Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.12.0289/IV                               's-Gravenhage, 30
augustus 2012.

Bij Kabinetsmissive van 20 juli 2012, no.12.001729, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Waterwet en enkele
andere wetten (aanvulling en verbetering; vereenvoudiging van de
verontreinigingsheffing; opheffing van de Commissie van advies inzake de
waterstaatswetgeving), met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt tot het aanbrengen van aanvullingen en verbeteringen
van de wet met het oog op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid op
punten die in de praktijk en literatuur naar voren zijn gebracht, het
uitvoeren van de motie-Madlener met betrekking tot de
verontreinigingsheffing en de opheffing van de Commissie van advies
inzake de waterstaatswetgeving. 

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot de verruiming
van de ontvangstplicht van maaisel en specie, de opheffing van de
Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving en de
vereenvoudiging van de verontreinigingsheffing. Zij is van oordeel dat
in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Ontvangstplicht maaisel en specie

a.	Verruiming ontvangstplicht van maaisel en specie

Ingevolge artikel 5.23, tweede lid, van de Waterwet zijn rechthebbenden
ten aanzien van gronden, gelegen aan of in een oppervlaktewaterlichaam
waarvan het onderhoud geschiedt door of onder toezicht van een
beheerder, gehouden op die gronden specie en maaisel te ontvangen die
tot regulier onderhoud van dat oppervlaktewaterlichaam worden
verwijderd. 

Ingevolge artikel I, onderdeel Q, van het voorstel gaat deze
ontvangstplicht ook gelden voor rechthebbenden van de daarna meest
nabijgelegen gronden in bij ministeriële regeling of verordening van
het bestuur van een waterschap aangewezen categorieën van gevallen. Bij
de ministeriële regeling of verordening kunnen voorts nadere regels in
het belang van een goede uitvoering van artikel 5.23 worden gesteld. 

Het voorstel voorziet voorts in het schrappen van het woord 'regulier'
in artikel 5.23, tweede lid. 

Verruiming categorie rechthebbenden voor wie de ontvangstplicht geldt

Volgens de toelichting is het voor de waterbeheerder niet doenlijk om
specie en maaisel af te voeren in de gevallen waarin het niet kan worden
gezet op percelen langs het oppervlaktewaterlichaam, bijvoorbeeld
vanwege een weg of fietspad. In die gevallen dient deze in beginsel op
de daarna meest nabijgelegen gronden (indien geschikt) te kunnen worden
gezet. Bij het vaststellen van de categorieën van gevallen zal volgens
de toelichting rekening worden gehouden met de belasting die ontvangende
percelen ondervinden en de vereisten van het Besluit bodemkwaliteit. Bij
onevenredig zware belasting (kwalitatief of kwantitatief), met name bij
achterstallig onderhoud, zal afgezien moeten worden van het wegzetten
dan wel zal nadeelcompensatie aan de orde kunnen zijn. Hiervoor zullen
criteria worden gegeven. 

De Afdeling merkt op dat de ontvangstplicht een inbreuk vormt op de
rechten van de rechthebbenden van gronden. Een dergelijke inbreuk
behoeft een toereikende motivering. In de toelichting komt naar het
oordeel van de Afdeling onvoldoende tot uitdrukking waarom het afvoeren
van specie en maaisel zodanig bezwarend is voor de waterbeheerder dat
dit het opnemen van een ontvangstplicht voor rechthebbenden van gronden
die niet zijn gelegen aan of in een oppervlaktewaterlichaam,
rechtvaardigt. De enkele constatering dat het voor de waterbeheerder
niet doenlijk is maaisel en specie af te voeren, zonder dat inzichtelijk
wordt gemaakt waarom dat zo is, overtuigt niet. Bovendien biedt de
toelichting geen inzicht in de vraag in hoeverre de ontvangstplicht
leidt tot een lastenverzwaring voor de burger. 

De Afdeling adviseert in de toelichting een toereikende motivering op te
nemen voor het opleggen van een ontvangstplicht voor rechthebbenden van
gronden die niet zijn gelegen aan of in een oppervlaktewaterlichaam en
het voorstel zo nodig aan te passen.

