Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.12.0504/I	's-Gravenhage, 19 december 2012

Bij Kabinetsmissive van 19 december 2012, no.12.003076, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, mede namens de
Minister van 

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister voor Wonen en
Rijksdienst, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt de nota van wijziging op het voorstel van
wet houdende de vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2013,
met toelichting.

Het voorstel strekt tot vaststelling van nieuwe begrotingsstaten van
Wonen en Rijksdienst voor het jaar 2013, door het bij nota van wijziging
afsplitsen van de hiermee overeenkomende begrotingsstaten van de
begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties in de op Prinsjesdag, 18 september 2012, ingediende
begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties voor het jaar 2013, en deze begrotingsstaten
afzonderlijk te laten vaststellen bij een in artikel III van de nota van
wijziging opgenomen wetsvoorstel. Tevens zijn door middel van artikel
II, tweede lid, van deze nota van wijziging onderdelen van de begroting
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties overgebracht naar de
departementale begrotingsstaten van het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid respectievelijk het ministerie van Veiligheid en
Justitie. 

De Afdeling advisering van de Raad van State komt tot de conclusie dat,
anders dan door de regering wordt beoogd, de voorliggende nota van
wijziging niet kan dienen als indiening van een zelfstandig wetsvoorstel
voor de begroting van Wonen en Rijksdienst. Nu deze nota van wijziging
inmiddels reeds is ingediend bij de Tweede Kamer, is de situatie
ontstaan waarbij bepaalde begrotingsonderdelen wel zijn geschrapt uit de
begrotingsstaten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties voor het jaar 2013, maar dat gelijktijdig daarmee
voor die zelfde onderdelen niet is voorzien in een nieuwe
begrotingsautorisatie. Omdat het om een begroting gaat, kan daar, gezien
het samenstel van in deze relevante (grond)wettelijke bepalingen, op dit
moment ook niet eenvoudig met een nieuw wetsvoorstel in worden voorzien.


De Afdeling is daarom van oordeel dat met een nieuwe nota van wijziging
de status quo ante zal moeten worden hersteld, om te voorkomen dat de
programmaminister voor Wonen en Rijksdienst in de begroting voor 2013 in
het geheel niet over middelen beschikt. Voorts zou bij – nieuwe –
nota van wijziging ook een bepaling kunnen worden toegevoegd aan het bij
de Tweede Kamer aanhangige begrotingsvoorstel voor BZK, waarin
uitdrukkelijk wordt omschreven voor welke onderdelen van de begroting
van BZK de minister voor Wonen en Rijksdienst, als het gaat om het doen
van uitgaven, zelfstandig verantwoordelijk is. Bij gelegenheid van
Prinsjesdag 2013 zal dan, voor de begroting 2014, indien gewenst alsnog
de eigen programmabegroting tot stand kunnen worden gebracht.

 

1.	Procedure indiening wetsvoorstellen

De Rijksbegroting 2013 (waarvan de verschillende begrotingshoofdstukken
onderdeel uitmaken) is op 18 september 2012 door de regering bij de
Tweede Kamer ingediend. Het huidige kabinet is op 5 november 2013
beëdigd. Daarin hebben twee programmaministers zitting. Om
begrijpelijke redenen zijn voor hen in de Rijksbegroting 2013 nog geen
separate begrotingshoofdstukken voorzien. De regering wil hierin thans
met betrekking tot de programmaminister voor Wonen en Rijksdienst
voorzien door hangende de parlementaire behandeling van de begroting van
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) voor
het jaar 2013, de begrotingsstaten die betrekking hebben op de
verantwoordelijkheid van deze programmaminister bij nota van wijziging
te schrappen in de begroting van het ministerie van BZK en deze onder te
brengen in een nieuw bij dezelfde nota van wijziging in te dienen
wetsvoorstel. Dit geeft de Afdeling aanleiding het volgende op te
merken.

Artikel III van de nota van wijziging bevat een tekst die bedoeld is om
te dienen als de tekst van een voorstel van wet met betrekking tot de
begroting voor Wonen en Rijksdienst. Een tekst is echter niet reeds
daarom een wetsvoorstel omdat deze de bewoording en gedaante heeft van
een wetsvoorstel. Vereist is bovendien dat die tekst volgens bepaalde
procedurele stappen bij de Staten-Generaal is ingediend (ministerraad,
advies Afdeling advisering van de Raad van State, indiening bij de
Tweede Kamer bij Koninklijke boodschap). De voorliggende tekst is niet
via deze reguliere stappen bij de Tweede Kamer ingediend. Voor zover de
tekst zich voordoet als begrotingsvoorstel, is voorts voorbij gegaan aan
de positie van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot
begrotingswetten op grond van de Comptabiliteitswet 2001 (Cw 2001). 

