefnemers.  

De Afdeling merkt verder op dat in de toelichting inzake de bestuurlijke
lasten niet expliciet wordt ingegaan op de repressieve toepassing van de
aanschrijvingsbevoedheid, terwijl deze een nog systematischer inzet van
de bestuurlijke capaciteit voor monitoring en handhaving vergt dan een
preventief vergunninginstrument.

Gelet hierop komt de vraag op of de kostenbesparing door het vervallen
van het vergunninginstrument opweegt tegen de kosten gemoeid met de
naleving van een aanschrijving, het uit eigen beweging monitoren van
mogelijk natuurbelastende handelingen en het eventuele handhavend
optreden. De Afdeling geeft in overweging het in het omgevingsrecht wel
vaker gebruikte instrument van een meldingsverplichting te introduceren,
ter voorkoming van hoge kosten voor burgers, bedrijven en de overheid.  

Het wetsvoorstel biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid invulling te
geven aan de aanschrijvingsbevoegdheid door een generieke aanschrijving
in de vorm van een provinciale verordening vast te stellen, maar ook
kunnen passende maatregelen worden getroffen in de vorm van een
beschikking. Gelet op het met de vergunning vergelijkbare rechtskarakter
van de individuele aanschrijving mag ervan uit worden gegaan dat de door
de regering beoogde kostenbesparing in dat geval beperkt zal zijn. Naast
de kosten voor het uitvoeren van de aanschrijving, kunnen zowel de
aanschrijving als de afwijzing van een verzoek daartoe aan de rechter
worden voorgelegd. Natuurbeschermingsmaatregelen vormen vaak aanleiding
voor conflicten en het betreft een sector met veel actieve
derdenbelanghebbenden. De huidige procedures rond vergunningverlening
zullen zich daardoor verplaatsen naar de uitoefening van de
aanschrijvingsbevoegdheid. Ook kan de reikwijdte van de voorgestelde,
beperkte vergunningplicht van artikel 19d van de Nbw 1998 geschillen
opleveren. 

Om de hiervoor genoemde redenen is tevens onzeker of de voorgestelde
regeling de beoogde versnelling van de besluitvormingsprocedure zal
opleveren, althans op de korte termijn.

a.2.	Natuurdoelstellingen

Het vergunningregime voor de beschermde natuurmonumenten en – voor
zover het niet de projecten met significante gevolgen betreft - de
Natura 2000-gebieden is een nationale keuze. Artikel 6, tweede lid, van
de Habitatrichtlijn schrijft voor dat de lidstaten passende maatregelen
treffen om de in die bepaling genoemde natuurdoelstelling te realiseren
(resultaatsverplichting), zij het dat het om een preventieve maatregel
moet gaan (zie hierna). De in het wetsvoorstel opgenomen beperkingen van
het vergunningenregime beogen de natuurdoelstelling van artikel 6,
tweede lid, van de Habitatrichtlijn met voor de praktijk minder
ingrijpende instrumenten te realiseren. In dat kader wordt ook wel
gesproken over het schrappen van een zogeheten ‘nationale kop’. 

Bij de totstandkoming van de Nbw 1998 is door de regering als
uitgangspunt genomen dat de komende jaren de reeds aanzienlijke
inspanningen op het gebied van veiligstelling, inrichting en beheer van
natuur en landschap vergroot zullen moeten worden teneinde de
duurzaamheid van natuur– en landschapswaarden te verzekeren. Hiertoe
is destijds het vergunninginstrument in de wet opgenomen. 

De Afdeling merkt op dat inherent aan de vergunning is dat deze
voorafgaand aan het project of de handeling wordt verleend. Ook voor de
aanschrijvingsbevoegdheid geldt dat deze voorafgaand aan een handeling
kan worden uitgeoefend, maar meer voor de hand liggend, en kennelijk
door de regering beoogd, is dat deze ten tijde of na afloop van een
handeling wordt toegepast. Een burger of bedrijf zal niet meer verzoeken
om vergunningverlening, maar het bevoegd gezag zal zelf actief moeten
optreden, al dan niet naar aanleiding van klachten. De preventieve
toetsing behorende bij de vergunningverlening, heeft bijgedragen aan het
huidige niveau van de kwaliteit van de natuurwaarden in Nederland. Het
is denkbaar dat een veelal repressief toegepaste
aanschrijvingsbevoegdheid de natuurdoelstellingen in gevaar zal brengen,
mede gelet op het specifieke karakter van natuurwaarden. Er is een
reëel risico dat aantasting door vergunningvrije handelingen
onomkeerbare schade toebrengt aan het natuurschoon, de natuurlijke
habitats en de habitats van soorten in een beschermd gebied. Het treffen
van passende maatregelen ten tijde van of nadat de handeling heeft
plaatsgevonden – en de schade is opgetreden -  heeft dan geen of
nauwelijks nut. De kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats
van de soorten is dan reeds verslechterd en de storende factoren met
significant effect zijn dan reeds opgetreden. Voor de Natura
2000-gebieden betekent dit dat niet kan worden voldaan aan de vereisten
van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Daarbij is van
belang dat deze bepaling hetzelfde beschermingsniveau beoogt te
garanderen als het derde lid van artikel 6 en dat ook artikel 6, tweede
lid, van de Habitatrichtlijn een preventief instrumentarium vereist.
Niet-naleving van deze Europeesrechtelijke verplichtingen kan de
Europese Commissie aanleiding geven een inbreukprocedure te starten. Ook
vanuit dit oogpunt kan de in de voorgaande paragraaf in overweging
gegeven meldingsverplichting uitkomst bieden.

In de toelichting ontbreekt een analyse waaruit blijkt dat de
natuurdoelstellingen niet in gevaar worden gebracht, mede gelet op het
voorzorgsbeginsel. Evenmin worden dragende argumenten gegeven voor de
stelling dat de voorgestelde maatregelen leiden tot de beoogde
vermindering van de lasten voor burgers, bedrijven en overheid en
versnelling van projecten en andere activiteiten, zonder daarbij de
natuurdoelstellingen in gevaar te brengen.

