Preview document (🔗 origineel)

---

No.W02.12.0505/II	's-Gravenhage, 19 december 2012

Bij Kabinetsmissive van 19 december 2012, no.12.003077, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, mede namens de
Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt de nota van wijziging op het
voorstel van wet houdende de vaststelling van de begrotingsstaten van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2013, met
toelichting.

Het voorstel strekt tot vaststelling van nieuwe begrotingsstaten van
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking voor het jaar 2013,
door het bij nota van wijziging afsplitsen van de hiermee overeenkomende
begrotingsstaten van de begroting van het ministerie van Buitenlandse
Zaken in de op Prinsjesdag, 18 september 2012, ingediende begroting van
het ministerie van Buitenlandse Zaken voor het jaar 2013, en deze
begrotingsstaten afzonderlijk te laten vaststellen bij een in artikel
III van de nota van wijziging opgenomen wetsvoorstel. 

De Afdeling advisering van de Raad van State komt tot de conclusie dat,
anders dan door de regering wordt beoogd, de voorliggende nota van
wijziging niet kan dienen als indiening van een zelfstandig wetsvoorstel
voor de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.
Nu deze nota van wijziging inmiddels reeds is ingediend bij de Tweede
Kamer, is de situatie ontstaan waarbij bepaalde begrotingsonderdelen wel
zijn geschrapt uit de begrotingsstaten van het ministerie van
Buitenlandse Zaken voor het jaar 2013, maar dat gelijktijdig daarmee
voor die zelfde onderdelen niet is voorzien in een nieuwe
begrotingsautorisatie. Omdat het om een begroting gaat, kan daar, gezien
het samenstel van in deze relevante (grond)wettelijke bepalingen, op dit
moment ook niet eenvoudig met een nieuw wetsvoorstel in worden voorzien.


De Afdeling is daarom van oordeel dat met een nieuwe nota van wijziging
de status quo ante zal moeten worden hersteld, om te voorkomen dat de
programmaminister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
in de begroting voor 2013 geheel niet over middelen beschikt. Voorts zou
bij – nieuwe – nota van wijziging ook een bepaling kunnen worden
toegevoegd aan het bij de Tweede Kamer aanhangige begrotingsvoorstel
voor Buitenlandse Zaken, waarin uitdrukkelijk wordt omschreven voor
welke onderdelen van de begroting van Buitenlandse Zaken de Minister
voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, als het gaat om
het doen van uitgaven, zelfstandig verantwoordelijk is. Bij gelegenheid
van Prinsjesdag 2013 zal dan, voor de begroting 2014, indien gewenst
alsnog de eigen programmabegroting tot stand kunnen worden gebracht.

 

1.	Procedure indiening wetsvoorstellen

De Rijksbegroting 2013 (waarvan de verschillende begrotingshoofdstukken
onderdeel uitmaken) is op 18 september 2012 door de regering bij de
Tweede Kamer ingediend. Het huidige kabinet is op 5 november 2013
beëdigd. Daarin hebben twee programmaministers zitting. Om
begrijpelijke redenen zijn voor hen in de Rijksbegroting 2013 nog geen
separate begrotingshoofdstukken voorzien. De regering wil hierin thans
met betrekking tot de programmaminister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking voorzien door hangende de parlementaire
behandeling van de begroting van het ministerie Buitenlandse Zaken voor
het jaar 2013, de begrotingsstaten die betrekking hebben op de
verantwoordelijkheid van deze programmaminister bij nota van wijziging
te schrappen in de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken
en deze onder te brengen in een nieuw wetsvoorstel. Dit geeft de
Afdeling aanleiding het volgende op te merken.

Artikel III van de nota van wijziging bevat een tekst die bedoeld is om
te dienen als de tekst van een voorstel van wet met betrekking tot de
begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Een
tekst is echter niet reeds daarom een wetsvoorstel omdat deze de
bewoording en gedaante heeft van een wetsvoorstel. Vereist is bovendien
dat die tekst volgens bepaalde procedurele stappen bij de
Staten-Generaal is ingediend (ministerraad, advies Afdeling advisering
van de Raad van State, indiening bij de Tweede Kamer bij Koninklijke
boodschap). De voorliggende tekst is niet via deze reguliere stappen bij
de Tweede Kamer ingediend. Voor zover de tekst zich voordoet als
begrotingsvoorstel, is voorts voorbij gegaan aan de positie van de
Algemene Rekenkamer met betrekking tot begrotingswetten op grond van de
Comptabiliteitswet 2001 (Cw 2001). 