De Grondwet bevat een aantal voorschriften met betrekking tot de
wetsprocedure. De regering heeft in de gewone wetsprocedure de
bevoegdheid tot het indienen van wetsvoorstellen (artikel 82) en tot het
intrekken van een door haar ingediend wetsvoorstel (artikel 86, eerste
lid); daarnaast kan de regering een door haar ingediend wetsvoorstel
wijzigen door het indienen van een nota van wijziging (artikel 84). De
Tweede Kamer heeft het recht van initiatief, alsmede het recht tot
intrekking van een initiatiefwetsvoorstel (artikelen 82 en 86, tweede
lid), het recht van amendement (artikel 84) en de bevoegdheid een
wetsvoorstel te aanvaarden of verwerpen. De Eerste Kamer beschikt alleen
over de laatstgenoemde bevoegdheid en mist de rechten van initiatief en
amendement.

De voorliggende nota van wijziging pretendeert een nieuw wetsvoorstel te
scheppen door een separate begroting van Wonen en Rijksdienst bij nota
van wijziging af te splitsen van het reeds bij de Staten-Generaal
ingediende en door de Tweede Kamer in behandeling genomen voorstel voor
de begroting van het ministerie van BZK. Voor de gewone wetsprocedure
voorziet de Grondwet niet in de mogelijkheid tot het splitsen van een
bij de Staten-Generaal aanhangig wetsvoorstel. De Grondwet voorziet
daarin alleen voor een voorstel tot grondwetsherziening. In dat geval is
de Tweede Kamer bevoegd om, al dan niet op voorstel van de regering, een
voorstel in twee of meer wetsvoorstellen te splitsen. Deze voorstellen
volgen vervolgens de gewone procedure. Het splitsingsrecht is een soort
mengvorm van het recht van initiatief en van amendement. Tegen die
achtergrond is het begrijpelijk dat voor deze speciale wetsprocedure in
de Grondwet een afzonderlijke regeling is getroffen. 

Voor de gewone wetsprocedure ontbreekt echter een dergelijke regeling.
Wel komt het voor dat een wetsvoorstel na advisering door de Afdeling
advisering, maar vóór de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede
Kamer wordt gesplitst. Na indiening van een wetsvoorstel kan het
voorstel echter slechts worden gewijzigd door een amendement of door een
nota van wijziging. Het feit dat een wetsvoorstel in de gewone
wetsprocedure niet door middel van een nota van wijziging of amendement
kan worden gesplitst, is in de parlementaire geschiedenis overigens
meerdere malen onderkend, onder meer tijdens de behandeling van het
voorstel van wet belastingheffing van excessieve beloningsbestanddelen.

Toegespitst op de reguliere wetsprocedure volgt uit het voorgaande dat
bij nota van wijziging (of amendement) wel onderdelen uit een ingediend
wetsvoorstel kunnen worden geschrapt, maar dat om deze onderdelen
vervolgens als wet aanvaard te krijgen de reguliere wetsprocedure zal
moeten worden doorlopen (behandeling in de ministerraad, advisering door
de Afdeling advisering van de Raad van State, indiening bij de Tweede
Kamer). Bij het indienen van begrotingswetten gelden daarnaast
bijzondere voorschriften, waarop hieronder wordt ingegaan. 

Met betrekking tot Wonen en Rijksdienst ligt zo’n wetsvoorstel thans
niet voor, aangezien de in artikel III van de nota van wijziging
opgenomen tekst niet op de grondwettelijk bepaalde wijze is voorbereid
en bij de Tweede Kamer is ingediend. Dit betekent dat, met de nota van
wijziging, wél de in de artikelen I en II aangegeven wijzigingen in het
voorliggend begrotingsvoorstel zijn aangebracht, maar dat geen voorstel
voor budgetautorisatie van deze gewijzigde onderdelen voorligt. Indien
de Tweede Kamer dan ook tot aanvaarding van het gewijzigd wetsvoorstel
overgaat, ontstaat een situatie waarin voor deze onderdelen in het
geheel geen budgetautorisatie is verkregen voor de uitgave van
begrotingsmiddelen die volgens de artikelen I en II worden verwijderd
uit de begrotingsstaten van BZK. Dat zou betekenen dat de
programminister niet alleen geen eigen begrotingshoofdstuk heeft, maar
in het geheel geen toestemming heeft voor de uitgave van middelen. 

