Preview document (🔗 origineel)

---

Hoofdlijnennotitie herziening fiscale regime kosten van woon-werkverkeer

Inleiding

In het wetsvoorstel Wet uitwerking fiscale maatregelen Begrotingsakkoord
2013 (hierna: UFM) is de in het Begrotingsakkoord 2013, onder het kopje
“Vergroening”, voorziene versobering van het fiscale regime voor de
kosten van woon-werkverkeer niet opgenomen. In de memorie van
toelichting bij dat wetsvoorstel heb ik gemeld dat voor een deugdelijke,
verantwoorde en goed werkbare uitwerking van de maatregel meer tijd
nodig is en dat ik er daarom de voorkeur aan geef deze maatregel op te
nemen in het Belastingplan 2013. Deze tijd wil ik ook benutten voor
overleg met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en bijvoorbeeld de
Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (hierna: NOB) om te komen tot
een voor alle partijen werkbare regeling. Dit overleg is inmiddels in
gang gezet. 

In deze notitie ga ik nader in op de bij de uitwerking van de fiscale
maatregel geconstateerde punten die nog een nadere concretisering
behoeven. Daarbij kan gekozen worden tussen diverse oplossingsrichtingen
die hun eigen voor- en nadelen kennen. Ook sta ik stil bij enkele vragen
waar ik wel reeds een denkrichting heb bepaald.

Aanzet uitwerking herziening fiscale regime kosten van vervoer

Een eerste schets voor de uitwerking van de in de Begrotingsakkoord 2013
voorziene versobering van het fiscale regime voor de kosten van
woon-werkverkeer bevat de volgende elementen:

Met ingang van 1 januari 2013 zullen vergoedingen ter zake van
woon-werkverkeer en verstrekkingen in de vorm van woon-werkverkeer in
beginsel belast zijn. Een onbelaste reiskostenvergoeding is nog wel
mogelijk voor zakelijke reizen, niet zijnde regelmatig woon-werkverkeer.
Hierbij wordt overigens opgemerkt dat niet in alle gevallen vergoedingen
ter zake van en verstrekkingen in de vorm van woon-werkverkeer
daadwerkelijk hoeven leiden tot belastingheffing. Onder de
werkkostenregeling (hierna: WKR) kunnen dergelijke vergoedingen en
verstrekkingen onbelast geschieden indien deze vergoedingen en
verstrekkingen onder de vrije ruimte van de WKR worden gebracht.

Met ingang van 1 januari 2013 zal de reisaftrek in de Wet
inkomstenbelasting 2001 worden afgeschaft. Het gaat hier om een
(forfaitaire) aftrek van OV-reiskosten woon-werkverkeer voor zover deze
niet of in geringe mate worden vergoed door de werkgever.

Met ingang van 1 januari 2014 zal de gerichte vrijstelling voor
zakelijke reiskosten in de werkkostenregeling worden afgeschaft en zal
de vrije ruimte in de WKR worden verhoogd met € 600 mln oftewel
0,5%-punt waardoor de vrije ruimte met ingang van 2014 2,1% bedraagt.
IB-ondernemers hebben niet te maken met de WKR; voor hen zal er geen
wijziging gelden ten opzichte van 2013. De definitieve uitwerking is
mede afhankelijk van de resultaten van de evaluatie van de WKR.

Als gevolg van de afschaffing van de onbelaste tegemoetkoming in de
kosten voor woon-werkverkeer - zal worden geregeld dat
woon-werkkilometers met de auto van de zaak als privékilometers zullen
worden aangemerkt.

Bij de uitwerking van de hiervoor genoemde elementen zijn er een aantal
punten geconstateerd die nog een nadere uitwerking behoeven. Het gaat
hier om de definitie van woon-werkverkeer, de overbrenging van het
budget zakelijke reizen naar de vrije ruimte van de WKR, de waardering
van verstrekt vervoer en het overgangsrecht. Ook de gevolgen voor de
toeslagen vormt een punt van uitwerking; een bezuiniging op de toeslagen
is door de fracties van de VVD, het CDA, D66, GroenLinks en de
ChristenUnie namelijk niet beoogd. In de augustusbesluitvorming zal
worden bezien welke mogelijkheden er zijn om de niet-beoogde effecten te
mitigeren. Tot slot is een algemeen aandachtspunt de fraudegevoeligheid
van het maken van het onderscheid tussen zakelijk en privékilometers.

