Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.12.0142/IV	's-Gravenhage, 21 juni 2012

Bij Kabinetsmissive van 20 april 2012, no.12.000962, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu,
mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt een nota van wijziging bij het voorstel van
wet tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten
in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het
aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het
omgevingsrecht, met toelichting.

Naast enige redactionele aanpassingen van het hiervoor genoemde
wetsvoorstel voorziet de nota van wijziging in enkele aanpassingen van
inhoudelijke aard. 

Ten eerste bevat zij een nieuwe tekst van artikel 2.3 van de Crisis- en
herstelwet (hierna: Chw) waarmee wordt beoogd de
toepassingsmogelijkheden van bestemmingsplannen voor
ontwikkelingsgebieden te verruimen. De voorgestelde bepaling biedt het
college van burgemeester en wethouders bevoegdheden om
milieugebruiksruimte binnen ontwikkelingsgebieden toe te delen en te
herverdelen.

Ten tweede strekt de nota van wijziging tot aanvulling van de
Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) waardoor projecten of
handelingen binnen een ontwikkelingsgebied, waarvan de effecten op
Natura 2000 reeds in het kader van de passende beoordeling van het
bestemmingsplan voor dat gebied zijn beoordeeld, worden vrijgesteld van
de vergunningplicht op grond van de Nbw 1998. Hiermee wordt beoogd
vergunningprocedures te vereenvoudigen en onderzoekslasten voor
initiatiefnemers te beperken.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van de nota van wijziging, maar maakt opmerkingen over het ontbreken van
een schadevergoedingsregeling in de voorgestelde wijziging van artikel
2.3 van de Chw en over de voorgestelde vrijstelling van de vergunning
krachtens de Nbw 1998. In verband daarmee is zij van oordeel dat
aanpassing van de nota van wijziging wenselijk is. 

1.	Optimalisering van milieugebruiksruimte, vergoeding van schade en
kosten

Artikel 2.2, eerste lid, van de Chw, voor zover hier van belang, maakt
het mogelijk bij algemene maatregel van bestuur gebieden bij wijze van
experiment voor de duur van ten hoogste tien jaar aan te wijzen als
ontwikkelingsgebied, indien dat met het oog op het versterken van de
duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling van die gebieden
bijzonder aangewezen is.

Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van de Chw stelt de gemeenteraad voor
een ontwikkelingsgebied een gebiedsontwikkelingsplan vast dat is gericht
op een optimalisering van de milieugebruiksruimte met het oog op het
versterken van een duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling van
dat gebied in samenhang met het tot stand brengen van een goede
milieukwaliteit. Artikel 2.3a van de Chw voorziet in een overeenkomstige
regeling voor de provinciale gebiedsontwikkeling.

Bij het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet zijn negen
ontwikkelingsgebieden aangewezen. Voor zover bekend is tot op heden
één gebiedsontwikkelingsplan vastgesteld. 

Het wetsvoorstel voorziet in de integratie van het
gebiedsontwikkelingsplan in het bestemmingsplan. De nota van wijziging
vult de voorgestelde regeling voor ontwikkelingsgebieden aan met
bevoegdheden voor het college van burgemeester en wethouders om
milieugebruiksruimte binnen een ontwikkelingsgebied aan bedrijven of
activiteiten toe te delen en te herverdelen. Op grond van het
voorgestelde artikel 2.3, derde en vierde lid, van de Chw kan het
college van burgemeester en wethouders zijn bevoegdheden tot verlening
en wijziging van omgevingsvergunningen respectievelijk het stellen van
maatwerkvoorschriften mede uitoefenen met het oog op de optimalisering
van de milieugebruiksruimte binnen een ontwikkelingsgebied.

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) kent in artikel
4.2 een vergoedingsregeling voor schade en kosten onder meer ten gevolge
van beschikkingen krachtens artikel 2.31, eerste lid, onderdeel a en b,
van de Wabo. Laatstgenoemde bepaling maakt het mogelijk om voorschriften
van omgevingsvergunningen te wijzigen, onder meer in het geval dat
blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu
veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot
bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling
van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt. Ingevolge
artikel 4.2 van de Wabo kent het bevoegde bestuursorgaan aan de houder
van een omgevingsvergunning die ten gevolge van de wijziging van de
vergunningvoorschriften kosten maakt of schade lijdt die redelijkerwijs
niet voor zijn rekening behoren te komen, op diens verzoek of uit eigen
beweging een naar billijkheid te bepalen vergoeding toe, voor zover niet
op andere wijze in een redelijke vergoeding is of kan worden voorzien.

