Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.11.0405/II	's-Gravenhage, 10 november 2011

Bij Kabinetsmissive van 28 september 2011, no.11.002287, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende partiële wijziging van het
Wetboek van Strafrecht en enkele andere wetten in verband met de
aanpassing van het materieel strafrecht aan recente ontwikkelingen, met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt de invoering van een nieuwe strafbaarstelling in
het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) voor de gevaarzetting en het
hinderen van het luchtverkeer. Daarnaast wordt voorgesteld de
strafmaxima ter zake van de delicten "mensenhandel" en "het
tewerkstellen van criminele illegale vreemdelingen" te verhogen. Het
wetsvoorstel voorziet voorts in een aanpassing van de maatregel tot
plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders (hierna:
ISD-maatregel) ten aanzien van criminele illegale vreemdelingen, alsook
in een verruiming van de geheimhoudingsplicht voor het personeel op
luchthavens dat is belast met de controle in het kader van de
burgerluchtvaart. Dienaangaande wordt de Luchtvaartwet gewijzigd. Het
wetsvoorstel bevat ten slotte een aantal wijzigingen van redactionele en
technische aard.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel opmerkingen over de thematische samenhang van de in het
wetsvoorstel opgenomen wijzigingen, de aanpassing van de ISD-maatregel
ten aanzien van criminele illegale vreemdelingen, gevaarzetting en het
hinderen van het luchtverkeer en de verhoging van de strafmaxima voor
mensenhandel. Zij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel
deels nader dient te worden overwogen.

1.	Thematische samenhang voorgestelde wijzigingen

 

Met het wetsvoorstel wordt niet alleen voorzien in een nieuwe
strafbaarstelling, maar worden ook verschillende strafmaxima verhoogd.
Bovendien wordt de maatregel tot plaatsing in een inrichting voor
stelselmatige daders ten aanzien van criminele illegale vreemdelingen
aangepast. In de notitie Verzamelwetgeving heeft de Staatssecretaris van
Justitie aangegeven dat bij het opstellen van verzamelwetgeving getoetst
moet worden aan de criteria samenhang, omvang en omstredenheid. Van
samenhang is volgens de staatssecretaris in ieder geval sprake bij
inhoudelijke, budgettaire, thematische of uitvoeringstechnische
samenhang. Verder dienen de verschillende onderdelen niet van een omvang
en complexiteit te zijn waardoor zij een afzonderlijk wetsvoorstel
rechtvaardigen en dient het op voorhand niet de verwachting te zijn dat
één van de onderdelen dermate politiek omstreden is dat een goede
parlementaire behandeling van de andere onderdelen in het geding komt. 

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het wetsvoorstel
niet voldoet aan de criteria van verzamelwetgeving. Daarbij is in het
bijzonder van belang dat de voorgestelde wijzigingen met betrekking tot
het toepassingsbereik en de beëindiging van de ISD-maatregel ten
aanzien van illegale vreemdelingen in thematisch opzicht niet
samenhangen met de overige wijzigingen. 

De Afdeling adviseert daarom dit onderdeel van het voorliggende
wetsvoorstel af te splitsen en in een afzonderlijk wetsvoorstel op te
nemen.