Definitie woon-werkverkeer

Gezien de diversiteit van de wijze waarop mensen werken en hoe het
vervoer daar naartoe en vandaan kan worden vormgegeven, vergt het maken
van een wettelijke definitie van woon-werkverkeer waarvoor de
vergoedingen en de verstrekkingen voortaan belast zullen zijn een
grondige afweging. Ik besef dat er niet voor elke situatie een passende
oplossing kan worden gevonden. Er wordt gestreefd naar een definitie van
woon-werkverkeer die begrijpelijk en uitvoerbaar is en die
tegelijkertijd niet leidt tot onbedoeld gebruik. Uitgangspunt is een
definitie die maximaal eenvoudig is en maximaal rechtvaardig uitwerkt.
Daarbij gaat de voorkeur uit naar één enkele definitie voor alle
belastingen. Op dit moment is echter nog onduidelijk of dat mogelijk is.
Verder merk ik op dat de afbakening met overige reizen in het kader van
het werk, scherp dient te zijn. Het onderscheid bepaalt immers of de
reis wel of niet belastingvrij mag worden vergoed of verstrekt.

De vraag “Wat is woon-werkverkeer?” kan op vele manieren worden
beantwoord en op elk antwoord kan worden afgedongen. Er is een
spanningsveld tussen het hanteren van een eenvoudige definitie en het
leveren van maatwerk die recht doet aan de diversiteit in
woon-werkverkeer van werknemers en ondernemers. Hierbij vragen bepaalde
beroepsgroepen speciale aandacht. Zo zijn er bijvoorbeeld de mobiele en
ambulante werknemers, zoals vertegenwoordigers, bouwvakkers en
thuiszorgmedewerkers. Zij kunnen gebonden zijn aan steeds wisselende
arbeidsplaatsen die zij niet zelf kunnen bepalen. Hierdoor kunnen zij
hun woon-werktraject niet of nauwelijks beïnvloeden. Ook kan de aard
van het werk met zich meebrengen dat het woon-werkverkeer op een
specifieke wijze moet plaatsvinden. Zo kan het zijn dat men voor het
werk  gebruik moet maken van een vervoermiddel, dat specifiek voor het
werk is ingericht of aangepast, zoals de bestelbus met materialen en
gereedschap van bijvoorbeeld loodgieters en schilders of de auto’s van
medewerkers van hulpdiensten.

In de periode voor 2004 werd ook een onderscheid gemaakt tussen
woon-werkverkeer en ander vervoer. Voor woon-werkverkeer (anders dan per
openbaar vervoer) golden beperktere mogelijkheden voor het verstrekken
van een onbelaste vergoeding dan bij andere in het kader van de
dienstbetrekking gemaakte reizen. Hierbij werd aangesloten bij het
zogenoemde 60-dagencriterium. Als er meer dan 60 dagen per jaar binnen
24 uur op en neer werd gereisd tussen de woonplaats en een bepaalde
arbeidsplaats, was sprake van woon-werkverkeer. Dit zou een argument
kunnen zijn om aansluiting te zoeken bij deze eerdere definitie van
woon-werkverkeer. Echter, het 60-dagencriterium leidde toentertijd tot
veel casuïstiek, beleidsbesluiten, jurisprudentie en daardoor tot hoge
administratieve lasten, uitvoeringsproblematiek en
handhavingsrisico’s. Daarnaast heeft de wereld in de tussentijd niet
stil gestaan. Zo zal bijvoorbeeld het Nieuwe Werken dat opgeld doet,
aanleiding geven tot nieuwe casuïstiek, nieuwe jurisprudentie en
beleidsbesluiten 

Een andere mogelijkheid zou zijn om aansluiting te zoeken bij de
definitie van woon-werkverkeer zoals deze wordt gehanteerd voor de Wet
op de omzetbelasting 1968. Binnen de Wet op de omzetbelasting 1968 wordt
het woon-werkverkeer al als privé aangemerkt. 