Het voorgestelde artikel 2.3, derde lid, onderdeel a, onder 2, en
onderdeel b, onder 2, van de Chw verklaart artikel 2.31, eerste lid,
onderdeel a en b, van de Wabo van overeenkomstige toepassing, maar doet
dat niet ten aanzien van artikel 4.2 van de Wabo. Hierdoor ontstaat de
situatie dat de toepassing van artikel 2.31, eerste lid, onderdeel a en
b, van de Wabo krachtens de Wabo wel een aanspraak op schadeloosstelling
kan meebrengen, maar de toepassing op grond van de Chw niet. Uit de
toelichting blijkt niet of deze ongelijkheid op een bewuste keuze
berust. Naar het oordeel van de Afdeling dient rechtsongelijkheid op dit
punt te worden vermeden, temeer daar de Chw-regeling voor de
ontwikkelingsgebieden een experimenteel karakter heeft. De Afdeling
adviseert daarom artikel 4.2 van de Wabo van overeenkomstige toepassing
te verklaren op besluiten genomen krachtens het voorgestelde artikel
2.3, derde lid, van de Chw.

2.	Uitzondering op vergunningplicht

Het voorgestelde artikel 19db van de Nbw 1998 voorziet in enkele
uitzonderingen op de vergunningplicht krachtens de Nbw 1998 voor
projecten die in het kader van een plan passend zijn beoordeeld. Bepaald
is onder meer dat de vergunningplicht voor projecten die significante
gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied niet van toepassing
is op projecten die zijn beschreven in en worden gerealiseerd
overeenkomstig een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een
ontwikkelingsgebied als bedoeld in artikel 2.3 van de Chw, indien: 

ten aanzien van het plan, althans het onderdeel dat betrekking heeft op
het project een passende beoordeling is uitgevoerd waaruit de zekerheid
is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura
2000-gebied niet zal aantasten, en

het bestuursorgaan dat het plan heeft vastgesteld tevens bevoegd is voor
de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid,
voor een dergelijk project, of, als dat niet het geval is, het
laatstbedoelde bestuursorgaan heeft ingestemd met het onderdeel van het
plan dat betrekking heeft op het project. 

De voorgestelde bepaling strekt ertoe te voorkomen dat deze projecten en
andere handelingen dubbel worden getoetst op hun effecten voor
natuurwaarden. De toetsing vindt plaats op planniveau en hoeft, indien
wordt voldaan aan de voorgestelde voorwaarden, niet nogmaals op
projectniveau te worden uitgevoerd. Dit vereenvoudigt
vergunningprocedures en beperkt de onderzoekslasten voor
initiatiefnemers, aldus de toelichting.

Artikel 19db van de Nbw 1998 voorziet uitsluitend in een vrijstelling
van vergunningverplicht voor projecten en andere handelingen die zijn
beschreven in, en worden gerealiseerd, onderscheidenlijk verricht,
overeenkomstig een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een
ontwikkelingsgebied als bedoeld in artikel 2.3 van de Chw. De beperking
van het toepassingsbereik van artikel 19db tot de ontwikkelingsgebieden
brengt met zich dat deze bepaling deelt in het experimentele karakter
van de regeling voor die gebieden. De Afdeling benadert artikel 19db van
de Nbw 1998 daarom als een experimentenregeling waarmee wordt beoogd
proefondervindelijk vast te stellen of de vrijstelling een bijdrage kan
leveren aan de verbetering van de uitvoeringspraktijk van de Nbw 1998,
in het bijzonder wat betreft de terugdringing van onderzoekslasten voor
initiatiefnemers en het voorkomen van dubbele toetsingen. In dit licht
merkt de Afdeling het volgende op over artikel 19db van de Nbw 1998.

