Preview document (🔗 origineel)

---

No.W15.13.0122/IV	's-Gravenhage, 15 juli 2013

Bij brief van 26 april 2013 heeft de Staatssecretaris van Economische
Zaken op de voet van artikel 21a, eerste lid, van de Wet op de Raad van
State aan de Afdeling advisering van de Raad van State gevraagd haar van
voorlichting te dienen over de Initiatiefnota "Mooi Nederland".

Inhoudsopgave

1. 	Inleiding									3

	1.1	Initiatiefnota “Mooi Nederland”					3

		1.1.1	Achtergrond en hoofdlijnen					3

		1.1.2	Voorlichtingsvragen						9

	1.2	Opzet voorlichting							10

2.	Integratie van waarden en het omgevingsrecht				12

	2.1	Inleiding								12

	2.2	Context								12

		2.2.1 Ruimtelijke ordening						13

		2.2.2 Karakter van ruimtelijke ordening				13

		2.2.3 Huidig stelsel voor ruimtelijke ordening			13

		2.2.4 Nationale ruimtelijke belangen				14

	2.3	Beantwoording van de vragen					17

		2.3.1 Aansluiting omgevingsrecht - algemeen			17

		2.3.2 Begrip “natuurlijke, landschappelijke

			en cultuurhistorische waarden”				17

		2.3.3 Vereenvoudiging van beschermingsregimes		18

		2.3.4 Rijksbufferzones en nationale landschappen		20

		2.3.5 Aanpassing bestemmingsplannen				20

		2.3.6 Overige opmerkingen omgevingsrecht			20

3.	Decentralisatie van het natuurbeheer					22

	3.1	Inleiding								22

	3.2	Toedeling van taken en bevoegdheden				22

		3.2.1	Context							22

		3.2.2	Beantwoording van de vraag over de taken

			en bevoegdhedenverdeling					24

	3.3	Bestuurlijke en administratieve lasten				30

		3.3.1	Context							30

		3.3.2	Beantwoording van de vraag over bestuurlijke

			en administratieve lasten					32

	3.4	Taken, bevoegdheden en financiën, in onderlinge samenhang	36

			

4.	Juridische aandachtspunten						40

	4.1	Inleiding								40

	4.2	Internationale en Europese verplichtingen				40

		4.2.1 Context							40

		4.2.2 Beantwoording van de vraag over de Europese

			en andere internationale verplichtingen			40

		4.3	Jachtstelsel 							43

		4.3.1	Context							43

		4.3.2	Beantwoording van de vraag over het jachtstelsel	44

5.	Caribisch Nederland								49

	5.1	Inleiding								49

	5.2	Context								49

	5.3	Beantwoording van de vraag 					52

6.	Effectieve natuurbescherming?						54

	6.1	Gebiedsbescherming							54

	6.2	Soortenbescherming							56

	6.3	Decentralisatie van natuurbeheer					57

	6.4	Financiën								58

	6.5	Conclusie								59

Bijlage 1	Hoofdlijnen bevoegdheden rondom categorie I- en II-gebieden

Bijlage 2	Decentralisatiewijzen in de Wilg-oud, de Wilg-nieuw en de 			
Initiatiefnota

Hoofdstuk 1. Inleiding

1.1	Initiatiefnota “Mooi Nederland”

In de Initiatiefnota "Mooi Nederland" (hierna: Initiatiefnota) zetten de
leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal mevrouw Jacobi, mevrouw
Van Veldhoven en de heer Klaver hun visie op de natuurbescherming
uiteen. De Staatssecretaris van Economische Zaken (hierna:
Staatssecretaris) verzoekt de Afdeling advisering haar voor te lichten
over de inhoud van de Initiatiefnota, in het perspectief van een
mogelijke wettelijke regeling daarvan, en in die voorlichting meer in
het bijzonder in te gaan op de door de Kamerleden geformuleerde vragen.

Dit hoofdstuk beschrijft eerst de achtergrond en de hoofdlijnen van de
Initiatiefnota. Daarna worden de voorlichtingsvragen weergegeven.

1.1.1	Achtergrond en hoofdlijnen

Het naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering aangepaste
wetsvoorstel Wet natuurbescherming (het wetsvoorstel) is op 20 augustus
2012 met bijbehorende memorie van toelichting ingediend bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal. De Initiatiefnota is oorspronkelijk
geschreven ten behoeve van initiatiefwetgeving, als antwoord op het
wetsvoorstel. In het regeerakkoord heeft het huidige kabinet
aangekondigd dit wetsvoorstel te zullen aanpassen. Vervolgens hebben de
initiatiefnemers besloten hun voorstellen niet als initiatiefwet, maar
als nota in te dienen. De Staatssecretaris heeft in de Tweede Kamer
aangekondigd aanpassing van het wetsvoorstel in de vorm van een nota van
wijziging voor de zomer van 2013 te zullen indienen. 

De Afdeling wijst er op dat het hier voorliggende een voorlichting
betreft. Anders dan bij een advies over wetsvoorstellen, richt een
voorlichting zich op de beantwoording van de gestelde vragen en betreft
het geen beoordeling aan de hand van het bredere toetsingskader voor
wetgeving. De Afdeling acht het noodzakelijk dat indien de nota van
wijziging voorstellen van de Initiatiefnota zal bevatten, dan wel
anderszins het wetsvoorstel ingrijpend wijzigt, de Afdeling daarover
advies uitbrengt. Deze voorlichting kan niet als advies dienen.