De Grondwet bevat een aantal voorschriften met betrekking tot de
wetsprocedure. De regering heeft in de gewone wetsprocedure de
bevoegdheid tot het indienen van wetsvoorstellen (artikel 82) en tot het
intrekken van een door haar ingediend wetsvoorstel (artikel 86, eerste
lid); daarnaast kan de regering een door haar ingediend wetsvoorstel
wijzigen door het indienen van een nota van wijziging (artikel 84). De
Tweede Kamer heeft het recht van initiatief, alsmede het recht tot
intrekking van een initiatiefwetsvoorstel (artikelen 82 en 86, tweede
lid), het recht van amendement (artikel 84) en de bevoegdheid een
wetsvoorstel te aanvaarden of verwerpen. De Eerste Kamer beschikt alleen
over de laatstgenoemde bevoegdheid en mist de rechten van initiatief en
amendement. 

De voorliggende nota van wijziging pretendeert een nieuw wetsvoorstel te
scheppen door een separate begroting van Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking bij nota van wijziging af te splitsen van het
reeds bij de Staten-Generaal ingediende en door de Tweede Kamer in
behandeling genomen voorstel voor de begroting van het ministerie van
Buitenlandse Zaken. Voor de gewone wetsprocedure voorziet de Grondwet
niet in de mogelijkheid tot het splitsen van een bij de Staten-Generaal
aanhangig wetsvoorstel. De Grondwet voorziet daarin alleen voor een
voorstel tot grondwetsherziening. In dat geval is de Tweede Kamer
bevoegd om, al dan niet op voorstel van de regering, een voorstel in
twee of meer wetsvoorstellen te splitsen. Deze voorstellen volgen
vervolgens de gewone procedure. Het splitsingsrecht is een soort
mengvorm van het recht van initiatief en van amendement. Tegen die
achtergrond is het begrijpelijk dat voor deze speciale wetsprocedure in
de Grondwet een afzonderlijke regeling is getroffen. 

Voor de gewone wetsprocedure ontbreekt echter een dergelijke regeling.
Wel komt het voor dat een wetsvoorstel na advisering door de Afdeling
advisering, maar vóór de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede
Kamer wordt gesplitst. Na indiening van een wetsvoorstel kan het
voorstel echter slechts worden gewijzigd door een amendement of door een
nota van wijziging. Het feit dat een wetsvoorstel in de gewone
wetsprocedure niet door middel van een nota van wijziging of amendement
kan worden gesplitst, is in de parlementaire geschiedenis overigens
meerdere malen onderkend, onder meer tijdens de behandeling van het
voorstel van wet belastingheffing van excessieve beloningsbestanddelen. 

Toegespitst op de reguliere wetsprocedure volgt uit het voorgaande dat
bij nota van wijziging (of amendement) wel onderdelen uit een ingediend
wetsvoorstel kunnen worden geschrapt, maar dat om deze onderdelen
vervolgens als wet aanvaard te krijgen de reguliere wetsprocedure zal
moeten worden doorlopen (behandeling in de ministerraad, advisering door
de Afdeling advisering van de Raad van State, indiening bij de Tweede
Kamer). Bij het indienen van begrotingswetten gelden daarnaast
bijzondere voorschriften, waarop hieronder wordt ingegaan. 

Met betrekking tot Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking ligt
zo’n wetsvoorstel thans niet voor, aangezien de in artikel III van de
nota van wijziging opgenomen tekst niet op de grondwettelijk bepaalde
wijze is voorbereid en bij de Tweede Kamer is ingediend. Dit betekent
dat, met de nota van wijziging, wél de in de artikelen I en II
aangegeven wijzigingen in het voorliggend begrotingsvoorstel zijn
aangebracht, maar dat geen voorstel voor budgetautorisatie van deze
gewijzigde onderdelen voorligt. Indien de Tweede Kamer dan ook tot
aanvaarding van het gewijzigd wetsvoorstel overgaat, ontstaat een
situatie waarin voor deze onderdelen in het geheel geen
budgetautorisatie is verkregen voor de uitgave van begrotingsmiddelen
die volgens de artikelen I en II worden verwijderd uit de
begrotingsstaten van Buitenlandse Zaken. Dat zou betekenen dat de
programminister niet alleen geen eigen begrotingshoofdstuk heeft, maar
in het geheel geen toestemming heeft voor de uitgave van middelen. 

