Preview document (🔗 origineel)

---

		‘s-Gravenhage, 

		

			

			Aan de Koning

WJZ / 13112896

Nader rapport inzake de nota van wijziging bij het voorstel van wet tot
wijziging van de 

Meststoffenwet (invoering stelsel verantwoorde mestafzet)

=======================================================

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 6 mei 2013,
nr. 13.000938, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake 

het bovenvermelde ontwerp rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit
advies, gedateerd 

20 juni 2013, nr. W15.13.0126/IV, bied ik U hierbij aan.

1. Borging uitvoering van de Nitraatrichtlijn

a. Beperking van het instrumentarium

Volgens de Afdeling advisering van de Raad wordt de uitvoering van de
Nitraatrichtlijn kwetsbaarder door de beperking van het nieuwe
instrumentarium tot uitsluitend de mestverwerkingsplicht voor een
percentage van het overschot en voor de verantwoording van de afzet van
het deel van het bedrijfsoverschot dat niet onder deze verwerkingsplicht
valt gebruik te maken van de bestaande gebruiksregels op grond van de
Meststoffenwet. Deze conclusie wordt door het kabinet niet gedeeld. De
verplichte mestverwerking heeft tot doel de druk op het stelsel van
gebruiksnormen te verminderen door regulering van de afzet van een deel
van het mestoverschot op veehouderijbedrijven, waarbij het
verwerkingspercentage gedifferentieerd zal worden afhankelijk van de
mestdruk in een gebied. Voor veehouderijbedrijven in een gebied waar de
mestdruk hoog is (zogenaamde concentratiegebieden) is het percentage van
het mestoverschot dat moet worden verwerkt hoger dan in gebieden met een
lagere mestdruk (niet-concentratiegebieden). De minister van Economische
Zaken kan het verwerkingspercentage jaarlijks bijstellen, om zo adequaat
bij te sturen als omstandigheden – zoals een krimpende nationale
mestplaatsingsruimte of groeiende mestproductie – veranderen. Om tot
een adequaat verwerkingspercentage te komen, is in artikel 33c, tweede
lid, bepaald dat de minister bij het vaststellen van het
verwerkingspercentage rekening houdt met de verwachte productie van
dierlijke meststoffen en de beschikbare landbouwgrond. Daarmee wordt
bewerkstelligd dat de hoeveelheid dierlijke meststoffen die niet in
Nederland plaatsbaar is, buiten de Nederlandse landbouw blijft.

De constatering van de Afdeling dat de afzet van het deel van het
overschot op veehouderijbedrijven dat niet onder de verwerkingsplicht
valt, door een mestproducent moet worden verantwoord op basis van de al
bestaande gebruiksnormen, is juist. Naast verantwoording op basis van de
gebruiksnormen gelden verplichtingen die zien op de verantwoording van
de af- en aanvoer van dierlijke mest. Gezien het feit dat het bij dit
deel gaat om een in Nederland plaatsbare hoeveelheid dierlijke
meststoffen, is voor dit deel de druk op deze gebruiksnormen in
belangrijke mate afgenomen.

De verantwoording van de afzet van het deel van het mestoverschot dat
niet onder de verwerkingsplicht valt, is naar het oordeel van het
kabinet dan ook voldoende geborgd met de regelgeving over de bestaande
gebruiksnormen op grond van de Meststoffenwet.

b. Naleving van de mestverwerkingsplicht

Het vervoersbewijs dierlijke meststoffen (hierna: vervoersbewijs) dient
als bewijs voor de af- en aanvoer van dierlijke meststoffen onder het
stelsel van gebruiksnormen. Bij de afzet van dierlijke mest hebben de
leverancier en afnemer van de dierlijke mest er beiden belang bij dat de
werkelijke situatie goed wordt weergegeven op het vervoersbewijs,
waarvoor zij beiden verantwoordelijk zijn. Beiden moeten in het kader
van de verantwoording van de mineralenboekhouding onder het stelsel van
gebruiksnormen aantonen dat genoeg respectievelijk niet teveel fosfaat
en stikstof zijn af- of aangevoerd. Het kabinet deelt dan ook niet de
stelling van de Afdeling dat het vervoersbewijs een fraudegevoelig
document is.

In situaties waarbij sprake is van fraude bij de afzet en/of afname van
dierlijke mest, gebeurt dit met het doel mineralen buiten de boekhouding
af en aan te voeren. In die gevallen is er veelal sprake van aan- en
afvoer van dierlijke mest, zonder dat daarvoor een vervoersbewijs wordt
opgesteld en ingediend bij Dienst Regelingen. Deze praktijken zijn niet
te ondervangen door ondernemers te verplichten vooraf hun mestafzet te
verantwoorden door overeenkomsten voor mestverwerking of mestplaatsing
af te sluiten.