In het navolgende wordt – voor zover voor de beantwoording van de
voorlichtingsvragen van belang – ingegaan op de hoofdlijnen van de
Initiatiefnota, waarbij wordt weergegeven of en in hoeverre wordt
aangesloten dan wel afweken van het wetsvoorstel.

a.	Het uitgangspunt en ambitieniveau

De Initiatiefnota berust op de overtuiging dat de natuur drie
fundamentele waarden heeft. Als eerste noemen de initiatiefnemers de
intrinsieke waarde van de natuur. Daaronder verstaan zij het ethische
besef dat de natuur in zichzelf een waarde heeft, los van het belang dat
de natuur voor mensen heeft. Verder onderscheiden zij de ecologische
waarde van natuur en landschap als onontbeerlijk onderdeel van de
leefomgeving van de mens. Ten slotte wijzen de initiatiefnemers op de
belevingswaarde van natuur en landschap. Zij vinden deze waarde een
belangrijke voorwaarde voor het welzijn, de fysieke en geestelijke
gezondheid van de mens. Het is juist die belevingswaarde van natuur en
landschap, en de recreatieve en educatieve functie van natuur, die
volgens de initiatiefnemers in de afgelopen decennia ten onrechte zijn
ondergesneeuwd. 

De Initiatiefnota verbindt deze drie waarden van de natuur en schetst
een wettelijk stelsel waarin de bescherming van deze waarden wordt
geïntegreerd en verankerd, zodat zij worden behouden en versterkt. De
initiatiefnemers beschouwen de drie onderscheiden fundamentele waarden
als redengeving voor een stevig en actief natuurbeschermingsbeleid. De
eigen nationale ambitie en overtuiging om de natuur- en
landschapswaarden van Nederland te behouden en te verbeteren staan
voorop. Daarmee kiezen de initiatiefnemers voor een ruimhartiger
benadering van natuurbescherming dan het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel
beoogt niet alleen een nauwe aansluiting bij, maar ook de beperking tot
het specifieke beschermingsregime uit de Europeesrechtelijke
regelgeving, zoals de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn en de
internationale natuurbeschermingsverdragen, zoals het Verdrag van Bern
en het Verdrag van Bonn. Zo wordt in het wetsvoorstel voorgesteld voor
de Natura 2000-gebieden enkel nog de instandhoudingsdoelstellingen te
laten gelden die voortvloeien uit de hiervoor genoemde richtlijnen.
De initiatiefnemers menen daarentegen dat met de voorstellen de eigen
nationale, maar ook de belangrijke internationale doelstellingen beter
en effectiever bereikt kunnen worden dan met het wetsvoorstel, omdat een
robuuste natuur beter tegen een stootje kan. Tevens verwachten de
initiatiefnemers dat een kwalitatief goede natuur beter in staat zal
zijn de impact van economische ontwikkelingen op de natuurwaarden te
incasseren, waardoor geleidelijk meer ruimte ontstaat voor economische
ontwikkelingen. 

Ten slotte menen de initiatiefnemers dat iedere Nederlander een
zorgplicht heeft voor de bescherming van de natuur. Zij willen een
respectvolle omgang met natuur en landschap bevorderen. De biologische
diversiteit moet volgens de initiatiefnemers worden gewaarborgd en
versterkt door het in een gunstige staat van instandhouding behouden of
herstellen van natuurlijke habitats en wilde flora en fauna. Evenals het
wetsvoorstel voorziet de Initiatiefnota in de vervanging van de
Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998), Flora- en faunawet (Ffw), en de
Boswet door één nieuwe Wet natuurbescherming, die aansluit bij het
omgevingsrecht door een procedurele integratie van de uit te voeren
natuurtoets in andere planvorming en besluitvorming. 

b.	Uitwerking

In het hiernavolgende wordt weergegeven wat de visie van
initiatiefnemers in de Initiatiefnota betekent voor de
gebiedsbescherming, de soortenbescherming en de jacht, de
bevoegdheidstoedeling. Daarbij zal worden aangegeven waar wordt
afgeweken van het wetsvoorstel.

Gebiedsbescherming

De Initiatiefnota introduceert twee categorieën gebieden met te
beschermen waarden:

Categorie I is de “Top Natuur”. Dit zijn de Europees beschermde
natuurgebieden, thans bekend als Natura 2000-gebieden, zoals de Veluwe
en de Waddenzee.

Categorie II is “Mooi Nederland”. Dit zijn de gebieden in Nederland
met buitengewone schoonheid of historie, die typisch Hollands zijn of
kenmerkend voor een bepaalde regio. Deze gebieden herbergen vaak
specifieke soorten planten en dieren, zoals de Kinderdijk, het Groene
Hart en het Limburgs Heuvellandschap. Ook de overige delen van de
Ecologische hoofdstructuur, buiten de “Top Natuur”, vallen
hieronder.

Met dit wettelijk verankerde “Natuurnetwerk Nederland” beogen de
initiatiefnemers te bereiken dat dieren en planten zich makkelijk kunnen
verspreiden van het ene naar het andere natuurgebied. Een robuuste
natuur bestaat volgens de initiatiefnemers niet alleen uit een
kwalitatief goede, maar ook uit een kwantitatief voldoende omvangrijk
natuurnetwerk. De Initiatiefnota gaat aldus uit van een aanzienlijk
groter areaal wettelijk te beschermen gebieden dan in het wetsvoorstel,
met dien verstande dat de Initiatiefnota voorziet in een
gedifferentieerd beschermingsregime voor categorie I-gebieden enerzijds
en categorie II-gebieden anderzijds. Het wetsvoorstel beoogt immers de
omvang van de te beschermen gebieden te beperken door het thans in de
Nbw 1998 opgenomen specifieke beschermingsregime voor beschermde
natuurmonumenten te laten vervallen evenals de bestaande mogelijkheden
om beschermde landschapsgezichten (Nbw 1998) en beschermde
leefomgevingen (Ffw) aan te wijzen. 