Binnen de omzetbelasting kwalificeren als woon-werkverkeer de reizen
tussen de woon- of verblijfplaats en een in het arbeidscontract
vastgelegd vast werkadres of als dat laatste ontbreekt een bedrijfsadres
van de werkgever. Hierbij kan eventueel gedacht worden om voor de
inkomstenbelasting en loonbelasting het dichtstbijzijnde bedrijfsadres
aan te wijzen als vaste werkadres. Het opnemen van de definitie van de
omzetbelasting – ook indien deze wordt aangepast - heeft  als
keerzijde dat een in een arbeidscontract vastgelegde werkplek
gemakkelijk gemanipuleerd kan worden. Overigens is deze definitie voor
de omzetbelasting relatief nieuw en daarom is het nog te vroeg om zonder
meer te stellen dat deze kan worden overgenomen.

Ik acht het echter ook mogelijk dat ik nadat het overleg met onder
andere de NOB heeft plaatsgevonden, met een geheel eigen definitie kom
of een definitie die een combinatie van de genoemde opties is.

Waardering woon-werkverkeer en zakelijke reizen, binnen en buiten de WKR

In de huidige situatie, waarin woon-werkverkeer als zakelijk wordt
beschouwd, is de fiscale behandeling van beide vormen van reizen gelijk.
Beide zijn vrijgesteld van belasting en er is dan in beginsel ook geen
noodzaak om beide vormen van reizen te onderscheiden en (afzonderlijk)
te waarderen. Het vervallen van de vrijstelling voor het
woon-werkverkeer met ingang van 1 januari 2013 en het daarmee
introduceren van een onderscheid tussen woon-werkverkeer en zakelijke
reizen, brengt met zich mee dat dit onderscheid wel van belang wordt en
dat in ieder geval de waarde van het woon-werkverkeer moet worden
vastgesteld. Voor vergoedingen en de meeste vormen van verstrekking door
de werkgever zal deze waardering niet tot problemen leiden. Voor
bepaalde verstrekkingen, bijvoorbeeld die welke betrekking hebben op
zowel woon-werkverkeer als op zakelijke reizen, zoals bepaalde
OV-abonnementen, dient de waarde van een dergelijk abonnement te worden
gesplitst in het deel dat betrekking heeft op het woon-werkverkeer en
dus belast is en het deel dat betrekking heeft op de zakelijke reizen en
dus vrijgesteld blijft. Een ander “waarderingsprobleem” doet zich
voor bij de werknemer die met door de werkgever georganiseerd vervoer
van huis wordt opgehaald. Ook dit is woon-werkverkeer dat zal moeten
worden belast.

Omdat met ingang van 1 januari 2014 de gerichte vrijstelling vervalt
waardoor de aan voornoemd onderscheid verbonden toename van de
administratieve lasten en uitvoeringskosten beperkt blijft tot één
jaar, is dat aanvaardbaar.

