Preview document (🔗 origineel)

---

Protocol tussen de Benelux-staten (het Koninkrijk België, het
Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden) en
Montenegro ter uitvoering van de Overeenkomst tussen de Europese
Gemeenschap en de Republiek Montenegro betreffende de overname van
personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven; Brussel, 4
juli 2012 (Trb. 2012,151)

TOELICHTENDE NOTA

Algemeen

Inleiding

In het onderhavige verdrag (hierna genoemd: het uitvoeringsprotocol)
zijn bepalingen opgenomen ter uitwerking van de op 18 september 2007 te
Brussel totstandgekomen, en op 1 januari 2008 inwerkinggetreden,
Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Montenegro
betreffende de overname van personen die zonder vergunning op het
grondgebied verblijven (PbEU 2007, L 334; hierna genoemd: de
EU-overnameovereenkomst).

Het op 13 december 2007 totstandgekomen Verdrag van Lissabon tot
wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag
tot oprichting van de Europese Gemeenschap (Trb. 2008, 11) is op 1
december 2009 in werking getreden. Vanaf die datum is de Europese
Gemeenschap vervangen en opgevolgd door de Europese Unie. De Europese
Unie oefent nu alle rechten uit en neemt alle verplichtingen op zich die
voorheen toebehoorden aan de Europese Gemeenschap. Deze wijziging heeft
dan ook geen gevolgen voor internationale overeenkomsten gesloten door
de Europese Gemeenschap, zoals bovengenoemde EU-overnameovereenkomst van
2007.

In het regeerakkoord is intensivering van het terugkeer- en uitzetbeleid
aangemerkt als prioriteit. Het beleid met betrekking tot terugkeer is
uiteengezet in de Kamerbrief van 1 juli 2011 “Terugkeer in het
vreemdelingenbeleid” (Kamerstukken II 2010/11, 19 637, nr. 1436).
Doelstelling van dit beleid is, onder meer, met de zogenoemde
herkomstlanden een goede samenwerking op het gebied van terugkeer te
realiseren en te onderhouden, alsmede een betere samenhang na te streven
met het bredere Nederlandse beleid ten opzichte van deze landen.

In het kader van het terugkeerbeleid wordt er naar gestreefd met
belangrijke herkomstlanden van immigranten een terug- en overnameverdrag
te sluiten. Hierbij gaat het in de eerste plaats, maar niet uitsluitend,
om de landen van herkomst die in het kader van dat beleid als
prioritaire landen zijn aangemerkt. Voorts blijft ook het uitgangspunt
uit de “Notitie inzake opname van terug- en overnameclausules in
bilaterale verdragen” (Kamerstukken II 2003/04, 29 344, nr. 20)
gehandhaafd dat in bilaterale verdragen met herkomstlanden een terug- en
overnameclausule dient te worden opgenomen, die zowel ziet op de
verplichting eigen onderdanen terug te nemen als op de verplichting op
verzoek een verdrag te sluiten waarin de terugname van eigen onderdanen
en de overname van onderdanen van derde landen en staatlozen wordt
geregeld.

Terug- en overnameverdragen waarbij het Koninkrijk der Nederlanden
partij is of waaraan Nederland als lid van de Europese Unie is gebonden,
worden gesloten op verschillende niveaus. Het Koninkrijk sluit niet zelf
bilateraal terug- en overnameverdragen. 