a.	beoogde werking van de vrijstelling

Artikel 19db van de Nbw 1998 bepaalt dat een vergunning niet is vereist
voor projecten als in het kader van de passende beoordeling van het plan
de zekerheid is verkregen dat "het project" de natuurlijke kenmerken van
het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Het komt de Afdeling voor dat
door de formulering van artikel 19db, vooral door het gebruik van de
term "het project", voor de passende beoordeling van het plan een
gedetailleerde omschrijving en beoordeling van het voorgenomen project
noodzakelijk is. De bedoelde zekerheid kan immers alleen dan worden
gegeven wanneer op het moment van de passende beoordeling van het plan
duidelijk is welke uit een oogpunt van Natura 2000 relevante effecten
het voorgenomen project zal hebben. Volgens de toelichting echter wordt
een dergelijk detailniveau bij de passende beoordeling van het plan niet
beoogd. Uit de toelichting volgt veeleer dat wordt beoogd bepaalde in de
passende beoordeling onderzochte effecten in het plan vast te leggen
door deze te begrenzen: "Een en ander vergt overigens niet zozeer dat
het project als zodanig in detail wordt beschreven in het plan, maar wel
dat – met inachtneming van een zekere voorzichtigheidsmarge – de
grens is bepaald tot welke alle potentiële effecten van dergelijke
projecten, rekening houdend met de locatie waar zij worden gerealiseerd
en rekening houdend met de cumulatie van andere effecten zeker geen
significante effecten hebben op enig Natura 2000-gebied." 

Gelet op het voorgaande bestaat er een discrepantie tussen de
voorgestelde bepaling en de toelichting. Een duidelijke keuze tussen
enerzijds de vrijstelling zoals geformuleerd in de voorgestelde bepaling
en anderzijds de vrijstelling zoals beschreven in de toelichting is
wenselijk. In dit verband komt het de Afdeling voor dat het in de
toelichting beschrevene leidend moet zijn, wil het experiment met de
vrijstelling van de vergunningplicht een duidelijke meerwaarde ten
opzichte van de geldende wetgeving hebben. Zij adviseert daarom de
voorgestelde bepaling aan te passen door deze in overeenstemming te
brengen met de toelichting.

b.	vrijstelling als bedoeld in de toelichting

Voor het geval voor de vrijstelling zoals beschreven in de toelichting
wordt gekozen, wijst de Afdeling op het volgende.

1(. Volgens de toelichting is de uitzondering op de vergunningplicht
voor projecten slechts aan de orde als:

in het plan is verzekerd dat het bestuursorgaan dat het plan heeft
vastgesteld toetst dat de effecten van het concrete project, tezamen met
de effecten van andere activiteiten, beneden de in het plan vastgestelde
grenzen voor deze effecten blijven, en

het concrete project geen andere effecten veroorzaakt dan de effecten
die bij de vaststelling van het plan zijn beoordeeld. 

Deze randvoorwaarden zijn niet opgenomen in het voorgestelde artikel
19db. Artikel 19db biedt in zoverre meer ruimte dan volgens de
toelichting is beoogd. De Chw en de Wet ruimtelijke ordening voorzien er
niet in dat een toetsingsregime met de hiervoor genoemde randvoorwaarden
kan worden opgenomen in een bestemmingsplan voor een
ontwikkelingsgebied. De Afdeling adviseert de voorgestelde bepaling op
dit punt aan te vullen.

2(. Op grond van artikel 19db geldt een vrijstelling van de
vergunningplicht voor projecten of andere handelingen die "zijn
beschreven" in een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een
ontwikkelingsgebied. Deze formulering is onduidelijk en kan in de
rechtspraktijk tot problemen leiden. Enerzijds zou hiermee bedoeld
kunnen zijn dat de projecten en handelingen in de voorschriften van het
bestemmingsplan moeten zijn omschreven. In dat geval moet worden
opgemerkt dat een bestemmingsplan krachtens de Wet ruimtelijke ordening
wel een juridisch-planologische regeling voor gronden en gebouwen bevat,
maar geen concrete projecten en handelingen beschrijft. Anderzijds zou
bedoeld kunnen zijn dat de projecten en handelingen in de toelichting
bij een bestemmingsplan moeten zijn omschreven. Voor zover dat is
bedoeld, moet worden opgemerkt dat de toelichting geen bindend onderdeel
van het bestemmingsplan is. De passende beoordeling in de zin van de Nbw
1998 richt zich op hetgeen juridisch-planologisch mogelijk wordt
gemaakt, niet op de beschrijvingen in de toelichting. De Afdeling
adviseert het voorgestelde artikel 19db te verduidelijken.

3(. Voor een passende beoordeling van een bestemmingsplan moet volgens
vaste rechtspraak worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden die het
bestemmingsplan biedt aan ontwikkelingen binnen het plangebied. Naarmate
een bestemmingsplan voor een ontwikkelingsgebied meer globale en
flexibele bestemmingen bevat, wordt het complexer om een passende
beoordeling te maken van de effecten die het plan op Natura
2000-gebieden kan hebben. De variatie aan potentiële inrichtingen en
activiteiten alsook de mogelijke scenario's van de invulling van het
ontwikkelingsgebied nemen immers toe. Gelet hierop kunnen in de praktijk
problemen ontstaan bij het maken van een passende beoordeling. De
Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan.

