Preview document (🔗 origineel)

---

No.W15.13.0126/IV	's-Gravenhage, 20 juni 2013

Bij Kabinetsmissive van 6 mei 2013, no.13.000938, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt een
Nota van wijziging bij het voorstel van wet tot wijziging van de
Meststoffenwet (invoering stelsel verantwoorde mestafzet), met
toelichting.

In de nota van wijziging is de regeling in het wetsvoorstel, volgens
welke vooraf mestplaatsingsovereenkomsten voor de afzet van
overschotmest moeten worden gesloten, geschrapt. Daartoe is overgegaan
omdat inmiddels twijfel is gerezen over de meerwaarde van die regeling
naast de invoering van mestverwerkingsplichten en het voorlopig nog
voortbestaan van het stelsel van dierrechten voor varkens en pluimvee en
de melkquotering voor rundvee. 

Ook is de verplichting geschrapt om de overeenkomsten waarmee aan de
mestverwerkingsplicht moet worden voldaan voorafgaande aan het
kalenderjaar waarop het betrekking heeft, te sluiten. Verder wordt het
mogelijk gemaakt dat een mestverwerkingsovereenkomst wordt gesloten
tussen de mestproducent, een intermediaire onderneming en de verwerker.
De mogelijkheid om de mestverwerkingsplicht bij vervangende
verwerkingsovereenkomst over te dragen aan een andere landbouwer zal in
het wetsvoorstel zelf worden geregeld. In het oorspronkelijke voorstel
werd dit nog overgelaten aan de besluitgever (bij amvb). 

De regeling van de bestaande registratieplicht voor intermediairs
(tussenpersonen die mest al dan niet door hen bewerkt verhandelen) wordt
versterkt.  

Omdat de behandeling van het wetsvoorstel langer duurt dan
oorspronkelijk was voorzien, is de streefdatum van inwerkingtreding
aangepast: van 1 januari 2013 naar 1 januari 2014. 

De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de redenen die
voor de nota van wijziging worden aangevoerd. Zij wijst er evenwel op
dat met het schrappen van de verplichting tot het sluiten van
mestplaatsingsovereenkomsten en de versoepeling van het regime van
verplichte mestverwerking risico’s worden gelopen bij de uitvoering
van de Nitraatrichtlijn.

1.	Borging uitvoering van de Nitraatrichtlijn

De Nitraatrichtlijn verplicht de lidstaten in het kader van de
actieprogramma’s ter uitvoering van deze richtlijn de aanvullende of
verscherpte maatregelen te treffen die zij noodzakelijk achten om de
doelstellingen van die richtlijn te verwezenlijken. Bij het selecteren
van die maatregelen houden de lidstaten rekening met de doeltreffendheid
en kosten ervan ten opzichte van die van eventuele andere preventieve
maatregelen. 

Op dit moment wordt hieraan nationaal invulling gegeven met de thans nog
geldende dierrechten voor het houden van varkens en pluimvee en –
indirect – met de op Europees niveau geregelde melkquotering. Met het
wetsvoorstel is beoogd te voorkomen dat na de geplande, maar voorlopig
nog uitgestelde, afschaffing van dierrechten voor varkens en pluimvee en
beëindiging van de melkquotering in april 2015, een stijging van de
mestproductie zal optreden die niet overeenkomstig de gebruiksnormen
voor dierlijke mest in Nederland kan worden geplaatst. Daarom was in het
oorspronkelijke wetsvoorstel voorzien in een stelsel van overeenkomsten
voor de plaatsing van mest bij een andere ondernemer en verplichte
mestverwerking tot een bij  ministeriële regeling vast te stellen
percentage van het mestoverschot. Beide overeenkomsten zouden vooraf
moeten worden gesloten. In de nota van wijziging wordt het eerder
voorziene instrumentarium voor verantwoorde mestafzet teruggebracht tot
de mestverwerkingsplicht voor overschotbedrijven. Daarvoor hoeven niet
meer voorafgaande aan een mestproductiejaar overeenkomsten te worden
gesloten. De controle op de naleving van de mestverwerkingsplicht zal
aan de hand van nu reeds voorgeschreven documenten voor vervoer en afzet
van mest plaatsvinden. De Afdeling wijst op de volgende gevolgen van
deze wijzigingen.

a.	Beperking van het instrumentarium.

