Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.12.0031/III	's-Gravenhage, 19 april 2012

Bij Kabinetsmissive van 1 februari 2012, no.12.000199, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
verschillende wetten in verband met de vereenvoudiging van de uitvoering
van deze wetten door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(Wet vereenvoudiging regelingen UWV), met memorie van toelichting.

Met het voorstel worden enkele wijzigingen aangebracht in de wetgeving
die het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) uitvoert,
teneinde die uitvoering te vereenvoudigen. Het voorstel omvat
wijzigingen van de vaststelling van de uitkering op grond van de
Werkloosheidswet (WW) en de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
(Wet WIA), de arbeidsverledeneis, de dagloonregels, de fictieve
opzegtermijn in de WW, de inkomstenverrekening in de WW, de
startersregeling WW en de calamiteitenregeling WW. Met het voorstel
wordt een bijdrage geleverd aan de bezuinigingsopgave voor het UWV.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen met betrekking tot de
calamiteitenregeling. Zij is van oordeel dat in verband daarmee
aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Calamiteitenregeling

Wanneer buitengewone niet-economische omstandigheden ertoe leiden dat de
tussen werknemer en werkgever overeengekomen arbeid niet kan worden
verricht, kan onder voorwaarden een WW-uitkering worden verstrekt
gedurende de dienstbetrekking. Dit betreft de onwerkbaar weer-regeling
(OWR) in de WW en de werktijdverkortingsregeling (WTV) op grond van
artikel 8 Buitengewoon besluit Arbeidsverhoudingen 1945 (BBA 1945). De
voorwaarden van beide regelingen verschillen sterk. Voor beide situaties
wordt een zoveel mogelijk uniforme regeling voorgesteld die van
toepassing is bij calamiteiten, waarbij de niet te rechtvaardigen
verschillen tussen de OWR en de WTV ongedaan worden gemaakt. Deze
calamiteitenregeling zal worden vormgegeven in een ministeriële
regeling.

De Afdeling maakt de volgende opmerkingen met betrekking tot de
voorgestelde calamiteitenregeling.

a. Uitsluiting van de calamiteitenregeling

1˚

In de toelichting wordt opgemerkt dat in de, op artikel 8 BBA 1945 te
baseren, ministeriële regeling zal worden geregeld dat bij
geconstateerde fraude de bevoegdheid tot werktijdverkorting met
terugwerkende kracht vervalt en de werkgever voor de eerstkomende vijf
jaar wordt uitgesloten van de calamiteitenregeling. 

De Afdeling begrijpt deze opmerking in de toelichting zo dat in dat
geval de werknemers van de werkgever geen recht op uitkering, op grond
van artikel 18 WW, hebben. Dit leidt ertoe dat de werkgever, op grond
van artikel 628 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, het loon aan de
werknemers dient door te betalen. 

Het doel van de WTV is werkgevers te beschermen tegen de gevolgen van
buitengewone omstandigheden die niet onder de normale
ondernemerschaprisico’s vallen. Doordat hun werknemers minder uren
kunnen werken als gevolg van bijzondere omstandigheden, hebben de
werkgevers vanwege de WTV-regeling dan (tijdelijk) minder loonkosten,
waardoor de kans dat zij hun bedrijf kunnen voortzetten wanneer de
bijzondere omstandigheden voorbij zijn, groter is. Dit dient ter
bescherming van de structurele werkgelegenheid bij overigens gezonde
bedrijven.

De Afdeling merkt op dat de in de toelichting aangekondigde algehele
uitsluiting van de werkgever van de calamiteitenregeling ingeval van
geconstateerde fraude vanwege de maatvoering van de voorgestelde sanctie
contraproductief kan werken. Wanneer de werkgever immers door de
algehele uitsluiting van de WTV opnieuw in financiële problemen
geraakt, zal hij de volledige loonkosten moeten dragen. Hierdoor wordt
het risico op ontslag voor zijn werknemers groter. Dit terwijl de
calamiteitenregeling juist beoogt instroom in de WW te voorkomen.

De Afdeling vraagt in dit verband aandacht voor de mogelijk
disproportionele gevolgen van het voorstel. Zij wijst bij wijze van
voorbeeld op de situatie dat de fraude die een werkgever heeft gepleegd
betrekking heeft op een beperkt deel van de werknemers waarvoor WTV is
aangevraagd. Door de voorgenomen uitsluiting van de calamiteitenregeling
voor alle betrokken werknemers voor de duur van vijf jaar, zal deze
sanctie een groot risico inhouden voor de werkgelegenheid van al deze
werknemers van de betreffende werkgever.