Het schrappen van het woord 'regulier'

Uit de toelichting blijkt dat het schrappen van het woord regulier
strekt tot het wegnemen van onduidelijkheden in de praktijk omtrent de
vraag tot hoever de gedoogplicht bedoeld in artikel 5.23 reikt. Bedoeld
is dat de ontvangstplicht voor specie en maaisel geldt voor zover het
onderhoud vereist is om aan de legger(maat) te voldoen, rekening houdend
met onevenredige belasting als gevolg van achterstallig onderhoud.

De Afdeling betwijfelt of de bedoelde onduidelijkheid met het schrappen
van het woord regulier is weggenomen. De onduidelijkheid over de
reikwijdte van de gedoogplicht kan worden weggenomen door het begrip
onderhoud te definiëren. De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt
aan te vullen. 

Met het schrappen van het woord 'regulier' in artikel 5.23, tweede lid,
wordt een verruiming van de ontvangstplicht van maaisel en specie voor
rechthebbenden van gronden gelegen in of aan een oppervlaktewaterlichaam
beoogd. Deze beoogde verruiming van de ontvangstplicht leidt tot een
grotere inbreuk op de rechten van de rechthebbenden van gronden. Deze
behoeft een toereikende motivering, te meer nu uit de toelichting op de
Waterwet kan worden afgeleid dat de keuze voor het instrument van de
ontvangstplicht destijds werd gemotiveerd door erop te wijzen dat deze
betrekking had op regulier onderhoud dat regelmatig plaatsvindt en om
die reden als geringe inbreuk op de rechten van rechthebbenden van
gronden kan worden beschouwd.

De Afdeling merkt op dat in de toelichting niet wordt ingegaan op de
vraag waarom het voor de waterbeheerder bezwaarlijk is dat de
ontvangstplicht slechts ziet op regulier onderhoud. Evenmin is inzicht
geboden in de vraag waarom de nadelen van de huidige regeling voor de
waterbeheerder zodanig zijn, dat dit een verruiming van de
ontvangstplicht ten laste van rechthebbenden van gronden tot onder meer
ook achterstallig onderhoud rechtvaardigt. 

De Afdeling adviseert in de toelichting een toereikende motivering op te
nemen voor het schrappen van het woord 'regulier' in artikel 5.23,
tweede lid, van de Waterwet en het voorstel zo nodig aan te passen.

b.	niveau van regelgeving

Onverminderd het voorgaande wijst de Afdeling erop dat bij de verdeling
van de elementen van een regeling over de wet, algemene maatregelen van
bestuur en ministeriële regelingen, de hoofdelementen van een regeling
zoveel mogelijk in de wet worden opgenomen, de nadere uitwerking in een
algemene maatregel van bestuur plaatsvindt en delegatie aan de Minister
beperkt dient te blijven tot voorschriften van administratieve aard,
uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls
wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij
mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.

In dit geval is de bevoegdheid om regels te stellen bij ministeriële
regeling niet beperkt tot voorschriften van administratieve aard of
uitwerking van details van een regeling, maar dient de in de wet
opgenomen ontvangstplicht voor rechthebbenden van gronden die niet in of
aan een oppervlaktewater zijn gelegen, geheel uitgewerkt te worden bij
ministeriële regeling of verordening van het waterschap. 

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 5.23, tweede en vierde
lid, aan te passen in de zin dat de hoofdelementen van de nadere
regeling van de gevallen waarin een ontvangstplicht geldt voor
rechthebbenden van gronden die niet aan of in een oppervlaktewater zijn
gelegen, bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld en nadere
uitwerkingen bij ministeriële regeling of verordening van het
waterschap. 

Daarbij wijst zij er overigens op dat uit de toelichting lijkt te volgen
dat in de ministeriële regeling op grond van het voorgestelde artikel
5.23, vierde lid, nadere criteria voor nadeelcompensatie kunnen worden
opgenomen. De Waterwet voorziet echter in artikel 7.14, vijfde lid, in
de grondslag om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels
te stellen met betrekking tot de schade die krachtens artikel 7.14,
eerste lid, voor vergoeding in aanmerking komt.

2.	Opheffing van de Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving

De Commissie van Advies inzake de waterstaatswetgeving (CAW) is op 1
januari 2001 bij wet ingesteld als opvolger van de in 1892 in het leven
geroepen Staatscommissie voor de Waterstaatswetgeving. Sinds 2009 heeft
zij haar wettelijke basis in artikel 10.3 van de Waterwet.

