Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.12.0458/II	's-Gravenhage, 10 december 2012

Bij Kabinetsmissive van 14 november 2012, no.12.002690, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie,
mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van
Strafrecht in verband met de herziening van de regels over de werking
van de strafwet buiten Nederland (herziening regels betreffende
extraterritoriale rechtsmacht in strafzaken), met memorie van
toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot herziening van de regeling in het Wetboek
van Strafrecht (Sr) betreffende de uitoefening van extraterritoriale
rechtsmacht door Nederland. Extraterritoriale rechtsmacht houdt in dat
strafbare feiten die in het buitenland zijn begaan, in Nederland kunnen
worden vervolgd en berecht. 

Het wetsvoorstel beoogt (a) meer bescherming te bieden aan Nederlanders
en met hen in dat opzicht gelijk te stellen vreemdelingen die in het
buitenland slachtoffer worden van een strafbaar feit, (b) de rechtsmacht
uit te breiden ten aanzien van in Nederland woon- of verblijfplaats
hebbende vreemdelingen die zich in het buitenland schuldig hebben
gemaakt aan een strafbaar feit en (c) de rechtsmachtregeling
toegankelijker te maken. 

De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat met het
voorstel de regeling inderdaad aanmerkelijk inzichtelijker en
overzichtelijker wordt gemaakt. Zij maakt opmerkingen met betrekking tot
de effectiviteit en uitvoerbaarheid van de uitbreiding van de
extraterritoriale rechtsmacht in het algemeen, de uitbreiding van de
extraterritoriale rechtsmacht ten aanzien van vreemdelingen, de dubbele
strafbaarheid, het nationaliteitsbeginsel en de terugwerkende kracht.
Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel
wenselijk is.

Het op de voorgestelde wet gebaseerde ontwerpbesluit inzake
internationale verplichtingen is met het ter advisering voorgelegde
wetsvoorstel meegezonden, hetgeen van nut is bij de beoordeling van het
wetsvoorstel. De Afdeling beperkt zich in dit stadium evenwel tot
advisering over het voorstel van wet.

1.	Effectiviteit en uitvoerbaarheid 

Het voorstel betreft een herziening en uitbreiding van de
extraterritoriale rechtsmachtbepalingen in het Wetboek van Strafrecht.
In het in de toelichting genoemde WODC-rapport ‘Communicerende
grondslagen van extraterritoriale rechtsmacht’ wordt gesteld dat van
een herziening van deze rechtsmachtbepalingen niet al te veel moet
worden verwacht, als er geen grotere opsporingscapaciteit beschikbaar
is. “Meer nog dan de aard en structuur van de rechtsmachtbepalingen
verklaart de afwezigheid van een infrastructuur het ontbreken van
vervolging van feiten buiten Nederland in de praktijk.” Volgens het
aan het rapport ten grondslag liggende onderzoek valt uit de resultaten
van de aanpak van internationale misdrijven te leren dat de opsporing en
vervolging in de praktijk wel mogelijk blijken te zijn, maar dat deze
een zekere infrastructuur verlangen en daarvoor een extra inspanning
moet worden gedaan. De onderzoekers bevelen aan de capaciteit van
opsporing, vervolging en berechting af te stemmen op de omvang van de
aan Nederland toekomende rechtsmacht.

In de toelichting wordt in reactie op het rapport gesteld dat er omtrent
de toepassing van de rechtsmachtbepalingen niet al te hooggespannen
verwachtingen mogen bestaan. Nederland komt gewoonlijk slechts in actie,
indien de autoriteiten van het land waar het strafbare feit is begaan,
de opsporing niet ter hand nemen. In die gevallen blijkt het doen van
onderzoek in het buitenland vaak echter complex. Dit laat onverlet dat
de wetgeving adequaat moet zijn voor de gevallen waarin deze voor
toepassing in aanmerking komt. De verwachting is volgens de toelichting
dat de omvang en strekking van de uitbreiding van de rechtsmacht geen
noemenswaardige consequenties zullen hebben voor de werklast van de
rechtspraak en het OM.

