Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.12.0162/I	's-Gravenhage, 23 mei 2012

Bij Kabinetsmissive van 15 mei 2012, no.12.001127, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging
van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers in verband met het
beperken van de maximumduur van de uitkering, met memorie van
toelichting.

In het Stabiliteitsprogramma – het op 26 april 2012 gesloten akkoord
tussen het kabinet en vijf fracties in de Tweede Kamer, dat diende als
basis voor de rapportage aan de Europese Commissie en de Raad over de
stand van zaken met betrekking tot de overheidsfinanciën – staat
opgenomen: "De maximumduur van de wachtgeldregeling voor politici wordt
per 1 september 2012 gelijkgesteld aan de maximum WW-duur." Het
wetsvoorstel geeft uitvoering aan deze afspraak. Het voorziet erin dat
in de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (APPA) het wachtgeld
van een minister, staatssecretaris, lid van de Tweede Kamer, voorzitter
van de Eerste Kamer, commissaris van de Koning, gedeputeerde,
burgemeester, wethouder, bestuurder van een waterschappen,
Rijksvertegenwoordiger of Nationale ombudsman –  nu nog gesteld op
vier jaar – wordt gemaximeerd op drie jaar en twee maanden, het
maximum volgens de Werkloosheidswet (WW). De maatregel is niet van
toepassing op uitkeringen die zijn toegekend ter zake van een ontslag of
aftreden vóór 1 mei 2012.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
aard van de rechtspositie van politieke ambtsdragers, de invoering van
de voorgestelde maatregel en de consultatie van vertegenwoordigers van
belanghebbenden. Zij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel
nader dient te worden overwogen.

1. 	Rechtspositie politieke ambtsdragers

De Afdeling constateert dat de regering zich in het voorstel heeft
beperkt tot één onderdeel van de APPA, namelijk de maximale duur van
de wachtgeldperiode. Daarbij blijft bovendien de wachtgeldperiode voor
hen die de leeftijd hebben bereikt van 55 jaar buiten beschouwing.
Oogmerk is gelijktrekking op het punt van de maximale duur van de
wachtgeldperiode met de WW. 

De Afdeling merkt het volgende op.

De APPA bevat een regeling van een aantal aspecten van de rechtspositie
van politieke ambtsdragers. Deze regeling is getroffen met het oog op de
bijzondere aard van politieke ambten en de omstandigheden waaronder zij
(moeten) worden vervuld, in vergelijking met 'gewone' functies op de
arbeidsmarkt. Die aard is mede gelegen in het belang van
onafhankelijkheid van waaruit politieke ambts-dragers hun ambt moeten
kunnen vervullen. Een adequate regeling van de rechtspositie van de
dragers van politieke ambten ontleent mede haar betekenis aan het
algemene belang dat steeds weer voldoende daartoe gekwalificeerde
personen bereid kunnen worden gevonden om zich beschikbaar te stellen
voor dergelijke ambten. 

Gelet hierop, mist de Afdeling in de toelichting aandacht voor de vraag
of en in hoeverre het verantwoord is om de wachtgeldregeling voor
politieke ambtsdragers zo veel mogelijk gelijk te trekken met die voor
werknemers, ingevolge de WW. Als voldoende reden kan worden gevonden
voor een dergelijke gelijktrekking, mist de Afdeling voorts aandacht
voor de plaats van de thans voorgestelde maatregel binnen het bredere
verband van de rechtspositie van politieke ambtsdragers, alsmede voor
het onderscheid tussen de verschillende categorieën politieke
ambtsdragers.

 

De Afdeling adviseert de toelichting in verband met het voorgaande aan
te vullen.

2.	Invoering

2.1.	Eerbiedigende werking

Volgens de toelichting is ervoor gekozen om de zittende politieke
ambtsdragers ook al te brengen onder de voorgestelde beperking van de
uitkeringsduur. Dit is gebeurd met het oog op de bedoeling van het
Stabiliteitsprogramma dat ook zij een bijdrage moeten leveren aan de
aanvullende maatregelen uit dit programma. Aldus is niet gekozen voor
eerbiedigende werking.

De Afdeling merkt in dit verband op dat het voorstel strekt tot
aantasting van een onderdeel van de rechtspositieregeling waaronder de
zittende politieke ambtsdragers hun ambt hebben aanvaard, en waaraan zij
verwachtingen hebben mogen ontlenen. Een dergelijke maatregel vereist
daarom een toereikende motivering, die onder meer ingaat op mogelijke
implicaties van de bedoelde aantasting uit een oogpunt van artikel 1,
eerste Protocol, bij het EVRM. 