Het voorstel strekt tot opheffing van de CAW. De redenen voor de
opheffing zijn volgens de toelichting op het voorstel gelegen in het
Regeerakkoord, naar aanleiding waarvan alle raden en commissies op
Rijksniveau zijn doorgelicht en waarbij voor een forse reductie is
gekozen. Een dergelijke reductie is in lijn met het huidige
kabinetsbeleid, waarin meer aan maatschappelijke partijen en economische
sectoren wordt overgelaten en waarin de overheid fors bezuinigt op het
eigen apparaat. Raden en commissies worden daarbij niet uitgezonderd.
Ook de CAW valt onder deze maatregel, aldus de memorie van toelichting.

In de toelichting komt naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende tot
uitdrukking welke overwegingen hebben geleid tot het voorstel voor de
opheffing van de CAW. De enkele verwijzing naar het huidige
kabinetsbeleid, zonder uiteenzetting van dat beleid en een weergave van
de argumenten voor opheffing van de CAW, acht de Afdeling ontoereikend
ter motivering van het voorstel op dit punt. 

Dit klemt te meer nu uit het kabinetsbeleid over de herstructurering van
het adviesstelsel, voor zover bekend bij de Afdeling, niet kan worden
afgeleid dat de CAW zal worden opgeheven. In dit verband wijst de
Afdeling op de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties van 11 mei 2011 waarin het kabinetsbeleid ten
aanzien van het stelsel van adviescolleges is uiteengezet. 

Die brief vermeldt dat de ministerraad heeft besloten om de trajecten
die zijn ingezet ten tijde van Vernieuwing Rijksdienst, af te ronden.
Het gaat daarbij om de clustering van een aantal strategische
adviesraden en daarmee samenhangende wijzigingen in het stelsel, en om
het verder inzetten op gezamenlijke huisvesting van de planbureaus en
strategische adviesraden. Na afronding van de lopende trajecten is een
verdere clustering van adviescolleges niet opportuun, aldus de Minister.
Door de genomen maatregelen ontstaat een stabiel en toekomstbestendig
landschap van strategische adviescolleges dat zich meer kan richten op
het brede kabinetsbeleid en de technisch-specialistische adviesraden die
meer worden aangestuurd door de desbetreffende vakminister. 

Uit de bijlage bij de brief blijkt dat de CAW een van de adviesraden is
die na afronding van de lopende trajecten zal blijven bestaan. 

Verder wijst de Afdeling erop dat zij eerder opmerkingen heeft gemaakt
over voorstellen inzake de opheffing en samenvoeging van adviescolleges.
Die opmerkingen gelden mutatis mutandis ook voor het voorliggende
voorstel. In het kort komt het erop neer dat een analyse van de
problemen met het bestaande adviesstelsel ontbreekt en dat niet
duidelijk is aan welke kennis de ministeries behoefte hebben en welke
functies strategische en technisch-specialistische adviesraden daarbij
hebben. 

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling de noodzaak voor
het voorstel op dit punt dragend te motiveren en het voorstel zo nodig
aan te passen. 

3.	Vereenvoudiging regeling verontreinigingsheffing

Het voorstel voorziet in een vereenvoudiging van de regeling voor de
verontreinigingsheffing door de parameters zware metalen en zouten uit
de grondslag van de verontreinigingsheffing te halen. 

De wijziging gaat gepaard met een verhoging van het tarief voor een
vervuilingseenheid. Op die wijze zal de opbrengst van de
verontreinigingsheffing gelijk blijven. 

De verontreinigingsheffing heeft volgens de toelichting een tweeledig
doel. Enerzijds wordt hiermee uitdrukking gegeven aan het principe van
de vervuiler betaalt, een uitgangspunt dat ook in de Kaderrichtlijn
Water is vastgelegd. Anderzijds vormt de heffing een prikkel om de
lozing te saneren. 

Met de verontreinigingsheffing wordt onder meer uitvoering gegeven aan
artikel 9 van de Kaderrichtlijn Water, waarin het beginsel van
terugwinning van de kosten van waterdiensten overeenkomstig met name het
beginsel dat de vervuiler betaalt, is neergelegd. 