Op grond van de op 11 april 1960 te Brussel tot stand gekomen
Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk
België en het Groothertogdom Luxemburg inzake de verlegging van de
personencontrole naar de buitengrenzen van het Beneluxgebied (Trb. 1960,
40) sluiten de lidstaten van de Benelux hun terug- en overnameverdragen
gezamenlijk. De Benelux-staten bepalen in overleg met elkaar met welke
landen van herkomst onderhandelingen worden geopend en welke van de
Benelux-staten daarin het oortouw neemt. Daarbij is de omvang van de
terugkeerproblematiek in de drie landen bepalend. De terug- en
overnameverdragen die in Benelux-verband worden gesloten, gaan 

in de regel vergezeld van een uitvoeringsprotocol waarin specifieke
uitvoeringsbepalingen zijn opgenomen. Het uitvoeringsprotocol wordt
eveneens door de Benelux-staten gezamenlijk met de verdragspartner
overeengekomen. In Benelux-verband zijn verschillende terug- en
overnameverdragen totstandgekomen, laatstelijk met de Republiek Kosovo
(Brussel, 12 mei 2011; Trb. 2011, 127).

Daarnaast is Nederland gehouden aan terug- en overnameovereenkomsten die
de Europese Unie sluit. De Europese Unie is bevoegd tot het sluiten van
dergelijke verdragen op grond van artikel 79, derde lid, van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie, volgens de procedure van
artikel 218 van hetzelfde Verdrag (Trb. 2008, 51, voor de
geconsolideerde tekst). Op grond van die bepaling verleent de Raad van
de Europese Unie de Europese Commissie op haar voorstel een mandaat om
onderhandelingen te openen met bepaalde landen. Bij de keuze van deze
landen baseert de Raad zich ondermeer op criteria als migratiedruk uit
het desbetreffende land en de geografische ligging ten opzichte van het
grondgebied van de Europese Unie. De Europese Unie heeft tot nu toe,
naast de onderhavige met Montenegro, EU-overnameovereenkomsten gesloten
met Albanië, Bosnië-Herzegovina, Georgië, Hongkong, Macau, de
voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Moldavië, Oekraïne,
Pakistan, de Russische Federatie, Servië en Sri Lanka. Zolang de
Europese Unie geen gebruik maakt van haar bevoegdheid een
EU-overnameovereenkomst te sluiten, blijven de lidstaten bevoegd dat
zelf, op bilateraal, of zoals in het geval van de Benelux op
multilateraal niveau, te doen. 

Bij de overnameovereenkomsten die in EU-verband tot stand komen, kan
elke lidstaat afzonderlijk een uitvoeringsprotocol met de andere Partij
sluiten. Het onderhavige uitvoeringsprotocol ziet hier op en is
gebaseerd op artikel 19 van de EU-overnameovereenkomst. De
desbetreffende bepaling, die in beginsel standaard in
EU-overnameovereenkomsten wordt opgenomen, biedt de Partijen de
mogelijkheid nadere afspraken te maken terzake van de praktische
uitvoering van de in de EU-overnameovereenkomst overeengekomen
bepalingen, alsmede over de concrete samenwerking tussen de uitvoerende
diensten die hiervoor verantwoordelijk zijn. 

Zoals bij de EU-overnameovereenkomsten regel is, sluit Nederland
uitvoeringsprotocollen in Benelux-verband, ingevolge voornoemde
Overeenkomst inzake de verlegging van de personencontrole naar de
buitengrenzen van het Beneluxgebied. Ook onderhavig uitvoeringsprotocol
is in Benelux-verband uitonderhandeld.

Inhoud van het uitvoeringsprotocol

De EU-overnameovereenkomst strekt ertoe de feitelijke uitzetting van
vreemdelingen ten aanzien van wie op basis van het nationale recht de
verplichting bestaat Nederland te verlaten, te vergemakkelijken. De
uitoefening van de op grond van de Vreemdelingenwet 2000 bestaande
bevoegdheid om uit te zetten, wordt vergemakkelijkt doordat de
aangezochte Partij erkent, onder bepaalde omstandigheden, tot terug- of
overname verplicht te zijn. 