Gelet op het gestelde onder a.1. en a.2., adviseert de Afdeling het
wetsvoorstel nader te bezien.

b.	Stikstofregime voor plannen

Het wetsvoorstel voorziet onder meer in uitbreiding van de regeling
betreffende stikstofdepositie voor plannen als bedoeld in artikel 19j,
derde lid, van de Nbw 1998, zodanig dat voor deze plannen eveneens de
salderingsmogelijkheid gaat gelden als deze, voor zover hier van belang,
van toepassing waren op de in artikel 19kd, derde lid, genoemde
referentiedatum. In de toelichting wordt opgemerkt dat de praktijk laat
zien dat voor plannen een met projecten vergelijkbare problematiek
speelt en dat daarom de stikstofregeling op plannen van toepassing wordt
verklaard. 

De Raad van State heeft in het advies over de Chw opgemerkt dat een vorm
van saldering in beginsel toelaatbaar kan worden geacht, maar alleen
indien zeker is dat zich geen significante gevolgen voor de Natura
2000-gebieden kunnen voordoen. Enkel in gevallen waarbij met zekerheid
is vast te stellen dat een project geen significante gevolgen voor
Natura 2000-gebieden kan hebben, kan een individuele beoordeling
achterwege blijven. Gelet op artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn
gelden daarom in ieder geval als randvoorwaarden dat saldering slechts
plaats heeft ten aanzien van een en het zelfde Natura 2000-gebied en een
en dezelfde instandhoudingsdoelstelling. Een afname van depositie op het
ene Natura 2000-gebied kan derhalve niet worden benut om een toename van
depositie op een ander gebied mogelijk te maken. Ook kan een afname van
depositie op het ene habitattype niet worden benut om een toename van
depositie op een ander habitattype mogelijk te maken. 

Deze randvoorwaarden van saldering gelden onverlet voor de in het
voorliggende wetsvoorstel voorziene plannen. In de toelichting ontbreekt
een analyse van de uitwerking van de voorgestelde regeling voor plannen
en de wijze waarop saldering in een plan mag plaatsvinden. Een
dergelijke uiteenzetting wordt gemist, mede gelet op grote diversiteit
van de bedoelde plannen.

Voorts heeft de Raad in het advies over de Chw een opmerking gemaakt
over de gevolgen van de gekozen referentiedatum voor
Vogelrichtlijngebieden. Het wetsvoorstel voorziet voor plannen in
dezelfde referentiedatum, terwijl in de toelichting niet wordt ingegaan
op de gevolgen hiervan voor deze gebieden, gelet op de naleving van de
Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn. Ook voor deze aspecten geldt dat
niet naleving van de Europeesrechtelijke verplichtingen als consequentie
kan hebben dat de Europese Commissie een inbreukprocedure start. 

Gelet op het voorgaande, adviseert de Afdeling de toelichting aan te
vullen op deze punten en zo nodig de voorgestelde tekst van artikel 19kd
aan te passen. 

4.3	Delegatie bevoegdheid vaststelling bestemmingsplan, inpassingsplan
en beheersverordening (artikel 2.2.5, onderdelen B en D)

In het voorgestelde artikel 2.1a van de Wro wordt bepaald dat de
gemeenteraad ter uitvoering van het in een structuurvisie neergelegde
beleid de bevoegdheid om bestemmingsplannen of beheersverordeningen vast
te stellen kan delegeren aan burgemeester en wethouders. Het
voorgestelde artikel 2.2a van de Wro voorziet in een overeenkomstige
delegatiebevoegdheid voor provinciale staten.

Volgens de toelichting blijkt uit onderzoeken dat nog niet alle
gemeenten voldoen aan de verplichting om een structuurvisie vast te
stellen. Voorts blijkt uit de gemeentelijke praktijk van de ruimtelijke
ordening dat bestemmingsplannen "in het algemeen en grotendeels primair"
een beheersfunctie hebben en dat zij in een beperkt aantal gevallen een
plannings- en sturingsfunctie vervullen.

De toelichting stelt dat de structuurvisie steeds meer wordt gezien als
het instrument voor het vervullen van de plannings- en sturingsfunctie
in de ruimtelijke ordening. Gesteld wordt dat de structuurvisie een
centrale rol kan vervullen bij de integrale gebiedsgerichte afwegingen
die ten grondslag behoren te worden gelegd aan de concretisering die
plaatsvindt via de vaststelling en uitvoering van het beleid via
bestemmingsplannen en de verlening van omgevingsvergunningen. Voor goed
functionerende duale verhoudingen is het van belang dat de gemeenteraad
op hoofdlijnen sturing geeft aan de door burgemeester en wethouders uit
te voeren taken. Met het oog hierop moet het vaststellen van
structuurvisies aantrekkelijker worden gemaakt. Daarom wordt voorgesteld
aan de gemeenteraad de bevoegdheid toe te kennen om bij de vaststelling
van een structuurvisie zijn bevoegdheid tot het vaststellen van
bestemmingsplannen aan burgemeester en wethouders te delegeren. De
gemeenteraad kan zich dan richten op de beleidsvorming, terwijl hij de
beleidsuitvoering aan burgemeester en wethouders overlaat. Dit versterkt
de duale verhoudingen tussen de gemeenteraad en burgemeester en
wethouders, aldus de toelichting.

Volgens de toelichting brengt toepassing van de delegatiebevoegdheid
voordelen mee in de vorm van een vereenvoudiging en versnelling van de
procedure en kan deze leiden tot een afname van de plankosten.

De Afdeling merkt hierover het volgende op.

De toelichting doet voorkomen dat bestemmingsplannen veelal het karakter
van uitvoeringsregelgeving hebben, omdat zij slechts geringe mate een
sturings- of planningsfunctie zouden vervullen. Hierdoor blijft
onbelicht dat bestemmingsplannen, ook wanneer  zij primair een
beheersfunctie vervullen, burgers rechtstreeks bindende voorschriften
bevatten die bepalen voor welke doeleinden gronden en bouwwerken
gebruikt mogen worden. Daarnaast gaat de toelichting er niet op in, dat
de voorgestelde wijziging een breuk vormt met de van oudsher in het
ruimtelijke ordeningsrecht verankerde gedachte dat het bestemmingsplan
bij uitstek de centrale rechtsfiguur in de gemeentelijke planologie is. 

