Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.12.0476/I	's-Gravenhage, 20 december 2012

Bij Kabinetsmissive van 29 november 2012, no.12.002853, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt de adviesaanvraag inzake de nota van
wijziging bij het voorstel van wet houdende nieuwe regels voor een
basisregistratie personen (Wet basisregistratie personen), met
toelichting.

De nota van wijziging strekt tot beperking van de registratie van
gegevens over de vreemde nationaliteit naast de Nederlandse
nationaliteit in de basisregistratie personen. Van burgers die op grond
van de Rijkswet op het Nederlanderschap de Nederlandse nationaliteit van
rechtswege hebben verkregen, wordt de vreemde nationaliteit niet meer
geregistreerd in de basisregistratie personen. Alleen van personen die
op grond van de Rijkswet op het Nederlanderschap het Nederlanderschap
door (bevestiging van) optie of door verlening (naturalisatie) hebben
verworven, zal de vreemde nationaliteit nog worden geregistreerd. De
reeds bestaande registraties van de vreemde nationaliteit van personen
die op grond van de Rijkswet op het Nederlanderschap de Nederlandse
nationaliteit van rechtswege hebben verkregen, blijven gehandhaafd,
tenzij de betreffende persoon, indien deze ouder is dan 16 jaar, een
verzoek doet tot verwijdering daarvan.

De Afdeling maakt naar aanleiding van de nota van wijziging opmerkingen
over de voorgestelde wijziging als zodanig en over het handhaven van de
al bestaande registraties van de vreemde nationaliteit in de
basisregistratie personen. Hij is van oordeel dat het voorstel in
verband daarmee nader dient te worden overwogen.

1.	De voorgestelde wijziging als zodanig

a.	Aanleiding; noodzaak

Blijkens de toelichting beoogt de regering met de voorgestelde wijziging
het oplossen van ‘een gevoelig maatschappelijk probleem.’ Het gaat
dan om burgers die van rechtswege Nederlander zijn en die tevens een
vreemde nationaliteit bezitten. Als het hier gaat om burgers die zich
uitsluitend Nederlander voelen, acht de regering het ongewenst dat zij,
ongewild en voortdurend, en over meerdere generaties, worden
geconfronteerd met hun vreemde nationaliteit. Het voorstel strekt er,
kort gezegd, toe dat in de basisregistratie personen de vreemde
nationaliteit niet langer naast de Nederlandse nationaliteit wordt
opgenomen, behalve in het geval van personen die het Nederlanderschap
hebben verworven door (bevestiging van) optie of door verlening
(naturalisatie).

Het trok de aandacht van de Afdeling dat de toelichting in feite
volstaat met het stellen dat er een gevoelig maatschappelijk probleem
is, zonder dat op enige wijze wordt onderbouwd waaruit is gebleken dat
dit probleem – van ‘ongewilde en voortdurende confrontatie’ met de
vreemde nationaliteit – zich voordoet, en met name hoe groot de groep
is van hen die bezwaren hebben tegen de registratie ook van hun vreemde
nationaliteit. Evenmin wordt ingegaan op de vraag of er wellicht anderen
zijn die de bedoelde meervoudige registratie wél op prijs stellen,
en/of daarbij een evident persoonlijk belang of voordeel hebben. Meer in
het bijzonder is het de Afdeling uit de toelichting niet duidelijk
geworden of het daar genoemde probleem alleen, of met name, betrekking
heeft op de registratie als zodanig. Immers, de genoemde confrontatie
met de vreemde nationaliteit, indien opgenomen in de basisregistratie
personen, zal zich in de praktijk vooral kunnen voordoen in het geval
door of voor betrokkene, voor welk doel ook, een afschrift wordt
verlangd uit de basisregistratie personen. 