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt in het licht van het
voorgaande te heroverwegen. 

2.2.	 Terugwerkende kracht

Zoals al opgemerkt, heeft de regering ervoor gekozen om ook de zittende
politieke ambtsdragers te brengen onder de voorgestelde beperking van de
uitkeringsduur. Dit zal echter niet gebeuren met onmiddellijke werking
(na plaatsing van de wet in het Staatsblad), maar met terugwerkende
kracht, tot 1 mei 2012. Eerbiedigende werking geldt uitsluitend voor al
eerder ingegane uitkeringen, voor zover deze zijn ingegaan vóór de
datum dat het Stabiliteitsprogramma bekend werd. Het
stabili-teitsprogramma is op 27 april 2012 door de minister van
Financiën aan de Tweede Kamer aangeboden. Hiervan uitgaande, wordt in
het wetsvoorstel 1 mei 2012 aangehouden als peildatum, zo meldt de
toelichting. Aldus heeft het wetsvoorstel terugwerkende kracht tot en
met 1 mei 2012, met als aangrijpingspunt het tijdstip waarop het ontslag
of aftreden ingaat. 

 

Een uitgangspunt voor de regelgeving is dat aan belastende regelingen
geen formele of materiële terugwerkende kracht wordt gegeven, tenzij
bijzondere omstandigheden een afwijking van dit uitgangspunt
rechtvaardigen. Zulke bijzondere omstandigheden kunnen worden gevormd
door aanmerkelijke aankondigingseffecten, of doordat de maatregel
bedoeld is om een omvangrijk oneigenlijk gebruik of misbruik van een
wettelijke voorziening te voorkomen of te beëindigen. Voorwaarde
daarbij is dat de beoogde terugwerkende kracht voldoende kenbaar is
geweest.

Aan gewezen politieke ambtsdragers wordt wachtgeld toegekend voor een
duur gelijk aan de tijd waarin de belanghebbende het ambt heeft vervuld,
maar ten minste voor twee jaar en ten hoogste voor vier jaar (heeft hij
het ambt korter dan drie maanden vervuld, dan duurt de uitkering zes
maanden). Dit betekent dat de belanghebbende die ná 1 mei maar vóór
de inwerkingtreding van het wetsvoorstel aftreedt, en die bijvoorbeeld
vier jaar het ambt heeft vervuld, thans nog gedurende vier jaar recht
heeft op uitkering. Na inwerkingtreding van het voorstel wordt dat recht
echter met terugwerkende kracht beperkt tot drie jaar en twee maanden.
Het wetsvoorstel zal in die situatie neerkomen op een aantasting
achteraf van toegekende rechten. Dit roept de vraag op naar de
aanvaardbaarheid van deze terugwerkende kracht, gelet op het hiervoor
genoemde uitgangspunt, alsmede bezien vanuit het eerder genoemde artikel
1, eerste Protocol, EVRM. Dit alles stelt eisen aan de motivering in de
toelichting.

De toelichting bevat geen motivering voor de voorgestelde terugwerkende
kracht, anders dan de relatie die wordt gelegd met de totstandkoming van
het Stabiliteitsprogramma. Volgens de toelichting is gekozen voor
terugwerkende kracht tot en met 1 mei, omdat de korting op de
wachtgelden op dat moment was aan-gekondigd. 

Gelet op de criteria voor het maken van een uitzondering op de
hoofdregel dat geen terugwerkende kracht wordt verleend, heeft de
Afdeling ten aanzien van de kenbaarheidseis niet kunnen vaststellen dat
al bij de aankondiging van de nu voorgestelde maatregel de datum van 1
mei 2012 is genoemd. Wat daar verder ook van zij, uit de toelichting
blijkt niet dat moet worden gevreesd voor aanmerkelijke
aankondigingseffecten. Evenmin wordt in de toelichting aangevoerd dat
ervoor moet worden gevreesd dat, in de periode tot de plaatsing van de
voorgestelde wijziging in het Staatsblad, van de bestaande regeling op
omvangrijke schaal misbruik of oneigenlijk gebruik zal worden gemaakt.
Vooralsnog is de Afdeling er dan ook niet van overtuigd dat voldoende
rechtvaardiging kan worden gevonden voor de voorgestelde terugwerkende
kracht.

De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande te
heroverwegen. 

