Preview document (🔗 origineel)

---

No.W15.12.0192/IV	's-Gravenhage, 26 juli 2012

Bij Kabinetsmissive van 8 juni 2012, no.12.001299, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels inzake
het aanhouden van voorraden aardolieproducten (Wet voorraadvorming
aardolieproducten 2012), met memorie van toelichting.

Dit voorstel strekt tot implementatie van richtlijn 2009/119/EG van de
Raad van 14 september 2009, houdende verplichting voor de lidstaten om
minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te
houden (PbEU 2009, L 265) (hierna: de richtlijn). Met de Wet
voorraadvorming aardolieproducten 2001, die door dit voorstel zal worden
vervangen, geeft Nederland op dit moment al invulling aan zijn Europese
verplichtingen om strategische voorraden aardolieproducten aan te
houden. Deze voorraden vormen een buffer in het geval van onderbreking
in de aanvoer van aardolie, bijvoorbeeld bij natuurrampen, oorlogen of
strategisch gedrag van olieproducerende landen. In het huidige
Nederlandse systeem wordt de voorraadplicht grotendeels ingevuld door de
Stichting Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten (COVA) en
voor een klein deel door middel van voorraden bij het bedrijfsleven. De
exploitatiekosten (beheerkosten, financieringskosten, overhead) van COVA
worden gedekt door een heffing op de aardolieproducten. De kosten voor
het aanhouden van voorraden door het bedrijfsleven worden gedragen door
de betrokken bedrijven zelf.

De regering acht verbetering van de regelgeving op enkele punten zinvol.
Het voorstel beoogt blijkens de toelichting een goede balans te vinden
tussen het gewenste niveau van olievoorzieningszekerheid en de daaraan
verbonden kosten.

De belangrijkste wijzigingen die het voorstel ten opzichte van de Wet
voorraadvorming aardolieproducten 2001 meebrengt, betreffen de
verandering in de samenstelling van de voorraadverplichting door de
expliciete fysieke productverplichting (namelijk het aanhouden van een
minimumpercentage van de totale voorraad als gereed product) alsmede het
afschaffen van de verplichting tot het sluiten van een bilateraal
akkoord met een EU-lidstaat, wanneer voorraden in die lidstaat ter
invulling van de nationale voorraadplicht gebruikt gaan worden (via het
zogenoemde systeem van tickets). Beide wijzigingen vormen een
implementatie van de richtlijn. Daarnaast introduceert het voorstel een
meer gespecificeerd afwegingskader inzake aanvragen tot ontheffing van
de voorraadplicht.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen met betrekking tot de
financiële aspecten van het voorstel, alsmede over het systeem van
tickets. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van
het voorstel wenselijk is.

1.	Financiële aspecten

De Afdeling acht het voor de beoordeling van het voorstel van belang dat
inzicht bestaat in de uit het voorstel voortvloeiende kosten en in de
dekking van die kosten. 

Tot de kosten van de voorraadvorming van aardolieproducten behoren in
ieder geval het (rendementloos) aanhouden van voorraden
aardolieproducten door marktdeelnemers, de aanschaf van tickets (het
recht op beschikking over aardolieproducten zonder deze zelf te hoeven
aanhouden), de organisatiekosten voor COVA, alsmede de kosten van COVA
voor de aanschaf van voorraden. Vanuit de overheid gezien worden de
kosten van de voorraadvorming gedekt doordat de marktdeelnemers de
voorraad voor eigen rekening aanhouden (waarbij zij, voor zover de
voorraad samenvalt met de werkvoorraad, de kosten kunnen toerekenen aan
de werkvoorraad) en doordat de eindgebruikers per afgenomen liter
aardolieproduct een vergoeding voor de exploitatie van COVA betalen.
Daarnaast kunnen voorraadplichtige marktdeelnemers, indien hun
werkvoorraad groter is dan hun verplichte voorraad, dit verschil
verzilveren door voor derden voorraden aan te houden via het zogenoemde
systeem van tickets.

De Afdeling maakt in dit verband de volgende opmerkingen.