2.	De aanpassing van de ISD-maatregel ten aanzien van criminele illegale
	vreemdelingen

Artikel I, onderdelen A, B en C, van het wetsvoorstel voorziet in de
mogelijkheid de ISD-maatregel ten aanzien van een vreemdeling die geen
rechtmatig verblijf heeft in Nederland als bedoeld in artikel 8 van de
Vreemdelingenwet 2000, tussentijds te beëindigen onder de voorwaarde
dat de vreemdeling Nederland verlaat en niet meer terugkeert. Deze
bevoegdheid, die is toegekend aan de Minister van Veiligheid en
Justitie, kan worden uitgeoefend ten aanzien van een vreemdeling die
daadwerkelijk Nederland is uitgezet (voorgesteld artikel 38u, tweede
lid, Sr). Bij terugkeer - en dus in geval van handelen in strijd met de
voorwaarde - herleeft de maatregel en kan de rechter de verdere
tenuitvoerlegging van de maatregel op vordering van het openbaar
ministerie bekrachtigen (voorgesteld artikel 38u, zesde lid, Sr). Wijst
de rechter de vordering af, dan eindigt de herleefde maatregel van
rechtswege (voorgesteld artikel 38u, zevende lid, Sr). Daarnaast wordt
voorgesteld de tussentijdse toets, alsook de mogelijkheid tot oplegging
van de ISD-maatregel in voorwaardelijke vorm, ten aanzien van criminele
illegale vreemdelingen expliciet uit te sluiten (voorgesteld artikel
38s, vierde lid, Sr en artikel 38p, negende lid, Sr). 

De ISD-maatregel is ingevoerd met het oog op een meer effectieve aanpak
van stelselmatige daders die de veiligheid van personen en goederen in
het publieke domein in gevaar brengen en overlast veroorzaken. De
artikelen 38m tot en met 38u Sr bieden de rechter de mogelijkheid aan
stelselmatige daders voor de duur van maximaal twee jaar hun vrijheid te
ontnemen door plaatsing in een zogeheten Inrichting voor Stelselmatige
Daders (ISD). De maatregel strekt primair tot beveiliging van de
maatschappij. Indien er echter aanknopingspunten zijn voor
gedragsverandering, biedt de langdurige vrijheidsbeneming gelijktijdig
de mogelijkheid trajecten aan te bieden die gericht zijn op
gedragsverandering om daarmee het recidiverisico te verminderen. Omdat
de wetgever de ISD in een (al dan niet voorwaardelijk op te leggen)
maatregel heeft gegoten, hoeft geen rechtstreeks verband te bestaan
tussen de aard en de omvang van de ten laste gelegde feiten en de duur
van de vrijheidsbenemende strafrechtelijke reactie. 

Vanwege de aard van de sanctiemodaliteit werd het toelaten van illegale
vreemdelingen binnen de ISD-maatregel in eerste instantie als
onwenselijk betiteld. Een vreemdeling kan vanwege zijn illegale status
niet resocialiseren en kan in het kader van de extramurale fase
bovendien geen beroep doen op voorzieningen in de Nederlandse
samenleving. Desondanks meende de regering in 2008 dat het, in het
belang van de beveiliging van de maatschappij, ook mogelijk moest zijn
om illegale vreemdelingen die voldoen aan de criteria van stelselmatige
dader, voor langere tijd uit de maatschappelijke roulatie te halen.
Hiertoe is de Richtlijn voor strafvordering bij meerderjarige
veelplegers aangepast, in die zin dat de doelgroep die in aanmerking
komt voor de ISD-maatregel is uitgebreid met criminele illegale
vreemdelingen die feitelijk niet of moeilijk uitzetbaar zijn. In het
verlengde hiervan heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
bij regeling van 24 maart 2011 voorzien in de mogelijkheid illegale
vreemdelingen bij elkaar in een inrichting te plaatsen. 

Bijkomend doel van de beleidswijziging is blijkens verschillende
kamerstukken, waaronder in het bijzonder de nota van toelichting bij
Regeling nr. 5692122/11/DJI en de brief van de Staatssecretaris van
Veiligheid en Justitie van 4 juni 2008, het op een effectieve manier
uitzetten van deze groep daders naar het land van herkomst. Hierbij
speelt een rol dat een langere detentie meer tijd kan bieden voor het
bewerkstelligen van een uitzetting. Over de invulling van de
ISD-maatregel die is opgelegd aan illegale vreemdelingen, wordt voorts
vermeld dat deze anders zal worden vormgegeven dan de reguliere
ISD-maatregel. Zo zal de maatregel geheel intramuraal ten uitvoer worden
gelegd en voornamelijk worden benut om een succesvolle terugkeer naar
het land van herkomst te realiseren. De vreemdeling zal in dit kader tot
terugkeer worden gemotiveerd en zal op verblijf in eigen land worden
voorbereid. De aangeboden programma"s zullen verder slechts gericht zijn
op stabilisatie door structuur, regelmaat, hygiëne en gezondheidszorg.
De thans voorgestelde wetswijzigingen vloeien voort uit voornoemde
beleidswijziging. 