Als gevolg van de nota van wijziging zal de mestverwerkingsplicht als
enige maatregel overblijven waarmee de naleving van de gebruiksnormen en
daarmee de uitvoering van de Nitraatrichtlijn zal moeten worden geborgd.
 De afzet van het deel van het mestoverschot dat niet onder de
mestverwerkingsplicht valt, zal een mestproducent moeten verantwoorden
met de naleving van de al bestaande gebruiksregels op grond van de
Meststoffenwet. Met deze beperking van het instrumentarium ten behoeve
van de uitvoering van de Nitraatrichtlijn wordt die uitvoering
kwetsbaarder. 

  

b.	Naleving van de mestverwerkingsplicht

Doordat voortaan het vervoerbewijs ook als bewijs van een gesloten
mestverwerkingsovereenkomst kan gelden, bestaat het gevaar dat de
mestverwerkingsplicht vanwege de fraudegevoeligheid van dat document
minder effect zal hebben als instrument voor de borging van de naleving
van de uit de Nitraatrichtlijn voortvloeiende gebruiksnormen. 

Voorts kan de mestverwerkingsplicht worden geregeld in een
driepartijenovereenkomst of vervangende verwerkingsovereenkomst. Aldus
worden schakels aan de mestverwerkingsketen toegevoegd, met even zovele
kansen op frauduleus gedrag. Weliswaar voorziet de nota van wijziging in
een aanscherping van de registratieplicht van intermediairs en een
uitbreiding van de werkingssfeer van de Wet Bibob, maar het effect
daarvan is thans moeilijk in te schatten. 

c.	Economische voorwaarden mestverwerking

Verder geldt nog steeds dat de effectiviteit van de
mestverwerkingsplicht afhankelijk zal zijn van de aanwezige
verwerkingscapaciteit. De invoering van de mestverwerkingsplicht in het
wetsvoorstel was mede ingegeven door de noodzaak de
mestverwerkingssector economisch op gang te helpen met een verzekerde
aanvoer. Dat wijst op economische kwetsbaarheid. Omdat nu volledig wordt
gefocust op de mestverwerkingsplicht als aanvullend instrument tegen
overbelaste situaties op de mestmarkt, is des te belangrijker dat
duidelijkheid bestaat over de economische haalbaarheid van de
mestverwerking. Daarvoor is ook van belang dat er voldoende vraag naar
mestverwerkingsproducten is en zal zijn. 

In de toelichting op de nota van wijziging wordt medegedeeld dat de
staatssecretarissen van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu
voor 1 januari 2014 op basis van een ex-ante beleidsevaluatie zullen
beoordelen of de mestverwerkingsplicht ook na het vervallen van de
dierrechten en melkquota, een voldoende sturend instrument is om aan de
verplichtingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen, mede in het licht van
de effecten op de realisatie van de overige milieudoelen voor de
veehouderij. Als hieruit blijkt dat maximering van de mestproductie
noodzakelijk is, zullen daartoe aanvullende instrumenten worden ingezet.
Daarbij wordt primair gedacht aan de continuering van dierrechten voor
varkens en pluimvee en de introductie van dierrechten voor rund- en
melkvee. Daarvoor benodigde wet- en regelgeving zal tijdig worden
voorbereid, aldus de toelichting. 

Naar de mening van de Afdeling zullen in de aangekondigde evaluatie de
hierboven onder a en b genoemde gevolgen van de nota van wijziging
moeten worden meegenomen. Gelet op de voorziene afschaffing van de
melkquotering in april 2015 is zij voorts van oordeel dat in ieder geval
voor 1 januari 2014 duidelijkheid moet bestaan over de vraag welke extra
maatregelen zouden moeten en kunnen worden ingevoerd en welk effect
daarvan mag worden verwacht. 