De Afdeling erkent het belang van het tegengaan van misbruik van de
regeling, maar vraagt, mede in het licht van de oogmerken van de
WTV-regeling, aandacht voor de proportionaliteit van de voorgestelde
sanctie en voor de mogelijk contraproductieve effecten ervan.

De Afdeling adviseert op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het
voorstel aan te passen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

2˚

Gelet op het feit dat de werkgever in geval van uitsluiting van de
calamiteitenregeling het loon aan de werknemer dient door te betalen, is
naar het oordeel van de Afdeling die uitsluiting te beschouwen als een
sanctie. In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag of de
uitsluiting een punitief karakter (criminal charge) als bedoeld in
artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de
Mens (EVRM) heeft. Uit jurisprudentie van het Europese Hof voor de
Rechten van de Mens (EHRM) blijkt dat van de drie door het EHRM
geformuleerde criteria die van belang zijn om te bepalen of een sanctie
als een criminal charge kan worden aangemerkt, het criterium van de
zwaarte en aard van de sanctie vaak doorslaggevend is. Hierbij gaat het
om de vraag of en de mate waarin de maatregel in kwestie als
leedtoevoegend en afschrikkend is bedoeld. 

Tegen deze achtergrond is de Afdeling van oordeel dat de aard en de
zwaarte van de maatregel van algehele uitsluiting van de
calamiteitenregeling voor de duur van vijf jaar moet leiden tot de
conclusie dat sprake is van een punitieve sanctie en derhalve van een
criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM. Voor de toets van de
zwaarte van de sanctie aan artikel 6 EVRM is het wettelijk maximum
bepalend en niet de feitelijk opgelegde straf. De Afdeling merkt hierbij
nog op dat het EHRM heeft geoordeeld dat een maatregel die bedoeld is om
de betrokkenen tot naleving van de wet te bewegen en sancties stelt als
deze hiervan afzien, is aan te merken als een punitieve sanctie. 

De kwalificatie van de aangekondigde uitsluiting van de
calamiteitenregeling als een criminal charge brengt met zich dat de
maatregel moet zijn omgeven met bijzondere waarborgen en moet voldoen
aan bepaalde eisen. De Afdeling wijst in het bijzonder op de eis dat de
sanctie proportioneel dient te zijn. De aangekondigde uitsluiting van de
calamiteitenregeling voor de duur van vijf jaar zal worden opgelegd
naast een sanctie in verband met het niet naleven van de
informatieplicht en het terugvorderen van de werkgever van de betaalde
WW-uitkeringen. Gelet op de duur van de uitsluiting en de samenhang met
de andere sancties is de Afdeling van oordeel dat de uitsluiting de
proportionaliteitstoets niet kan doorstaan.

De Afdeling meent voorts dat de aangekondigde uitsluiting niet kan
worden begrepen onder de termen 'beperkingen' en 'voorschriften',
bedoeld in het voorgestelde artikel 8, tweede lid, BBA 1945. In zoverre
ontbreekt een wettelijke grondslag voor de uitsluiting. Verder is de
Afdeling van oordeel dat, gelet op het, in artikel 5:4 Algemene wet
bestuursrecht neergelegde, legaliteitsbeginsel en het hiervoor
beschreven punitieve karakter van de sanctie, de eventuele mogelijkheid
tot uitsluiting van de calamiteitenregeling en de duur van die
uitsluiting dient te worden neergelegd in een wet in formele zin. De
feiten en gedragingen die aanleiding geven voor het opleggen van de
sanctie kunnen eventueel op het niveau van een algemene maatregel van
bestuur worden geregeld. Het voornemen bedoelde sanctie te regelen op
het niveau van ministeriële regeling strookt niet met dit uitgangspunt.


Naar aanleiding van het voorgaande adviseert de Afdeling in de
toelichting bij het onderhavige voorstel tot uitdrukking te brengen dat
de begrippen 'beperkingen' en 'voorschriften', bedoeld in artikel 8 BBA
1945, niet ook uitsluiting van de calamiteitenregeling omvatten en
alsnog te voorzien in een toereikende wettelijke grondslag voor de
voorgenomen uitsluiting van de calamiteitenregeling in het BBA 1945.

b. Betalingstermijn

Voorgesteld wordt de termijn waarbinnen de WW-uitkering in het kader van
de calamiteitenregeling wordt uitbetaald, te wijzigen van zes weken in
veertien weken. In de toelichting wordt als reden voor deze verlenging
van de betaaltermijn genoemd dat het bij aanvragen om uitkering als hier
aan de orde minder voorspelbaar is om welke aantallen het zal gaan. Die
onvoorspelbaarheid rechtvaardigt volgens de toelichting een langere
betalingstermijn, zodat bij een plotselinge toename van aanvragen nog
steeds aan de wettelijke betalingstermijn kan worden voldaan.