Verder geldt voor beide categorieën gebieden dat de genoemde waarden
passief en actief dienen te worden beschermd, waarbij de bestaande
instrumenten van de ruimtelijke ordening volgens de initiatiefnemers van
wezenlijk belang zijn en wordt aangesloten bij de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De Initiatiefnota benadrukt
sterk het belang van actieve natuurbescherming: niet alleen moet worden
bepaald wat niet mag worden beschadigd of vernietigd, ook dient te
worden vastgelegd dat actief maatregelen worden genomen voor herstel van
de natuur. Voor de uitvoering van de actieve gebiedsbescherming voorzien
de initiatiefnemers in twee instrumenten: het beheerplan en de
programmatische aanpak. Het beheerplan heeft een centrale plaats in het
beheer van een gebied dat onder verantwoordelijkheid van één bevoegd
gezag een samenhangende, doelmatige en doeltreffende aanpak voor het
gebied formuleert en de doelen verder operationaliseert. Dat beheerplan
bevat maatregelen op het gebied van herstel of behoud van de natuur.
Daarnaast bevat het de maatregelen ter verbetering of behoud van de
landschappelijke of cultuurhistorische waarden. Voor zover het de
bescherming van natuurwaarden op grond van de Vogelrichtlijn en
Habitatrichtlijn betreft, merken de initiatiefnemers op, dat beide
richtlijnen de nodige instandhoudingmaatregelen verplicht stellen, maar
dat de lidstaten in de keuze van de eigenlijke maatregelen geheel vrij
zijn, mits die doelen bereikt worden.

De initiatiefnemers zien de programmatische aanpak als een instrument
dat het beheerplan kan aanvullen. De programmatische aanpak kan tot doel
hebben om de belasting van natuur-, landschaps- en cultuurhistorische
waarden in gebieden van categorie I en II te verminderen teneinde de
instandhoudingdoelen te kunnen verwezenlijken. 

Voorts beoogt de Initiatiefnota een integratie van natuurlijke,
landschappelijke en cultuurhistorische waarden in het stelsel van
natuurbescherming. Landschappelijke waarden als openheid, rust,
weidsheid, licht en donkerte van het gebied moeten volgens de
initiatiefnemers worden gewaarborgd en versterkt door de bescherming,
het beheer en de verbetering van waardevolle gebieden. Daartoe staan zij
een wettelijke verankering en integratie van deze waarden in het
natuurbeheer voor. Dit in tegenstelling tot het wetsvoorstel, waarin
wordt voorgesteld andere doelstellingen, ontleend aan de doelen voor
beschermde natuurmonumenten die zijn opgegaan in de Natura
2000-gebieden, niet langer voorwerp te laten zijn van het specifieke
beschermingsregime voor Natura 2000-waarden. Voor zover het gaat om de
hiervoor genoemde landschappelijke waarden, meent de regering dat deze
waarden zich niet goed lenen voor toepassing van het op natuurwaarden
gerichte specifieke beschermingsregime. 

Soortenbescherming

De Initiatiefnota bevat voorstellen voor een effectieve invulling van
passieve en actieve soortenbescherming voor bedreigde soorten. De
initiatiefnemers zijn van mening dat het soortenbeschermingsrecht kan
worden vormgegeven op een manier die eenvoudig en overzichtelijk is, die
flexibiliteit biedt waar dat kan, maar die er bovenal voor zorgt dat in
het wild levende dieren en planten daadwerkelijk worden beschermd. Zij
staan een wettelijk systeem voor dat een degelijke basisbescherming
biedt voor alle in het wild levende dieren en planten. Deze
basisbescherming bestaat uit een algemene zorgplicht en verboden. 

Het uitgangspunt van de zorgplicht is dat een ieder voldoende zorg in
acht neemt voor natuur en landschap en voor in het wild levende dieren
en planten en hun directe leefomgeving. De initiatiefnemers beklemtonen
dat de brede basisbescherming ertoe strekt “vandalisme”, zoals het
vernielen van vogelnesten of holen, hele stukken beplanting, of het
vergiftigen van dieren, te voorkomen.

Voor de toepassing van de soortenbescherming onderscheiden de
initiatiefnemers twee categorieën planten- en diersoorten. De eerste
categorie omvat dier- en plantensoorten waarop de Vogelrichtlijn of de
Habitatrichtlijn van toepassing zijn, en andere soorten die op een
zogeheten Rode Lijst staan. De overige planten- en diersoorten die geen
specifieke internationaal beschermde status hebben en evenmin op een
Rode Lijst voorkomen, vormen de tweede categorie, de algemene soorten. 

De algemene soorten vallen onder de algemene zorgplicht en verboden. De
verboden vormen volgens de initiatiefnemers de weerslag van de algemene
basisbescherming en geven normatieve betekenis aan de intrinsieke waarde
van dieren en planten en de ethische verantwoordelijkheid van de mens
voor een respectvolle omvang met deze natuurwaarden. Zij stellen dat de
verboden vooral een preventieve functie hebben, maar dat het
wetsvoorstel ook de mogelijkheid biedt om repressief op te treden bij
overtredingen. Naar hun verwachting zal de naleving van de zorgplicht in
de meeste gevallen voorkomen dat sprake is van een overtreding van de
specifieke verboden. De initiatiefnemers achten het niet nodig om een
stelsel van ontheffingen en vrijstellingen op te nemen voor deze
verboden omdat de reikwijdte ervan beperkt is tot gespecificeerde
handelingen die opzettelijk en ‘zonder redelijk doel’ worden
verricht. 

Voor de eerste categorie dier- en plantensoorten , waarop de
Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn van toepassing is, en andere
soorten die op een zogeheten Rode Lijst zijn geplaatst, voorzien de
initiatiefnemers in aanvullende bepalingen die een striktere bescherming
bieden. 

Het geheel van de basisbescherming en de aanvullende bescherming wordt
in de Initiatiefnota aangeduid als passieve soortenbescherming.
Daarnaast beogen de initiatiefnemers een actieve bescherming, die erop
gericht is door middel van positieve maatregelen de staat van
instandhouding van dier- en plantensoorten te verbeteren, zowel binnen
als buiten beschermde natuurgebieden. Voor de actieve soortenbescherming
kan volgens de initiatiefnemers gebruik worden gemaakt van de
instrumenten: programmatische aanpak, beheerplan en beschermde
leefomgeving.

Het wetsvoorstel biedt eveneens een grondslag voor actieve
soortenbescherming door middel van een programmatische aanpak en
beheerplannen, maar voorziet niet in het instrument van de beschermde
leefomgeving.

