Preview document (🔗 origineel)

---

No.W01.12.0086/I	's-Gravenhage, 19 april 2012

Bij Kabinetsmissive van 26 maart 2012, no.12.000704, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede
namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, de Minister
van Financiën en de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende goedkeuring van het op 2 maart
2012 te Brussel tot stand gekomen Verdrag inzake stabiliteit,
coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie tussen het
Koninkrijk België, de Republiek Bulgarije, het Koninkrijk Denemarken,
de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, Ierland, de Helleense
Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse
Republiek, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek
Litouwen, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije, Malta, het Koninkrijk
der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Polen, de
Portugese Republiek, Roemenië, de Republiek Slovenië, de Slowaakse
Republiek, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden (Trb. 2012,
51), met memorie van toelichting.

Het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de
economische en monetaire unie (hierna: het Stabiliteitsverdrag) is een
verdrag tussen 25 van de 27 lidstaten van de Europese Unie (EU). Het
bevat afspraken op een drietal terreinen betreffende de economische en
monetaire unie. Ten eerste bevat het verdrag op budgettair terrein de
eis dat verdragsluitende partijen op nationaal niveau zorg dienen te
dragen voor een bindende en permanente wettelijke verankering van het
principe van structureel begrotingsevenwicht. Daarnaast bevat het
Stabiliteitsverdrag de verplichting voor de eurolanden om hun steun te
verlenen aan voorstellen of aanbevelingen van de Commissie, wanneer deze
van mening is dat sprake is van een overheidstekort hoger dan 3% bruto
binnenlands product, tenzij een gekwalificeerde meerderheid van de
eurolanden zich hier tegen uitspreekt. Ten tweede spreken de eurolanden
in het Stabiliteitsverdrag af om actief gebruik te maken van de
mogelijkheden die het Werkingsverdrag biedt om op economisch terrein hun
beleid nauwer te coördineren en beter op elkaar af te stemmen, met als
doel de goede werking van de EMU en de economische groei te bevorderen
door middel van grotere convergentie en het versterken van het
concurrentievermogen. Ten derde bevat het Stabiliteitsverdrag nadere
bepalingen over het minimaal tweemaal per jaar houden van bijeenkomsten
van de staatshoofden en regeringsleiders van de eurozone, waarbij
gesproken zal worden over zaken die de gemeenschappelijke munt aangaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt daarbij de volgende kanttekeningen.

1. 	Context en verhouding tot het rechtskader van de EU

a.	Algemeen

Het Stabiliteitsverdrag maakt deel uit van een reeks van maatregelen die
de landen van de eurozone hebben getroffen om de huidige schuldencrisis
te beheersen en nieuwe crises te voorkomen. Het vormt in deze reeks een
essentiële schakel, omdat de bekrachtiging en naleving ervan, in het
bijzonder van artikel 3, tweede lid, blijkens de preambule voorwaarden
zijn om in aanmerking te komen voor financiële steun van het Europees
Stabiliteitsmechanisme (ESM). De band tussen het Stabiliteitsverdrag en
het ESM is de juridische neerslag van het politieke gegeven dat sommige
landen van de eurozone de naleving van strikte begrotingsdiscipline een
absolute voorwaarde achten voor financiële solidariteit van hun kant
met landen die in ernstige budgettaire moeilijkheden verkeren. 

De Afdeling is dan ook van oordeel dat het Stabiliteitsverdrag een
belangrijk politiek onderdeel is van de strategie ter stabilisering van
de eurozone. Niettemin moeten er kritische kanttekeningen worden
geplaatst bij zowel de vormgeving als de inhoud van het
Stabiliteitsverdrag in relatie tot het bestaande rechtskader van de EU.
De 25 lidstaten zijn zich hiervan blijkbaar bewust, want in artikel 16
van het Stabiliteitsverdrag is bepaald dat binnen maximaal vijf jaar na
de inwerkingtreding de noodzakelijke stappen worden ondernomen met het
doel om de inhoud van het Stabiliteitsverdrag in het rechtskader van de
EU te integreren. 