De EU-overnameovereenkomst bevat voorwaarden waaronder de Partijen
gehouden zijn eigen onderdanen terug te nemen en onderdanen van derde
landen en staatlozen over te nemen, evenals procedurele bepalingen met
betrekking tot het indienen en antwoorden van een verzoek voor terug- of
overname. De praktijk heeft geleerd dat dergelijke afspraken de
procedures die moeten leiden tot het vaststellen van de identiteit en
nationaliteit van vreemdelingen aanzienlijk bekorten. De
EU-overnameovereenkomst regelt voorts de voorwaarden waaronder en de
wijze waarop Partijen gehouden zijn de doorgeleiding over elkaars
grondgebied toe te staan van naar derde landen te verwijderen personen.

In het uitvoeringsprotocol bij een EU-overnameovereenkomst worden vooral
de procedurele bepalingen die door de uitvoerende diensten van de
verdragsluitende Partijen dienen te worden gevolgd, nader uitgewerkt.
Met de nadere uitwerking van de afspraken wordt beoogd de concrete
afhandeling van een terug- en overnameverzoek verder te bespoedigen.
Afhankelijk van de inhoud van de bepalingen van de EU-

overnameovereenkomst, kunnen in het uitvoeringsprotocol nadere
afspraken worden gemaakt over, bijvoorbeeld, de termijnen die in acht
dienen te worden genomen in het kader van een terug- en overnameverzoek,
de wijze van transport, de vergoeding van gemaakte kosten en de
handelwijze bij doorgeleiding over elkaars grondgebied. 

Artikelsgewijze toelichting 

Titel en preambule

De titel en de preambule vermelden dat het uitvoeringsprotocol wordt
gesloten met Montenegro, terwijl de EU-overnameovereenkomst werd
gesloten met de Republiek Montenegro. Deze naamswijziging is vastgelegd
in de grondwet van Montenegro, aangenomen op 19 oktober 2007.

Artikel 1: Bevoegde autoriteiten

In het onderhavige artikel wordt verwezen naar Bijlage 1, waarin de
bevoegde autoriteiten zijn opgenomen. De uitvoerende diensten in de
hoofdsteden zijn primair verantwoordelijk voor de toepassing van
onderhavig uitvoeringsprotocol (in Nederland: Dienst Terugkeer en
Vertrek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties). Daarnaast zijn de ambassades verantwoordelijk voor
het afnemen van interviews en de afgifte van reisdocumenten.
Communicatie tussen de bevoegde autoriteiten vindt plaats per e-mail,
fax of andere technische middelen.

Artikel 2: Grensovergangen

In het onderhavige artikel wordt verwezen naar Bijlage 2, waarin de
luchthavens zijn opgenomen die kunnen worden gebruikt voor de toepassing
van onderhavig uitvoeringsprotocol. Van geval tot geval kunnen de
bevoegde autoriteiten het gebruik van andere grensovergangen
overeenkomen. 

Artikel 3: Procedure voor de overname van onderdanen van de Partijen 

Het indienen van een verzoek om overname geschiedt conform de
EU-overnameovereenkomst. In artikel 3 worden twee document toegevoegd
aan de lijst van documenten waarmee de Montenegrijnse nationaliteit kan
worden bewezen. Artikel 3 bevat voorts nadere aanwijzingen voor het
beantwoorden van verzoeken om terugname. Communicatie vindt, evenals bij
het indienen van verzoeken, rechtstreeks plaats tussen de bevoegde
autoriteiten, zonder tussenkomst van diplomatieke of consulaire
vertegenwoordigingen. Deze vertegenwoordigingen geven wel het
reisdocument af. Voorts worden de bevoegde autoriteiten van de
aangezochte Partij ingelicht over een ophanden zijnde overdracht.

Artikel 4: Procedure voor de overname van onderdanen van derde landen en
staatloze personen

Het onderhavige artikel beschrijft de procedure voor overname van
onderdanen van derde landen en staatlozen. Als bewijsmiddelen dienen de
documenten zoals opgesomd in de genoemde artikelen van de
EU-overnameovereenkomst. Na het akkoord van de aangezochte Partij geeft
de verzoekende Partij een reisdocument af en informeert de aangezochte
Partij over de overdracht.

