Preview document (🔗 origineel)

---

Bijlage

Kader voor de ontwikkeling van eisen voor elektronisch stemmen bij
verkiezingen die vallen onder de werking van de Kieswet

Lessen uit traject dat geleid heeft tot het afschaffen van elektronisch
stemmen in Nederland

In het najaar van 2006 is het massale gebruik van stemmachines in
Nederland onder druk komen te staan, omdat werd aangetoond dat de
stemmachines konden worden gemanipuleerd en het stemgeheim niet meer
volledig gewaarborgd kon worden als gevolg van het de elektromagnetische
straling van de apparaten. Uiteindelijk hebben twee onafhankelijke
commissies zich over de kwesties rond de stemmachines gebogen. De
commissie Hermans/Van Twist is nagegaan hoe het zo ver kon komen dat het
vertrouwen in de gebruikte stemmachines niet meer overeind kon blijven.
De tweede commissie, de commissie Korthals Altes, heeft geadviseerd hoe
het verkiezingsproces voor de toekomst zou moeten worden ingericht en
welke waarborgen daarvoor zouden moeten gelden. De rapporten van beide
commissies zijn zowel door het toenmalige kabinet als de Tweede Kamer
omarmd. 

Beide commissies hebben scherp geanalyseerd welke lessen er geleerd
zouden moeten worden uit hetgeen er fout is gegaan. De belangrijkste
punten daaruit zijn: 

Niet het gemak maar de betrouwbaarheid moet centraal staan bij het
besluit om elektronisch te stemmen. De overheid en niet de markt moet de
regie voeren over de te stellen eisen en de vraag of aan de eisen wordt
voldaan.  Er mag niet (louter) worden vertrouwd op de leveranciers van
programmatuur en/of apparatuur voor elektronisch stemmen;

De werking van de programmatuur en apparatuur moet volledig transparant
en controleerbaar zijn. Die transparantie en controleerbaarheid mag niet
worden belemmerd door commerciële belangen;

Het eisenpakket moet periodiek worden herijkt. Er moet een structuur
zijn die waarborgt dat de eisen worden onderhouden en dat de gebruikte
programmatuur en apparatuur waar nodig wordt aangepast aan de gewijzigde
eisen;

Er moet onafhankelijk van de leveranciers én van de overheid die de
apparatuur en programmatuur gebruikt kunnen worden vastgesteld dat de
gebruikte apparatuur en programmatuur aan de eisen voldoet.

Het kabinet heeft de analyses van de commissies omarmd. 

Waarborgen, internationale aanbevelingen, etc

De Commissie Korthals Altes heeft beschreven aan welke waarborgen
verkiezingen in Nederland zouden moeten voldoen. Deze waarborgen zijn
deels verankerd in de Nederlandse Grondwet en neergelegd in
internationale en Europese verdragen en aanbevelingen van onder meer de
Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa en de Raad van
Europa. 

De waarborgen zijn: 

Transparantie

Het verkiezingsproces moet zo zijn ingericht, dat het helder van
structuur en opzet is, zodat in beginsel iedereen inzicht in de
structuur ervan kan hebben. Er zijn in het verkiezingsproces geen
geheimen. Vragen moeten beantwoord kunnen worden; de antwoorden moeten
controleerbaar en verifieerbaar zijn.

Controleerbaarheid

Het verkiezingsproces moet objectief controleerbaar zijn. De
controle-instrumenten kunnen, afhankelijk van de vorm van stemmen
waartoe wordt besloten, verschillen.

Integriteit

Het verkiezingsproces moet correct verlopen en de uitkomst mag niet
beïnvloedbaar zijn

anders dan door het uitbrengen van rechtmatige stemmen.

Kiesgerechtigdheid

Alleen kiesgerechtigde personen mogen aan de verkiezing deelnemen.