Het algemeen verbindende karakter van bestemmingsplannen en de centrale
positie die zij in de ruimtelijke ordening innemen, vergen een sterke
democratische legitimatie van de vaststelling van deze plannen door
middel van bespreking en vaststelling door de gemeentelijke
volksvertegenwoordiging. Vaststelling door burgemeester en wethouders,
die anders dan de gemeenteraad niet in openbaarheid vergaderen, kan die
democratische legitimatie niet bieden. Evenmin doet vaststelling door
burgemeester en wethouders recht aan het primaat dat de gemeenteraad als
hoogste bestuursorgaan van de gemeente, ook na invoering van de
dualisering, krachtens artikel 125, eerste lid, van de Grondwet toekomt

Gelet hierop, ontraadt de Afdeling de delegatie van de vaststelling van
bestemmingsplannen, provinciale inpassingsplannen en
beheersverordeningen mogelijk te maken. Zij adviseert de voorgestelde
artikelen 2.1a en 2.2a van de Wro te schrappen.

5. 	Slotbepalingen (Hoofdstuk 3)

5.1	Overgangsrecht

a.	Verhouding tot de Chw

Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van het wetsvoorstel blijft de Chw
van toepassing op besluiten als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van
de Chw, genomen voor het tijdstip van inwerkingtreding van de wet of
waarvan het ontwerpbesluit voor dat tijdstip ter inzage is gelegd.
Artikel 1.1, eerste lid, van de Chw bepaalt, voor zover hier van belang,
dat afdeling 2 (wijzigingen bestuursprocesrecht) van toepassing is op
'alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist
voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I en II
genoemde projecten.' De eerbiedigende werking geldt dus niet voor
besluiten die na intrekking van de Chw zijn genomen, tenzij voordien een
ontwerpbesluit ter inzage was gelegd. Niet duidelijk is hoe deze
bepaling zich verhoudt tot artikel 5.10, tweede lid, van de Chw, dat –
kort gezegd – erop neer komt dat indien het eerste besluit ter
uitvoering van een project is genomen voor intrekking van de Chw, zij
van toepassing blijft op alle latere besluiten of handelingen ter
uitvoering van dat project. De Afdeling leest artikel 3.1, eerste lid,
van het wetsvoorstel aldus, dat aan artikel 5.10, tweede lid, van de Chw
geen betekenis meer toekomt, zodat het bestuursprocesrecht van de Chw
alleen van toepassing blijft op 1) vóór intrekking van de Chw genomen
besluiten en op 2) het (eerste) besluit dat na de terinzagelegging wordt
genomen, mits het ontwerpbesluit voor intrekking van de Chw ter inzage
is gelegd. De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt te
verduidelijken.

b.	Milieueffectrapportage

Artikel 3.1, tweede lid, van het wetsvoorstel houdt in dat artikel 1.11
van de Chw ook na intrekking ervan van toepassing blijft op de
projecten, bedoeld in bijlage II van de Chw en voor de krachtens artikel
2.18 van de Chw aangewezen projecten. Artikel 1.11 van de Chw bepaalt
dat indien op grond van de Wm een milieueffectrapport wordt opgesteld,
artikel 7.23 van die wet voor zover dat regels stelt over alternatieven
van de voorgenomen activiteit, niet van toepassing is. De Afdeling wijst
erop dat aldus, naast de reguliere, drie bijzondere systemen van
milieueffectrapportage ontstaan, namelijk die voor projecten:   

-	uit de Spoedwet wegverbreding (en de Tracéwet);

-	van Bijlage II van de Chw, en  

-	die de systematiek van dit wetsvoorstel gaan volgen.

Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid geeft de
Afdeling in overweging voor deze projecten een eenduidig systeem van
milieueffectrapportage te laten gelden. 

c.	Omgevingsvergunning

Artikel 3.1, derde lid, van het wetsvoorstel bepaalt, samengevat, dat op

aanvragen om een omgevingsvergunning die voor het tijdstip van
inwerkingtreding van artikel 2.2.1, onderdelen A en E, zijn ingediend en
waarop op dat tijdstip nog niet onherroepelijk is beslist, het oude
recht van toepassing blijft. Onduidelijk is of het overgangsrecht alleen
ziet op de procedure die moet worden gevolgd bij het nemen van
besluiten, of ook op de mogelijkheid om bezwaar en beroep in te stellen
en op het toepasselijke procesrecht. Uit de toelichting blijkt dat
uitsluitend het eerste aspect regeling behoeft. Gelet hierop adviseert
de Afdeling de bepaling aan te passen.

5.2	Evaluatie

Artikel 5.9a van de Chw bepaalt dat de effecten van hoofdstuk 1
(afwijkingen bestuursprocesrecht) binnen twee jaar na inwerkingtreding
van de wet worden geëvalueerd. De resultaten van die evaluatie worden
in de zomer van 2012 verwacht. Deze evaluatiebepaling keert terug in het
voorgestelde artikel 3.3, eerste lid, zij het dat evaluatie binnen één
jaar na inwerkingtreding van de wet dient plaats te vinden. De
toelichting vermeldt hierover dat evaluatie van de doeltreffendheid en
de effecten van de instrumenten in de praktijk ook na de inbedding in de
reguliere wetgeving van belang blijft. 

In artikel 3.3, tweede lid, van het wetsvoorstel wordt evaluatie van de
artikelen 1.1.2 tot en met 1.1.6 voorgeschreven. Ook die evaluatie dient
binnen één jaar na inwerkingtreding van de wet aan de Staten-Generaal
te worden aangeboden. 