De Afdeling adviseert dan ook om terug te komen op de thans gekozen weg
omdat deze, bij gebrek aan een regulier begrotingsvoorstel voor de in de
begroting van BZK geschrapte uitgaven, een geheel ander gevolg zal
hebben dan door de regering wordt beoogd. Het ontbreken van een regulier
begrotingsvoorstel laat zich overigens niet eenvoudig oplossen, omdat
met betrekking tot de procedure van indiening van begrotingsvoorstellen
aparte wettelijke voorschriften gelden. 

2.	Procedure begrotingsvoorstellen

De keuze van de regering om hangende de parlementaire behandeling van
het wetsvoorstel inzake de begroting van het ministerie van BZK de
begrotingsstaten van Wonen en Rijksdienst daaruit af te splitsen en die
onder te brengen in een afzonderlijk wetsvoorstel stuit zoals gezegd op
staatsrechtelijke bezwaren. Bij een gewoon wetsvoorstel zou voor het
afgesplitste deel een regulier wetsvoorstel moeten worden ingediend. In
het onderhavige geval gaat het echter om een begrotingsvoorstel.
Daarvoor gelden ingevolge de Grondwet en de Cw 2001 aparte procedurele
voorschriften. Daarom gaat de Afdeling hier in op de mogelijkheid om
alsnog via de normale wetsprocedure de begroting van Wonen en
Rijksdienst vast te stellen. Het voorstel geeft de Afdeling daarnaast
aanleiding om kort aandacht te besteden aan de positie van een
programmaminister. 

a. 	De in de Grondwet en Cw 2001 verankerde begrotingssystematiek 

Ingevolge artikel 105, tweede lid, van de Grondwet worden jaarlijks
voorstellen van algemene begrotingswetten door of vanwege de Koning
ingediend op het in artikel 65 bedoelde tijdstip (Prinsjesdag, of een
bij wet te bepalen eerder tijdstip). Artikel 105 van de Grondwet is
nader uitgewerkt in de Cw 2001. Zoals hierna zal worden toegelicht,
maakt een eventuele programmabegroting in de systematiek van de Cw 2001
onderdeel uit van de Rijksbegroting en daarmee van de algemene
begrotingswetten als bedoeld in artikel 105 van de Grondwet. Ingevolge
artikel 12, vierde lid, van de Cw 2001 worden de voorstellen van wet die
behoren bij de Rijksbegroting op de derde dinsdag van september van het
jaar voorafgaande aan het jaar waarop deze voorstellen betrekking
hebben, gelijktijdig aan de Tweede Kamer gezonden.

Ingevolge de Grondwet en de Cw 2001 houdt de begrotingssystematiek in
dat alle voorstellen voor de diverse hoofdstukken van de Rijksbegroting
tegelijk op Prinsjesdag bij de Tweede Kamer worden ingediend. Dit brengt
tot uitdrukking dat de Rijksbegroting, hoewel bestaande uit
verschillende voorstellen van wet, toch als één geheel moet worden
beschouwd. Uiteindelijk telt voor de Rijksbegroting de totaaltelling van
de saldi van de afzonderlijke begrotingswetten. Dat bepaalt immers het
begrotingstekort of -overschot. Dit vergt een integrale afweging,
waarbij tijdens de parlementaire behandeling de diverse begrotingen in
onderling verband moeten en kunnen worden besproken en beoordeeld.

b. 	Programmaminister

De figuur ‘programmaminister’ is niet nieuw. In het verleden is ook
gewerkt met programmaministers; daarvoor zijn destijds in de Cw 2001 de
begrotingen van de programmaministers apart opgenomen. Bij de vijfde
wijziging van de Cw 2001 is de figuur van een afzonderlijke
programmabegroting echter weer geschrapt. Tevens is, met het oog op de
toekomst en om reden van wetgevingsdoelmatigheid, een meer structurele
voorziening in de Cw 2001 opgenomen voor het toevoegen van andere
begrotingen aan de Rijksbegroting dan de in artikel 1, eerste lid,
onderdeel a., van die wet genoemde departementale begrotingen. Sinds de
inwerkingtreding van die wijziging bepaalt de Cw 2001 dat tot de
Rijksbegroting onder meer ook behoort een andere begroting indien deze
begroting aan de Rijksbegroting wordt toegevoegd bij de wet waarmee die
begroting voor de eerste keer wordt vastgesteld. Daarmee bevat de CW
2001 een grondslag voor de begrotingen van de twee programmaministers in
het kabinet-Rutte II (hierna: programmabegrotingen). Het feit dat ook
een programmabegroting is gebaseerd op artikel 1 van de Cw 2001 heeft
tot gevolg dat bij het indienen van een dergelijke begroting eveneens de
hiervoor, onder a., geschetste procedurevoorschriften gelden. 