Ten slotte voorziet het Initiatiefvoorstel in specifieke voorstellen
voor gedragscodes, exoten en handel in en bezit van inheemse en
uitheemse soorten. 

Jacht

De initiatiefnemers beschouwen de jacht niet ook als sport, maar
uitsluitend als een middel dat, alleen indien noodzakelijk, op
professionele wijze wordt ingezet in het kader van schadebestrijding en
duurzaam populatiebeheer. Ter zake van het beheer en schadebestrijding
bevat de Initiatiefnota specifieke voorstellen. Hier is met name van
belang dat initiatiefnemers de wildlijst, de lijst met vrij bejaagbare
soorten, willen afschaffen. Het wetsvoorstel gaat daarentegen uit van
een kleine uitbreiding van het aantal soorten dat als ondersteuning van
de schadebestrijding en populatiebeheer bejaagbaar is. Tevens maakt het
wetsvoorstel bestrijding van aangewezen exoten – zoals thans het geval
is bij aangewezen schadeveroorzakende inheemse soorten – mogelijk
zonder opdracht van gedeputeerde staten.

Bevoegdheidstoedeling

De initiatiefnemers leggen – evenals het wetsvoorstel – de
verantwoordelijkheid voor het natuurbeheer primair bij de provincies
(zie bijlage 1). Het Rijk schept de kaders waarbinnen het natuurbeleid
gestalte krijgt. Hiertoe worden in de Initiatiefnota instrumenten
beschreven, die ten dele afwijken van de in het wetsvoorstel voorziene
instrumenten. Zowel de Minister van Economische Zaken (hierna: EZ) als
de provincies stellen een natuur- en landschapsvisie op. De minister
wijst de categorie I-gebieden aan met inbegrip van de
instandhoudingsdoelstellingen en krijgt in het kader van het
interbestuurlijke toezicht een aanwijzingsbevoegdheid. De provincies
wijzen de categorie II-gebieden aan met inbegrip van de
instandhoudingsdoelstellingen en stellen voor zowel de categorie I- als
II-gebieden een beheerplan op. Evenals in het wetsvoorstel kan
daarnaast, waar nodig, worden gekozen voor een provinciale
programmatische aanpak voor zowel gebiedsbescherming als
soortenbescherming. Tevens is de provincie bevoegd tot verlening van
vergunningen en ontheffingen alsmede de inzet van bestuursrechtelijke
toezichts- en handhavingsmiddelen. De vergunningplichtige activiteiten
en projecten worden – evenals in het wetsvoorstel en in aanvulling op
het geldende recht – verplicht aangehaakt bij de omgevingsvergunning.
Derhalve worden gemeenten grotendeels bevoegd gezag voor de
vergunningverlening, met dien verstande dat een verklaring van geen
bedenkingen van gedeputeerde staten voor het natuurdeel van de
vergunning is vereist. De verantwoordelijkheid voor het toezicht op en
de handhaving van de naleving van de omgevingsvergunning komt daardoor
grotendeels op gemeentelijk niveau te liggen. 

1.1.2	Voorlichtingsvragen

Het verzoek om voorlichting bevat de volgende vragen:

De voorstellen beogen een effectieve bijdrage te leveren aan de
bescherming van de natuur in brede zin, in casu de bescherming van de
intrinsieke waarde, de ecologische waarde en de belevingswaarde van de
natuur, zowel op het gebied van de bescherming van gebieden als op het
gebied van de soortenbescherming. Hoe beoordeelt de Afdeling de gekozen
instrumenten uit het oogpunt van effectiviteit en evenredigheid en welke
aandachtspunten ziet de Afdeling bij de vormgeving van deze
instrumenten? 

Hoe beoordeelt de Afdeling de houdbaarheid van deze voorstellen in het
licht van de Europese en andere internationale verplichtingen op het
vlak van de bescherming van de biodiversiteit, landschappen en
cultuurhistorie? 

Bevatten de voorstellen een consistente toedeling van bevoegdheden en
taken aan de verschillende overheidslagen? 

Is er voorzien in een adequate aansluiting van de voorstellen op het
omgevingsrecht? 

Hoe beoordeelt de Afdeling de effecten van de voorstellen op het aspect
van bestuurlijke en administratieve lasten, ten opzichte van het
geldende stelsel van natuurbescherming? 

Welke aandachtspunten ziet de Afdeling bij de integratie van de
bescherming van natuur- en landschappelijke/cultuurhistorische waarden
zoals deze met de voorstellen zijn beoogd? 

Welke aandachtspunten – in het bijzonder uit het oogpunt van de
juridische houdbaarheid – ziet de Afdeling bij de voorstellen ten
aanzien van het jachtstelsel, dat geheel zal zijn gericht op
schadebestrijding en duurzaam populatiebeheer? 

Welke aandachtspunten ziet de Afdeling indien deze voorstellen een
gelijkwaardige toepassing krijgen voor Caribisch Nederland (Bonaire,
St. Eustatius en Saba), gelet op de bestuurlijke, juridische en
geografische verschillen met het Europese deel van Nederland? 

1.2	Opzet voorlichting

De Afdeling meent er goed aan te doen om de voorlichtingsvragen te
clusteren naar onderwerp. Zij onderscheidt hierbij vier
hoofdonderwerpen: integratie, decentralisatie, juridische houdbaarheid
en effectiviteit en evenredigheid. 