De Afdeling merkt allereerst op dat de ISD-maatregel die aan illegale
vreemdelingen wordt opgelegd onder invloed van zowel de beleids- als de
voorgestelde wetswijzigingen ingrijpend van karakter is veranderd. Zo
heeft één van de oorspronkelijke doelstellingen, het streven naar
resocialisatie, plaats gemaakt voor een intramurale tenuitvoerlegging
waarbij effectieve uitzetting en het voorbereiden op de terugkeer naar
het land van herkomst voorop staan. Illegale vreemdelingen die de
maatregel opgelegd hebben gekregen, worden bij elkaar in een inrichting
geplaatst die is toegerust op dit afzonderlijke regime. De illegale
vreemdeling beschikt in tegenstelling tot reguliere ISD-ers - afgezien
van de mogelijkheid om een procedure te starten bij de kortgeding
rechter - niet over de mogelijkheid om de noodzaak tot het opleggen van
de maatregel tussentijds door de rechter te laten toetsen; de maatregel
kan slechts worden beëindigd in geval van daadwerkelijke uitzetting.
Ook wordt de mogelijkheid van een voorwaardelijke ISD-maatregel
afgeschaft. Of het opleggen van de ISD-maatregel aan illegale
vreemdelingen in de voorgestelde "kale" vorm proportioneel is, dient
door de rechter te worden beoordeeld. 

De Afdeling merkt hierover op dat het, met het oog op de beveiliging van
de maatschappij, in principe gerechtvaardigd kan zijn illegale
vreemdelingen die stelselmatig strafbare feiten plegen, een twee jaar
durende ISD-maatregel op te leggen. De vraag rijst echter of met de
ISD-maatregel zoals deze thans is voorgesteld en wordt ingevuld, niet
een oneigenlijk doel wordt nagestreefd. De Afdeling wijst hierbij op het
volgende. 

Detentie met het doel de terugkeer van de illegale vreemdeling voor te
bereiden en/of het uitvoeren van een verwijderingsprocedure wordt
beheerst door het vreemdelingenrecht. Daartoe dient het instrument van
vreemdelingenbewaring. Detentie in het kader van een strafrechtelijke
maatregel dient andere doelen, te weten beveiliging van de maatschappij,
preventie en resocialisatie. Nu de ISD-maatregel mede dient als middel
om de terugkeer van de illegale vreemdeling voor te bereiden, dient deze
ook te worden omkleed met dezelfde waarborgen als de
vreemdelingenbewaring. Het gaat dan om de eisen die hieraan in artikel
15 van de Terugkeerrichtlijn worden gesteld, zoals de eis dat de
detentie in principe niet langer duurt dan 6 maanden (te verlengen met
ten hoogte 12 maanden) en dat tussentijds de noodzaak van voortduring
ervan door de rechter wordt getoetst. 

De Afdeling is van oordeel dat de ISD-maatregel met een gefixeerde
termijn van twee jaar zoals deze thans wordt voorgesteld, niet voldoet
aan deze eisen, hetgeen spanning met de Terugkeerrichtlijn oplevert. 

Gelet hierop adviseert de Afdeling de voorgestelde wijzigingen te
heroverwegen, dan wel de in de Terugkeerrichtlijn opgenomen waarborgen
die gelden ten aanzien van de Vreemdelingenbewaring toe te passen op de
ISD-maatregel zoals die voor illegale vreemdelingen zal gaan gelden.    

3.	De gevaarzetting van het luchtverkeer

Voorgesteld wordt de gevaarzetting en het hinderen van het luchtverkeer
expliciet strafbaar te stellen (aangepaste artikelen 164, 165 en 429
Sr). Het doel van de voorgenomen strafbaarstelling is blijkens de
toelichting het terugbrengen, dan wel het bestraffen van het beschijnen
van luchtvaartuigen of verkeertorens met laserlicht vlak voor of tijdens
het landen. 

