Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.10.0205/I	's-Gravenhage, 3 september 2010

Bij Kabinetsmissive van 28 mei 2010, no.10.001446, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet tot wijziging van de Wet educatie en
beroepsonderwijs in verband met de modernisering van de bekostiging van
het beroepsonderwijs, en van deze wet en de Wet op het hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek in verband met het kunnen stellen van
nadere regels voor de rechtmatige en doelmatige besteding van de
rijksbijdrage (modernisering bekostiging beroepsonderwijs), met memorie
van toelichting.

Het wetsvoorstel sterkt ertoe het bekostigingsmodel van het middelbaar
beroepsonderwijs (mbo) te verbeteren en de gevoeligheid voor misbruik en
oneigenlijk gebruik van het bekostigingsmodel te verminderen.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen over de
samenhang met het wetsvoorstel competentiegerichte
kwalificatiestructuur, over de rechtmatige en doelmatige besteding van
de rijksbijdrage voor mbo-instellingen en instellingen voor
wetenschappelijk onderzoek en over het ontbreken van een bespreking van
het advies van de MBO-Raad. Zij is van oordeel dat in verband daarmee
(enige) aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Het wetsvoorstel competentiegerichte kwalificatiestructuur

Het wetsvoorstel strekt ertoe het bekostigingsmodel op enkele punten aan
te passen. Het voorstel regelt onder meer dat: 

deelname aan een onderdeel van een opleiding niet langer wordt
bekostigd;

de eisen voor de beroepsbegeleidende leerweg (bbl) worden gewijzigd.
Voorgesteld wordt om de studielast en het aantal uren in instellingstijd
verzorgd onderwijs te vergroten. De deelnemer aan een bbl-opleiding
krijgt per volledig studiejaar een in instellingstijd verzorgd
onderwijsprogramma dat ten minste 240 instructie-uren omvat, zonder dat
de beroepspraktijkvorming (bpv) wordt meegeteld. 

a.	Verhouding tot het wetsvoorstel competentiegerichte
kwalificatiestructuur

De Afdeling stelt vast dat de voorgestelde maatregelen met name
uitwerkingen betreffen in de bekostigingssfeer van hetgeen in het
wetsvoorstel competentiegerichte kwalificatiestructuur is geregeld. Zo
betreft de wijziging van artikel 8.1.1 over het niet meer bekostigen van
onderdelen van een beroepsopleiding een uitwerking van hetgeen in het
wetsvoorstel competentiegerichte kwalificatiestructuur is voorgesteld;
in dat wetsvoorstel wordt namelijk niet meer met deelkwalificaties
gewerkt, maar met certificeerbare eenheden. In de toelichting op dat
wetsvoorstel wordt hierover opgemerkt dat certificeerbare eenheden geen
zelfstandige betekenis voor bekostiging hebben. De argumentatie om
deelcertificaten niet meer te bekostigen is dus gegeven in het voorstel
competentiegerichte kwalificatiestructuur; de technische uitwerking voor
wat betreft de bekostiging wordt in het onderhavige voorstel geregeld.
Ook in het voorgestelde artikel 2.2.2 zijn zowel de terminologie en de
verwijzingen als de inhoud afgestemd op het wetsvoorstel
competentiegerichte kwalificatiestructuur. 

De Afdeling merkt in dit verband op dat het wetsvoorstel
competentiegerichte kwalificatiestructuur door de Tweede Kamer
controversieel is verklaard. Zij acht het van belang dat ingegaan wordt
op de samenhang tussen de twee voorstellen en adviseert dit alsnog te
doen.

b.	Bekostigingsmaatregelen?

Indien het de bedoeling is om dit voorstel los te zien van het
wetsvoorstel competentiegerichte kwalificatiestructuur, wijst de
Afdeling op het volgende.

De Afdeling merkt op dat de voorgestelde maatregelen in dat geval niet
alleen wijzigingen betreffen van de bekostigingssystematiek als zodanig,
maar tevens onderwijsinhoudelijk van aard zijn. Zo wijst de Afdeling op
het voorstel om de urennorm voor de bbl aan te scherpen. Bepaald wordt
dat het onderwijsprogramma van een bbl-opleiding 240 instructie-uren
dient te omvatten, exclusief de bpv. Instructie-uren zijn volgens de
toelichting uren met actieve betrokkenheid van een bevoegd docent. Thans
dient de deelnemer aan een deeltijdse opleiding 300 uren in
instellingstijd verzorgd onderwijs te krijgen, met inbegrip van de bpv.
In de toelichting wordt gesteld dat ook de bbl’er recht heeft op een
gedegen opleiding met een stevige ‘schoolse’ component. Die stevige
‘schoolse’ component moet naar het oordeel van de Staatssecretaris
tenminste een omvang van 240 instructie-uren per jaar hebben. De
Afdeling wijst in dit verband ook op het advies van de MBO-Raad, waarin
wordt gesteld dat 64 procent van de huidige bbl-deelnemers niet aan de
thans voorgestelde norm voldoet, wat betekent dat zij dus buiten de
bekostiging zullen vallen. 