Stemvrijheid

Iedere kiesgerechtigde moet bij het uitbrengen van zijn of haar stem
zijn of haar keuze in alle vrijheid, vrij van beïnvloeding, kunnen
bepalen.

Stemgeheim

Het moet onmogelijk zijn om een verband te leggen tussen de identiteit
van de persoon die de stem uitbrengt en de inhoud van de uitgebrachte
stem. Het proces moet zodanig zijn ingericht, dat het onmogelijk is de
kiezer te laten aantonen hoe hij of zij gestemd heeft.

Uniciteit

Iedere kiesgerechtigde mag, gegeven het Nederlandse kiesstelsel, één
stem per verkiezing uitbrengen, die bij de stemopneming precies één
keer meegeteld mag en moet worden.

Toegankelijkheid

Kiesgerechtigden moeten zoveel mogelijk in de gelegenheid gesteld worden
om direct deel te nemen aan het verkiezingsproces. Indien dat onmogelijk
is, moet de mogelijkheid openstaan om indirect – door het verlenen van
een volmacht – aan de verkiezing deel te nemen.

De eisen voor elektronisch stemmen zullen concrete uitwerkingen moeten
bevatten van deze waarborgen en daar ook aan getoetst moeten worden.
Geen enkele vorm van stemmen zal, de Commissie Korthals Altes heeft dit
ook geconstateerd, absoluut aan alle waarborgen kunnen voldoen. Het gaat
uiteindelijk om het vinden van een balans tussen de waarborgen. 

Ten aanzien van de waarborg van het stemgeheim moeten ook de uitkomsten
van het werk van de Expertgroep onder leiding van professor dr. Bart
Jacobs, hoogleraar Computerbeveiliging aan de Radboud Universiteit
Nijmegen, betrokken worden. Deze Expertgroep heeft in 2008 in opdracht
van staatssecretaris Bijleveld zich reeds gebogen over de eisen die aan
een stemprinter en stemmenteller zouden moeten worden gesteld. Een van
de aspecten waar de Expertgroep in het kader van de taakopdracht naar
heeft gekeken zijn de eisen die aan elektronische stemsystemen,
inclusief meetmethoden en onderbouwing daarvan, gesteld zouden moeten
worden zodanig dat ze in een stemlokaal bestand zijn tegen aanvallen op
basis van compromitterende straling. De expertgroep heeft ten aanzien
van de eisen die nodig zouden zijn voor de compromitterende straling het
volgende geconcludeerd:

 “De omgevingseisen voor het stemlokaal zijn naar de mening van de
Expertgroep zeer moeilijk verenigbaar met de gangbare praktijk bij
verkiezingen, waarbij de nadruk ligt op toegankelijkheid. Daarnaast
kunnen de operationele eisen majeure consequenties hebben voor de
inrichting van het verkiezingsproces, omdat alle stemprinters
individueel en periodiek getest zouden moeten worden. Dit zou in ieder
geval elke twee jaar en na elk incident (vallen, stoten, vervanging van
onderdelen etc.) moeten gebeuren. Bovendien is daarmee niet absoluut
gegarandeerd dat alle apparaten op de verkiezingsdag onder de toegestane
norm blijven. Steekproefsgewijs testen kan wellicht enig vertrouwen
scheppen, maar dit biedt volgens de Expertgroep (en GBS) geen adequate
oplossing. Er kunnen namelijk geen garanties worden gegeven over de
niet-geteste apparaten. Feitelijk vraagt het vraagstuk van de
compromitterende straling om een proces zoals dat voorkomt in
defensiekringen, waarbij alle factoren beheerst kunnen worden. Dat is
volgens de Expertgroep voor het verkiezingsproces niet realistisch en
ook niet wenselijk.”