De Afdeling wijst erop dat de in artikel 3.3, eerste lid, van het
wetsvoorstel opgenomen afzonderlijke evaluatiebepaling voor artikel
1.1.1 van het wetsvoorstel niet nodig is, gelet op artikel 11:1 van de
Awb. Dat artikel bepaalt dat de Awb iedere vijf jaar wordt geëvalueerd.
Afgezien daarvan is een termijn van één jaar te kort voor een zinvolle
beoordeling. In het algemeen ligt een evaluatietermijn van vijf jaar in
de rede. Dit geldt temeer nu het hier, in de artikelen 1.1.1 tot en met
1.1.6 van het wetsvoorstel, om belangrijke stelselwijzigingen gaat. Voor
zover het de evaluatie van de bepalingen omtrent innovatie en
gebiedsontwikkeling betreft, verwijst de Afdeling voorts naar hetgeen
daarover is opgemerkt in 3.6, onder b, en 3.9, onder c, van dit advies. 

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 3.3 aan te passen. 

6.	Redactionele kanttekeningen

Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

7.	Conclusie

De Afdeling onderschrijft het streven van de regering om de
besluitvorming over ruimtelijke projecten te versnellen, verbeteren en
vereenvoudigen. Zij ziet het belang hiervan in en wijst, juist om die
reden, op effecten van het wetsvoorstel die aan het bereiken van dit
doel in de weg staan. Daarnaast wijst zij op een aantal minder gewenste
neveneffecten van het wetsvoorstel.

a.	Ten aanzien van de verankering van de Chw

Anders dan de Chw, betreft dit voorstel geen tijdelijke nood- of
crisiswetgeving, maar een permanente regeling voor de besluitvorming
over vooral ruimtelijke projecten. Dit betekent dat de noodzaak van het
wetsvoorstel niet wordt aangetoond door te verwijzen naar een
vergelijkbare bepaling in de Chw of naar de mogelijk gunstige effecten
van die wet. De permanente wijziging van het bestuurs(proces)recht en de
aanvulling van de basiswetten op het terrein van het omgevingsrecht
vergen een afzonderlijke motivering en een doordachte keuze waarvan
aannemelijk is dat die voor de lange termijn stand zal houden. De
Afdeling vindt in de toelichting daarvoor onvoldoende aanknopingspunten.
Zij adviseert daarom het wetsvoorstel te heroverwegen. 

Meer in het bijzonder adviseert de Afdeling tot heroverweging van de
voorgestelde beperking van het beroepsrecht voor decentrale overheden
(artikel 1.1.1, onderdeel D), de uitspraaktermijnen bij versnelde
behandeling (artikel 1.1.1, onderdeel E), het beroep in één instantie
(artikel 1.1.3, onderdeel G) en de verandering van het rechtskarakter
van de structuurvisie bij projecten met nationale betekenis (art. 1.1.6,
onderdeel D). Zij adviseert voorts het voorstel nader te bezien voor
zover het betreft het feitenonderzoek na vernietiging (artikel 1.1.1,
onderdeel A), de omgevingsvergunning-plus (artikel 1.1.3, onderdelen A
tot en met E) en de regeling voor gebiedsontwikkeling (artikel 1.1.6,
onderdelen A en E). Daarnaast heeft de Afdeling (overige) opmerkingen
gemaakt over de uitbreiding van de vergewisplicht (artikel 1.1.1,
onderdeel B), de verplichte versnelde behandeling (artikel 1.1.1,
onderdeel E), de regeling ten behoeve van innovatieve ontwikkelingen
(artikel 1.1.3, onderdeel F), de regeling voor projecten met nationale
betekenis (artikel 1.1.6, onderdelen B, C en D) en de regeling voor
gebiedsontwikkeling (artikel 1.1.6, onderdelen A en E). Deze hebben
geleid tot het advies bepalingen aan te passen en, waar nodig, de
toelichting aan te vullen.

 

b.	Ten aanzien van de verbeteringen in het omgevingsrecht ("quick wins")

De regering heeft zich voorgenomen de omgevings- en natuurwetgeving
integraal te herzien. Moeilijk valt in te zien waarom daarop in het
wetsvoorstel wordt vooruitgelopen. De Afdeling adviseert de voorgestelde
verbeteringen van het omgevingsrecht uit het wetsvoorstel te lichten en
te integreren in de Omgevingswet en de Wet Natuur, met inachtneming van
de in het advies gemaakte opmerkingen over deze verbeteringen.  

De Afdeling ontraadt de delegatie van de vaststelling van
bestemmingsplannen, provinciale inpassingsplannen en
beheersverordeningen mogelijk te maken (artikel 2.2.5, onderdelen B en
D). Zij adviseert voorts de bepaling over de houdbaarheid van
onderzoeksgegevens (artikel 2.1.1, onderdeel A) en de voorgestelde
wijziging van de Nbw 1998 (artikel 2.1.3) nader te bezien. Tevens
adviseert zij ten aanzien van het stikstofregime voor plannen (artikel
2.1.3, onderdeel P) de toelichting aan te vullen en het wetsvoorstel zo
nodig aan te passen.

c.	Ten aanzien van de slotbepalingen

De Afdeling maakt enkele opmerkingen over het overgangsrecht en de
evaluatiebepaling. Zij adviseert bepalingen aan te passen en te
verduidelijken. 

d.	Slotsom

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W14.11.0238/IV met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

Wettekst

In het opschrift de zinsnede "het permanent maken (…) omgevingsrecht"
vervangen door: de intrekking van de Crisis- en herstelwet en de
verankering van de daarin opgenomen bepalingen in reguliere wetgeving.

In de aanhef de zinsnede "het permanent maken (…) omgevingsrecht"
vervangen door: in te trekken en de daarin opgenomen bepalingen te
verankeren in reguliere wetgeving alsmede het bestuursrecht en
omgevingsrecht te verbeteren.

Het voorgestelde artikel 3.2, tweede lid, van de Awb (artikel 1.1.1,
onderdeel A) is opgenomen in afdeling 3.2 van de Awb, die betrekking
heeft op de zorgvuldigheid en belangenafweging die acht moet worden
genomen bij het nemen van besluiten. Het artikellid is evenwel van
toepassing op de besluitvorming na vernietiging en op de omvang van het
geding in geval van beroep tegen een nieuw besluit. Plaatsing in
afdeling 8.2.6 ligt daarom meer voor de hand.