Met ingang van 1 januari 2014 vervalt ook de gerichte vrijstelling voor
de zakelijke reizen en komt een budget van € 600 mln beschikbaar voor
een verruiming van de vrije ruimte van de WKR. De vrije ruimte is dan
toereikend voor het belastingvrij vergoeden van de kosten die zijn
gemaakt voor zakelijke reizen. Met andere woorden: alle vergoedingen ten
behoeve van de zakelijke reizen kunnen vanuit de vrije ruimte van de WKR
worden vergoed. Verstrekkingen, bijvoorbeeld in de vorm van de voor een
zakelijke reis ter beschikking gestelde “dienstfiets” of
“dienstauto”, het OV-abonnement dat uitsluitend voor zakelijke
reizen wordt gebruikt of het door de werkgever aangeschafte vliegticket
ten behoeve van een zakelijke reis, zullen op nihil worden gewaardeerd.
Hierdoor blijven ook de verstrekkingen voor zakelijke reizen
belastingvrij. Uiteraard vraagt dit wel om een monitoring om vast te
stellen of de huidige vergoedingen niet massaal worden omgezet in
verstrekkingen. Onderzocht wordt nog of ook de verstrekkingen onder de
vrije ruimte van de WKR kunnen worden gebracht, maar daarvoor is het
noodzakelijk dat inzicht wordt verkregen in het budgettaire beslag
daarvan. Op dit moment ontbreken daarvoor de benodigde gegevens. Een
gevolg van deze handelwijze is dat er een onderscheid wordt gecreëerd
tussen vergoedingen en verstrekkingen voor zakelijke reizen. Ten aanzien
van verstrekkingen geldt voorts dat uitsluitend de verstrekkingen voor
zakelijke reizen op nihil mogen worden gewaardeerd, waardoor zogenoemde
gecombineerde producten zoals de door de werkgever verstrekte
OV-abonnementen die zowel voor het zakelijke verkeer als het
woon-werkverkeer en privé kunnen worden gebruikt alleen voor de
component zakelijke reizen op nihil mag worden gewaardeerd.

Ik zou vooralsnog graag de optie openhouden, mede in het licht van de
uitkomsten van de evaluatie van de WKR, dat in de nabije toekomst een
heroverweging plaats zal vinden met betrekking tot het overhevelen van
het budget voor zakelijke reizen naar de vrije ruimte van de WKR.
Daarbij wordt ook de mogelijkheid opengelaten om te bezien of alsnog het
budgettaire beslag van de verstrekking voor zakelijke reizen kan worden
vastgesteld. Alsdan kan de vrije ruimte worden verruimd voor alle
zakelijke reizen waardoor de prikkel om vergoedingen om te zetten in
verstrekkingen wordt weggenomen en het onderscheid woon-werkverkeer
versus zakelijk verkeer niet meer relevant is. 

Tot slot geef ik de algemene notie mee dat de voorgestelde verruiming
van de WKR leidt tot herverdelingseffecten tussen bedrijven met veel
zakelijke reizen en bedrijven met weinig zakelijke reizen, een effect
dat groter wordt indien ook de verstrekkingen voor zakelijke reizen
onder de vrije ruimte zouden worden gebracht. Dit effect is echter op
zich eigen aan de systematiek van de WKR.

Overgangsrecht

Het kabinet en de vijf partijen die het Begrotingsakkoord 2013 hebben
gesloten zijn zich bewust dat het vanaf 1 januari 2013 belasten van het
woon-werkverkeer een ingrijpende maatregel is. Het is denkbaar dat
mensen reeds verplichtingen zijn aangegaan met betrekking tot
woon-werkverkeer in 2013 en later zonder dat zij hierbij rekening hebben
kunnen houden met deze ingrijpende maatregel omdat zij van deze
maatregel nog niet op de hoogte waren. Mede omdat het niet in alle
gevallen mogelijk zal zijn om deze verplichtingen (boetevrij) voortijdig
te beëindigen, wil het kabinet deze mensen tegemoet komen met
overgangsrecht. Dit overgangsrecht is reeds op 25 mei aangekondigd en
daarom zal voor het overgangsrecht ook bij die datum worden aangesloten.


Grofweg kunnen twee groepen mensen tijdelijk worden ontzien. Allereerst
betreft het mensen met een auto van de zaak die zij ook voor
woon-werkverkeer mogen gebruiken en op dit moment geen bijtelling
verschuldigd zijn omdat zij de auto niet of nauwelijks voor
privédoeleinden gebruiken. Deze groep valt uiteen in mensen die de auto
leasen en mensen waarbij de auto op naam van de zaak staat, zoals bij
veel zelfstandige ondernemers het geval is. Omdat voortaan het
woon-werkverkeer met een auto van de zaak als belastbaar privégebruik
wordt gezien, zullen deze mensen over het algemeen een bijtelling
verschuldigd worden.