Die maatregelen zullen als aanvullende of verscherpte maatregel in de
zin van artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn noodzakelijk en
proportioneel dienen te zijn. Verder moet rekening worden gehouden met
vertragende werking van overgangsrecht. 

De nu in de nota van wijziging voorgestelde aanpak houdt in dat eerder
voorgestelde instrumenten worden geschrapt, waarna na 1 januari 2014 het
wetgevingsproces weer opnieuw moet worden begonnen wanneer bij de ex
ante evaluatie tot de - niet onwaarschijnlijke - conclusie wordt gekomen
dat extra maatregelen nodig zijn. Die aanpak houdt het risico in dat
vervolgens bij het afschaffen van dierrechten en melkquota niet voldaan
kan worden aan de eisen van de Nitraatrichtlijn. De Afdeling adviseert
daarom nu niet alleen de mogelijkheid van volume maatregelen achter de
hand te houden, maar vooralsnog tevens de nu nog in het wetsvoorstel
voorziene verplichting van het vooraf sluiten van
mestplaatsingsovereenkomsten. Ten aanzien van die verplichting zou dan
bepaald kunnen worden dat de hierop betrekking hebbende artikelen op een
apart te bepalen tijdstip in werking treden wanneer na 1 januari 2014
zou blijken dat als gevolg van een te verwachten toename van het
mestvolume de ter uitvoering van de Nitraatrichtlijn gesteld grenzen
dreigen te worden overschreden en niet tijdig andere maatregelen
gerealiseerd zijn. Op deze wijze houdt dit tegelijk een aanmoediging in
voor de sector om het mestvolume verantwoord te laten zijn. Teneinde de
lasten die te zijner tijd aan een eventuele verplichtstelling om vooraf
mestplaatsingsovereenkomsten te sluiten zijn verbonden, zo beperkt
mogelijk te houden, adviseert de Afdeling voorts op basis van een nadere
risicoanalyse te onderzoeken of die binnen de overschotbedrijven tot
bepaalde categorieën bedrijven kan worden beperkt. 

De Afdeling adviseert gezien het bovenstaande de nota van wijziging
nader te bezien. 

2.	Registratie intermediairs

De nota van wijziging voorziet in een versterking van de bestaande
registratieverplichting van intermediairs. Zij vormen de tussenschakel
tussen mestproducenten en andere landbouwers die mest gebruiken dan wel
mestverwerkers. Daartoe wordt in artikel 15, tweede lid, een grondslag
gelegd voor het regelen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
van een verbod intermediaire activiteiten te verrichten zonder
voorafgaande registratie bij de minister. Verder bevat het voorgestelde
vijfde lid een grondslag voor het regelen bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur van weigering, schorsing of schrapping van een
registratie. Die regels kunnen ook inhouden dat een registratie kan
worden geweigerd of geschrapt in het geval en onder de voorwaarden,
bedoeld in artikel 3 van de Wet Bibob. Daarbij kan tevens worden
geregeld dat het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het
openbaar bestuur om advies kan worden gevraagd. 

Gelet op het vergunningskarakter van de registratie is de Afdeling van
mening dat het verplicht stellen daarvan dient te geschieden bij
algemene maatregel van bestuur. 

Voorts zal gelet op de aard van de in de Wet Bibob opgenomen 
weigerings-, schorsings-, intrekkings- en schrappingsgronden in de
mogelijke toepassing daarvan jegens intermediairs als bedoeld in de
Meststoffenwet moeten worden voorzien bij algemene maatregel van
bestuur. Ter vergelijking kan worden verwezen naar artikel 5.13b van het
Besluit omgevingsrecht dat is gebaseerd op artikel 2.17 van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht.

De Afdeling adviseert artikel 15, tweede en vijfde lid, in bovenbedoelde
zin aan te passen.