De Afdeling constateert dat de reikwijdte van de voorgestelde bepalingen
de in de toelichting beschreven problematiek niet geheel dekt. De
toelichting vermeldt dat onder het veroorzaken van gevaar dan wel het
hinderen van het luchtverkeer ook valt het beschijnen met laserstralen
van de verkeerstorens. Dat ook verkeerstorens onder het begrip
"luchtvaartuig in bedrijf" dan wel "het luchtverkeer" vallen, lijkt niet
het geval. Met de voorgestelde wettekst zal het bestralen met
laserstralen van verkeerstorens door de rechter niet gekwalificeerd
kunnen worden als strafbaar feit. De Afdeling adviseert de voorgestelde
artikelen daarom aan te passen. 

4.	De verhoging van de strafmaxima voor mensenhandel

Het wetsvoorstel voorziet voorts in een verhoging van de wettelijke
strafmaxima ter zake van het delict "mensenhandel" (artikel 273f Sr).
Ter motivering van de verhoging stelt de toelichting dat de zwaarte van
het delict "mensenhandel" in de huidige strafmaxima nog onvoldoende tot
uitdrukking komt. Dit geldt te meer voor gevallen waarin de
strafverzwarende omstandigheid van artikel 273, vijfde lid, Sr (het feit
de dood ten gevolge hebbend) zich voordoet.

De Afdeling is met de regering van mening dat mensenhandel een zeer
ernstig delict is, dat adequaat moet kunnen worden bestraft. In zijn nog
recente brief van 11 maart 2011 aan de Staten-Generaal heeft de Minister
van Veiligheid en Justitie gemotiveerd uiteenzet dat de bestaande
strafmaxima ter zake van het delict "mensenhandel" toereikend zijn en
passen binnen de bestaande systematiek van strafwetgeving. Gelet op de
inhoud van deze brief én op de omstandigheid dat de wetgever de
strafmaxima ter zake van mensenhandel bij wet van 12 juni 2009 reeds
heeft verhoogd, is de Afdeling van oordeel dat in de toelichting
ontoereikend is gemotiveerd welke omstandigheden de nu voorgestelde
verhogingen rechtvaardigen. 

De Afdeling adviseert daarom in de toelichting nader in te gaan op de
vraag waarom de bestaande strafmaxima niet volstaan. Daarbij ware tevens
aan te geven in welke gevallen de bestaande maxima adequate bestraffing
in de weg stonden.

5.	Voor een redactionele kanttekening verwijst de Afdeling naar de bij
het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W03.11.0405/II met een redactionele kanttekening die de
Afdeling in overweging geeft.

In artikel I onderdeel A het artikellidnummer "8" vervangen door: "9".

	Kamerstukken I 2010/11, 32 500 VI, M. Zie ook de in dat verband door de
staatssecretaris geïntroduceerde conceptaanwijzing.

	Kamerstukken I 2010/11, 32 500 VI, M.

	De Afdeling heeft in diverse adviezen gewezen op de onwenselijkheid van
het bijeenbrengen van voorstellen van verschillende aard in één enkel
wetsvoorstel. Zij heeft voorts in haar advies van 3 december 2010
inzake de notitie verzamelwetgeving (W03.10.0467/II) benadrukt dat naast
het criterium "inhoudelijke samenhang", tevens het criterium "omstreden
noch omvangrijk" in ogenschouw dient te worden genomen. 

   Wet van 9 juli 2004 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het
Wetboek van Strafvordering en de Penitentiaire beginselenwet (plaatsing
in een inrichting voor stelselmatige daders) (Stb. 2004, 471).

   T&C Strafrecht (Cleiren en Verpalen), aantekening 3 bij de Inleidende
opmerkingen plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders. 

   Kamerstukken II 2003/04, 28 980, nr. 3.

   Kamerstukken II 2007/08, 31 110, nr. 4.

