Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.11.0117/III	's-Gravenhage, 20 mei 2011

Bij Kabinetsmissive van 12 april 2011, no.11.000943, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van een
aantal wetten op het terrein van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid teneinde deze in overeenstemming te brengen met de motie
van het lid Jurgens c.s., met memorie van toelichting.

Het voorstel beoogt de wetten in formele zin waarvoor de Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: Minister van SZW)
verantwoordelijk is, in overeenstemming te brengen met de inhoud van de
motie Jurgens c.s. van de Eerste Kamer der Staten-Generaal uit 2006
(hierna: motie Jurgens). Bepalingen op grond waarvan bij lagere
regelgeving van de funderende wet kan worden afgeweken, worden in het
voorstel aangepast of komen te vervallen.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen met betrekking tot het
laten voortbestaan van afwijkingsbevoegdheden in een aantal wetten. Zij
is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel
wenselijk is.

1.	Gehandhaafde afwijkingsbevoegdheden

Op 21 maart 2006 heeft de Eerste Kamer met algemene stemmen de motie
Jurgens aangenomen. Deze motie verzoekt de minister om te bevorderen dat
op korte termijn in de Aanwijzingen (voor de regelgeving) een duidelijke
formulering wordt opgenomen dat een delegatie van wetgevende bevoegdheid
bij wet aan een lagere regelgever, welke die lagere regelgever machtigt
om af te wijken van de wet in formele zin, niet is toegelaten. Naar
aanleiding van de motie Jurgens is in de Regeling van de
Minister-President, Minister van Algemene Zaken, van 21 augustus 2008,
nr. 3068336, houdende vaststelling van de achtste wijziging van de
Aanwijzingen voor de Regelgeving (Stcrt. 2008, 183) aanwijzing 33a in
deze Aanwijzingen opgenomen. Aanwijzing 33a schrijft voor dat in lagere
regelgeving slechts van hogere regelgeving mag worden afgeweken, indien
sprake is van noodsituaties of experimenten. Volgens de toelichting bij
deze aanwijzing doen dergelijke afwijkingen afbreuk aan de
overzichtelijkheid en kenbaarheid van wetgeving en dienen zij in
beginsel niet te worden toegepast. Deze toelichting vermeldt voorts dat
van niet toegestane afwijkingen moet worden onderscheiden het bij lagere
regelgeving maken van uitzonderingen op een voorschrift in een hogere
regeling onder bepaalde voorwaarden of eisen. Het gaat dan om
vrijstellingen of ontheffingen. Volgens aanwijzing 5 mag van de
Aanwijzingen worden afgeweken, indien onverkorte toepassing daarvan uit
een oogpunt van goede regelgeving niet tot aanvaardbare resultaten zou
leiden. 

De toenmalige Minister van Justitie heeft bij brief van 27 februari 2008
aan de Eerste Kamer medegedeeld dat het de verantwoordelijkheid van de
afzonderlijke ministeries is om voorstellen te doen voor het schrappen
en aanpassen van bestaande bepalingen in wetten in formele zin die niet
voldoen aan aanwijzing 33a.

Het voorstel stelt wijzigingen voor van een groot aantal bepalingen in
wetten waarvoor de Minister van SZW verantwoordelijk is. Niet alle
bepalingen die afwijkingsbevoegdheden bevatten, worden in dit voorstel
aangepast. Het algemeen deel van de memorie van toelichting bevat een
overzicht van de delegatiebepalingen die niet worden gewijzigd. Voor een
deel gaat het om bepalingen die door of in andere wetsvoorstellen al
gewijzigd zijn of nog gewijzigd zullen worden. In vier gevallen wordt de
bevoegdheid tot afwijking van de wet gehandhaafd. Het gaat daarbij om:

- De bevoegdheid in artikel 16, zesde lid, van de
Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) om voor bepaalde soorten
arbeid van de wet afwijkende regels in verband met arbeidsomstandigheden
te stellen. Het betreft onder meer arbeid in burgerlijke openbare
dienst, in gevangenissen, tbs-instellingen en justitiële
jeugdinrichtingen en arbeid in onderwijsinrichtingen.

- De bevoegdheid in artikel 5:12, eerste en tweede lid, van de
Arbeidstijdenwet (hierna: de ATW) om van de wet afwijkende regels te
stellen over onder meer de rusttijd, arbeid op zondag, de arbeidstijd of
ten aanzien van personen werkzaam in railvoertuigen of motorrijtuigen.

- De bevoegdheid in de artikelen 45 van de Werkloosheidswet (hierna: de
WW), artikel 14 van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering
(hierna: de WAO), artikel 13 van de Wet Werk en inkomen naar
arbeidsvermogen (hierna: de Wet WIA) en artikel 15 van de Ziektewet
(hierna: de ZW). Op grond van deze bepalingen kunnen in het Besluit
dagloonregels werknemersverzekeringen voor groepen werknemers van de wet
afwijkende regels worden gesteld.