In dit verband merkt de Afdeling op dat de minister van BZK op 8
februari 2011 in antwoord op vragen van leden van de Tweede Kamer heeft
aangegeven dat voor gemeenten een uniforme gedragslijn is vastgesteld
die bepaalt dat gemeenten in afschriften van de GBA die door de burger
worden aangevraagd, in beginsel geen gegevens omtrent de
nationaliteit(en) vermelden. Ook gaf de minister aan dat al opdracht is
gegeven tot het doorvoeren van een technische aanpassing van het GBA,
waardoor niet automatisch alle nationaliteiten van een persoon aan
afnemers worden verstrekt. Aldus ontvangen gebruikers op
geautomatiseerde wijze alleen die nationaliteitsgegevens die zij nodig
hebben voor de uitoefening van hun overheidstaken.

Uit het voorgaande blijkt dat de kans klein is dat de Nederlandse burger
als gevolg van de registratie in de basisregistratie personen met zijn
vreemde nationaliteit wordt geconfronteerd en dat er bovendien
technische mogelijkheden zijn om ervoor te zorgen dat zo’n situatie
zich zo min mogelijk voordoet.

Voor zover het niet (alleen) gaat om confrontatie met de vreemde
nationaliteit in het geval van een afschrift uit de GBA, merkt de
Afdeling op dat beëindiging van de registratie van de vreemde
nationaliteit van Nederlanders in de basisregistratie personen er hoe
dan ook niet toe kan leiden dat een dergelijke confrontatie geheel wordt
voorkomen. Indien het immers ter uitvoering van overheidstaken
noodzakelijk is dat overheidsorganen weten of een Nederlander tevens een
vreemde nationaliteit heeft, en dit gegeven niet langer in de
basisregistratie is in te zien, zullen zij deze informatie op andere
wijze moeten verkrijgen of registreren. Het probleem wordt derhalve
slechts verplaatst. Mogelijk zelfs zal burgers juist vaker worden
gevraagd om zelf gegevens over hun vreemde nationaliteit te verschaffen.


Een gedegen onderbouwing is te meer van belang gezien de stevige
bezwaren tegen het voorstel van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken. Blijkens de toelichting
schat de regering deze bezwaren zodanig in ‘dat zij onvoldoende reden
vormen om van de voorgestelde aanpassing van het wetsvoorstel Brp af te
zien’. Deze reactie duidt op een afweging van het belang dat de
regering hecht aan het voorstel tegen de bezwaren uit de kring van hen
die in de praktijk van doen hebben met de basisregistratie personen.
Gegeven zo’n belangenafweging, zal naar de mate waarin de onderbouwing
van het voorstel minder robuust is, aan de bezwaren tegen dat voorstel
meer gewicht moeten toekomen. De Afdeling merkt in dit verband op dat
het belang en het nut van registratie ook van de vreemde nationaliteit
veel groter is dan de toelichting doet voorkomen. Gewezen kan worden op
de vreemdelingenpraktijk, waarbij in het kader van het toezicht en van
de beoordeling van aanspraken die kunnen worden ontleend aan de andere
nationaliteit, eenduidige en snelle beschikbaarheid ter zake van die
nationaliteit van groot belang is. Zo zal het in veel gevallen gaan om
een nationaliteit van één van de EU-lidstaten of een Turkse
nationaliteit, waaraan betrokkene sterke rechten ten aanzien van
gezinshereniging kan ontlenen.

Gezien het voorgaande adviseert de Afdeling het in de toelichting
gestelde probleem alsnog nader te onderbouwen en het voorstel zo nodig
nader te overwegen.

b.	De motivering van het onderscheid naar de wijze waarop het 
Nederlanderschap is verkregen

Blijkens de toelichting acht de regering vermelding in de
basisregistratie personen van de vreemde nationaliteit voor hen die het
Nederlanderschap van rechtswege hebben verkregen niet langer
noodzakelijk. Registratie van de vreemde nationaliteit van Nederlanders
die het Nederlanderschap door (bevestiging van) optie of door
naturalisatie hebben verworven, wordt daarentegen nog wel nodig geacht. 