3.	Wijziging artikelen 59 en 62 (regeling tarief en maximum
bestuurlijke boete)

De nota van wijziging voorziet in een aanvulling van artikel 51, waarin
de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete is geregeld.
De boete kan ook worden opgelegd bij overtreding van het bepaalde bij of
krachtens artikel 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, en 33d. De
voorgestelde regeling van de tarieven in artikel 59 sluit hierop aan.
Eveneens wordt artikel 62, tweede lid, aangepast. Dat artikellid
schrijft voor dat ter zake van de daarin genoemde overtredingen bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de
hoogte van de bestuurlijke boete die ten hoogste kan worden opgelegd.
Daaronder worden nu ook overtredingen van het bepaalde bij of krachtens
artikel 33a, vierde, vijfde en zevende lid gebracht. Hierover merkt de
Afdeling het volgende op.

Voor zover in deze nota van wijziging wordt gekozen voor tariefstelling
van een bestuurlijke boete bij wet, voorziet het voorgestelde artikel
62, eerste lid, Meststoffenwet door de verwijzing naar artikel 59, reeds
in een regeling van maximering van de op te leggen boete. Opneming van
de artikel 33a, vierde en vijfde lid in het tweede lid is dan niet op
haar plaats.

Voor het opleggen van een bestuurlijke boete ter zake van overtredingen
van regels gesteld krachtens artikel 33a, zevende lid, wordt geen tarief
geregeld in artikel 59. De Afdeling adviseert dat alsnog te doen dan wel
toe te lichten waarom daartoe niet is besloten. Bij opneming van dit
artikellid in artikel 59 zal het om de hiervoor genoemde reden uit
artikel 62, tweede lid, moeten worden geschrapt. 

4.	Voor een redactionele kanttekening verwijst de Afdeling naar de bij
het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging goed
te vinden dat de nota van wijziging niet wordt gezonden aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal
zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W15.13.0126/IV met redactionele kanttekening die de
Afdeling in overweging geeft.

In de definitie van mestverwerkingsovereenkomst wordt in het aan artikel
1 toe te voegen onderdeel ee, onder 1º, daaronder het vervoersbewijs
verstaan voor de overdracht van dierlijke meststoffen aan een
mestverwerker dat voldoet aan de krachtens artikel 34, onderdeel b,
vastgestelde voorschriften en dat overeenkomstig die voorschriften bij
de minister is ingediend. Gelet op deze vereenzelviging van
mestverwerkingsovereenkomst met het bewijs daarvan in een vervoersbewijs
dat aan de krachtens de Meststoffenwet gestelde eisen voldoet, kan in
artikel 33a, derde lid, onderdeel a niet worden gesproken van een
overdracht “op basis van een in het desbetreffende kalenderjaar
gesloten mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste
lid, onderdeel ee, onder 1º”. Er kan beter staan: overeenkomstig een
op het desbetreffende kalenderjaar betrekking hebbende
mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid,
onderdeel ee, onder 1º.

	Aanvulling artikel 15 Meststoffenwet (onderdeel 3, artikel I, onderdeel
C) en aanvulling van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door
het openbaar bestuur (onderdeel 5, artikel IIa).

	Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de
bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische
bronnen (PbEG 1991, L 375).

	Artikel 5, vijfde lid.

	Voor de daadwerkelijke mestproductie.

	Op die laatste noodzaak heeft de Afdeling reeds gewezen in haar advies
over het wetsvoorstel.

	In het kader van deze adviesaanvraag treedt de Afdeling niet in de
vraag of om een andere reden volumebeheersing van de melkveehouderij
moet worden overwogen, bijvoorbeeld de mate waarin de rundveesector na
uitbreiding meer zou bijdragen aan de ammoniak- en methaanproblematiek.

	Verwezen zij naar aanwijzing 24, eerste lid, onderdeel a, met daarop
gegeven toelichting, en 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. 

 PAGE   5 

  PAGE  5 

 PAGE   I 

AAN DE KONING

........................................................................
...........