In haar adviezen over de wijziging van het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie (VWEU) en het ESM heeft de Afdeling reeds
haar zorg geuit over het feit dat met de totstandkoming van deze
instrumenten voor een aanpak is gekozen buiten de autonome rechtsorde en
het institutionele kader van de EU om. Met het Stabiliteitsverdrag gaan
de landen van de eurozone nog een stap verder. Kan het ESM nog beschouwd
worden als een noodzakelijke externe aanvulling van het institutionele
kader van de EU, het Stabiliteitsverdrag vormt geen complementaire maar
een parallelle structuur met juridische verplichtingen die voor een
groot deel met die van het EU-rechtskader overlappen. De Afdeling acht
deze ontwikkeling zorgelijk, alleen al omdat de bevestiging in een nieuw
verdrag van verplichtingen die reeds op grond van de EU-Verdragen dan
wel het secundaire recht op de lidstaten rusten, het risico meebrengt
dat afbreuk wordt gedaan aan de normatieve kracht van deze reeds
bestaande verplichtingen. 

De Afdeling wijst in dit verband op de bepalingen in het Verdrag
betreffende de Europese Unie en het VWEU inzake de Economische en
Monetaire Unie. 

Artikel 121, eerste lid, VWEU, in het bijzonder, bepaalt dat de
lidstaten hun economische beleid als een aangelegenheid van
gemeenschappelijk belang beschouwen en dat beleid coördineren "in het
kader van de Raad". De Afdeling is van oordeel dat ingevolge deze
verdragsbepaling de afspraken tussen de 25 lidstaten die zijn neergelegd
in Titel IV van het Stabiliteitsverdrag, zullen moeten worden nagekomen
binnen het institutionele kader van de EU. Zo niet, dan ontstaat
spanning met de bevoegdheden van de EU-instellingen. 

Voor zover met het Stabiliteitsverdrag wordt beoogd om tussen de 25
lidstaten het belang van de nakoming van Europese regels en afspraken te
benadrukken, zonder hieraan nieuwe normen toe te voegen, doet dit geen
afbreuk aan de bevoegdheden van de EU-instellingen als neergelegd in
voornoemde bepalingen van het VWEU, niettegenstaande hetgeen hiervoor
reeds is opgemerkt over het bezwaar van de bevestiging in een nieuw
verdrag van verplichtingen die reeds gelden op grond van de
EU-verdragen. Spanning met de bevoegdheden van de EU-instellingen wordt
naar het oordeel van de Afdeling wèl opgeroepen door de bepalingen die
een nadere invulling geven aan in EU-verband reeds geldende normen,
alsmede bij enkele bijzondere procedurevoorschriften waarin het
Stabiliteitsverdrag voorziet, onder andere waar het gaat om de
afstemming van de handelwijze van de lidstaten in het kader van de Raad
van de Europese Unie en de Europese Raad. 

In de memorie van toelichting staat vermeld dat het besluit om tot een
nieuw verdrag te komen is genomen, nadat duidelijk was geworden dat het
Verenigd Koninkrijk niet bereid was mee te werken aan een wijziging van
het VWEU. Niet duidelijk is echter waarom op dat moment is afgezien van
de mogelijkheid tot nauwere samenwerking op basis van artikel 20 van het
EU-Verdrag. Weliswaar vereist nauwere samenwerking de instemming van
alle 27 lidstaten, maar de rol die de EU-instellingen, in het bijzonder
de Europese Commissie, onder het Stabiliteitsverdrag krijgen, althans
voor zover die niet reeds uit de EU-verdragen volgen, vereist eveneens
de instemming van de twee lidstaten die daar geen partij bij worden. In
de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag waarom niet reeds nu voor
de weg van de nauwere samenwerking is gekozen.

b.	Verhouding van artikel 7 Stabiliteitsverdrag tot artikel 126 VWEU

In de toelichting stelt de regering dat het Stabiliteitsverdrag geen
wijziging meebrengt van het VWEU. Dit zou ook niet mogelijk zijn omdat
de verdragen waarop de Unie is gebaseerd, slechts gewijzigd kunnen
worden met de instemming van alle lidstaten. Dit roept de vraag op naar
de verhouding van die bepalingen in het Stabiliteitsverdrag die afwijken
van het VWEU. Artikel 7 van het Stabiliteitsverdrag in het bijzonder
bevat een andere besluitvormingsprocedure (de omgekeerde gekwalificeerde
meerderheid) dan die welke is voorzien in artikel 126 VWEU. Strikt
genomen gaat het hier om een wijziging van het VWEU. Daar dit niet
mogelijk is, stelt de regering in de toelichting dat het hier gaat om
een verplichting van de eurolanden zich op een bepaalde manier te
gedragen. Tegelijkertijd stelt de regering, zoals ook in artikel 2 van
het Stabiliteitsverdrag tot uitdrukking komt, dat het recht van de
Europese Unie, inclusief het EU-Verdrag en het VWEU, voorrang heeft op
het Stabiliteitsverdrag. Niet duidelijk is hoe deze opvattingen zich tot
elkaar verhouden. Evenmin is duidelijk wat de consequentie is, indien
lidstaten zich niet aan deze afspraak houden. De verplichting daartoe is
immers niet afdwingbaar voor het Hof van Justitie van de Europese Unie
en kan niet afdoen aan hetgeen in het VWEU is neergelegd. Het had dan
ook naar het oordeel van de Afdeling de voorkeur verdiend de voorgenomen
afspraken omtrent het stemgedrag te maken buiten het Stabiliteitsverdrag
om, bijvoorbeeld in de vorm van conclusies van de eurotop. 