Met betrekking tot degenen die het Nederlanderschap door (bevestiging
van) optie of door verlening (naturalisatie) hebben verworven, bevat de
toelichting echter niet meer dan de stelling dat de beschikbaarheid van
het gegeven over de vreemde nationaliteit onmisbaar is in verband met
het uitvoeren van bepaalde wetgeving en overheidstaken. Als voor de hier
bedoelde categorie het naar het oordeel van de regering onontbeerlijk is
dat direct kan worden beschikt over de informatie over de andere
nationaliteit, valt vooralsnog niet in te zien waarom dat argument niet
zou gelden ten aanzien van hen die het Nederlanderschap van rechtswege
hebben verkregen. De Afdeling mist een motivering van deze stelling, en
daarmee van het voorgestelde onderscheid. Deze motivering is mede van
belang uit een oogpunt van de hierna onder 2. te bespreken eisen die
voortvloeien uit de Europese privacyrichtlijn.

De Afdeling adviseert de noodzaak tot het behouden van de registratie
van de vreemde nationaliteit in de hiervoor bedoelde gevallen alsnog
dragend te motiveren, en ook op dit punt het voorstel zo nodig nader te
overwegen.

Voor het geval de hiervoor geadviseerde heroverweging niet zou leiden
tot het terugkomen op de voorgestelde wijziging, zal de Afdeling hierna
in verband met de naleving van de Europese privacyrichtlijn aandacht
besteden aan de consequenties van de aldus te kiezen gedragslijn voor de
bestaande registraties.

2.	Het handhaven van al bestaande registraties 

Het voorstel voor de Wet basisregistratie personen behelst een wijziging
van het wettelijk kader voor de basisregistratie van persoonsgegevens,
als thans vormgegeven in de Wet GBA. Voor de uitvoering van
overheidstaken is een aantal basisgegevens noodzakelijk. In de
basisregistratie worden daarom kerngegevens opgenomen die in beginsel
alle overheidsorganen nodig hebben in verband met de uitvoering van hun
werkzaamheden. Doelstelling van de basisregistratie van persoonsgegevens
is het in stand houden van een doelmatige informatievoorziening van de
overheid met gelijktijdige waarborging van de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer van de geregistreerde burger. Daarbij is het
eenmalig verzamelen en opslaan van de relevante persoonsgegevens over de
burger in combinatie met het meervoudig gebruik van die gegevens door de
gehele overheid het uitgangspunt. Reeds bij de behandeling van de Wet
GBA is besloten om alle gegevens over de nationaliteit in de GBA te
registreren, omdat deze gegevens worden gebruikt bij de uitvoering van
wetten en overheidstaken. 

In verband met de beoordeling van de voorgestelde Wet basisregistratie
personen en daarmee ook van de onderhavige nota van wijziging, merkt de
Afdeling op dat het hier gaat om de verwerking van persoonsgegevens,
zodat bij de verzameling en verwerking bijzondere waarborgen in acht
moeten worden genomen. Persoonsgegevens dienen slechts voor welbepaalde,
uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden te worden
verkregen en niet worden verwerkt op een wijze de onverenigbaar is met
die doeleinden. De verwerking van de gegevens moet toereikend, ter zake
dienend en niet bovenmatig zijn, uitgaande van de doeleinden waarvoor
zij worden verzameld of verwerkt. Voorts mogen de gegevens in een vorm
die het mogelijk maakt de betrokkenen te identificeren, niet langer
worden bewaard dan voor de verwezenlijking van de doeleinden waarvoor
zij worden verzameld of vervolgens worden verwerkt, noodzakelijk is.