Het is, naar het de Afdeling voorkomt, niet noodzakelijk dat een
programmaminister voor een adequate uitvoering van zijn taken al direct
de beschikking heeft over een eigen programmabegroting. De taken en
verantwoordelijkheden van een programmaminister worden primair bepaald
door het besluit van zijn benoeming, in samenhang met de kaders van de
in de ministerraad afgesproken taakverdeling. Daarnaast is van belang
dat het regeerakkoord een nadere uitwerking bevat van de voornemens ten
aanzien van de beleidsterreinen en programma’s van de onderscheiden
ministers. Op basis daarvan kan ook een programmaminister zijn taken
uitvoeren en daarover verantwoording afleggen aan de Staten-Generaal. 

De Grondwet vergt niet dat iedere minister zijn eigen begroting heeft.
Wel schrijft de Cw 2001 voor dat ieder ministerie een eigen
begrotingshoofdstuk heeft, dat is vervat in een afzonderlijke wet.
Aangezien een programmaminister niet een eigen ministerie heeft, maar
inwoont bij één van de bestaande ministeries, zal hij zijn taken
kunnen uitvoeren op basis van de desbetreffende onderdelen van de
begroting van dat ministerie. Als minister zonder portefeuille kan een
programmaminister op basis van het besluit van zijn benoeming en de, in
het licht van het regeerakkoord, in de ministerraad afgesproken
taakverdeling, aan de slag met de onderdelen van de begroting van het
departement waar hij inwoont. Die situatie doet zich sinds het aantreden
van het nieuwe kabinet ook voor in de resterende tijd van het lopend
begrotingsjaar 2012.

Indien de regering de eigen budgettaire verantwoordelijkheid van een
programmaminister sterker zou willen benadrukken, zou overwogen kunnen
worden dat de minister voor Wonen en Rijksdienst door medeondertekening
van de begroting van het ministerie van BZK zijn verantwoordelijkheid
tot uitdrukking brengt voor de besteding van de begrotingsmiddelen die
zijn portefeuille aangaan. 

Voorts zou bij – nieuwe – nota van wijziging ook een bepaling kunnen
worden toegevoegd aan het bij de Tweede Kamer aanhangige
begrotingsvoorstel voor BZK, waarin uitdrukkelijk wordt omschreven voor
welke onderdelen van de begroting van BZK de minister voor Wonen en
Rijksdienst, als het gaat om het doen van uitgaven, zelfstandig
verantwoordelijk is. Bij gelegenheid van Prinsjesdag 2013 zal dan, voor
de begroting 2014, indien gewenst alsnog de eigen programmabegroting tot
stand kunnen worden gebracht.

3.	Conclusie

De voorliggende nota van wijziging is reeds bij de Tweede Kamer
ingediend. Een nota van wijziging werkt vanaf het moment van indiening;
de wijzigingen zijn niet afhankelijk van aanvaarding van de nota door de
Tweede Kamer. Derhalve zijn de in de artikelen I en II aangegeven
wijzigingen inmiddels in het begrotingsvoorstel van BZK aangebracht.
Zonder nadere stappen zal dan ook bij aanvaarding van het
begrotingsvoorstel de hierboven beschreven situatie ontstaan dat de
voorgestelde begrotingsautorisatie voor de uitgaven van de
programmaminister voor Wonen en Rijksdienst wel geschrapt is, maar niet
tegelijk herleeft in ander wettelijk verband. Indien de regering zulks
wil voorkomen en de status quo ante wil herstellen, zal een nieuwe nota
van wijziging nodig zijn, welke de met de artikelen I en II aangebrachte
wijzigingen terugdraait. Intrekking van de reeds ingediende nota van
wijziging kan naar zijn aard niet.

De vice-president van de Raad van State,

	De wet op de Raad van State maakt een uitzondering op het horen van de
Afdeling advisering voor voorstellen van wet tot wijziging van de
begroting van het Rijk en voorstellen van wet tot goedkeuring van een
verdrag of van het voornemen tot opzegging van een verdrag, indien dit
verdrag of dit voornemen eerder ter stilzwijgende goedkeuring aan de
Staten-Generaal was voorgelegd (artikel 19).

 

	In artikel 137, tweede lid, met betrekking tot splitsing in eerste
lezing en in artikel 137, vijfde lid, in een splitsing in tweede lezing.

	Handelingen II 2007/08, blz. 7849-7850.

	Het betrof de Ministers voor Wonen, Wijken en Integratie en voor Jeugd
en Gezin.

	Stb.2011, 544.

	Artikel 1, eerste lid, onderdeel j, van de Cw 2001.

  PAGE  6 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........