- De bevoegdheid in artikel 18, achtste lid van de WAO en artikel 6,
vierde lid van de Wet WIA. Op basis van deze bepalingen kunnen in het
Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (hierna: het
Schattingsbesluit) van de wet afwijkende regels worden gesteld met
betrekking tot de vaststelling van de arbeidsongeschiktheid of de
arbeidsgeschiktheid. 

Blijkens de memorie van toelichting moeten deze afwijkingsbevoegdheden
gehandhaafd blijven om te voorkomen dat de wetten waarin deze zijn
opgenomen, te gedetailleerd en te omvangrijk worden. Met betrekking tot
de Arbowet en de ATW wordt opgemerkt dat het hier niet gaat om algemene
afwijkingsbevoegdheden, maar om een precisering van de onderwerpen
waarvan of de groepen werknemers ten behoeve van wie bij lagere
regelgeving van deze wetten kan worden afgeweken. Met betrekking tot de
grondslagen van het Schattingsbesluit in de WAO en in de Wet WIA is
volgens de toelichting na overleg met het Uitvoeringsinstituut
werknemersverzekeringen (hierna: UWV) afgezien van aanpassing van deze
wetten, omdat onverkorte toepassing van aanwijzing 33a ertoe had geleid
dat de gehele inhoud van het Schattingsbesluit in deze wetten had moeten
worden opgenomen. Tot slot wordt nog verwezen naar aanwijzing 5 van de
Aanwijzingen voor de regelgeving.

Gelet op het geheel van de hier toepasselijke aanwijzingen kan naar het
oordeel van de Afdeling slechts van het in aanwijzing 33a vastgelegde
beginsel worden afgeweken indien onverkorte toepassing van deze
aanwijzing tot onaanvaardbare resultaten zou leiden uit een oogpunt van
overzichtelijkheid en kenbaarheid van de regelgeving. Dit betekent dat
het opnemen of handhaven van een afwijkingsbevoegdheid bij lagere
regelgeving aan zware motiveringseisen moet voldoen. Voorts zal een
dergelijke afwijkingsbevoegdheid zo beperkt mogelijk moeten zijn, en
concreet de situaties en categorieën gevallen moeten omschrijven waarop
die bevoegdheid betrekking heeft. Ten slotte zullen afwijkingen van de
wet, zoveel als mogelijk is, moeten worden geregeld op het niveau van
een algemene maatregel van bestuur.

De Afdeling is van oordeel dat de keuze om de afwijkingsbevoegdheid in
een aantal wetten te handhaven niet (geheel) in overeenstemming is met
de vorengenoemde criteria.

a.	Met betrekking tot de handhaving van de afwijkingsbevoegdheden in
artikel 16 van de Arbowet en in artikel 5:12 van de ATW constateert de
Afdeling dat de noodzaak om deze te handhaven slechts in zeer algemene
zin wordt gemotiveerd, namelijk door te verwijzen naar doorgeschoten
detaillering onderscheidenlijk de grote variëteit in sectoren en
beroepen. Voorts bevatten beide bepalingen een ongeclausuleerde
mogelijkheid tot delegatie aan de minister.

b.	Met betrekking tot de bepalingen die de grondslag vormen voor het
Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen constateert de Afdeling
dat sprake is van een ongeclausuleerde afwijkingsbevoegdheid voor de
vaststelling en herziening van het dagloon. Voorts bevatten deze
bepalingen een ongeclausuleerde mogelijkheid tot delegatie aan de
minister.

c.	Met betrekking tot artikel 18 van de WAO en artikel 6 van de Wet WIA
worden in de uitvoeringstoets van het UWV enkele specifieke afwijkende
bepalingen in het Schattingsbesluit genoemd. Het gaat daarbij om het
hanteren van een fictief loon bij een schatting van jeugdigen, het
uitgaan van fictieve basisvaardigheden, het gebruik van functies met een
grotere omvang dan die van de maatmanfunctie en de basis voor de door
UWV gehanteerde uurloonschatting. Uit de toelichting wordt niet
duidelijk waarom de afwijkingsbevoegdheid niet beperkt kan worden tot
deze onderwerpen. Voorts bevatten deze bepalingen een ongeclausuleerde
mogelijkheid tot delegatie aan de minister.

De Afdeling adviseert het handhaven van deze bepalingen alsnog
toereikend te motiveren en het voorstel zo nodig aan te passen.

2.	Ontbrekende bepalingen

De Afdeling constateert dat enkele bepalingen waarvoor de Minister van
SZW verantwoordelijk is in het voorstel niet worden aangepast en evenmin
voorkomen in het overzicht in de memorie van toelichting. Het betreft
een algemene afwijkingsbevoegdheid in artikel 40, vijfde lid, van de WAO
en beperktere afwijkingsbevoegdheden in artikel 3:18, zevende en achtste
lid, van de Wet arbeid en zorg.

De Afdeling adviseert ook deze bepalingen in het voorstel te wijzigen,
dan wel te motiveren waarom deze niet in dit voorstel hoeven te worden
aangepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

 	Kamerstukken I 2005/06, 21 109, A.

 	Kamerstukken I, 2007/08, 26 200 VI, nr. E.

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........