Zoals gezegd, is het uitgangspunt van de Initiatiefnota de bescherming
van de intrinsieke, de ecologische en de belevingswaarde van natuur en
landschap. De kern van de visie op het natuurbeleid in de Initiatiefnota
betreft de integratie van de bescherming van de natuur en het landschap,
inclusief de cultuurhistorische waarden daarvan, zoals deze met de
voorstellen zijn beoogd en de aansluiting van deze voorstellen op het
omgevingsrecht. Het ligt in de rede om in het hiernavolgende hoofdstuk 2
te beginnen met de beantwoording van de voorlichtingsvragen, die op deze
onderwerpen zien (voorlichtingsvragen 4 en 6). Deze visie vormt het
kader waarin de overige vragen worden behandeld. In hoofdstuk 3 wordt
ingegaan op de wijze waarop de initiatiefnemers hun visie vorm willen
geven. In dat hoofdstuk wordt daarom ingegaan op de decentralisatie van
het natuurbeheer, inhoudende de toedeling van taken en bevoegdheden,
inclusief de daaruit voortvloeiende financiële gevolgen alsmede de
bestuurlijke en de administratieve lasten (voorlichtingsvragen 3 en 5).
Vervolgens worden in hoofdstuk 4 desgevraagd enkele juridische
aandachtspunten gesignaleerd betreffende de internationale en Europese
verplichtingen inzake de bescherming van de biodiversiteit, landschappen
en cultuurhistorie en de jacht (voorlichtingsvragen 2 en 7). Hoofdstuk 5
gaat in op de gelijkwaardige toepassing van de voorstellen in Caribisch
Nederland (voorlichtingsvraag 8). De voorlichtingsvraag met betrekking
tot de effectiviteit en evenredigheid van de in de Initiatiefnota
voorgestelde instrumenten (voorlichtingsvraag 1) wordt in hoofdstuk 6
behandeld door hetgeen in de voorgaande hoofdstukken is opgemerkt te
plaatsen in het kader van effectiviteit en evenredigheid. Het hoofdstuk
wordt afgesloten met een conclusie inzake de vraag of met de voorstellen
in de Initiatiefnota een robuuste natuur zoals de initiatiefnemers deze
voor ogen hebben zal worden gerealiseerd.

De hoofdstukken zijn als volgt ingedeeld: eerst geeft de Afdeling de te
behandelen voorlichtingsvraag of –vragen weer, vervolgens beschrijft
zij – voor zover van belang – de context daarvan, waarna de
beantwoording van de voorlichtingsvraag volgt.

Hoofdstuk 2. Integratie van waarden en het omgevingsrecht

2.1	Inleiding

In dit hoofdstuk worden twee voorlichtingsvragen beantwoord, te weten: 

“Vraag 4. Is er voorzien in een adequate aansluiting van de
voorstellen op het geldende stelsel van het omgevingsrecht?

Vraag 6. Welke aandachtspunten ziet de Afdeling bij de integratie van de
bescherming van natuur- en landschappelijke/cultuurhistorische waarden
zoals deze met de voorstellen zijn beoogd?”

Gelet op de onderlinge samenhang tussen de bovenstaande vragen worden
zij gezamenlijk behandeld.

2.2	Context

De voorstellen uit de Initiatiefnota beogen het stelsel van natuur- en
landschapsbescherming te vereenvoudigen. Beoogd wordt taken,
bevoegdheden en verantwoordelijkheden eenduidig in de Wet
natuurbescherming vast te leggen, met een sterke nadruk op het
provinciale niveau. Besluitvorming en vergunningsprocedures worden
transparanter. Stapeling van categorieën gebieden alsook dubbele
procedures worden voorkomen, en een eenduidige koppeling met het stelsel
van ruimtelijke ordening wordt gemaakt. 

De Initiatiefnota beschrijft de aansluiting van de voorstellen op het
geldende stelsel van omgevingsrecht. De Afdeling ziet aanleiding om
nader in te gaan op de beoogde aansluiting op het ruimtelijke
ordeningsrecht. Zij betrekt daarbij de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo) voor zover het de omgevingsvergunning betreft.

2.2.1	Ruimtelijke ordening

Volgens de initiatiefnemers voorziet de Initiatiefnota in een stevige
koppeling van de natuurbeschermingsregels en het ruimtelijke
ordeningskader. De keuze voor twee categorieën van te beschermen
gebieden, het toepasselijke beschermingsregime en het beheer worden
geregeld in de Wet natuurbescherming. De Initiatiefnota beoogt de
ruimtelijke aspecten van de gebiedsbescherming geheel binnen het kader
van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) te regelen. De paragraaf uit het
Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) die thans
ruimtelijke aspecten van gebiedsbescherming betreft, dient te worden
aangepast om een correcte ruimtelijke doorwerking van de
natuurbeschermingswetgeving te verzekeren. Binnen het gewijzigde Barro
zijn provincies gehouden de categorie I- en II-gebieden, met exacte
begrenzing op te nemen in de provinciale verordening en daarin regels te
stellen waarmee wordt gewaarborgd dat in bestemmingsplannen en bij
omgevingsvergunningen de wettelijke doelstellingen en te beschermen
waarden worden gerespecteerd. Verder wordt geregeld dat
bestemmingsplannen moeten worden aangepast naar aanleiding van de
vaststelling of een substantiële wijziging van de beheerplannen. 

De initiatiefnemers wijzen ten slotte op de noodzaak een
overgangsregeling te treffen voor de natuurgebieden die nu op grond van
het Barro ruimtelijke bescherming genieten.

2.2.2	Karakter van ruimtelijke ordening

Ruimtelijke ordening houdt in dat de overheid leiding geeft aan de
ruimtelijke ontwikkeling van een gebied teneinde een voor de gemeenschap
zo gunstig mogelijk geheel te bevorderen. Het is het proces waarin wordt
gezocht naar een evenwicht tussen enerzijds voldoende ruimte voor
maatschappelijke behoeften, waaronder wonen, werken en mobiliteit, en
anderzijds het behoud of de verbetering van het ruimtegebruik in termen
van belevingswaarde en duurzaamheid en de zorg voor kwetsbare belangen,
zoals die van de sociaal zwakke groeperingen, de natuur en het milieu.
Uitgangspunt van de ruimtelijke ordening is daarom een integrale
afweging van ruimtelijke ontwikkelingen in een gebied. De centrale
functie die het gemeentelijke bestemmingsplan binnen het ruimtelijke
ordeningsrecht vervult, vormt de uitdrukking van die integrale afweging.