De Afdeling stelt vast dat het voorstel tot gevolg heeft dat het
beginsel van terugwinning van kosten niet langer van toepassing is op
lozers van zware metalen en zouten. De financiële gevolgen hiervan
worden door een tariefsverhoging doorberekend aan lozers van
zuurstofbindende stoffen, waardoor een lastenverschuiving ontstaat.
Bedrijven die zuurstofbindende stoffen lozen, gaan in feite betalen voor
de bedrijven die zware metalen en zouten lozen. 

De Afdeling merkt op dat in de toelichting niet wordt ingegaan op de
vraag hoe het voorstel zowel op het punt van het loslaten van het
beginsel van terugwinning van kosten voor lozers van zware metalen als
op het punt van de lastenverschuiving zich verhoudt tot artikel 9 van de
Kaderrichtlijn Water. De Afdeling adviseert hieraan in de toelichting
alsnog aandacht te besteden en het voorstel zo nodig aan te passen. De
verwijzing in de toelichting dat de ingebrekestelling van de Europese
Commissie van oktober 2009 geen betrekking heeft op de
verontreinigingsheffing, kan niet als een toereikende motivering worden
gezien, reeds omdat het voorliggende voorstel geen onderwerp van die
ingebrekestelling kan zijn geweest.  

Verder merkt de Afdeling op dat in de toelichting niet wordt ingegaan
op de vraag waarom de verontreinigingsheffing niet langer nodig is voor
lozers van zware metalen en zouten als prikkel om de lozingen te
saneren. De toelichting vermeldt weliswaar dat de lozingen van zware
metalen en zouten de afgelopen jaren zijn afgenomen, maar gaat niet in
op de vraag of het vervallen van de verontreinigingsheffing voor deze
stoffen al dan niet zal leiden tot een toename van lozing van zware
metalen en zouten. Evenmin wordt aandacht besteed aan de vraag of
flankerende maatregelen nodig zijn om een toename van de lozing van deze
stoffen te voorkomen en welke kosten daarmee gemoeid zijn. De Afdeling
adviseert hieraan in de toelichting alsnog aandacht te besteden en het
voorstel zo nodig aan te passen.

Ten slotte merkt de Afdeling op dat in de toelichting geen aandacht
wordt besteed aan de vraag hoe het vervallen van de
verontreinigingsheffing voor lozers van zware metalen en zouten en de
daarmee gepaard gaande lastenverschuiving zich verhouden tot de
regelgeving van de Europese Unie op het terrein van de staatssteun voor
milieubescherming. De Afdeling adviseert hieraan in de toelichting
alsnog aandacht te besteden.

4.	Voor een redactionele kanttekening verwijst de Afdeling naar de bij
het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W14.12.0289/IV met een redactionele kanttekening die de
Afdeling in overweging geeft.

Het voorgestelde artikel 5.23, vierde lid, aanpassen in de zin dat de
daar bedoelde ministeriële regeling betrekking heeft op
oppervlaktewateren waarvan het Rijk beheerder is en dat de daar bedoelde
verordening van het waterschap betrekking heeft op oppervlaktewateren
waarvan het waterschap beheerder is. 

	Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 111.

	Zie ook Aanwijzing 26 van de Aanwijzing voor de regelgeving.

	Wet van 16 maart 2001 tot wijziging van de Waterstaatswet 1900 in
verband met de instelling van de Commissie van advies inzake de
Waterstaatswetgeving, Stb. 167.

	Kamerstukken II 2010/11, 32 500 III, nr. 11. 

	Advies van de Raad van State van 6 oktober 2009 inzake het voorstel van
wet tot instelling van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
(W09.09.0143/IV) Kamerstukken II 2009/10, 32 314, nr. 4.

	Zie artikel I, onderdeel V en W van het voorstel. 

	Zie artikel I, onderdeel X van het voorstel.

	Zie ook Kamerstukken II 2009/10, 27 625, nr. 168. 

	Uit de brief van de Minister van Verkeer & Waterstaat van 6 juli 2010
kan worden afgeleid dat de verontreinigingsheffing daadwerkelijk heeft
geleid tot sanering van lozingen met vervuilende stoffen en derhalve
heeft bijgedragen aan een verbetering van de waterkwaliteit. Zie
Kamerstukken II 2009/10, 27 625, nr. 168.

 PAGE    

  PAGE  6 

 PAGE   I 

........................................................................
...........