Blijkens de toelichting bij de voorgestelde nota van wijziging acht de
regering registratie van de vreemde nationaliteit van Nederlanders die
het Nederlanderschap van rechtswege hebben verkregen, in de
basisregistratie personen niet langer noodzakelijk. Zij wil echter niet
zo ver gaan dat voor die personen ook de al bestaande registratie van
een eventuele vreemde nationaliteit ambtshalve wordt beëindigd. Een
dergelijke handelwijze zou onevenredig grote uitvoeringslasten met zich
brengen voor de overheid, met name voor de gemeenten: van ruim een
miljoen Nederlanders die tevens een vreemde nationaliteit bezitten, zou
dan moeten worden uitgezocht op welke wijze zij het Nederlanderschap
hebben verkregen, aldus de toelichting. Daarom is ervoor gekozen om de
voorgestelde wijziging alleen te laten gelden voor personen die
ingeschreven gaan worden vanaf de inwerkingtreding van de voorgestelde
wet. Wel zal aan reeds ingeschreven betrokkenen, met uitzondering van
hen die het Nederlanderschap hebben verkregen door (bevestiging van)
optie of door verlening (naturalisatie), eenmalig de mogelijkheid worden
geboden om op verzoek de registratie op het punt van de vreemde
nationaliteit aan te passen.

De Afdeling heeft op zichzelf begrip voor de aanzienlijke
uitvoeringslasten. Dat kan er echter niet aan afdoen dat het voorstel
zal leiden tot een onderscheid binnen de groep Nederlanders die het
Nederlanderschap van rechtswege hebben verkregen, tussen diegenen wier
vreemde nationaliteit wél geregistreerd is en zal blijven en diegenen
voor wie dat niet meer het geval zal zijn. Aldus ontstaat een situatie
die op gespannen voet komt te staan met de Europese privacyrichtlijn.
Immers, het voorstel brengt met zich dat het gegeven van de vreemde
nationaliteit van personen die behoren tot de eerst bedoelde categorie
in de basisregistratie bewaard zal blijven, terwijl de regering een
dergelijke registratie, gelet op de toelichting, op zich zelf niet
langer noodzakelijk acht voor de uitvoering van overheidstaken. Daar
komt bij dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
al eerder heeft aangegeven dat, indien de wet keuzevrijheid laat om een
gegeven al dan niet te laten registreren, de kwaliteit van de
registratie van het betreffende gegeven niet meer gewaarborgd kan
worden, zodat dit gegeven dan niet meer zinvol kan worden gebruikt. 

Het behoud van de al bestaande registraties van de vreemde nationaliteit
van Nederlanders die het Nederlanderschap van rechtswege hebben
verkregen, is kwetsbaar uit het oogpunt van de Europese privacyrichtlijn
die bepaalt dat persoonsgegevens niet langer worden bewaard dan
noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doeleinden waarvoor zij
worden verzameld of vervolgens worden verwerkt.

De Afdeling adviseert de hiervoor bedoelde handhaving in de
basisregistratie van de al bestaande registraties van de vreemde
nationaliteit van Nederlanders die het Nederlanderschap van rechtswege
hebben verkregen, opnieuw te bezien.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging goed
te vinden dat de nota van wijziging niet wordt gezonden aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal
zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

(get) van Dijk

	Kamerstukken II 2010/11, Aanhangsel Handelingen, 1349, blz. 3. 

	Kamerstukken II 2010/11, Aanhangsel Handelingen, 1349, blz. 2. 

	Het voorstel voor de Wet basisregistratie personen vormt, aldus de
toelichting bij dat voorstel, een zelfstandige implementatie van de
Europese privacyrichtlijn (Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 24 oktober 1995, Pb L 281). Ook dient de verwerking van
persoonsgegevens te voldoen aan de eisen van artikel 10 Grondwet,
artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 8 van het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest). Zie uitgebreid
Kamerstukken II 2011/12, 33 219, nr. 3, blz. 63 e.v.

	Artikel 6, eerste lid, onder b en d, Richtlijn 95/46/EG.

	Artikel 6, eerste lid, onder e, Richtlijn 95/46/EG.

	Kamerstukken II 2010/11, Aanhangsel Handelingen, 1349, blz. 2-3. 

	Deze kwetsbaarheid bestaat ook in relatie tot artikel 8 EVRM en artikel
8 EU-Handvest. Er dienen geen persoonsgegevens te worden verzameld en
verwerkt dan noodzakelijk is voor het doel dat daarmee wordt gediend,
i.c. het belang van de overheid bij een doelmatige
persoonsinformatievoorziening.

  PAGE  5 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........