4(. Voor de toepassing van de vrijstelling van de vergunningplicht is
niet alleen vereist dat de effecten van een concrete activiteit passen
binnen de effecten die reeds bij het bestemmingsplan passend beoordeeld
zijn. Ook moet de eertijds uitgevoerde passende beoordeling actueel zijn
op het moment dat moet worden beslist over de toelating van een concrete
activiteit. Dit actualiteitsvereiste ziet op de mogelijke cumulatie met
effecten van andere plannen en projecten alsmede op ontwikkelingen in de
natuur, zowel feitelijk als ten aanzien van de instandhoudingsdoelen van
Natura 2000-gebieden die in de loop van de tijd gewijzigd kunnen worden.
Uit de toelichting blijkt niet of dit is onderkend en in hoeverre is
gewaarborgd dat een passende beoordeling voldoende actueel blijft om een
vrijstelling van de vergunningplicht voor projecten te kunnen
rechtvaardigen. De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te
gaan.

5(. De toelichting gaat niet in op de gevolgen van de beoogde regeling
voor burgers en ondernemers. Het in de toelichting geschetste regime
voorziet weliswaar in het vervallen van de vergunningplicht, maar
daarvoor in de plaats dient het project getoetst te worden aan een
regime dat in het plan is opgenomen. Dat brengt zowel administratieve
lasten voor initiatiefnemers als bestuurslasten met zich.
Initiatiefnemers dienen te voorzien in de benodigde gegevens opdat het
bevoegde bestuursorgaan deze toetsing kan uitvoeren. Mede gelet op de
doelstelling van artikel 19db van de Nbw 1998, te weten de
terugdringing van onderzoekslasten voor initiatiefnemers, is het van
belang dat in de toelichting wordt geconcretiseerd in hoeverre de
hoeveelheid van door de initiatiefnemers te leveren gegevens naar
verwachting per saldo zal afnemen.

Voorts vervalt de vergunningplicht volgens de toelichting alleen als het
project geen andere gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied dan de
gevolgen die bij het plan passend zijn beoordeeld. Op welke wijze voor
burgers en ondernemers kenbaar kan zijn of alle gevolgen van hun project
bij de planvaststelling aan de orde zijn geweest, wordt niet vermeld. 

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

3.	Consultatie decentrale overheden

Op grond van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (hierna: Code) moet
conceptregelgeving met relevantie voor decentrale overheden voor advies
aan het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) worden voorgelegd. Het advies dient te worden
meegezonden naar de Afdeling advisering van de Raad van State. Voorts
schrijft de Code voor dat de betrokken ambtenaren en beleidsmedewerkers
elkaar op de hoogte houden van het moment van indiening bij de Tweede en
Eerste Kamer en eventuele nota's van wijziging respectievelijk
mondelinge of schriftelijke inbreng bij de Tweede en Eerste Kamer.

De toelichting vermeldt dat de nota van wijziging voor reactie is
toegezonden aan de VNG en het IPO. De Afdeling begrijpt dit aldus dat
het IPO en de VNG om een bestuurlijk advies is gevraagd. Gelet op het
ingrijpende karakter van de nota van wijziging, komt dit de Afdeling
begrijpelijk voor. De uitgebrachte adviezen zijn echter niet aan de
Afdeling meegezonden, zodat zij daarvan geen kennis heeft kunnen nemen. 

De Afdeling adviseert om, ingeval het IPO, de VNG of de Unie van
Waterschappen bestuurlijke adviezen hebben uitgebracht over een nota van
wijziging, deze adviezen tegelijkertijd met de nota's van wijziging mee
te zenden, zodat zij daarvan tijdig kennis kan nemen.

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging goed
te vinden dat de nota van wijziging wordt gezonden aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn
gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W14.12.0142/IV met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In het voorgestelde artikel 2.3, derde lid, onderdeel a, ten tweede, van
de Chw na de zinsnede "en met toepassing" invoegen: van. 

In het voorgestelde artikel 2,3, derde lid, onderdeel a, onder 2, en
onderdeel b, onder 2, van de Chw de zinsnede "§ 3.4 van die wet"
vervangen door: paragraaf 3.4 van die wet.

In het voorgestelde artikel 2.3, derde lid, onderdeel b, ten tweede, van
de Chw de zinsnede "het bij of krachtens artikel 2.4, tweede, derde of
vierde lid, van die wet aangewezen bevoegd gezag" vervangen door: het
bevoegd gezag.