Deze conclusie van de Expertgroep heeft staatssecretaris Bijleveld, met
instemming van de Tweede Kamer, gebracht tot het definitieve besluit om
geen stappen te zetten tot de invoering van de stemmenprinter die was
geadviseerd door de Commissie Korthals Altes. Wordt voor de toekomst
besloten om eisen voor elektronisch stemmen te ontwikkelen dan zal
opnieuw een afweging gemaakt moeten worden over de vraag of en zo ja in
welke mate de risico’s ten aanzien van de compromitterende straling
aanvaardbaar zijn. 

Vanzelfsprekend zullen de te ontwikkelen eisen zullen ook moeten worden
getoetst aan de aanbevelingen van de Raad van Europa inzake “legal,
operational and technical standards for e-voting. Tenslotte zal
onderzoek dat is verricht, zoals bijvoorbeeld het onderzoek dat in
opdracht van de Belgische overheid door een viertal Belgische
universiteiten, naar elektronische stemsystemen moeten worden betrokken
bij het opstellen van de eisen.        

Onderhoud van de eisen

Een van de lessen die getrokken is uit de problemen in 2006 is, zoals
aangegeven bij punt 1, dat niet kan worden volstaan met het opstellen
van een (statisch) eisenpakket. Het eisenpakket zal onderhouden moeten
worden zodat de eisen adequaat zijn en blijven. Dat betekent dat er een
structuur zal moeten zijn voor het onderhoud van de eisen en dat bij de
overheid voldoende kennis beschikbaar zal moeten zijn om het onderhoud
aan de eisen uit te kunnen voeren. Naast het opstellen van de eisen zal
dus ook moeten worden uitgewerkt waar deze structuur aan moet voldoen.

Onafhankelijke toetsing dat aan de eisen wordt voldaan

Wordt elektronisch stemmen in de toekomst ingevoerd dan zal er voorzien
moeten worden in instanties die voorafgaand aan de verkiezingen
(onafhankelijk) op transparante wijze kunnen vaststellen dat de
gebruikte apparatuur en programmatuur voldoet aan de gestelde eisen. Dit
zal anders moeten zijn dan in het verleden, waarin er feitelijk sprake
was van een “black-box” waarbij de overheid alleen kon beschikken
over een verklaring over de keuring van de stemmachines. 

Een mogelijk goed voorbeeld van hoe het wel zou kunnen is België. De
Belgische federale Kieswet kent een “College van Experten” die door
het Belgische parlement worden benoemd. Het College heeft zelf geen
taken ten aanzien van de verkiezing. Het heeft uitsluitend tot taak om
te controleren. Het College ziet hiervoor tijdens de verkiezingen toe op
het gebruik en de goede werking van alle geautomatiseerde stem- en
stemopnemingssystemen evenals op de procedures betreffende de aanmaak,
de verspreiding en het gebruik van apparatuur, programmatuur en de
elektronische informatiedragers. Zij kunnen in het bijzonder de
betrouwbaarheid controleren van de software in de stemmachines, de
correcte overschrijving van de uitgebrachte stemmen, de totalisering van
de uitgebrachte stemmen, de optische lezing van de uitgebrachte stemmen,
het controlesysteem van de geautomatiseerde stemming voor het afdrukken
van de uitgebrachte stemmen op papier, etc. Het College verricht de
controle vanaf de 40e dag voor de verkiezing, op de verkiezingsdag zelf
en hierna tot de indiening van het verslag aan het parlement 15 dagen na
de verkiezingen. Het Belgische parlement beslist mede op basis van dit
rapport over de geldigheid van de uitkomst van de verkiezing. 

Kosten

Invoering van elektronisch stemmen gaat onvermijdelijk gepaard met forse
investeringen. Ter illustratie: in België overweegt men de invoering
van een nieuw elektronisch stemsysteem. Daarvoor is een Europese
aanbesteding uitgevoerd. De Belgische overheid schat de kosten van de
aanschaf van het systeem op eenmalig € 10.000,- per stemlokaal en
daarnaast per verkiezing             € 2.000.000,- alleen al voor het
onderhoud en updaten van de programmatuur. 