c.	Conclusie

Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat het
Stabiliteitsverdrag een belangrijk onderdeel vormt in de strategie ter
stabilisering van de eurozone en goedkeuring ervan om die reden
wenselijk is. Zij is evenwel van mening dat, gezien de door haar
gemaakte kritische kanttekeningen bij de vorm van het
Stabiliteitsverdrag en de overlappende inhoud met het VWEU en de
relevante secundaire wetgeving, in de toelichting nader dient te worden
ingegaan op de vraag wat het Stabiliteitsverdrag precies toevoegt aan
wat in het kader van het VWEU al geldt, in het bijzonder het aangepaste
Stabiliteits- en Groeipact. Voorts adviseert de Afdeling de
consequenties van de goedkeuring van het Stabiliteitsverdrag duidelijk
in beeld te brengen. Daarnaast is de Afdeling van oordeel dat, ter
uitvoering van artikel 16, zo spoedig mogelijk in Europees verband
ingezet moet worden op het omzetten van de inhoud van het
Stabiliteitsverdrag in Europese regelgeving – al dan niet in de vorm
van nauwere samenwerking –, alsmede, waar nodig, op wijziging van het
VWEU. 

De Afdeling adviseert op een dergelijk voornemen in de toelichting nader
in te gaan. 

2.	Parlementaire betrokkenheid

In aansluiting op het vorenstaande vraagt de Afdeling in het bijzonder
aandacht voor de passage in de toelichting waarin wordt vermeld dat een
nationaal goedkeuringsproces van het voorliggende Stabiliteitsverdrag in
alle deelnemende landen, ten opzichte van de parlementaire betrokkenheid
bij de totstandkoming van een richtlijn of een verordening, leidt tot
een meer direct en wezenlijk aandeel van de nationale parlementen aan de
totstandkoming en uitvoering van de inhoud van het Stabiliteitsverdrag.
Dit houdt volgens de toelichting een versterkte nationale betrokkenheid
bij de doelstellingen van het verdrag in en een sterkere democratische
legitimatie van de inhoud van het verdrag. Voorts wordt in de
toelichting vermeld dat, omdat de grotere rol van Europa potentieel
vergaande gevolgen kan hebben, de regering het uit een oogpunt van
democratische legitimatie wenselijk acht dat met deze invloed op het
niveau van nationale parlementen wordt ingestemd. 

De Afdeling kan deze redenering niet volgen. Allereerst zij opgemerkt
dat met de goedkeuring van de EU-verdragen de lidstaten hebben ingestemd
met het feit dat het economisch beleid een aangelegenheid van
gemeenschappelijk belang is en dat de EU ter zake secundaire wetgeving
kan vaststellen.

De parlementaire betrokkenheid vindt enerzijds plaats op Europees niveau
bij monde van het Europees Parlement. Het Europees Parlement heeft in
het kader van de besluitvorming over aangelegenheden die de Economische
en Monetaire Unie betreffen, een belangrijke rol in de besluitvorming,
alsmede een controlerende functie. Met het Stabiliteitsverdrag wordt
mogelijk juist afbreuk gedaan aan de bevoegdheden van het Europees
Parlement, dat daarin geen enkele rol heeft gekregen. 

Anderzijds vindt op nationaal niveau de parlementaire controle plaats
van de inbreng van de regering in het Europese besluitvormingsproces. De
rol van nationale parlementen is bij het Verdrag van Lissabon, in het
bijzonder op grond van de protocollen Nr 1 en Nr 2, mede op aandringen
van Nederland aanzienlijk versterkt. Als gevolg daarvan hebben de
nationale parlementen directe beïnvloedingsmogelijkheden op het
Europese besluitvormingsproces die zij niet hebben bij goedkeuring van
verdragen, waar zij immers alleen ja of nee kunnen zeggen.   