In het voorgestelde artikel 2.3, vierde lid, van de Chw "de Wet
milieubeheer" vervangen door "de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht".

In het voorgestelde artikel 2.3, tiende lid, van de Chw "De gemeente
draagt" vervangen door: Burgemeester en wethouders dragen.

In verband met de lengte en complexe structuur van het voorgestelde
artikel 2.3 van de Chw de bepaling zo mogelijk splitsen in meer
artikelen (aanwijzing 99, derde lid, van de Aanwijzingen voor de
regelgeving).

In het voorgestelde artikel 19db de zinsnede "Het verbod, bedoeld in
artikel" vervangen door: Artikel.

In het voorgestelde artikel 19db "gerealiseerd" vervangen door:
verwezenlijkt.

In het voorgestelde artikel 19db, onderdeel a, van de Nbw 1998
verduidelijken dat de voorwaarde van een passende beoordeling geldt voor
projecten en de voorwaarde van een beoordeling op grond van artikel 19e
geldt voor andere handelingen.

In het voorgestelde artikel 19db, onderdeel b, van de Nbw 1998 na "een
andere handeling" een komma plaatsen.

De bestuursorganen die het bestemmingsplan onderscheidenlijk het
provinciale inpassingsplan vaststellen, zijn nooit bevoegd gezag voor de
vergunningverlening krachtens de Nbw 1998. Daarom in het voorgestelde
artikel 19db, onderdeel c, als volgt herformuleren: 

c. het bestuursorgaan dat bevoegd is voor de verlening van een
vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, voor een dergelijk
project of andere handeling, heeft ingestemd met het onderdeel van het
plan dat betrekking heeft op het project of de andere handeling.

In de wijzigingsopdracht in onderdeel D (wijziging van artikel 3.8,
vierde lid, tweede volzin, Wet ruimtelijke ordening) het woord "telkens"
schrappen.

	Ingevolge artikel 2.1, onderdeel a, van de Chw wordt onder
milieugebruiksruimte verstaan de binnen een ontwikkelingsgebied
aanwezige marge tussen de bestaande milieukwaliteit en de voor dat
gebied geldende milieunormen, die kan worden benut voor milieubelastende
activiteiten.

	De volgende gebieden, zoals aangegeven op de kaarten in de bijlagen bij
het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, zijn aangewezen:
Stadshavens Rotterdam, Spoorzone Deventer, Spoorzone Zwolle, Zaanstad
Midden, Almere Centrum Weerwater, Amsterdam Buiksloterham, Doetinchem
Hamburgerbroek, Maasdonk Nuland-Oost en Soesterberg-Noord.

	Gebiedsontwikkelingsplan Nuland-Oost van de raad van de gemeente
Maasdonk van 5 juli 2011 (Stcrt. 2011, nr. 14800, van 12 augustus
2011). Op 11 januari 2012 is bekendgemaakt dat een
gebiedsontwikkelingsplan voor het gebied Waal-/Eemhaven in de gemeente
Rotterdam wordt voorbereid (Stcrt. 2012, nr. 508).

	Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 2, onderdeel F.

	Voor gevallen waarin een ander bestuursorgaan bevoegd is te beslissen
over de omgevingsvergunning, kent artikel 2.3, derde lid, onderdeel b,
van de Wabo aan het college van burgemeester en wethouders een
bevoegdheid tot het geven van een verklaring van geen bezwaar toe. Ook
geeft deze bepaling het college van burgemeester en wethouders het recht
om het bevoegd gezag te verzoeken voorschriften van de
omgevingsvergunning te wijzigen.

	Toelichting, Onderdeel C.

	Toelichting, Onderdeel C.

	Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van 11 april 2012, in zaak no. 201003878/1/R3, www.raadvanstate.nl.

	Code Interbestuurlijke Verhoudingen, bijlage I, onderdeel IV "Afspraken
Interbestuurlijke Verhoudingen", in samenhang met bijlage III, onderdeel
6 "Checklist voor rijksregelgeving en beleid met relevantie voor
decentrale overheden", Den Haag, 2004, blz. 28, 29 en 40, 41.

	Code, bijlage III, onderdeel 6 "Checklist voor rijksregelgeving en
beleid met relevantie voor decentrale overheden", Den Haag, 2004, blz.
40 en 41.

	Toelichting, Afstemming met IPO, VNG en VNO/NCW.

	Zie ook aanwijzing 268 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

 PAGE    

  PAGE  6 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........