De Afdeling adviseert dan ook om terug te komen op de thans gekozen weg
omdat deze, bij gebrek aan een regulier begrotingsvoorstel voor de in de
begroting van Buitenlandse Zaken geschrapte uitgaven, een geheel ander
gevolg zal hebben dan door de regering wordt beoogd. Het ontbreken van
een regulier begrotingsvoorstel laat zich overigens niet eenvoudig
oplossen, omdat met betrekking tot de procedure van indiening van
begrotingsvoorstellen aparte wettelijke voorschriften gelden. 

2.	Procedure begrotingsvoorstellen

De keuze van de regering om hangende de parlementaire behandeling van
het wetsvoorstel inzake de begroting van het ministerie van Buitenlandse
Zaken de begrotingsstaten van Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking daaruit af te splitsen en die onder te brengen
in een afzonderlijk wetsvoorstel stuit zoals gezegd op staatsrechtelijke
bezwaren. Bij een gewoon wetsvoorstel zou voor het afgesplitste deel een
regulier wetsvoorstel moeten worden ingediend. In het onderhavige geval
gaat het echter om een begrotingsvoorstel. Daarvoor gelden ingevolge de
Grondwet en de Cw 2001 aparte procedurele voorschriften. Daarom gaat de
Afdeling hier in op de mogelijkheid om alsnog via de normale
wetsprocedure de begroting van Buitenlandse Zaken en
Ontwikkelingssamenwerking vast te stellen. Het voorstel geeft de
Afdeling daarnaast aanleiding om kort aandacht te besteden aan de
positie van een programmaminister. 

a. 	De in de Grondwet en Cw 2001 verankerde begrotingssystematiek 

Ingevolge artikel 105, tweede lid, van de Grondwet worden jaarlijks
voorstellen van algemene begrotingswetten door of vanwege de Koning
ingediend op het in artikel 65 bedoelde tijdstip (Prinsjesdag, of een
bij wet te bepalen eerder tijdstip). Artikel 105 van de Grondwet is
nader uitgewerkt in de Cw 2001. Zoals hierna zal worden toegelicht,
maakt een eventuele programmabegroting in de systematiek van de Cw 2001
onderdeel uit van de Rijksbegroting en daarmee van de algemene
begrotingswetten als bedoeld in artikel 105 van de Grondwet. Ingevolge
artikel 12, vierde lid, van de Cw 2001 worden de voorstellen van wet die
behoren bij de Rijksbegroting op de derde dinsdag van september van het
jaar voorafgaande aan het jaar waarop deze voorstellen betrekking
hebben, gelijktijdig aan de Tweede Kamer gezonden.

Ingevolge de Grondwet en de Cw 2001 houdt de begrotingssystematiek in
dat alle voorstellen voor de diverse hoofdstukken van de Rijksbegroting
tegelijk op Prinsjesdag bij de Tweede Kamer worden ingediend. Dit brengt
tot uitdrukking dat de Rijksbegroting, hoewel bestaande uit
verschillende voorstellen van wet, toch als één geheel moet worden
beschouwd. Uiteindelijk telt voor de Rijksbegroting de totaaltelling van
de saldi van de afzonderlijke begrotingswetten. Dat bepaalt immers het
begrotingstekort of -overschot. Dit vergt een integrale afweging,
waarbij tijdens de parlementaire behandeling de diverse begrotingen in
onderling verband moeten en kunnen worden besproken en beoordeeld.

b. 	Programmaminister

De figuur ‘programmaminister’ is niet nieuw. In het verleden is ook
gewerkt met programmaministers; daarvoor zijn destijds in de Cw 2001 de
begrotingen van de programmaministers apart opgenomen. Bij de vijfde
wijziging van de Cw 2001  is de figuur van een afzonderlijke
programmabegroting echter weer geschrapt. Tevens is, met het oog op de
toekomst en om reden van wetgevingsdoelmatigheid, een meer structurele
voorziening in de Cw 2001 opgenomen voor het toevoegen van andere
begrotingen aan de Rijksbegroting dan de in artikel 1, eerste lid,
onderdeel a., van die wet genoemde departementale begrotingen. Sinds de
inwerkingtreding van die wijziging bepaalt de Cw 2001 dat tot de
Rijksbegroting onder meer ook behoort een andere begroting indien deze
begroting aan de Rijksbegroting wordt toegevoegd bij de wet waarmee die
begroting voor de eerste keer wordt vastgesteld.  Daarmee bevat de CW
2001 een grondslag voor de begrotingen van de twee programmaministers in
het kabinet-Rutte II (hierna: programmabegrotingen). Het feit dat ook
een programmabegroting is gebaseerd op artikel 1 van de Cw 2001 heeft
tot gevolg dat bij het indienen van een dergelijke begroting eveneens de
hiervoor, onder a., geschetste procedurevoorschriften gelden. 