Het voorstel brengt ten opzichte van de huidige wet verschuivingen met
zich in volumes en samenstelling van de voorraden en de daarmee
samenhangende kosten voor overheid en marktdeelnemers. In het bijzonder
kan gewezen worden op de nieuwe verplichting om één derde van de
voorraad als gereed product beschikbaar te houden en op de sterker
geoperationaliseerde ontheffingsmogelijkheid van de voorraadplicht, die
mogelijk een verplaatsing van lasten binnen de groep van marktdeelnemers
met zich brengt. Daarnaast vermeldt de toelichting het voornemen van de
regering om het bij algemene maatregel van bestuur vast te leggen
voorraadpercentage voor voorraadplichtige marktdeelnemers te verhogen
van 5% naar 12%. 

De toelichting geeft aan dat marktdeelnemers die meer werkvoorraden
hebben dan hun verplichte voorraad volgens de bestaande regeling,
inkomsten zullen derven van in totaal EUR 10.5 miljoen doordat minder
tickets kunnen worden afgegeven. Geen informatie wordt echter gegeven
over de extra kosten voor die marktdeelnemers die onvoldoende voorraden
hebben om aan de nieuwe verplichtingen te voldoen, bijvoorbeeld omdat
zij een lagere werkvoorraad aanhouden. Geadviseerd wordt hier in de
toelichting op in te gaan.

2.	Systeem van tickets

Een voorraadplichtige behoeft niet noodzakelijkerwijs zelf feitelijk te
beschikken over zijn aandeel in de voorraadplicht, maar kan met een
derde overeenkomen dat die voor hem een voorraad aanhoudt; dit is het
systeem van ‘tickets’. Een dergelijke overdracht van de
voorraadplicht kan geschieden aan COVA of aan een andere centrale
entiteit binnen de EU, dan wel aan een marktdeelnemer op Nederlands
grondgebied of op het grondgebied van een andere lidstaat van de EU.
Indien voor een Nederlandse voorraadplichtige voorraden buiten Nederland
worden aangehouden, is daarvoor ingevolge het voorgestelde artikel 14,
eerste lid, onderdelen b of c, de instemming vereist van de Minister van
Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en van de betrokken lidstaat.

Nieuw is dat ingevolge de richtlijn daarvoor niet langer een bilateraal
akkoord (of intergouvernementele overeenkomst) tussen Nederland en de
betrokken andere lidstaat is vereist. De verplichting tot het sluiten
van bilaterale akkoorden vloeit voort uit de internationale Overeenkomst
inzake een Internationaal Energieprogramma, waarbij zowel Europese als
niet-Europese landen zijn aangesloten. De ingetrokken richtlijn
2006/67/EG stelde een dergelijke overeenkomst verplicht, maar het
uitgangspunt van de nieuwe richtlijn is dat de richtlijn zelf in de
plaats komt van de noodzakelijke bilaterale akkoorden, bedoeld in de
Overeenkomst.

Het bovenstaande brengt de Afdeling tot de volgende opmerkingen.

a.	Blijkens de evaluatie uit 2007 vormt het toezicht op tickets ten
laste van buitenlandse voorraadhouders een knelpunt. De betrouwbaarheid
van in het buitenland gereserveerde tickets wordt blijkens de evaluatie
pessimistischer ingeschat dan die van de Nederlandse tickets; genoemd
wordt het risico van dubbel ticketen. De Afdeling wijst in dit verband
op de verplichting van artikel 5, eerste lid, van de richtlijn, volgens
welke de lidstaten te allen tijde waarborgen dat de wettelijke voorraden
beschikbaar en permanent toegankelijk zijn voor de doeleinden van de
richtlijn. Deze waarborg wordt uitgehold, als bijvoorbeeld een in het
buitenland geplaatst ticket niet wordt nagekomen. De vraag rijst dan
welke mogelijkheden de Nederlandse voorraadplichtige heeft om hiertegen
op te treden.