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt te schrappen.

3. 	Inwerkingtreding

Artikel 14 van het Stabiliteitsverdrag bepaalt dat het in werking treedt
zodra 12 van de 17 eurolanden hun akte van bekrachtiging hebben
gedeponeerd. Gezien de moeizame ratificatieprocedures van de Europese
verdragen in de afgelopen jaren, valt op zichzelf de wens te billijken
dat de inwerkingtreding van een nieuw verdrag niet afhankelijk is van de
goedkeuring door alle lidstaten en dus door een lidstaat in gijzeling
kan worden gehouden. Moeilijk valt echter in te zien hoe in het
specifieke geval van het Stabiliteitsverdrag, waarvan de bestreken
materie immers bij uitstek van gezamenlijk belang is, de bepalingen, in
het bijzonder artikel 7, kunnen worden toegepast zonder dat alle
eurolanden eraan deelnemen. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat in veel
gevallen inwerkingtreding na goedkeuring door een deel der partijen de
druk op de andere landen kan vergroten om ook te ratificeren, maar dat
bij het onderhavige verdrag, waar de participatie van alle eurolanden
– wil het Stabiliteitsverdrag effectief kunnen werken – noodzakelijk
is, de bepaling van artikel 14 die druk nu juist kan verminderen. 

De Afdeling adviseert op deze punten in de toelichting in te gaan.  

4.	Samenhang Verdrag met Wet Houdbare Overheidsfinanciën

In samenhang met het Stabiliteitsverdrag en het voorliggende voorstel
ter uitvoering van de verplichtingen die voor Nederland uit het Verdrag
voortvloeien, wordt thans een wetsvoorstel voor een Wet Houdbare
Overheidsfinanciën voorbereid, zo wordt in de toelichting aangekondigd.
De implicaties van de afspraken die in Europees verband zijn gemaakt -
in EU-verband en in het kader van het voorliggende Verdrag - worden zo
zichtbaar gemaakt en – zo wordt beoogd – van een dwingend kader
voorzien. Daarmee wordt beoogd te garanderen dat de  afspraken op
begrotingsgebied wordt nagekomen. Mede in het licht van de precaire
budgettaire situatie waarin Nederland zich thans bevindt, zullen de
praktische budgettaire implicaties van die wet aanzienlijk zijn, al moet
worden opgemerkt dat die implicaties in de eerste plaats voortvloeien
uit reeds bestaande Europeesrechtelijke verplichtingen en niet zozeer
uit het voorliggende verdrag. De Afdeling gaat in dit advies niet nader
op deze implicaties in, maar zal dat doen in het kader van de advisering
over het aangekondigde wetsvoorstel Wet Houdbare Overheidsfinanciën.
Tegen deze achtergrond merkt de Afdeling op dat paragraaf 4 van de
toelichting, waarin wordt gesteld dat aan het voorstel geen budgettaire
consequenties zijn verbonden, weliswaar in zoverre juist is dat er geen
directe budgettaire gevolgen uit voortvloeien, maar in het licht van het
voorgaande nuancering behoeft. De Afdeling adviseert de toelichting op
dit punt aan te passen. Voorts adviseert de Afdeling in dit verband in
de toelichting nader in te gaan op de betekenis van artikel 3, tweede
lid, van het Stabiliteitsverdrag, dat bepaalt dat bij de toepassing van
automatische correctiemechanismen de prerogatieven van de nationale
parlementen ten volle worden geëerbiedigd. 

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

	Kamerstukken II 2011/12, 33 220, nr. 4 en Kamerstukken II 2011/12, 33
221, nr. 4.  

	Blijkens artikel 3, vierde lid, van het Verdrag betreffende de Europese
Unie (VEU) stelt de Unie een economische en monetaire unie in die de
euro als munt heeft. In het Verdrag betreffende de Werking van de
Europese Unie (VWEU), Derde Deel, Titel VIII, is een en ander nader
uitgewerkt. Centraal hierbij staan de coördinatie van het economische
beleid van de lidstaten en het monetaire beleid, in het bijzonder de
regels rond de euro. 

	Zie in dit verband onder andere het voorstel van de Commissie van 23
november 2011 voor een verordening van het europees Parlement en de Raad
betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en
beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de
correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van het eurogebied
(COM (2011) 821). 

	Protocol (nr. 1) betreffende de rol van de nationale parlementen in de
Europese Unie en Protocol (nr. 2) betreffende de toepassing van de
beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. 

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........