Het vervoersbewijs wordt binnen het kader van het wetsvoorstel beschouwd
als een mestverwerkingsovereenkomst. Dit betekent geenszins dat de
controle op de naleving van de verwerkingsplicht uitsluitend zal worden
gebaseerd op de ingediende vervoersbewijzen. De verantwoording van de
aan- en afvoer van dierlijke mest is onder het stelsel van
gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften– naast het vervoersbewijs –
ingevuld met verplichte Automatische Gegevensregistratie (AGR) en GPS.
Met AGR/GPS worden essentiële transportgegevens, zoals de locatie van
laden en lossen en de bemonstering van de vracht, zonder tussenkomst van
menselijk handelen, vastgelegd en verzonden aan de Dienst Regelingen van
mijn ministerie. De verplichtingen die verbonden zijn aan de aan- en
afvoer van dierlijke mest waarborgen dat ook de mestverwerkingsplicht op
adequate wijze gehandhaafd kan worden. Door aan te sluiten bij bestaande
verplichtingen wordt daarnaast de regeldruk beperkt.

De driepartijenovereenkomst is nodig om het mestverwerkingssysteem beter
aan te laten sluiten op de praktijk. Voor het verwerken van dierlijke
mest kan het noodzakelijk zijn de dierlijke mest eerst een bewerking te
laten ondergaan. Als voorbeeld kan gewezen worden op de verplichting die
volgt uit de Europese verordening dierlijke bijproducten dat
varkensmest, alvorens deze mest geëxporteerd mag worden,
gehygiëniseerd moet worden. Een verplichting waarbij veehouders een
percentage van hun mestoverschot rechtstreeks naar een verwerker dienen
af te voeren zou betekenen dat deze hygiënisatie uitsluitend uitgevoerd
zou kunnen worden door de onderneming die ook de feitelijke export
uitvoert. Gespecialiseerde ondernemingen die zich toegelegd hebben op
het hygiëniseren van dierlijke mest – of elke andere vorm van
bewerken die gericht is op het exportwaardig maken van dierlijke mest -
zouden hiermee feitelijk buitenspel gezet worden. Dit is onwenselijk en
draagt niet bij aan het doel van de mestverwerkingsplicht. Om die reden
heeft het kabinet ervoor gekozen de mogelijkheid te creëren van een
driepartijenovereenkomst, waarbij de bewerker van de dierlijke mest
onderdeel kan uitmaken van de keten die de dierlijke mest verwerkt. Op
basis van artikel 33a, vierde lid, is de bewerker gehouden de
hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvoor hij
driepartijenovereenkomsten heeft gesloten, aan te bieden aan de
verwerker. Hiermee wordt voorkomen dat met het toestaan van een derde
partij de verwerkingsplicht wordt uitgehold. 

Ook de vervangende verwerkingsovereenkomst heeft tot doel het systeem
beter aan te laten sluiten op de praktijk. Op basis van artikel 33a,
vijfde lid, is de landbouwer die de verwerkingsplicht overneemt gehouden
de overgenomen verwerkingsplicht daadwerkelijk uit te voeren. Ook
hiervoor geldt dat zo wordt voorkomen dat met het toestaan van deze
overdracht de verwerkingsplicht wordt uitgehold. Het kabinet wil het
mogelijk maken dat veehouders die om bedrijfseconomische redenen meer
mest laten verwerken dan waartoe zij wettelijk verplicht zijn, (een deel
van) de verwerkingsplicht van een andere veehouder overnemen. Daarbij
kan gedacht worden aan veehouders die gevestigd zijn in regio’s waar
(nog) geen of beperkt mestverwerkingscapaciteit beschikbaar is of
veehouders die dierlijke mest produceren waarvoor (nog) geen of beperkt
mestverwerkingstechnieken beschikbaar zijn. De afgesloten vervangende
verwerkingsovereenkomsten dienen door alle bij de overeenkomst betrokken
partijen, uiterlijk in het kalenderjaar waarop de overeenkomst ziet, aan
de Dienst Regelingen verzonden te worden. Deze verantwoordingsplicht
vormt, tezamen met de verplichtingen die verbonden zijn aan de aan- en
afvoer van dierlijke mest, de basis voor Dienst Regelingen en de
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit voor de controle op de naleving
van de verwerkingsplicht.  