Voor grensoverschrijdende tickets is de toestemming van de Minister een
voorwaarde. De Afdeling adviseert toe te lichten welke criteria in de
praktijk een rol zullen spelen bij het al dan niet verlenen van
toestemming, mede in het kader van de verplichting uit hoofde van
artikel 5 van de richtlijn om de wettelijke voorraden beschikbaar en
permanent toegankelijk te doen zijn.

b. 	Voor binnenlandse tickets is, anders dan onder de huidige wet, geen
toestemming van de Minister meer vereist. Een toelichting op deze
wijziging ontbreekt. De Afdeling adviseert daarin alsnog te voorzien.

3.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W15.12.0192/IV met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In artikel 1 de letteraanduidingen weglaten (zie ook aanwijzing 100,
tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

In artikel 1 de begripsomschrijving van onderdeel g weglaten, nu het
begrip ‘handelsvoorraden’ in het voorstel niet terugkomt.

Indien de term ‘veiligheidsvoorraden’ congruent is aan ‘wettelijke
voorraden’, bedoeld in het voorstel, de onderdelen q en t van artikel
1 samenvoegen.

In artikel 1, onderdelen e en n, de term ‘speciale voorraden’
weglaten, nu dat als niet-geïmplementeerd facultatief begrip niet in
het voorstel is opgenomen.

De categorieën aardolieproducten in artikel 2 nader omschrijven,
bijvoorbeeld conform punt 4.1 van bijlage B bij Verordening 1099/2008.

Artikel 8, tweede lid, dat te algemeen is om als voorwaardelijke
omschrijving van het begrip ‘wettelijke voorraad’ te dienen, nader
specificeren.

In artikel 9 en elders waar zich dit voordoet, ‘dan wel’ vervangen
door: ‘of’ of door ‘onderscheidenlijk’ (zie ook de aanwijzingen
63, 66 en 101 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

De woorden ‘al dan niet uitsluitend’ in artikel 10, onderdeel c,
toelichten.

In artikel 22 regelen dat de door de Minister gegeven aanwijzing bindend
is.

Artikel 26, derde lid, aanvullen met de optie dat de Minister van
Financiën uitkeert aan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie, na liquidatie als bedoeld in artikel 25.

De in artikel 33 genoemde economische delicten in de artikelen 4, eerste
lid, en 19, eerste en vierde lid, zodanig herformuleren dat de strafbare
handelingen ondubbelzinnig zijn omschreven.

In artikel 36, tweede lid, ‘1 april 2013’ vervangen door: ‘de
datum van intrekking van die wet’.

In de toelichting op artikel 36 vermelden welke uitvoeringsregelgeving
wordt ingetrokken (zie ook aanwijzing 243 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving).

In het artikelsgewijze deel van de toelichting de verwijzingen naar de
te implementeren bepalingen in overeenstemming brengen met de
implementatietabel.

Meedelen aan de Europese Commissie dat artikel 5, tweede lid, van de
richtlijn een foutieve verwijzing bevat (artikel 21 moet zijn: artikel
20) en hiervan in de toelichting melding maken.

	Deze richtlijn vervangt Richtlijn 73/238/EEG van de Raad van 24 juli
1973 betreffende de maatregelen ter vermindering van de gevolgen van
moeilijkheden bij de bevoorrading met ruwe aardolie en aardolieproducten
(PbEG 1973, L 228), Richtlijn 2006/67/EG van de Raad van 24 juli 2006
houdende verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe
aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden (PbEU 2006, L 217),
alsmede Beschikking 68/416/EEG van de Raad van 20 december 1968
betreffende het sluiten en uitvoeren van de speciale
intergouvernementele overeenkomsten inzake de verplichting voor de
lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten aan
te houden (PbEG 1968, L 308).

	Dit betekent per bedrijf een voorraadplicht van 12% van het volume
aardolieproducten boven de drempelwaarde van 100.000 ton per jaar
(paragraaf 6.4 van de toelichting).

   Raming op basis van een gemiddelde ticketprijs over 8 kwartalen (2010
– 2012). Op basis van de gemiddelde ticketprijs in het eerste kwartaal
van 2012 zou de raming uitkomen op Euro 21.9 miljoen. 

	Artikel 3 van de bijlage bij de Overeenkomst.

	Evaluatie Wet Voorraadvorming Aardolieproducten 2001, Rotterdam: ECORYS
2007, blz. 85.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........