Artikel 5: Procedure voor doorgeleiding van onderdanen van derde landen
en staatloze personen

Artikel 5 beschrijft de procedure voor indiening en beantwoording van
verzoeken om de doorgeleiding van onderdanen van derde landen en
staatlozen, inclusief de daarvoor geldende termijnen. 

Artikel 7: Begeleiding tijdens de doorgeleiding 

In het onderhavige artikel zijn enkele algemene bepalingen opgenomen
over begeleiding bij doorgeleiding en over het eventueel verlenen van
assistentie door de aangezochte Partij bij doorgeleiding. 

Artikel 8: Verplichtingen van begeleiders tijdens de overname of
doorgeleiding

In artikel 8 worden de rechten en plichten van begeleiders nader
uitgewerkt. Zo is onder meer bepaald dat begeleiders in burger dienen op
te treden en dat zij niet gewapend mogen zijn. Tijdens de uitvoering
dienen de begeleiders zich aan het recht van de aangezochte Partij te
houden.

Artikel 9: Kosten

Het onderhavige artikel behelst een nadere uitwerking van artikel 15 van
de EU-overnameovereenkomst dat ziet op de verrekening van de kosten
verbonden aan terug- en overname. Ingevolge artikel 15 van de
EU-overnameovereenkomst komen de kosten die voortvloeien uit de terug-
en overname ten laste van de verzoekende Partij. Dit artikel bepaalt dat
de aangezochte Partij daartoe een rekening dient in te dienen bij de
verzoekende Partij. 

Artikel 10: Commissie van deskundigen

Artikel 10 bepaalt dat de Partijen samenwerken bij het analyseren van
onderwerpen die de toepassing van de EU-overnameovereenkomst en het
onderhavige uitvoeringsprotocol aangaan. Voor dit doel kan op verzoek
van één van de Partijen een vergadering van de Commissie van
deskundigen worden belegd. 

Artikel 12: Bijlagen

De bijlagen vormen een integrerend onderdeel van het uitvoeringsprotocol
en zijn aan te merken als zijnde van uitvoerende aard. Verdragen tot
wijziging van de bijlagen behoeven ingevolge artikel 7, onderdeel f, van
de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen geen parlementaire
goedkering, tenzij de Staten-Generaal zich thans het recht tot
goedkeuring terzake voorbehouden.

Artikel 16: Inwerkingtreding en opzegging

Artikel 16 bevat de bepalingen over de inwerkingtreding en beëindiging
van het uitvoeringsprotocol. Het uitvoeringsprotocol treedt in werking
nadat elk der Partijen de voor haar geldende nationale
goedkeuringsprocedures heeft afgerond. Wanneer alle Partijen hun
nationale goedkeuringsprocedures hebben doorlopen, wordt het Gemengd
Comité Overname geïnformeerd door de depositaris, waarna het
uitvoeringsprotocol op de eerste dag van de tweede maand daarna in
werking treedt.

Opzegging van het uitvoeringsprotocol is gekoppeld aan de opzegging van
de EU-overnameovereenkomst. Als de EU-overnameovereenkomst door de EU of
Montenegro wordt opgezegd, zal daarmee tegelijkertijd het
uitvoeringsprotocol worden beëindigd. 

Koninkrijkspositie

De EU-overnameovereenkomst geldt alleen voor het gebied waarop het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van toepassing is.
Het uitvoeringsprotocol zal derhalve voor wat het Koninkrijk betreft,
evenals de EU-overnameovereenkomst, alleen voor het Europese deel van
Nederland gelden. 

DE MINISTER VOOR IMMIGRATIE, INTEGRATIE EN ASIEL,

DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN,

 PAGE   5 

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk wordt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend
luidt (artikel 26, zesde lid jo vijfde lid, van de Wet op de Raad van
State).