c. Economische voorwaarden mestverwerking

Het primaire doel van de mestverwerkingsplicht is het leveren van een
bijdrage aan de effectiviteit van het stelsel van gebruiksnormen en
gebruiksvoorschriften en daarmee de realisatie van milieudoelen. Ik heb
dit nogmaals benadrukt tijdens het algemeen overleg met de vaste
commissie voor Economische Zaken op 6 maart 2013, waarbij ik sprak over
de mestverwerkingsplicht als kans: “Het is een kans om op een
verantwoorde en duurzame wijze groei te realiseren” (Kamerstukken II
2012/13, 33 322, nr. 11, pag. 17). Met de mestverwerkingsplicht wordt de
veehouderijsector de mogelijkheid geboden op verantwoorde wijze te
groeien, onder de voorwaarde dat de mestverwerkingscapaciteit ook
afdoende groeit. De mestverwerkingsplicht vormt daarmee een stimulans om
verwerkingscapaciteit te realiseren. Ook mestbewerking krijgt een extra
stimulans doordat het voor een effectieve verwerking, bijvoorbeeld in
geval van export, noodzakelijk kan blijken dierlijke mest allereerst een
bewerkingsslag te laten ondergaan. Tegen die achtergrond is een brede
definitie van het begrip mestverwerking gehanteerd, waaronder niet
alleen industriële verwerking, maar ook export, zo nodig voorafgegaan
door bewerking van de dierlijke meststoffen, wordt verstaan.

Het was mede de wens van de veehouderijsector om door middel van een
verplichte mestverwerking de verantwoordelijkheid daar neer te leggen
waar het probleem ontstaat: bij veehouders met onvoldoende eigen grond
om de eigen mestproductie op te plaatsen. Het is nu aan de
veehouderijsector om aan te tonen dat het deze verantwoordelijkheid kan
dragen en dat voldoende mestverwerkingscapaciteit gerealiseerd kan
worden om de druk op de mestmarkt op effectieve wijze te verlichten. De
sector heeft recent haar sectorplan mestverwerking aan mij aangeboden.
Dit plan moet inzicht bieden in de wijze waarop de veehouderijsector
voldoende mestverwerkingscapaciteit denkt te realiseren en in de
maatregelen waarmee de overige aan de veehouderij verbonden milieudoelen
gerealiseerd kunnen worden. De plannen van de sector zullen in een
ex-ante beleidsevaluatie beoordeeld worden door het Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL), het Landbouw Economisch Instituut (LEI) en het
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Voor de afloop van
dit jaar zal het kabinet een besluit nemen over het te voeren beleid
voor de periode vanaf 2015. Voor het geval de plannen van de sector
onvoldoende waarborgen bieden dat met de mestverwerkingsplicht het
stelsel van gebruiksnormen effectief ondersteund kan worden, is als
‘stok achter de deur’ een continuering van het stelsel van
productierechten voor varkens en pluimvee en een introductie van
productierechten voor melkvee in het vooruitzicht gesteld. Om tijdig
gereed te zijn voor dit mogelijke beleid vanaf 2015 wordt thans een
wetsvoorstel ter introductie van productierechten voor melkvee
voorbereid.

De Afdeling acht de kans “niet onwaarschijnlijk” dat uit de ex-ante
evaluatie zal blijken dat extra maatregelen noodzakelijk zullen blijken
vanaf 2015 en acht het risicovol om te vertrouwen op een tijdige
afronding van het wetgevingsproces ter introductie van productierechten
voor melkvee per 2015. Het kabinet deelt deze vrees niet. Ik heb, bij
meerdere gelegenheden, duidelijk gemaakt dat het de inzet is om met
mestverwerking een bijdrage te leveren aan de realisatie van de doelen
van het mestbeleid en dat productierechten voor varkens, pluimvee en
melkvee hierbij de stok achter de deur vormen: “We zetten in op
mestverwerking, maar ik heb wel een stok achter de deur nodig. [...] De
sturing door middel van dierrechten is die stok achter de deur. [...]
Als de mestverwerking niet of in onvoldoende mate het
gebruiksnormenstelsel ontlast, zijn we in verband met de
Nitraatrichtlijn genoodzaakt om terug te grijpen op wat ik maar noem
«plan B»” (Kamerstukken II 2012/13, 33 322, nr. 11, pag. 17).
Hiermee wordt duidelijkheid geschapen voor de veehouderijsector over het
proces dat moet leiden tot een effectieve sturing op mestproductie en
mestafzet voor de periode na 2015. 