De Afdeling wijst voorts op het voorgestelde artikel 8.1.1, tweede lid,
waarin wordt bepaald dat de inschrijving geschiedt voor een
beroepsopleiding en niet meer voor een onderdeel daarvan. Dit betekent
dat een deelnemer niet meer voor bekostiging in aanmerking komt indien
de deelnemer een gedeelte van een beroepsopleiding volgt. Blijkens de
toelichting moet het door de overheid te bekostigen beroepsonderwijs
erop gericht zijn om deelnemers diploma’s te laten halen. De overheid
wil geen onderwijsprogramma’s bekostigen die beogen om deelnemers
slechts één of enkele onderdelen van een opleiding aan te bieden en
die er niet op zijn gericht om de deelnemer ook het diploma te laten
behalen. Ook hieruit blijkt dat het voorstel niet alleen een technische
bekostigingsmaatregel is, maar tevens beleidsmatig van aard is.
Dergelijke maatregelen behoeven een zelfstandige en dragende motivering
in de toelichting. Evenmin gaat de toelichting in op de vraag of de
instellingen door deze maatregel nog in staat zullen zijn om hun in de
toelichting genoemde taakopdracht goed uit te voeren. Die taakopdracht
is drieledig van aard: de mbo-instelling moet ervoor zorgen dat zowel de
'gewone' leerling, de oudere en meer ervaren leerling, als de zogenaamde
risicoleerling zo goed mogelijk worden bediend. De maatregel om niet
meer onderdelen van een opleiding te bekostigen kan betekenen dat het
voor instellingen onaantrekkelijk wordt om deelnemers in te schrijven
die niet in staat zullen zijn om een gehele opleiding te volgen,
aangezien er geen financiële tegemoetkoming tegenoverstaat. Juist de
jongeren aan de 'onderkant' van de scholingsvraag (met name
risicojongeren) kunnen zo niet op een adequate wijze bediend worden. 

De Afdeling adviseert in de toelichting op bovenstaande in te gaan en zo
nodig het voorstel aan te passen.

	

2.	Rechtmatige en doelmatige besteding van de rijksbijdrage

Het voorgestelde artikel 2.2.4a WEB bepaalt dat bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels dan wel nadere regels kunnen
worden gesteld ten aanzien van de rechtmatige en doelmatige besteding
van de rijksbijdrage voor mbo-instellingen. Eenzelfde bepaling is
opgenomen met betrekking tot het hoger onderwijs, zie het voorgestelde
artikel 2.7a Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
(WHW). Blijkens de toelichting is de behoefte aan een algemene
delegatiegrondslag de laatste jaren gegroeid, in het bijzonder met
betrekking tot publiek-private activiteiten. Het voornemen is om in het
uitvoeringsbesluit enkele principes op te nemen, zoals de beperking van
financiële risico's en de proportionaliteit van de investeringen ten
opzichte van de onderwijskundige meerwaarde. De concrete uitwerking
geschiedt vervolgens in een ministeriële regeling, aldus de
toelichting.

Allereerst constateert de Afdeling dat niet wordt toegelicht waarom het
voorstel ook regels stelt ten aanzien van het hoger onderwijs en het
wetenschappelijk onderzoek. De Afdeling acht een zelfstandige
argumentatie hiervoor noodzakelijk. 

Voorts merkt de Afdeling op dat de delegerende regeling te algemeen is
geformuleerd. Kennelijk is het de bedoeling om problemen bij
publiek-private samenwerking te voorkomen. In de voorgestelde bepalingen
wordt echter gesproken van het stellen van regels ten aanzien van de
rechtmatige en doelmatige besteding van de rijksbijdrage. Deze
bepalingen zijn niet in overeenstemming met de eis dat elke delegatie
van regelgevende bevoegdheid in de delegerende regeling zo concreet en
nauwkeurig mogelijk dient te worden begrensd. De Afdeling is dan ook van
oordeel dat de delegatiebepalingen toegespitst dienen te worden op de
specifieke problemen. 

De Afdeling adviseert voor het hoger en wetenschappelijk onderwijs een
zelfstandige argumentatie te geven. Voorts adviseert zij de
delegatiebepalingen toe te spitsen.

3.	Advies van de MBO Raad

In de toelichting ontbreekt een bespreking van het advies van de
MBO-Raad. De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog hierop in te
gaan. 

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	Per 1 september 2010 is in werking getreden de Wet tot wijziging van de
Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de Raad
van State. Sinds die datum kent de Raad van State – naast de al
bestaande Afdeling bestuursrechtspraak – een Afdeling advisering.
Gelet op de onmiddellijke werking van genoemde wet, worden
adviesaanvragen bij de Raad van State van vóór 1 september 2010 na
die datum afgedaan door de Afdeling advisering van de Raad van State.

	Het voorgestelde artikel 8.1.1.

	De voorgestelde wijzigingen in artikel 7.2.7.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 316, nr. 2.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 333, nr. 30.

	Artikel 2.2.2, zesde lid, Wet educatie en beroepsonderwijs.

	Artikelsgewijze toelichting, Artikel I, onderdeel G (artikel 7.2.7
WEB). 

	Advies van de MBO Raad van 10 mei 2010, kenmerk: CKO/146937/2010

Artikelsgewijze toelichting, Artikel I, onderdeel H (artikel 8.1.1.
WEB).

	Toelichting, § 3. Rechtmatige en doelmatige besteding van de
rijksbijdrage.

	Zie ook aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

  PAGE  3 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........