 

De Afdeling mist in de toelichting een globale aanduiding van de omvang
van het aantal gevallen waarin ten aanzien van de met het voorstel
bestreken feiten in het land waar die zijn begaan, niet tot vervolging
wordt overgegaan. Die informatie is van belang in verband met de
aanbeveling in genoemd onderzoek om de capaciteit van opsporing,
vervolging en berechting af te stemmen op de omvang van de
rechtsmachtregeling. Uitbreiding van die regeling dient immers niet te
leiden tot een navenante verlaging van de ophelderingspercentages. De
Afdeling wijst in dat verband met name op de voorgestelde uitbreiding
van de rechtsmacht ten behoeve van Nederlanders en vreemdelingen die
slachtoffer zijn geworden van in het buitenland gepleegde strafbare
feiten en op de beoogde uitbreiding van de rechtsmacht voor in het
buitenland door vreemdelingen begane strafbare feiten. Dat de wetgeving
adequaat dient te zijn voor de gevallen waarin deze voor toepassing in
aanmerking komt, houdt ook in dat daaraan effectief uitvoering dient te
kunnen worden gegeven.

 

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de noodzaak
de capaciteit voor de opsporing, vervolging en berechting aan te passen
aan de voorgestelde uitbreiding, gerelateerd aan het te verwachten
aantal gevallen dat het land waar het strafbare feit is begaan, de
opsporing niet ter hand neemt. In dat verband dient tevens nader te
worden ingegaan op de te verwachte toename van artikel 12 Sv-procedures,
ten aanzien waarvan in toelichting nu slechts wordt gesteld dat die
toename verregaand is ingedamd door te kiezen voor een hoge
toepasselijkheidsgrens voor de extraterritoriale rechtsmacht. 

2.	Rechtsmacht ten aanzien van vreemdelingen

a.	Het criterium van een vaste woon- of verblijfplaats

De bestaande artikelen 5a en 5b Sr vestigen rechtsmacht ten aanzien van
in het buitenland gepleegde strafbare feiten, waaraan vreemdelingen zich
hebben schuldig gemaakt, respectievelijk waarvan vreemdelingen
slachtoffers zijn die in Nederland een vaste woon- of verblijfplaats
hebben. Het betreft onder meer misdrijven waarvan het beschermde belang
en de strekking bestaan uit het tegengaan van seksuele uitbuiting,
seksueel misbruik van kinderen en mensenhandel. 

De voorgestelde artikelen 5 en 7 Sr vestigen een ruimere rechtsmacht ten
aanzien van door vreemdelingen begane strafbare feiten in het
buitenland, respectievelijk strafbare feiten waarvan vreemdelingen in
het buitenland slachtoffer zijn geworden. Voorgestelde voorwaarde voor
het uitoefenen van rechtsmacht is echter dat de desbetreffende
vreemdeling een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland heeft
gedurende een onafgebroken periode van ten minste vijf jaar (artikel
86b). Deze wijziging van de vereiste verblijfsduur wordt niet
toegelicht.

 

De Afdeling wijst er allereerst op dat de wetsgeschiedenis van in het
bijzonder het in 2002 ingevoerde artikel 5a Sr uitwijst, dat er bij die
bepaling vanuit is gegaan dat aan het criterium van een vaste woon- en
verblijfplaats is voldaan, indien betrokkene in Nederland woont en in de
regel alhier mag verblijven. De eis van ten minste vijf jaar
onafgebroken verblijf in Nederland wordt niet gesteld. Ten tweede merkt
de Afdeling op dat voor de toepassing van bepalingen bij en krachtens de
Vreemdelingenwet 2000 geldt, dat een vreemdeling een vaste woon- of
verblijfplaats in Nederland heeft, indien hij op een gesteld adres in de
GBA is ingeschreven, voor welke inschrijving rechtmatig verblijf van de
vreemdeling een vereiste is. Aan laatstgenoemd vereiste kan al zijn
voldaan bij korter verblijf van de vreemdeling in Nederland dan vijf
jaren. Ten slotte wijst de Afdeling erop dat het begrip ingezetene, waar
de toelichting naar verwijst voor de gelijkstelling met de Nederlander,
in het algemeen ziet op een persoon die voor een periode van vier
maanden of langer in Nederland woont. 