De Afdeling heeft, mede met het oog op de Wet dwangsom en beroep bij
niet tijdig beslissen, begrip voor de wens om ook bij grote aantallen
aanvragen om WW-uitkering in het kader van de calamiteitenregeling te
kunnen voldoen aan de wettelijke betalingstermijn. Zij wijst er echter
op dat de verlenging van de betalingstermijn betekent dat de betrokken
werknemer mogelijk gedurende een langere periode, te weten veertien in
plaats van zes weken, geen inkomsten heeft. De Afdeling heeft in de
toelichting de vermelding van de mogelijkheid van de betaling van een
voorschot op de uitkering gemist voor die gevallen waarvoor daartoe
aanleiding bestaat, gelet op de voorgestelde verlenging van de
betaaltermijn. 

De Afdeling adviseert naar aanleiding van het voorgaande de toelichting
aan te vullen.

2.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

(get.) Van Dijk

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W12.12.0031/III met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In het in artikel I, onderdeel G, voorgestelde artikel 18, tweede lid,
WW de zinsnede "Bij de regeling" vervangen door: Bij de ministeriële
regeling.

De delegatiebevoegdheid, bedoeld in het in artikel I, onderdeel S,
voorgesteld artikel 42a, negende lid, opnemen in artikel 42 WW.

In het in artikel I, onderdeel V, voorgestelde artikel xxx, eerste lid,
aanhef, de zinsnede "artikel I, onderdelen M en N, van de Wet
vereenvoudiging onderdelen UWV" vervangen door: artikel I, onderdelen O
en P, van de Wet vereenvoudiging regelingen UWV.

In het in artikel III, onderdeel D, derde lid, de zinsnede "als
verzekerde arbeid heeft verricht" vervangen door: met weken waarin hij
als verzekerde arbeid heeft verricht.

In de paragraven 3.1.1, 3.1.2 en 3.1.3 van de toelichting tot
uitdrukking brengen dat de daar toegelichte wijzigingen niet alleen zien
op wijziging van de WW, maar ook op wijziging van de Wet WIA

De artikelsgewijze toelichting aanvullen met een toelichting op de
delegatiebevoegdheden, bedoeld in het in artikel I, onderdeel S,
voorgestelde artikel 42a, negende lid, WW en het in artikel III,
onderdeel C, voorgestelde artikel 15, twaalfde lid, Wet WIA.

De verwijzingen naar de diverse artikelonderdelen in de artikelsgewijze
toelichting afstemmen op de wijzigingsartikelen.

	Zie artikel 18 WW.

	De ministeriële regeling wordt gebaseerd op het in artikel I,
onderdeel G, voorgestelde artikel 18 WW.

	Door de terugwerkende kracht zal de desbetreffende werkgever alle aan
zijn werknemers betaalde WW-uitkeringen moeten terugbetalen.

	Zie memorie van toelichting, paragraag 3.5, onder 6.

	Zie het Öztürk-arrest (EHRM 21 februari 1984, paragraaf 53).

	EHRM 23 juli 2002, Appl. No. 34619/97 (Janosevic t. Zweden), paragraaf
68. Zie ook EHRM 2 december 2007, Appl. No. 21638/03 (Paykar Yev Ltd. t.
Armenië), paragraaf 35.

	Zie bijvoorbeeld EHRM 23 september 1998, nr. 68/1997/852/1059, Malige.

	Nota van toelichting, paragraaf 3.5, onder 6.

	Zoals voorgesteld in artikel V, onderdeel A.

	Zie de aanwijzingen 26 en 146 van de Aanwijzingen voor de regelgeving
in samenhang gelezen en verder ook het advies van de Raad van State van
14 december 2000 inzake het Ontwerpbesluit bovenwettelijke
werkloosheidsregeling voor onderwijspersoneel primair en voortgezet
onderwijs en educatie en beroepsonderwijs (W05.00.0567/III) .

	De mogelijkheid van voorschotverlening berust op artikel 31 WW en
artikel 127a Algemene wet bestuursrecht.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........