Het is, naar het de Afdeling voorkomt, niet noodzakelijk dat een
programmaminister voor een adequate uitvoering van zijn taken al direct
de beschikking heeft over een eigen programmabegroting. De taken en
verantwoordelijkheden van een programmaminister worden primair bepaald
door het besluit van zijn benoeming, in samenhang met de kaders van de
in de ministerraad afgesproken taakverdeling. Daarnaast is van belang
dat het regeerakkoord een nadere uitwerking bevat van de voornemens ten
aanzien van de beleidsterreinen en programma’s van de onderscheiden
ministers. Op basis daarvan kan ook een programmaminister zijn taken
uitvoeren en daarover verantwoording afleggen aan de Staten-Generaal. 

De Grondwet vergt niet dat iedere minister zijn eigen begroting heeft.
Wel schrijft de Cw 2001 voor dat ieder ministerie een eigen
begrotingshoofdstuk heeft, dat is vervat in een afzonderlijke wet.
Aangezien een programmaminister niet een eigen ministerie heeft, maar
inwoont bij één van de bestaande ministeries, zal hij zijn taken
kunnen uitvoeren op basis van de desbetreffende onderdelen van de
begroting van dat ministerie. Als minister zonder portefeuille kan een
programmaminister op basis van het besluit van zijn benoeming en de, in
het licht van het regeerakkoord, in de ministerraad afgesproken
taakverdeling, aan de slag met de onderdelen van de begroting van het
departement waar hij inwoont. Die situatie doet zich sinds het aantreden
van het nieuwe kabinet ook voor in de resterende tijd van het lopend
begrotingsjaar 2012.

Indien de regering de eigen budgettaire verantwoordelijkheid van een
programmaminister sterker zou willen benadrukken, zou overwogen kunnen
worden dat de Minister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking door medeondertekening van de begroting van
het ministerie van Buitenlandse Zaken haar verantwoordelijkheid tot
uitdrukking brengt voor de besteding van de begrotingsmiddelen die haar
portefeuille aangaan. 

Voorts zou bij – nieuwe – nota van wijziging ook een bepaling kunnen
worden toegevoegd aan het bij de Tweede Kamer aanhangige
begrotingsvoorstel voor Buitenlandse Zaken, waarin uitdrukkelijk wordt
omschreven voor welke onderdelen van de begroting van Buitenlandse Zaken
de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, als
het gaat om het doen van uitgaven, zelfstandig verantwoordelijk is. Bij
gelegenheid van Prinsjesdag 2013 zal dan, voor de begroting 2014, indien
gewenst alsnog de eigen programmabegroting tot stand kunnen worden
gebracht.

3.	Conclusie

De voorliggende nota van wijziging is reeds bij de Tweede Kamer
ingediend. Een nota van wijziging werkt vanaf het moment van indiening;
de wijzigingen zijn niet afhankelijk van aanvaarding van de nota door de
Tweede Kamer. Derhalve zijn de in de artikelen I en II aangegeven
wijzigingen inmiddels in het begrotingsvoorstel van Buitenlandse Zaken
aangebracht. Zonder nadere stappen zal dan ook bij aanvaarding van het
begrotingsvoorstel de hierboven beschreven situatie ontstaan dat de
voorgestelde begrotingsautorisatie voor de uitgaven van de
programmaminister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
wel geschrapt is, maar niet tegelijk herleeft in ander wettelijk
verband. Indien de regering zulks wil voorkomen en de status quo ante
wil herstellen, zal een nieuwe nota van wijziging nodig zijn, welke de
met de artikelen I en II aangebrachte wijzigingen terugdraait.
Intrekking van de reeds ingediende nota van wijziging kan naar zijn aard
niet.

De vice-president van de Raad van State,

	De wet op de Raad van State maakt een uitzondering op het horen van de
Afdeling advisering voor voorstellen van wet tot wijziging van de
begroting van het Rijk en voorstellen van wet tot goedkeuring van een
verdrag of van het voornemen tot opzegging van een verdrag, indien dit
verdrag of dit voornemen eerder ter stilzwijgende goedkeuring aan de
Staten-Generaal was voorgelegd (artikel 19).

 

	In artikel 137, tweede lid, met betrekking tot splitsing in eerste
lezing en in artikel 137, vijfde lid, in een splitsing in tweede lezing.

	Handelingen II 2007/08, blz. 7849-7850.

	Het betrof de Ministers voor Wonen, Wijken en Integratie en voor Jeugd
en Gezin.

	Stb.2011, 544.

  PAGE  6 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........