De bestaande artikelen 5a en 5b Sr vatten derhalve een ruimere categorie
vreemdelingen onder de werkingssfeer van de rechtsmachtbepalingen dan
het wetsvoorstel doet. De eis van rechtmatig en onafgebroken verblijf
van de vreemdeling in Nederland voor ten minste vijf jaren als invulling
van het criterium van het hebben vaste woon- of verblijfplaats van de
vreemdeling behoeft in dat licht een motivering.

Het in de toelichting gehuldigde uitgangspunt dat de vervolging van
vreemdelingen plaatsvindt in het land waar het feit is begaan en dat de
verdachte in beginsel aan dat land wordt uit- of overgeleverd, neemt
niet weg dat hier sprake is van een aanmerkelijke inperking van de
vervolgingsmogelijkheid van vreemdelingen. Evenmin kan het voorgestelde
artikel 8c Sr, dat rechtsmacht vestigt over strafbare feiten begaan door
vreemdelingen die korter dan vijf jaar in Nederland verblijven, in dit
verband als voldoende vangnetbepaling worden beschouwd. Genoemd artikel
geldt immers slechts voor ernstige misdrijven (met strafbedreiging van 8
jaren of meer) ten aanzien van vreemdelingen van wie de uitlevering door
Nederland is geweigerd of niet mogelijk is. Dit laatste is onder de
bestaande regeling niet het geval. 

De Afdeling adviseert de keuze voor de eis van het rechtmatig verblijf
van de vreemdeling in Nederland gedurende een onafgebroken periode van
ten minste vijf jaar in de toelichting dragend te motiveren en het
voorstel zo nodig aan te passen. Tevens dient in de toelichting te
worden ingegaan op het feit dat in het voorgestelde artikel 86b Sr niet
wordt bepaald of aan het criterium van het hebben van een vaste woon- of
verblijfplaats moet zijn voldaan op het moment waarop het feit is
begaan, of dat voldoende is dat daaraan is voldaan op het moment waarop
wordt beslist tot vervolging over te gaan, zoals de bestaande artikelen
5, tweede lid, en 5a, vierde lid, Sr ten aanzien van het actieve
personaliteitsbeginsel bepalen. Zo nodig dient het voorstel op dit punt
te worden aangevuld. 

b.	Feiten begaan jegens een onderdaan van het land waar het feit is
begaan

Het voorgestelde artikel 5 Sr, dat toepassing geeft aan het passieve
personaliteitsbeginsel, stelt alle vreemdelingen met een vaste woon- of
verblijfplaats voor de uitoefening van rechtsmacht gelijk met
Nederlanders. De Afdeling acht het niet vanzelfsprekend dat de ratio van
het passieve personaliteitsbeginsel - de beschermende functie en de
speciale verantwoordelijkheid van Nederland daarvoor - ook buiten de
speciale gevallen van misbruikdelicten jegens bijzonder kwetsbare
groepen gelijkelijk geldt met betrekking tot vreemdelingen jegens wie
het feit is begaan in het land waarvan zij de nationaliteit bezitten en
waar het feit eveneens strafbaar is gesteld. Aan dit onderscheid wordt
noch in de voorgestelde bepalingen noch in de toelichting aandacht
besteed. 

De Afdeling adviseert dit alsnog te doen en het voorstel zo nodig op dit
punt aan te passen. 

c.	Andere belemmeringen dan uitleveringsbeletselen

Het voorgestelde artikel 8c Sr breidt de extraterritoriale rechtsmacht
uit over in Nederland verblijvende vreemdelingen die zich in het
buitenland schuldig maken aan een misdrijf waarop een gevangenisstraf
van 8 jaar of meer is gesteld, indien uitlevering a. door Nederland is
geweigerd of b. niet mogelijk is wegens het ontbreken van een
uitleveringsverdrag tussen Nederland en het andere land. 