   Richtlijn voor strafvordering bij meerderjarige veelplegers (Stcrt.
2009, 10579, in werking getreden op 1 juli 2009 en geldig tot 1 juli
2013).

   Regeling van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 24
maart 2011, nr. 5692122/11/DJI, houdende wijziging van de Regeling
selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met
het creëren van een bijzondere opvang voor vreemdelingen die zijn
veroordeeld tot een maatregel tot plaatsing in een inrichting voor
stelselmatige daders (Stcrt. 2011, nr. 6418).

  Regeling van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 24
maart 2011, nr. 5692122/11/DJI, houdende wijziging van de Regeling
selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met
het creëren van een bijzondere opvang voor vreemdelingen die zijn
veroordeeld tot een maatregel tot plaatsing in een inrichting voor
stelselmatige daders (Stcrt. 2011, nr. 6418).

  Kamerstukken II 2007/08, 31 110, nr. 4.

  Zie de toelichting bij regeling nr. 5692122/11/DJI, Algemeen, vierde,
vijfde, zesde en veertiende alinea. 

  Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16
december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de
lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal
op hun grondgebied verblijven.

  Zo bepaalt artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn onder meer dat een
onderdaan slechts in bewaring kan worden gehouden om zijn terugkeer voor
te bereiden indien er risico op onderduiken bestaat, of de betrokken
onderdaan de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure
ontwijkt of belemmert. De bewaring dient zo kort mogelijk te zijn en
duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de
verwijdering. De rechtmatigheid van de bewaring dient zo spoedig
mogelijk te worden getoetst. In ieder geval wordt de inbewaringstelling
met redelijke tussenpozen op verzoek van de onderdaan van een derde land
of ambtshalve getoetst. In het geval van een lange periode van bewaring
wordt de toetsing aan controle door een rechterlijke autoriteit
onderworpen. Indien er omwille van juridische of andere overwegingen
geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, is de bewaring niet
langer gerechtvaardigd en wordt de betrokkene    onmiddellijk
vrijgelaten. 

	Als het gaat om de eisen die Terugkeerrichtlijn stelt aan de bewaring
in het kader van de uitzetting, kan tevens worden gewezen op het El
Dridi-arrest, HvJ EG, 28 april 2011, zaak C-61/11 PPU, alsook het
Kadzoev-arrest, HvJ EG, 30 november 2009, zaak C-357/09 (  HYPERLINK
"http://www.curia.europa.eu"  www.curia.europa.eu .) en de voorlichting
van de Afdeling over de nota naar aanleiding van het nader verslag bij
het wetsvoorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband
met implementatie van de Terugkeerrichtlijn van 10 juni 2011, nr.
W04.11.0153/I, Kamerstukken II 2010/2011, 32420, nr. 14. 

	Aanleiding is een motie van de Kamerleden De Rouwe en Boelhouwer
(Kamerstukken II, 2009/10, 31 936, nr. 27).

  Artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel E en I, eerste
alinea.

	Aanleiding voor de wetswijziging vormt een amendement van de Kamerleden
Van Toorenburg en Van der Steur, Kamerstukken II, 2010/11, 32 211, nr.
36.

  Artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel G, vierde alinea.

	Kamerstukken II 2010/11, 32 211, nr. 33, blz. 6.

	Wet van 12 juni 2009 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht,
Wetboek van Strafvordering en enkele aanverwante wetten in verband met
de strafbaarstelling van het deelnemen en meewerken aan training voor
terrorisme, uitbreiding van de mogelijkheden tot ontzetting uit het
beroep als bijkomende straf en enkele andere wijzigingen (Stb. 2009,
245).

	Op grond van de genoemde wet is het strafmaximum voor het "kale" delict
"mensenhandel" verhoogd van zes, naar 8 jaar gevangenisstraf en geldt
voor de verschillende gekwalificeerde vormen van mensenhandel thans een
strafmaximum van 12 jaar, oplopend tot 18 jaar gevangenisstraf voor het
gevallen waarin het feit de dood ten gevolge heeft.

 PAGE    

 PAGE   5 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........