Overigens zou, anders dan de Afdeling suggereert, gedifferentieerde
inwerkingtreding van het oorspronkelijke wetsvoorstel in de door de
Afdeling bedoelde zin niet mogelijk zijn. In het oorspronkelijke
wetsvoorstel is de berekening van verwerkingsplicht in een kalenderjaar
namelijk gebaseerd op de afgesloten mestverwerkingsovereenkomsten
(mvo’s) en mestplaatsingsovereenkomsten (mpo’s) van het jaar
daarvoor. Zonder mpo’s kan de verwerkingsplicht dus niet worden
berekend. Het niet in werking laten treden van de bepalingen inzake
mpo’s leidt er dus toe dat de omvang van de verwerkingsplicht ook niet
kan worden berekend. Deze verwevenheid tussen de mvo’s en de mpo’s
komt in het hele wetsvoorstel terug en houdt verband met het
oorspronkelijke idee dat de verwerkingsplicht onderdeel uitmaakt van een
stelsel waarin de veehouder vooraf zijn hele mestafzet regelt (door
middel van de in het wetsvoorstel gedefinieerde mestplaatsingsruimte). 

Om deze redenen heb ik aan het advies van de Afdeling geen gevolg
gegeven.      

2. Aan het advies van de Afdeling om de delegatiegrondslag in artikel
15, tweede en vijfde lid, te beperken tot het niveau van een algemene
maatregel van bestuur, is gevolg gegeven.

3. Aan het advies van de Afdeling om de boetebepalingen in de artikelen
59 en 62 aan te passen, is gevolg gegeven.

4. De redactionele kanttekening van de Afdeling is in het wetsvoorstel
verwerkt.

5. Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt om de nota van wijziging
en de toelichting op enkele punten aan te passen. Het betreft technische
aanpassingen en verbeteringen.

In artikel I, onderdeel a, wordt de definitie van het begrip
“verwerken van dierlijke meststoffen” aangepast. Deze aanpassing
beoogt geen materiële wijziging; nog steeds zullen verbranding,
vergassing en export passen binnen de reikwijdte van de aangepaste
definitie. Slechts de wijze waarop deze reikwijdte wordt bepaald, is
aangepast; binnen de aangepaste definitie zal, naast de mogelijkheid
mest te exporteren, Onze Minister specificaties vaststellen van
behandelde eindproducten. Deze aanpassing houdt verband met het
volgende. De Europese Commissie heeft in het licht van de in de
Nitraatrichtlijn opgenomen definitie van dierlijke mest en meststof
bedenkingen geuit bij de in het voorstel van wet opgenomen definitie van
verwerken van dierlijke meststoffen. De Commissie staat op het standpunt
dat behandeling van dierlijke meststoffen niet kan leiden tot een
eindproduct dat geen dierlijke meststof meer is; zelfs de as die na
verbranding of vergassing resteert, zou nog moeten worden beschouwd als
dierlijke meststof. Niet is gebleken dat de Europese Commissie
inhoudelijke bezwaren heeft tegen het verwerken van dierlijke
meststoffen. Door in de definitie niet langer het begrip dierlijke
meststof te gebruiken wordt tegemoet gekomen aan de door de Commissie
opgebrachte bedenkingen. Door de in deze nota van wijziging gekozen
formulering wordt tevens bewerkstelligd dat de verwerkingsplicht
materieel ongewijzigd kan blijven.

Opgemerkt zij dat de bezwaren die de Commissie heeft geuit, los staan
van de inmiddels doorlopen notificatieprocedure, waarvan de
stand-still-periode van drie maanden ruimschoots is verstreken. 

Abusievelijk was voor biologische landbouwers geen aparte uitzondering
opgenomen. Ingevolge artikel 16 in samenhang met artikel 3, derde lid,
van Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008
tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr.
834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering
van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering
en de controle betreft (PbEU 2008, L 250) bestaat voor een biologische
veehouder de verplichting de op zijn bedrijf geproduceerde mest die hij
niet op grond in eigen gebruik kan gebruiken, aan andere biologische
landbouwers (met name akkerbouwers) over te dragen. Door deze
verplichting bestaat voor biologische veehouders geen mogelijkheid een
deel van het bedrijfsoverschot te laten verwerken, zoals het
wetsvoorstel vereist. In verband hiermee wordt in artikel 33a, tweede
lid, opgenomen dat ook een categorie landbouwers kan worden aangewezen
voor wie de verwerkingsplicht niet geldt. 