Bij gelegenheid van haar voorlichting inzake de herziening van het
omgevingsrecht heeft de Afdeling overwogen dat de complexiteit van het
omgevingsrecht voor een wezenlijk deel wordt bepaald door de specifieke
geografische, demografische, economische en ecologische kenmerken van
Nederland. Deze kenmerken brengen mee dat binnen de beperkt beschikbare
ruimte recht moet worden gedaan aan uiteenlopende en vaak concurrerende
belangen, behoeften en voorkeuren zoals een veilige en gezonde
leefomgeving, voldoende en passende woningen, een duurzame economische
ontwikkeling voor landbouw, industrie en dienstensector, alsmede de
bescherming van natuurwaarden waarvoor Nederland een bijzondere
verantwoordelijkheid draagt. Inherent aan de feitelijke complexiteit is
de behoefte aan een stelsel van regels voor sturing, afstemming,
afweging en bescherming om een maatschappelijk bevredigende
besluitvorming te bewerkstelligen. Dat stelsel kan niet anders dan een
afspiegeling zijn van de werkelijkheid van maatschappelijke dynamiek en
pluriformiteit van belangen, zodat een zekere mate van complexiteit
onontkoombaar is. Ook een nieuwe Omgevingswet zou daarom volgens de
Afdeling niet kunnen voorzien in een eenvoudige en transparante
wettelijke regeling waarmee elke gewenste ruimtelijke ontwikkeling kan
worden gerealiseerd.

Deze notie moet eveneens in ogenschouw worden genomen bij een voornemen
tot vereenvoudiging van het natuurbeschermingsrecht, dat immers deel
uitmaakt van het omgevingsrecht.

2.2.3	Huidig stelsel voor ruimtelijke ordening

Uitgangspunt van het geldende stelsel voor de ruimtelijke ordening is de
gedachte “bevoegdheid volgt verantwoordelijkheid”: een
overheidsniveau dat verantwoordelijk wordt gehouden voor een bepaald
ruimtelijk beleid, heeft ook de bevoegdheden toebedeeld gekregen om die
verantwoordelijkheid waar te maken. Rijk, provincies én gemeenten
hebben in de Wro in beginsel dezelfde wettelijke bevoegdheden. 

De verbinding tussen de drie overheidsniveaus wordt langs twee wegen
bereikt. De eerste – niet in de Wro opgenomen – weg betreft de
overleg- en afstemmingsvormen tussen de overheden over de aanwending van
bevoegdheden, inzet van (financiële of communicatieve) middelen of het
treffen van bestuurlijke maatregelen. Voor gevallen waarin deze weg niet
tot de gewenste of tijdige afstemming zal leiden, heeft de wetgever in
de Wro, ter waarborging van de nationale of provinciale belangen, een
tweede weg neergelegd. Dit betreft de juridische begrenzing van
besluitmogelijkheden van decentrale overheden. Indien provinciale of
nationale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening
noodzakelijk maken kunnen bij of krachtens provinciale verordening
respectievelijk bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels
worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen.

2.2.4	Nationale ruimtelijke belangen

Het ruimtelijke beleid is op rijksniveau neergelegd in de Structuurvisie
Infrastructuur en Ruimte. Volgens deze Structuurvisie vereist de
behartiging van een aantal nationale belangen het gebruik van de
bevoegdheid om algemene regels te stellen. Ter uitvoering van de
Structuurvisie voorziet het Barro in regels die de volgende nationale
belangen betreffen:

Rijksvaarwegen (Titel 2.1) 

Project Mainportontwikkeling Rotterdam (Titel 2.2); 

Kustfundament (Titel 2.3);

Grote rivieren (Titel 2.4); 

Waddenzee en waddengebied (Titel 2.5)

Defensie (Titel 2.6);

Hoofdwegen en landelijke spoorwegen (Titel 2.7) 

Ecologische hoofdstructuur (Titel 2.10); 

Primaire waterkeringen buiten het kustfundament (Titel 2.11); 

IJsselmeergebied (uitbreidingsruimte) (Titel 2.12); 

Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde (Titel 2.13).

a.	Ecologische hoofdstructuur

In het kader van deze voorlichting is van belang dat het Barro voorziet
in een juridisch-planologisch beschermingsregime voor gebieden die
behoren tot de ecologische hoofdstructuur. Deze bescherming houdt in dat
bij provinciale verordening regels worden gesteld die bewerkstelligen
dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op zo’n gebied en een
omgevingsvergunning waarbij van een dergelijk bestemmingsplan wordt
afgeweken, geen activiteiten mogelijk maken ten opzichte van het ten
tijde van inwerkingtreding van de verordening geldende bestemmingsplan,
die per saldo leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke
kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de
oppervlakte van die gebieden, of van de samenhang tussen die gebieden.
Hierop kan een uitzondering worden gemaakt indien:

er sprake is van een groot openbaar belang,

er geen reële alternatieven zijn, en

de negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden, oppervlakte
en samenhang worden beperkt en de overblijvende effecten gelijkwaardig
worden gecompenseerd.

b.	Waddenzee en waddengebied

Het Barro bevat ook een juridisch-planologische regime voor de Waddenzee
en het zogeheten waddengebied – een gebied dat grenst aan de Waddenzee
en waarvoor vanwege de te beschermen waarden van de Waddenzee bouw- en
gebruiksbeperkingen gelden. Het Barro voorziet zelf in de concrete
begrenzing van de Waddenzee en het Waddengebied. Verder benoemt het
Barro de landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten van de
Waddenzee. 

Het beschermingsregime voor de Waddenzee bestaat uit een
beoordelingskader voor bestemmingsplannen. Bij de voorbereiding van een
bestemmingsplan dat betrekking heeft op de Waddenzee en dat gebruik of
bebouwing mogelijk maakt, die afzonderlijk of in combinatie met ander
gebruik of andere bebouwing significante gevolgen kan hebben voor de
landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten, wordt een
beoordeling gemaakt van de gevolgen voor die kwaliteiten van het gebied.