Deze groep mensen kan met recht betogen dat zij de auto niet of niet
deze auto hadden aangeschaft of geleased als zij hadden geweten dat
alleen het gebruik van de auto van de zaak voor woon-werkverkeer al
aanleiding zou geven tot een dergelijke bijtelling. Daarom zal
overgangsrecht worden voorgesteld  met betrekking tot de auto van de
zaak. Hierbij dient het overgangsrecht te gelden voor de combinatie van
auto en gebruiker waarbij de auto voor 25 mei is aangeschaft of het
leasecontract voor die datum is aangegaan. Wel zal ook voor deze
situaties voor het woon-werkverkeer gedurende de overgangsperiode een
beperkte bijtelling (25% van de normale bijtelling) die ziet op dat
woon-werkverkeer, gaan gelden. Er kan door de gebruiker van de auto een
beroep worden gedaan op het overgangsrecht zolang de auto – ingeval de
auto niet is geleased - op naam van de zaak staat of zolang het
leasecontract loopt volgens de voor 25 mei afgesloten leaseovereenkomst.
In lijn met het vorig jaar ingezette kabinetsbeleid is voor de maximale
termijn dat het overgangsrecht van toepassing kan zijn, in grote lijnen
aansluiting gezocht bij de gemiddelde leasetermijn, waardoor het
overgangsrecht uiterlijk per 1 januari 2017 vervalt voor alle auto’s.
Dit geldt ook voor de auto die op de ondernemingsbalans staat, waarmee
wordt voorkomen dat oude auto’s ongebruikelijk lang worden
vastgehouden om de bijtelling voor het gebruik van de auto voor
woon-werkverkeer te kunnen ontlopen.

De tweede groep reizigers waarvoor overgangsrecht zal worden voorgesteld
zijn houders van OV-abonnementen. Ook hierbij geldt dat om onder het
overgangsrecht te vallen, het OV-abonnement moet zijn aangeschaft voor
25 mei 2012. Gedurende de tijd dat het abonnement geldig is mag hier nog
onbelast mee worden gereisd.

Behandeling bestelauto van de zaak

Ook woon-werkverkeer afgelegd met een bestelauto van de zaak zal worden
geraakt door de onderhavige fiscale maatregel. Woon-werkverkeer afgelegd
met een bestelauto van de zaak zal – net als bij een personenauto van
de zaak – bij de toets aan de grens van 500 kilometer gelden als
privégebruik.

Afgevraagd kan worden hoe dit zich verhoudt tot de huidige regeling
doorlopend afwisselend gebruik bestelauto. Deze regeling is bedoeld voor
situaties waarin twee of meer werknemers door de aard van het werk een
bestelauto doorlopend afwisselend gebruiken. In beginsel geldt ook hier
de ‘normale’ forfaitaire bijtellingsregeling. Maar in deze situatie
kan het moeilijk zijn de regeling individueel toe te passen. In dat
geval kan een eindheffing worden toegepast voor het privégebruik. De
eindheffing is op dit moment een vast bedrag van € 300 per jaar per
bestelauto. Omdat het woon-werkverkeer ook als privégebruik gaat
gelden, kan de afweging worden gemaakt of deze regeling of dit bedrag
aangepast zou moeten worden.

Verder is een punt van aandacht dat als werknemers met een bestelauto
van de zaak geen bijtelling willen, zij hun bestelauto op het
bedrijfsterrein van de werkgever achter zullen moeten laten. Volgens de
branche gaat dat ten koste van de productiviteit omdat de werknemer dan
altijd eerst met eigen vervoer naar het bedrijfsterrein van de werkgever
moeten reizen voordat ze naar de klant kunnen gaan.

 Kamerstukken II 2011/12, 33 287.

  PAGE   \* MERGEFORMAT  1