In artikel 1.1.1, onderdeel A, in het nieuwe tweede lid "tussenuitspraak
als bedoeld in artikel 8:51a" vervangen door: tussenuitspraak als
bedoeld in art 8:80a. 

In het voorgestelde artikel 8:53a, derde lid, van de Awb (artikel 1.1.1,
onderdeel E) "zo nodig" vervangen door: in zoverre. Daarmee wordt
duidelijk dat artikel 6:6 van de Awb uitsluitend buiten toepassing
blijft indien de gronden niet voor het einde van de beroepstermijn zijn
ingediend. 

In artikel 1.1.1, onderdeel F, na "herstellen" toevoegen: of te laten
herstellen. 

Artikel 1.1.1, onderdeel G, aanpassen. De daarin vermelde artikelen
3.16, 3.17 en 3.18 van de Wro zijn vervallen. 

In artikel 1.1.4, onderdeel A, de tweede wijzigingsopdracht schrappen
omdat onderdeel h reeds is vervallen: in de derde wijzigingsopdracht
specificeren welk onderdeel f vervalt; de verwijzing naar onderdeel g
schrappen, nu dit onderdeel niet bestaat. 

In artikel 1.1.6, onderdeel E, aan het slot van artikel 3.6b, derde lid,
onder g, toevoegen: , met dien verstande dat die afwijking niet leidt
tot een geluidsbelasting binnen een woning met gesloten ramen, die hoger
is dan 33 dB. Zie het wetsvoorstel tot wijziging van de Chw
(Kamerstukken I 2010/11, 32 588, A). 

In artikel 1.1.6, onderdeel E, in artikel 3.6b, vierde lid, kan het
gebruik van de woorden "is van overeenkomstige toepassing" tot
misverstanden leiden. De bepaling herformuleren in die zin dat duidelijk
wordt dat besluiten ter uitvoering van een bestemmingsplan als bedoeld
in het derde lid, dat onherroepelijk is geworden, eveneens kunnen worden
genomen in afwijking van de in het derde lid bedoelde bepalingen.

In artikel 1.1.6, onderdeel E, in artikel 3.6b, vijfde lid, na "het
plan" invoegen: bedoeld in het tweede lid.

In artikel 1.1.6, onderdeel E, in artikel 3.6b, zesde lid, onder a, "het
eerste lid" vervangen door: het tweede lid. 

In het voorgestelde artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998 is niet
voorzien in een beperking van de reikwijdte van deze bepaling tot
handelingen in een beschermd natuurmonument. Gelet op het voorgestelde
vierde lid van artikel 16, waar in een beperkte externe werking wordt
voorzien, is dit kennelijk wel beoogd. Het eerste lid in overeenstemming
brengen met het vierde lid. 

In het voorgestelde vierde lid van artikel 16 van de Nbw 1998 “dat
lid” vervangen door: die leden. 

In het wetsvoorstel voorzien in aanpassing van artikel 65 van de Nbw
1998 aan de voorgestelde tekst van artikel 16, vierde lid.

In het voorgestelde artikel 19 kd, eerste lid, aanhef, van de Nbw
1998“artikel 19j, derde lid,” vervangen door: artikel 19j, tweede
lid.

In het voorgestelde artikel 19kd, eerste lid, aanhef en onder a, van de
Nbw 1998 voor projecten bepalen dat zij voor of op de referentiedatum
werden gerealiseerd. Slechts een zeer beperkt aantal projecten is op
exact die datum gerealiseerd.

In artikel 19kd, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Nbw 1998
zodanig aanpassen dat de activiteiten waarin het plan voorziet per saldo
geen toename van stikstofdepositie wordt veroorzaakt. Thans volgt uit de
voorgestelde redactie dat het plan geen toename van stikstofdepositie
heeft veroorzaakt. Het is echter niet het plan, maar de in het plan
voorziene activiteiten die de stikstofdepositie kunnen wijzigen.

In artikel 2.1.3, onderdeel F, onder 4, specificeren waar "dat lid" op
betrekking heeft. 

Artikel 2.1.3, onderdeel I, onder 6 laten vervallen.

In de in artikel 2.1.3, onderdeel V, voorgestelde wijziging van artikel
47, de verwijzing naar "deze titel" laten vervallen (Hoofdstuk IX kent
geen verdeling in titels meer).  

Aan artikel 2.1.9, onderdeel A, toevoegen dat in artikel 1.1, eerste
lid, (van de Wet milieubeheer) "RIVM" vervalt en in artikel 4.3, derde
lid, (van de Wet milieubeheer) "RVIM" vervangen wordt door "Planbureau
voor de leefomgeving". 

In artikel 2.2.3, onderdeel B vernummeren, nu er geen artikel 8a.50a is.


Artikel 2.2.4 splitsen in twee wijzigingsopdrachten, waarvan de eerste
luidt: in artikel 5.16, tweede lid, van de Wet milieubeheer de tweede f
vernummeren tot g.

In artikel 2.3.4 (Stb. 561) vervangen door: (Stb. 2008, 561).

Artikel 3.2 aanpassen. Het daarin vermelde artikel 2.5 van de Wro biedt
in het wetsvoorstel geen grondslag voor een amvb. De daarin vermelde
artikelen 3.16 en 3.17 van de Wro zijn vervallen.

Memorie van toelichting

De beschrijving in de toelichting van de uitzonderingen op artikel
1.1.1, onderdeel A, aanpassen aan de tekst van dat artikel. 

In de toelichting bij artikel 2.3.2, onderdeel D, motiveren waarom het
gewenst is de experimenteerregeling uit de Wet luchtvaart voor Schiphol
van overeenkomstige toepassing te verklaren op de overige
burgerluchthavens van nationale betekenis.

	Regeerakkoord VVD-CDA "Vrijheid en verantwoordelijkheid", Kamerstukken
II 2010/11, 32 417, nr. 15, blz. 30.

	Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding).

	Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten
(de commissie Elverding), Sneller en beter, april 2008.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 4.

	Zie artikel 5.10, eerste lid, van de Chw.

	Zie memorie van toelichting, I. Algemeen deel, paragraaf 4 (Effecten
van het wetsvoorstel).