De Afdeling wijst er met het College van Procureurs-Generaal op dat
naast uitleveringsbeletselen tevens andere belemmeringen in het land
waar het feit is gepleegd kunnen ontstaan, die het opportuun maken dat
betrokkene in Nederland wordt vervolgd. Gewezen kan worden op
onvoldoende opsporingsactiviteiten, capaciteit of medewerking van landen
waar het feit is begaan en waarmee Nederland (wel) een
uitleveringsrelatie heeft. 

Hoewel in laatstgenoemde gevallen het opportuniteitsbeginsel kan leiden
tot het afzien van vervolging, adviseert de Afdeling de bepaling zodanig
te formuleren dat daarmee ook de bedoelde andere belemmeringen worden
bestreken.

 

3.	Dubbele strafbaarheid

In het voorgestelde artikel 5 Sr wordt voor alle daar geregelde gevallen
voor de uitoefening van extraterritoriale rechtsmacht de voorwaarde
gesteld dat het desbetreffende feit zowel naar Nederlands recht als naar
het recht van het land waar het is begaan, strafbaar is; de dubbele
strafbaarheid.

Hoewel dubbele strafbaarheid bij extraterritoriale
rechtsmachtsregelingen uitgangspunt is, wordt daarvan op grond van het
beschermingsbeginsel in bepaalde gevallen afgeweken, omdat “afdoende
bescherming van eigen staatsbelangen als regel niet in het buitenland
wordt gevonden”.

In de toelichting wordt ten aanzien van de in artikel 5 Sr geregelde
gevallen gesproken van “specifieke nationale rechtsbelangen” ter
onderscheiding van de “algemene nationale rechtsbelangen”, geregeld
in artikel 4.

Voor enkele van de in het voorgestelde artikel 5 Sr geregelde gevallen
geldt naar huidig recht niet de voorwaarde van dubbele strafbaarheid.
Genoemd kunnen worden misdrijven begaan tegen luchtvaartuigen en
vaartuigen (artikel 4 sub 7 respectievelijk sub 8 Sr).

De Afdeling adviseert in de toelichting te motiveren waarom voor de in
artikel 5 geregelde gevallen als algemene voorwaarde dubbele
strafbaarheid is gesteld en aan te geven hoe dit zich verhoudt tot het
volgens de toelichting voor het wetsvoorstel gekozen uitgangspunt van
“de versterking van de beschermende functie van de Nederlandse
strafwet”. 

4.	Nationaliteitsbeginsel

Het bestaande artikel 5, tweede lid, Sr regelt dat in de daar genoemde
gevallen de vervolging ook kan plaatshebben, als de verdachte eerst na
het begaan van het feit Nederlander wordt. 

De Afdeling beveelt aan deze mogelijkheid ook in de voorgestelde
regeling te voorzien, voor overeenkomstige gevallen.

5.	Terugwerkende kracht

De consultatieversie van het wetsvoorstel bevatte een voorziening
waaruit volgde dat de voorgestelde regels voor de uitoefening van
extraterritoriale rechtsmacht alleen betrekking hadden op feiten die na
de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zouden plaatsvinden. Op advies
van het College van Procureurs-Generaal is de overgangsrechtelijke
regeling geschrapt: “Er is bij nader inzien geen aanleiding om de
uitoefening van extraterritoriale rechtsmacht te beperken tot feiten die
na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zij begaan.”, aldus de
toelichting. 

De onmiddellijke werking brengt mee dat Nederland rechtsmacht kan
uitoefenen over feiten, gepleegd in een land waar zulks ten tijde van
het plegen nog niet strafbaar was. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken
aan gedragingen die onder een bepaald politiek regime niet strafbaar
waren of zelfs werden opgedragen. De Afdeling is van oordeel dat
voorzichtigheid is geboden bij het toekennen van terugwerkende kracht
aan de rechtsmachtbepalingen, aangezien rechtsmacht vervolgbaarheid en
strafrechtelijke aansprakelijkheid impliceert. De Afdeling wijst erop
dat artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van
de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bepaalt dat
niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen
strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten
tijde dat het handelen of nalaten geschiedde (het nulla poenabeginsel).
Artikel 7, tweede lid, EVRM maakt een uitzondering op het nulla
poenabeginsel voor de berechting of bestraffing van iemand die schuldig
is aan een handelen of nalaten, dat ten tijde van het handelen of
nalaten een misdrijf was overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen die
door beschaafde volken worden erkend. 