Als uitgangspunt stelt het Barro dat een bestemmingsplan ten opzichte
van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan geen nieuw gebruik of
nieuwe bebouwing dan wel wijziging van bestaand gebruik of bestaande
bebouwing mogelijk maakt die significante negatieve gevolgen kan hebben
voor de landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten
(“nee-tenzij”). Op dit uitgangspunt kunnen uitzonderingen worden
gemaakt indien is verzekerd dat:

sprake is van zwaarwegende redenen van groot openbaar belang, waaronder
worden begrepen redenen van sociale of economische aard, argumenten die
verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of
bereikbaarheid of sprake is van voor het milieu wezenlijk gunstige
effecten;

geen reële alternatieven voor handen zijn voor de noodzakelijk geachte
activiteiten, en

de optredende schade of andere negatieve effecten zoveel mogelijk worden
beperkt.

c.	Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde

Verder voorziet het Barro in een juridisch-planologisch
beschermingsregime voor erfgoederen van uitzonderlijke universele
waarde. Als zodanig zijn aangewezen de Nieuwe Hollandse Waterlinie, de
Romeinse Limes, Werelderfgoed De Beemster en Werelderfgoed De Stelling
van Amsterdam. Een bijlage van het Barro beschrijft voor ieder erfgoed
de kernkwaliteiten in hoofdlijnen. Deze kernkwaliteiten moeten bij
provinciale verordening worden uitgewerkt en geobjectiveerd. Daarnaast
verplicht het Barro provincies in het belang van de instandhouding en
versterking van de kernkwaliteiten regels te stellen omtrent de inhoud
van of de toelichting bij bestemmingsplannen en de inhoud van
omgevingsvergunningen waarbij van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
In ieder geval worden regels gesteld die bewerkstelligen dat een
bestemmingsplan en een omgevingsvergunning waarbij van een
bestemmingsplan wordt afgeweken, geen activiteiten mogelijk maken ten
opzichte van het ten tijde van inwerkingtreding van de verordening
geldende bestemmingsplan, die de kernkwaliteiten aantasten.

d.	Rijksbufferzones en nationale landschappen

Ten slotte is voor deze voorlichting van belang dat de Structuurvisie de
rijksbufferzones en nationale landschappen, mede uit een oogpunt van
decentralisatie, niet langer aanmerkt als nationale belangen. Het
geldende Barro voorziet daarom niet in regels voor deze onderwerpen.

Provinciaal beleid met betrekking tot nationale landschappen kan onder
de gelding van het Barro worden voortgezet; dit gebeurt ook in de
praktijk. De twintig nationale landschappen die nog in de Nota Ruimte
(de voorloper van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte) waren
aangewezen, zijn nog steeds onderwerp van specifiek beleid. Ten behoeve
van de uitvoering van dat beleid hebben de landschapsorganisaties zich
verenigd in de Stichting Nationale Landschappen.

2.3	Beantwoording van de vragen

2.3.1	Aansluiting met het omgevingsrecht - algemeen

Naar het oordeel van de Afdeling onderscheidt de Initiatiefnota de
voornaamste terreinen van wetgeving en beleid die relevant zijn voor de
inbedding van nieuwe natuurwetgeving in het bredere stelsel van het
omgevingsrecht. De Initiatiefnota bevat echter niet zodanig
geconcretiseerde voorstellen dat beoordeeld zou kunnen worden of deze
voorzien in een adequate aansluiting op dat stelsel. Vanuit een oogpunt
van juridische houdbaarheid of wetgevingstechniek biedt de
Initiatiefnota daarom onvoldoende aanknopingspunten voor een afgewogen
antwoord op deze vraag. Mogelijk biedt de aangekondigde nota van
wijziging deze wel; de Afdeling zal in dat geval daarop dan in haar
advies ingaan. De Afdeling ziet wel aanleiding om op een abstracter
niveau enkele opmerkingen te maken met betrekking tot de aansluiting van
de voorstellen op het omgevingsrecht.

2.3.2	Begrip “natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische
waarden”

De Initiatiefnota brengt gebieden met beschermingswaardige kenmerken op
het terrein van natuur, landschap en cultuurhistorische waarden onder de
reikwijdte van het stelsel van natuurbescherming (categorie
II-gebieden). Samen met de Natura 2000-gebieden (categorie I-gebieden)
zullen deze gebieden het zogenoemde “Natuurnetwerk Nederland”
vormen. 

De natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden hebben,
anders dan de Natura 2000-waarden van categorie I-gebieden, een brede
reikwijdte; veel en uiteenlopende waarden kunnen hieronder vallen en als
beschermingswaardig worden aangemerkt. Voor een goede invoering en
toepassing van het beschermingsregime voor categorie II-gebieden en ter
voorkoming van het risico op een toename van conflicten en juridische
procedures, acht de Afdeling het van belang dat deze waarden worden
geobjectiveerd. Voor de uiteenlopende soorten gebieden die volgens de
Initiatiefnota zullen worden aangewezen als categorie II-gebieden,
geschiedt die objectivering veelal door middel van benoeming en
beschrijving van de waarden in een besluit of regeling waarin de
aanwijzing van het gebied plaats heeft en in de beschrijving van de
beheerdoelstellingen. Eventuele beheerplannen kunnen een nadere
concretisering van de waarden bevatten.

De Initiatiefnota gaat niet uitdrukkelijk in op de vraag hoe de te
beschermen natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden
worden geobjectiveerd en geconcretiseerd. Nu de Initiatiefnota stelt dat
de voorstellen aanvullend doch niet overlappend zijn met de bescherming
van objecten in het landelijk gebied voortvloeiende uit de Monumentenwet
en dat aansluiting wordt gezocht bij het ruimtelijke ordeningsrecht, dat
in het Barro voor bijvoorbeeld voor de Waddenzee in de bedoelde
objectivering en concretisering voorziet,  veronderstelt de Afdeling dat
de keuze van de te beschermen waarden, de objectivering en
concretisering zullen plaats hebben aan de hand van de huidige
aanwijzingsbesluiten en beheerplannen. Indien vastlegging in wettelijke
voorschriften wordt overwogen, zou op dit punt duidelijkheid moeten
worden geboden.