	Zie memorie van toelichting, I. Algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding),
zesde tekstblok.

	Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 40.

	Memorie van toelichting, hoofdstuk 3 “Verbeteringen
omgevingsrecht”, paragraaf 3.1.2 “Natura 2000 (artikel 2.1.3)”. 

	Sinds de inwerkingtreding van de Nbw 1998 op 1 oktober 2005, is de
voorliggende wijziging van deze wet de derde ingrijpende wijziging van
het regime in korte tijd. De eerste fundamentele herziening werd op 1
februari 2009 van kracht, de tweede met de inwerkingtreding van de Chw
op 31 maart 2010. Het wetsvoorstel voorziet in het vervallen van de
regeling inzake het bestaand gebruik, welke is geïntroduceerd per 1
februari 2009. Verder vervalt in het wetsvoorstel de vergunningplicht
ingevolge artikel 19ia van de Nbw 1998, die per 31 maart 2010 werd
geïntroduceerd.

	De Nbw 1998, de Flora- en Faunawet en de Boswet zullen worden
geïntegreerd en vereenvoudigd in de Wet Natuur. Thans is een
inspraakronde gaande over een voorontwerp.

	Artikel 16 van de Nbw 1998.

	Zie het voorontwerp, memorie van toelichting, hoofdstuk 3 “Korte
inhoud wetsvoorstel”. 

	De planning is dat in 2012 het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer wordt
aangeboden.

	Artikel 19j van de Nbw 1998 ziet op een plan dat de kwaliteit van de
natuurlijke habitats en de habitats van soorten kan verslechteren of een
significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het
gebied is aangewezen. Artikel 19d van de Nbw 1998 ziet straks alleen nog
op het significant verstorend effect. Artikel 2.8 van het voorontwerp
Wet Natuur verwijst voor zowel plannen als projecten naar artikel 6,
derde lid, van de Habitatrichtlijn (significante gevolgen).

	Uitspraak van 11 juni 2008, nr. 200603116/1 (AB 2008, 371).

	Memorie van toelichting, paragraaf 2.4 (beperking hernieuwd
feitenonderzoek na vernietiging), blz. 39.

	Zie artikel 7:11 van de Awb; behoudens uitzonderingen die te maken
hebben met de aard van het besluit; zo wordt aangenomen dat
sanctiebesluiten in de bezwaarfase ex tunc moeten worden beoordeeld
(ABRS 28 december 1999, E03.97.0950, AB 2000, 107.

	Het voorgestelde artikel 3:2, tweede lid, onder b, van de Awb. 

	Zie bijvoorbeeld ABRS 22 maart 2006, nr. 200504276/1, ABRS 11 juni
2003, nr. 200200164/1, ABRS 28 maart 2008, nr. 200707309/1 en
200707309/2, ABRS 9 juli 2003, nr. 200206736/1 en ABRS 11 april 2007,
nr. 200606259/1. 

	Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, paragraaf 2.4 Hoofdstuk 1
Chw (Bijzondere bepalingen voor projecten).

	Volgens de toelichting is het weliswaar de bedoeling dat in de amvb
besluiten zullen worden aangewezen die thans in bijlage I en II van de
Chw zijn opgenomen, maar de wettekst maakt het mogelijk dat ook een
oneindig aantal besluiten wordt aangewezen (memorie van toelichting, II.
Artikelen, toelichting bij artikel 1.1.1, onder D).

	Advies van 7 mei 2009, Tweede periodieke beschouwing over
Interbestuurlijke verhoudingen, nr. W04.08.0255, en advies van 24
februari 2010 over het voorstel van Wet revitalisering generiek
toezicht, nr. W04.09.0438 (Kamerstukken II 2010/11, 32389, nr. 4). In
deze adviezen gaf de Raad aan geen voorstander te zijn van het
uitvechten van geschillen tussen overheden via de media of de rechter.
Dit laatste draagt niet alleen bij aan een negatieve beeldvorming bij de
burger over de overheid in haar geheel, maar zet ook de verhoudingen
tussen wetgever, bestuur en rechter onnodig onder druk.

	Advies van 24 februari 2010, Wet revitalisering generiek toezicht
(Kamerstukken II 2010/11, 32389, nr. 4, blz. 6).

	Nader rapport van 7 mei 2010, Wet revitalisering generiek toezicht
(Kamerstukken II 2010/11, 32389, nr. 4, blz. 8).

	Brief van 8 juni 2010 (Kamerstukken II 2009/10, 31 507, nr. 16).

	Zie advies van 7 mei 2009, a.w., paragraaf 3.2 Theorie en praktijk van
decentralisatie. Zie ook het Regeerakkoord VVD-CDA, "Vrijheid en
verantwoordelijkheid", Hoofdstuk 1 Bestuur, - Taken van het bestuur
worden op een zo dicht mogelijk bij de burger gelegen niveau gelegd.

	Bijvoorbeeld door een (voor dat doel opgerichte) rechtspersoon beroep
te laten instellen, door het oproepen van burgers tot het instellen van
beroep of door het ondersteunen van beroepen van belanghebbenden die wel
beroep kunnen instellen.

	Zie bijvoorbeeld "(Gemeente) Bergen stuurt bewoners naar de rechter",
Binnenlands Bestuur, 21 juni 2011 en ‘Trage start Crisis- en
herstelwet’, C. Overdijk, Binnenlands Bestuur, 2 april 2011, blz.
9-12; ABRS 8 augustus 2011, nr 201105967/2/R1. Ook hier wreekt zich het
ontbreken van de officiële evaluatie.

	HR 15 december 1915, NJ 1916, 404 (Guldemond-Noordwijkerhout); HR 5
februari 1993, NJ 1995, 716 (Rotterdams welzijnsconvenant). Zie ook de
recente uitspraak van de ABRS 29 juli 2011, nr. 201011757/14/R1. De
Afdeling heeft daarin geoordeeld dat de beperking van het beroepsrecht
in artikel 1.4 van de Chw juridisch toelaatbaar is, nu voor de
desbetreffende gemeente de openstaande rechtsgang bij de burgerlijke
rechter een effectieve rechtsbescherming waarborgt.