De Afdeling beveelt aan met het oog op de rechtszekerheid en kenbaarheid
van strafbaarheid de inwerkingtreding van de wet zodanig te regelen dat
aan de uitbreiding van de rechtsmacht slechts terugwerkende kracht
toekomt ten aanzien van feiten die ten tijde van het handelen of nalaten
strafbaar waren in het land waar deze zijn begaan dan wel misdrijven
waren overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen die door beschaafde
volken worden erkend. 

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande het in artikel IV
bepaalde te nuanceren. 

 

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State, 

	Citeertitel en memorie van toelichting, paragraaf 1, vierde alinea. 

	A.H. Klip & A.-S. Massa, ‘Communicerende grondslagen van
extraterritoriale rechtsmacht. Onderzoek naar de grondslagen voor
extraterritoriale rechtsmacht in België, Duitsland, Engeland en Wales
en Nederland met conclusies en aanbevelingen voor de Nederlandse
(wetgevings-) praktijk, Maastricht University 2010, in opdracht van het
WODC, blz. 120 e.v. Zie ook Kamerstukken II 2010/11, 32 500 VI, nr. 3 en
bijlage. 

	Memorie van toelichting, paragraaf 3.4.2. Praktijk.

	Memorie van toelichting, paragraaf 3.4.2. Praktijk.

	Memorie van toelichting, paragraaf 1. 1, voorlaatste alinea. 

	Op grond van artikel 12 Sv kunnen rechtstreeks belanghebbenden bij het
gerechtshof beklag doen over het niet vervolgen van een strafbaar feit.

	Memorie van toelichting, paragraaf 4.2,

	De in artikel 5a Sr geregelde uitbreiding van de toepasselijkheid van
de strafwet op in Nederland verblijvende vreemdelingen is een
uitvloeisel van het gemeenschappelijk optreden van de EU-lidstaten van
24 februari 1997 ter bestrijding van mensenhandel en seksuele uitbuiting
van kinderen. 

	Zie ook artikel 3, eerste lid, onderdeel b van het ontwerpbesluit
internationale verplichtingen extraterritoriale rechtsmacht, tezamen met
het wetvoorstel aan de Afdeling gezonden. 

	Stb. 2002, 388.

	Kamerstukken II 2001/02, 27 745, nr. 6, blz. 23-24.

	AB RvS, 23 mei 2003, 200302118/1.

	Artikel 26 Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. 

	Vgl. artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000.

	  HYPERLINK
"http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/persoonsgegevens/vraag-en-antwo
ord/wat-is-de-registratie-niet-ingezetenen-rni.html" 
www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/persoonsgegevens/vraag-en-antwoord/wat-
is-de-registratie-niet-ingezetenen-rni.html . Zie ook artikel 26 Wet
GBA.

	Het voorgestelde artikel 8c Sr vestigt weliswaar in bepaalde gevallen
rechtsmacht, doch dit artikel ziet op misdrijven van 8 jaren of meer en
een uitleveringsbeletsel een voorwaarde is.

	Advies College van Procureurs-Generaal van 31 mei 2012, blz. 2, midden.

  E. van Sliedrecht, J.M. Sjöcrona en A.M.M. Orie, Handboek
Internationaal Strafrecht, Kluwer, Deventer 2008, blz. 54. 

 	Memorie van toelichting, paragrafen 4.1 en 4.2.

  Memorie van toelichting, paragraaf 1.

	Artikelsgewijze toelichting op artikel IV.

	Idem.

  PAGE  6 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........