Een toekomstige invoering van elektronisch stemmen zal moeten worden
bekostigd uit de middelen die de gemeenten regulier in het Gemeentefonds
krijgen voor de organisatie van de verkiezingen. De Rijksoverheid heeft
hiervoor geen budget beschikbaar. 

Hoe de ontwikkeling eisen voor elektronisch stemmen organiseren

Een besluit om weer elektronisch te stemmen zal breed gedragen moeten
worden. Niet alleen door diegenen die de voordelen daarvan zien, maar
ook door diegenen die de risico’s daarvan onderkennen. Voorkomen moet
worden dat gebruikte stemsystemen worden gewantrouwd en/of bij elke
verkiezing onderwerp worden van kritiek. Dat ondermijndt het vertrouwen
in de verkiezingen en kan, net als in 2006 leiden, tot aanpassingen kort
voor de verkiezingen. Dat moet worden vermeden. 

Het ontwikkelen van de eisen voor elektronisch stemmen moet daarom
primair gebeuren door onafhankelijke deskundigen. Daarvoor zijn
verschillende vormen mogelijk, te denken valt aan bijvoorbeeld:

Een commissie van deskundigen, zoals de Expertgroep die de voormalige
staatssecretaris van BZK in 2008 heeft ingesteld;

Wetenschappers, zoals bijvoorbeeld is gebeurd in België. 

Welke vorm er ook gekozen wordt, belangrijk is dat het gaat om
onafhankelijke deskundigen op de terreinen die relevant zijn voor het
formuleren van de eisen. Op basis van het werk van de onafhankelijke
discussies zullen kabinet en Kamer vervolgens een tot een oordeel moeten
komen of de invoering van elektronisch stemmen mogelijk en wenselijk is.
Tenslotte is wijziging van de Kieswet noodzakelijk om elektronisch
stemmen te kunnen invoeren. 

Internationaal beeld 

Het aantal landen in de wereld dat met stemcomputers stemt is klein. Dat
geldt ook voor het beeld in Europa. Er zijn landen, waar net als in
Nederland, na discussies over de betrouwbaarheid van de gebruikte
stemmachines de overheid gestopt is met elektronisch stemmen. Een
voorbeeld daarvan is Duitsland. In België wordt een nieuw systeem van
elektronisch stemmen (met paper trail) onderzocht. België heeft het
nieuwe systeem aanbesteed. Er zijn nu prototypes ontwikkeld en getest.
Als het nieuw systeem wordt ingevoerd zal overigens niet in heel België
elektronisch worden gestemd. Alleen in Letland wordt per internet (én
in het stemlokaal met papieren stembiljetten) gestemd. Er zijn signalen
dat Noorwegen daar ook mee wil gaan experimenteren.

Elektronisch tellen wordt sporadisch in Europa toegepast. In Engeland is
geëxperimenteerd met elektronisch stemmen en elektronisch tellen, maar
zijn de experimenten stopgezet. Alleen in Londen wordt er bij lokale
verkiezingen (onder meer de burgemeestersverkiezing) elektronisch
geteld. In Schotland schijnen er stappen richting elektronisch tellen
gezet te worden. 

 Stemmachines, een verweesd dossier, rapport van de Commissie
besluitvorming 

  Stemmachines.

 Stemmen met vertrouwen, rapport van de Adviescommissie inrichting
verkiezingsproces.

 TK 2007-2008, 31200 nr 64.

 Recommendation (2004)11
http://www.coe.int/t/dgap/democracy/Activities/GGIS/E-voting/

 http://www.ibz.rrn.fgov.be/fileadmin/user_upload/Elections/fr/presentat
ion/bevoting-2_gb.pdf

 Artikel 5bis van de Belgische Kieswet.

 In Nederland zijn er ca 10.000 stemlokalen.

 PAGE   3 

 PAGE   5