2.3	Tijdpad van besluitvorming

Voor het geval de regering zou blijven bij haar standpunt dat moet
worden afgezien van het toekennen van eerbiedigende werking, merkt de
Afdeling ten overvloede nog het volgende op. Ziet de Afdeling het goed,
dan streeft de regering met de in het Stabiliteitsprogramma genoemde
datum van 1 september 2012 er naar om het voorstel in werking te laten
treden nog vóór de komende verkiezingen voor de Tweede Kamer, op 12
september 2012. De Afdeling meent dat het nog mogelijk moet zijn om dit
streven te effectueren als het wetsvoorstel met spoed bij de Tweede
Kamer aanhangig wordt gemaakt, en als de beide kamers der
Staten-Generaal bereid worden gevonden tot een spoedige behandeling. In
zoverre zou in dat geval kunnen worden volstaan met onmiddellijke
werking, en lijkt er geen dringende noodzaak te bestaan voor
terugwerkende kracht als zodanig, laat staan tot 1 mei 2012.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

3.	 Consultatie

Blijkens de toelichting zijn de Vereniging van Nederlandse Gemeenten,
het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen en het
georganiseerd overleg van burgemeesters niet over de voorgestelde
maatregel geconsulteerd. In de toelichting wordt hierover slechts
opgemerkt dat dit niet mogelijk was, gelet op het tijdschema in het
Stabiliteitsprogramma, en dat de betrokken organisaties per brief zijn
geïnformeerd.

Temeer nu het hier gaat om een maatregel in de rechtspositionele sfeer,
acht de Afdeling deze enkele verwijzing ontoereikend als rechtvaardiging
voor het geheel achterwege laten van overleg. Zij adviseert de genoemde
organisaties op zo kort mogelijke termijn alsnog te consulteren over de
voorgestelde maatregel, en de uitkomst tijdig in te brengen in de
behandeling van het voorstel door de Tweede Kamer. 

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

 	Artikel 42, tweede lid, onderdeel b, van de Werkloosheidswet.

 	Artikelen 7, derde lid, 52, derde lid, en 132, tweede lid, APPA.

	Zoals de ongewisheid die inherent is aan de vervulling van politieke
ambten. Deze ambten kennen, naar hun aard, bij voorbeeld niet de althans
voor werknemers gebruikelijke regels voor de bescherming bij ontslag.

 	Bij de hoogte en duur van de wachtgeldregeling heeft steeds
vooropgestaan dat voorkomen moet worden dat betrokkenen gedurende hun
ambtstermijn beïnvloed zouden worden door zorg over het vinden van een
nieuwe betrekking na afloop van de ambtstermijn. Hoe korter de termijn,
des te groter dat risico. Een tweede oogmerk was om te voorkomen dat
betrokkenen nog voor het eind van hun ambtstermijn al zouden gaan zoeken
naar nieuwe betrekkingen vanwege de beperktheid van de wachtgeldperiode.
Nog weer een andere overweging was om de onmiskenbare drempels die er
zijn voor personen op wie een beroep wordt gedaan om een politiek ambt
te aanvaarden, te compenseren door een ruime wachtgeldregeling, mochten
zij onverhoeds weer 'op straat komen te staan'.

	Een en ander geldt a fortiori voor de voorgestelde terugwerkende
kracht, waarop hierna, onder 2.2., zal worden ingegaan.

 	Toelichting, onder "Overgangsrecht". Het stabiliteitsprogramma is
opgenomen in Kamerstukken II 2011/12, 21 501-07, nr. 910, dat gedateerd
is op 26 april 2012. De passage over de wachtgelden staat op blz. 9.

	Een term die in de toelichting overigens niet wordt gebruikt.

	Waaronder ook maatregelen zijn te begrijpen die een inbreuk maken op
bestaande rechten en aanspraken,

 	Advies van de Raad van State van 17 mei 1995 inzake het voorstel van
wet tot wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968, de Wet op
belastingen van rechtsverkeer en enkele andere belastingwetten in
verband met de bestrijding van constructies met betrekking tot
onroerende zaken, Kamerstukken II 1994–1995, 24 172, A, punt 1-2. Dit
advies is onderschreven door de Staatssecretaris van Financiën in zijn
brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 25
juni 1997, Kamerstukken II 1996/97, 25 212, nr. 2. Zoals mede blijkt
uit de toelichting op aanwijzing 167 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving, is deze beleidslijn ontwikkeld voor belastende fiscale
maatregelen, maar kan zij ook buiten het terrein van de fiscale
wetgeving worden toegepast.

	Bij voorstellen in de fiscale sfeer gaat het dan in de regel om de
vrees voor financieel nadeel voor de schatkist als gevolg van de
aankondiging. Een dergelijk financieel effect lijkt in deze zaak hoe dan
ook niet aan de orde. 

 	Toelichting, onder "Consultatie".

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........