In het regime dat geldt voor grensboeren wordt een technische aanpassing
doorgevoerd. In de definitie van bedrijfsoverschot (artikel I, onderdeel
A, artikel 1, eerste lid, onderdeel dd) was bepaald dat de dierlijke
mest die de veehouder op zijn landbouwgrond in Duitsland of België zou
gebruiken, niet meetelt voor het bepalen van de omvang van het
bedrijfsoverschot. Omdat het bij de berekening van het bedrijfsoverschot
zou moeten gaan om de jaarlijkse mestproductie ten opzichte van de
potentiële plaatsingsruimte binnen een bedrijf en niet om
daadwerkelijke meststromen, is het regime voor de grensboeren
verplaatst. Het regime is nu opgenomen in artikel I, onderdeel E
(artikel 33a, tweede lid). Op deze manier wordt de mest die conform de
daarvoor geldende regels naar de landbouwgrond in Duitsland of België
is vervoerd, uitgezonderd van het productieverbod. 

In artikel I, onderdelen E en H, worden ten aanzien van de systematiek
en de beboeting van de artikelen 33a en 33b enkele aanpassingen
doorgevoerd. De wijziging in artikel 33b heeft tot gevolg dat het niet
melden van de gegevens uit de mestverwerkingsovereenkomst of de
vervangende verwerkingsovereenkomst separaat beboetbaar wordt gesteld.
Deze boete zal worden bepaald bij ministeriële regeling, overeenkomstig
de boetes die nu reeds zijn bepaald voor overtreding van administratieve
verplichtingen in de Meststoffenwet. Zo wordt voorkomen dat voor deze
overtredingen een boete van €11,- per kilogram waarmee de bepaling
wordt overtreden, wordt opgelegd, aangezien dit kan leiden tot zeer hoge
– in veel gevallen disproportionele - boetes. De eis dat de
overeenkomst moet worden gemeld bij de Dienst Regelingen van het
Ministerie van Economische Zaken, is vernummerd tot het vijfde lid van
artikel 33b. In de beboeting van dat lid is voorzien in artikel I,
onderdeel J, onder 2. De eis dat de overeenkomsten in de administratie
moet zijn opgenomen, vervalt in artikel 33b en zal worden gesteld
krachtens artikel 34 van de Meststoffenwet. Ook voor deze eis zal een
boete bij ministeriële regeling worden bepaald.

De beboeting voor overtreding van artikel 33a is neergelegd in artikel
I, onderdeel H (artikel 59). Abusievelijk is in dit artikel de beboeting
gekoppeld aan de totale mestproductie. Aangezien echter de kern van
artikel 33a de verwerkingsplicht is, zal de beboeting voor het niet
laten verwerken van dierlijke meststoffen moeten zijn gerelateerd aan de
hoeveelheid dierlijke mest, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die ten
onrechte niet is verwerkt. 

Aan artikel 33d is een derde lid toegevoegd. Dit lid dient als basis om
op te kunnen treden indien de verwerkingsplicht in de praktijk wordt
uitgehold. Indien dierlijke meststoffen die overeenkomstig artikel 33a,
tweede lid, onderdeel b, onder 2˚, zijn afgevoerd naar door de minister
aangewezen afnemers, vallen deze daarmee buiten het laten verwerken van
dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 33a, derde lid, onderdeel b,
onder 1˚. Deze dierlijke meststoffen kunnen echter wel via de
aangewezen afnemer bij een verwerkende onderneming uitkomen. Zou de
verwerkingsplicht van die verwerker betrekking kunnen hebben op die
dierlijke meststoffen, dan zou de verwerker door de export hiervan aan
zijn verwerkingsplicht kunnen voldoen. Hiermee zou een gevaar kunnen
ontstaan dat uiteindelijk te weinig dierlijke mest wordt verwerkt. In
een dergelijk geval zou het wenselijk kunnen zijn deze stroom mest niet
mee te laten tellen voor het voldoen aan de verwerkingsplicht.

Van de gelegenheid wordt tevens gebruik gemaakt om twee technische
wijzigingen in de Meststoffenwet aan te brengen, die geen rechtstreeks
verband houden met het wetsvoorstel. Deze wijzigingen zijn opgenomen in
artikel I, onderdelen B en C, en hebben betrekking op de gebruiksnormen
en de werkingscoëfficiënt voor dierlijke mest. Vanwege het technische
karakter van de wijzigingen wordt op deze plek ter toelichting volstaan
met een verwijzing naar onderdeel II van de toelichting.

Ten slotte zijn nog enkele kleine correcties en tekstwijzigingen van
ondergeschikte aard aangebracht.

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verzoeken in te stemmen met toezending van de gewijzigde nota van
wijziging en de gewijzigde toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.

De Staatssecretaris van Economische Zaken,

 PAGE    

 PAGE   1