	Zie in soortgelijke bewoordingen het advies van het IPO van 6 juni
2011, nr. LOK 20111039137, bijlage 1, blz. 5, de reactie van de
Commissie voor de m.e.r. van 15 april 2011, nr. Ke/bt 2011-03, blz. 4.

	Aanwijzing 22 en 24 van de Ar.

	Zie voor een soortgelijke constructie de zogeheten negatieve lijst bij
artikel 8:5 van de Awb.

	Artikel 6:16 van de Awb. Het reeds beginnen met de uitvoering is wel
voor risico van degene die begint.

	Als een beroep tegen een bestemmingsplan binnenkomt over een geschil
over een stuk landbouwgrond, kan de rechter niet zonder een uitgebreid
onderzoek van het bestemmingsplan vaststellen dat deze zaak versneld
moet worden behandeld omdat in datzelfde bestemmingsplan elders een
nieuwe windturbine mogelijk wordt gemaakt (bijlage I, categorie 1,1,
Chw). Als een beroep tegen een vergunning voor bouwen van een woning
binnenkomt, kan de bestuursrechter zonder onderzoek van het
bestemmingsplan waarop die vergunning berust niet constateren dat de
zaak versneld moet worden behandeld omdat de woning onderdeel uitmaakt
van een groep van 20 of meer (binnenkort als gevolg van de wijziging Chw
(TK 32 588): 12 of meer) woningen die met het bestemmingsplan wordt
mogelijk gemaakt (bijlage I, categorie 3.1, Chw). Als beroep wordt
ingesteld tegen een vergunning voor het kappen van een boom ten zuiden
van Den Haag, kan de bestuursrechter niet aanstonds weten dat dit beroep
versneld moet worden behandeld, omdat dit besluit is genomen in verband
met het project "Mooi en Vitaal Delfland", dat betrekking heeft op "een
gebied tussen Den Haag, Rotterdam en Zoetermeer" en bestaat uit
"Integrale gebiedsontwikkeling met focus op herstructurering glas en
groen." (bijlage II, categorie 21, van de Chw).

	Zie bijvoorbeeld ABRS 3 augustus 2011, nr. 201009334/1/R3. 

	Doorgaans een termijn van vier weken.

	Zie ook artikel 8:57 van de Awb.

	Vergelijk ook het rapport "Orde in de regelgeving" (eindrapport van de
commissie wetgevingsvraagstukken), paragraaf 3.3, onder h.  Zie ook Ar.
22 en 24.

	Dit betreft beroep tegen besluiten in het kader van verkiezingen
(artikel D9 lid 4 Kieswet en artikel 21 lid 4 Waterschapswet), de
vordering van woonruimte (artikel 44 lid 4 Huisvestingswet), beroep op
grond van de Vreemdelingenwet 2000 (artikel 98 Vreemdelingenwet 2000) en
de intrekking van de toelating als volkshuisvestingsinstelling (artikel
70b Woningwet).

	Bijvoorbeeld bij het rijksinpassingsplan "Gasopslag Bergermeer", het
rijksinpassingsplan "Zuidring Wateringen - Zoetermeer (380 kV leiding)",
het bestemmingsplan "HOV om de Zuid" (Utrecht) en het bestemmingsplan
"Ruimte voor de rivier" (Deventer).  

	Dat lijkt dan te moeten geschieden op basis van een Amvb als bedoeld in
artikel 2.27 Wabo. Het risico is aanwezig dat een bepaalde toestemming
niet behoort tot een daartoe in een dergelijke Amvb aangewezen categorie
van gevallen, welk risico niet denkbeeldig is omdat het veld van de
toestemmingen waarop de "omgevingsvergunning+" betrekking kan hebben
niet goed valt te overzien – als gevolg waarvan daarom niet het
vereiste van een verklaring van geen bedenkingen geldt, terwijl de
aanvrager van de "omgevingsvergunning+" de betrokken vergunning wel deel
kan laten uitmaken van zijn omgevingsvergunning+-aanvraag. Aldus kan de
situatie ontstaan dat normaliter bevoegde bestuursorganen volledig
buiten spel worden gezet, waarbij ook van belang is dat niet wordt
voorzien in een overlegverplichting met de betrokken andere
bestuursorganen.

	Zie Aanwijzing 10b van de Ar en de toelichting daarop.

	Aanwijzing 22 van de Ar.

	Zie Aanwijzing 10b, onderdeel 2, van de Ar.

	Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 23; Kamerstukken II
2009/10, 30 585, nr 28.

	Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, blz. 41-42.

	Zie het nader rapport van 6 juli 2009 bij het wetsvoorstel Evaluatiewet
modernisering rechterlijke organisatie (Kamerstukken II 2008/09, nr. 4,
blz. 2). 

	Zo nodig in een bijlage bij de wet.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 5, blz. 22 e.v. 

	Ingevolge artikel 2.18 van de Chw worden projecten bij amvb aangewezen.

	De volgende lokale projecten, zoals aangegeven op de kaarten in de
bijlagen bij het Besluit uitvoering Chw, zijn aangewezen: FlorijnAs te
Assen, Rotterdam Central District en Stationsgebied Utrecht. Aanwijzing
van regionale of bovenregionale projecten heeft (nog) niet
plaatsgevonden. 

	Memorie van toelichting, hoofdstuk II, onder artikel 1.1.6 (wijziging
Wet ruimtelijke ordening). 

	Artikel 1.1.6, onderdelen B en C.

	Vgl. artikel 2.19, tweede lid, en artikel 2.19a, tweede lid, van de Chw

	Zie het voorgestelde artikel 2.5, tweede lid, aanhef en onder a, van de
Wro. 

	Zie het voorgestelde artikel 2.5, derde lid. Vgl. artikel 2.20, eerste
en derde lid, van de Chw. 

	Artikel 2.22 van de Chw luidt: 

Voor zover de verwezenlijking van een krachtens artikel 2.18 aangewezen
project onevenredig wordt belemmerd door bepalingen die, al dan niet
krachtens de wet, bij of krachtens een gemeentelijke verordening zijn
vastgesteld, kunnen die bepalingen bij het nemen en uitvoeren van de
besluiten, bedoeld in artikel 2.21, om dringende redenen buiten
toepassing worden gelaten. Ingevolge artikel 2.19a, tweede lid, aanhef
en onder e, van de Chw is artikel 2.22 van overeenkomstige toepassing op
(boven)regionale projecten met nationale betekenis, met dien verstande
dat in plaats van "gemeentelijke verordening" wordt gelezen: een
provinciale of gemeentelijke verordening. 

	Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, blz. 11.

	Memorie van toelichting Hoofdstuk II, onder artikel 1.1.6 (Wijziging
Wet ruimtelijke ordening).

	Artikelen 2.1 tot en met 2.3a van de Chw.

	De volgende gebieden, zoals aangegeven op de kaarten in de bijlagen bij
het Besluit uitvoering CHW, zijn aangewezen: Stadshavens Rotterdam,
Spoorzone Deventer, Spoorzone Zwolle, Zaanstad Midden, Almere Centrum
Weerwater, Amsterdam Buiksloterham, Doetinchem Hamburgerbroek, Maasdonk
Nuland-Oost en Soesterberg-Noord.  

	Gebiedsontwikkelingsplan Nuland Oost van de raad van de gemeente
Maasdonk van 5 juli 2011 (Stcrt. 2011, nr. 14800, van 12 augustus 2011) 

	Kamerstukken II 2008/09, 31 731, nr. 1.

	Zie aanwijzingen 7, 9 en 212 van de Ar.

	Aanwijzing 33a van de Ar.

	Memorie van toelichting onder Algemeen Deel, paragraaf 2.3 (Evaluatie
en voortgangsrapportage).

	Dit is uitgewerkt in artikel 3.3, tweede lid, van het wetsvoorstel.

	Advies 075 van de VROM-raad van juli 2009 "Dynamiek in gebiedsgericht
milieubeleid; Ontwikkelen door herschikken".

	Memorie van toelichting Algemeen Deel, paragraaf 2.5, onderdeel
Afdeling 1 (Ontwikkelingsgebieden). 

	Artikel 3.6b, zesde lid, onder a.

	Aanwijzing 22 van de Ar.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, blz. 12

	Artikel 2.3, vijfde lid, van de Chw. 

	Memorie van toelichting, hoofdstuk I (Algemeen deel), onder 3.1.1
(Houdbaarheid onderzoeksgegevens (artikel 2.1.1)).

	Artikel 16, artikel 19ia respectievelijk artikel 19d van de Nbw 1998.

	Dit is in overeenstemming met het regeerakkoord. Zie de memorie van
toelichting, paragraaf 3.1.2.”Natura 2000 (artikel 2.1.3)”,
subparagraaf “Inleiding”. 

	Zie de memorie van toelichting, paragraaf 3.1.2 “Natura 2000 (artikel
2.1.3)”, subparagraaf “Inleiding”.

	Zie de memorie van toelichting, hoofdstuk I “Algemeen deel”,
paragraaf 4 “Effecten van het wetsvoorstel”, subparagraaf
“administratieve lasten” en “bestuurlijke lasten”.

	Denk bijvoorbeeld aan drainage die is aangelegd, maar schadelijk blijkt
te zijn. Een ander voorbeeld betreft een evenement dat niet door kan
gaan omdat het in het broedseizoen is gepland.

	Zie de brief van het IPO van 14 maart 2011, kenmerk LOK 2011039137. Het
IPO verwacht meer juridische procedures en hogere kosten voor burgers en
overheid.

	Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 1993/94, 23 580, nr. 3, blz. 3.

	Mede met het repressieve optreden wordt getracht de beoogde
lastenvermindering te realiseren, zie memorie van toelichting, hoofdstuk
4 “Effecten van het wetsvoorstel”, subparagraaf “Bestuurlijke
lasten”.

	Richtlijn 92/43/EG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding
van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna
(Habitatrichtlijn), Pb. 1992, L 206/7. In het advies van de commissie
voor de m.e.r. wordt gesteld dat het (tijdig) halen van de
instandhoudingsdoelstellingen van de Habitatrichtlijn in gevaar komt
door de aanschrijvingsbevoegdheid ter vervanging van de vergunning.

	Zie het arrest van het Hof van Justitie EG 4 maart 2010, nr. C-241/08
(Commissie tegen Frankrijk) en het arrest van het Hof van Justitie EG
van 13 december 2007, nr. C-418/04 (Commissie tegen Ierland), r.o. 208
en 217.

	Zie artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie. Zie de eerdere veroordelingen door het Hof van Justitie EG van
andere lidstaten van de Europese Unie, arrest van het Hof van Justitie
EG 4 maart 2010, nr. C-241/08 (Commissie tegen Frankrijk); arrest van
het Hof van Justitie EG 20 september 2007, nr. C-383/05 (Commissie tegen
Italië) en arrest van het Hof van Justitie EG van 13 december 2007, nr.
C-418/04 (Commissie tegen Ierland).

	Bedoeld zal zijn het tweede lid.

	Artikel 19kd, derde lid, van de Nbw 1998 luidt: 3. Onder
«referentiedatum» als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan: a.
7 december 2004, of b. de datum waarop het desbetreffende gebied is
aangewezen ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG dan wel, ingeval dit
eerder is, de datum waarop het desbetreffende gebied door de Europese
Commissie tot een gebied van communautair belang is verklaard ter
uitvoering van artikel 4, tweede lid, van richtlijn 92/43/EEG, voor
zover die aanwijzing, onderscheidenlijk verklaring plaatsvindt na
7 december 2004.

	W01.09.0253.

	Zie Kamerstukken II 2008/09, 31 700 XIV, no. 160, brief van de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 30 juni 2009 inzake Natura
2000 en de bijlage bij die brief, het rapport van de Adviesgroep Huys,
Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese wetgeving.
Perspectief van een programmatische aanpak, 19 juni 2009, blz. 5.

	Zie tevens ABRS  7 september 2011, 201003301/1/R2.

	Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 3.2.3.

	Zie de toelichting bij aanwijzing 164 Ar. 

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   II 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........