2.3.3	Vereenvoudiging van beschermingsregimes

De Initiatiefnota beoogt een vereenvoudiging van het huidige wettelijke
stelsel voor de bescherming van natuurgebieden en gebieden met
landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Duidelijk is, dat in de
loop der tijd een veelheid aan beschermende statussen voor dergelijke
gebieden is ontstaan. 

De Initiatiefnota onderkent dat gebieden die krachtens de Vogelrichtlijn
en de Habitatrichtlijn bescherming behoeven, onder een zwaar
beschermingsregime moeten worden gebracht. In dit verband krijgen deze
gebieden een eigen status (de zogeheten categorie I-gebieden); ze
blijven buiten de beoogde vereenvoudiging.

De Afdeling begrijpt de Initiatiefnota aldus dat wel mogelijkheden voor
vereenvoudiging worden gevonden voor de overige gebieden met
natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Ongeacht de
specifieke waarden waarvoor aan deze gebieden een beschermde status
wordt toegekend en waarvoor in de aanwijzingsbesluiten specifieke
doelstellingen zijn geformuleerd, brengt de Initiatiefnota al deze
gebieden onder één beschermingsregime (categorie II-gebieden). Ten
opzichte van het regime voor categorie-I gebieden is dit regime minder
zwaar. Het categorie II-regime bevat onder meer een beoordelingskader
voor plannen, projecten en andere handelingen.

Uit de Initiatiefnota kan worden afgeleid dat plannen, projecten en
andere handelingen die de wezenlijke kenmerken van een dergelijk gebied
aantasten, slechts doorgang kunnen vinden, wanneer a) de activiteit
noodzakelijk is op grond van een groot openbaar belang en b) de
aantasting wordt gecompenseerd. Bij vergelijking van dit uniforme
beoordelingskader voor categorie II-gebieden met de in paragraaf 4.1.3
beschreven planologische beoordelingskaders rijzen twee vragen. Indien
vastlegging in wettelijke voorschriften wordt overwogen, zou aan deze
vragen aandacht moeten worden geschonken. 

Ten eerste merkt de Afdeling op dat het voorgestelde kader afwijkt van
elk van de – onderling verschillende – toetsingskaders uit het
Barro. Dit betekent dat de in het Barro beschermde gebieden een
toetsingskader krijgen met een nieuw niveau van bescherming. Onduidelijk
is of dit ook is beoogd. Voor zover de Initiatiefnota voor bepaalde
gebieden een zwaarder beschermingsniveau meebrengt dan het huidige, is
daarmee ook niet duidelijk wat de argumenten zijn voor deze verzwaring
bij de betrokken gebieden. 

Het voorgaande is in het bijzonder van belang voor de rijksbufferzones
en de nationale landschappen, waarvoor, zoals hiervoor is beschreven,
thans geen landelijk beschermingsregime geldt. Ook voor beschermde
natuurmonumenten brengen de voorstellen een verzwaring mee; niet voor
zover zij onder de juridisch-planologische bescherming van het Barro
vallen, maar wel voor activiteiten waarvoor thans alleen een vergunning
op grond van de Nbw1998 of een omgevingsvergunning krachtens de Wabo is
vereist. De gevolgen van deze activiteiten voor de beschermde
natuurmonumenten vallen thans onder een niet-gekwalificeerde
belangenafweging.

Voor de erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde geldt
daarentegen dat onder de gelding van het Barro geen enkele nieuwe
aantasting planologisch mogelijk mag worden gemaakt. Het voorgestelde
beoordelingskader van de Initiatiefnota biedt voor deze gebieden een
minder strikte bescherming. De Afdeling mist voor deze verlaging van het
beschermingsniveau eveneens een argumentatie.

Ook ten aanzien van de Waddenzee en de ecologische hoofdstructuur
voorziet het voorgestelde beoordelingskader in een verlaging van het
beschermingsniveau. Deze verlaging bestaat uit het achterwege laten van
de voorwaarde met betrekking tot alternatieven voor een beoogde
ruimtelijke ontwikkeling. Dit element maakt thans wel deel uit van de
beoordelingskaders voor de Waddenzee en de ecologische hoofdstructuur.

Ten tweede merkt de Afdeling op dat de Initiatiefnota niet ingaat op de
zogenoemde externe werking. Externe werking houdt kort weergegeven in
dat de reikwijdte van een beschermingsregime voor een gebied mede
betrekking heeft op activiteiten die buiten dat gebied plaatsvinden,
voor zover die activiteiten kunnen leiden tot een aantasting van de
waarden waarvoor dat gebied is aangewezen. Het geldende Barro voorziet
in ieder geval in externe werking voor de landschappelijke en
cultuurhistorische waarden van de Waddenzee in de vorm van beperkende
regels voor het aangrenzende waddengebied. Ook komt, op grond van
overgangsrecht in de Nbw 1998, onverkort externe werking toe aan
beschermde natuurmonumenten en staatsnatuurmonumenten die op grond van
de Natuurbeschermingswet uit 1967 zijn aangewezen.

2.3.4.	Rijksbufferzones en nationale landschappen

De Initiatiefnota komt terug op de in de Structuurvisie Infrastructuur
en Ruimte neergelegde beslissing om de bescherming van rijksbufferzones
en nationale landschappen niet langer als een nationaal belang aan te
merken. Waar de Structuurvisie de beslissing over de beschermwaardigheid
van deze categorieën gebieden overliet aan provincies of gemeenten,
voorziet de Initiatiefnota daarmee in een recentralisatie.

De Afdeling merkt op dat voorstellen om bepaalde aangelegenheden tot
rijks- of provinciaal beleid te rekenen, slechts worden gedaan indien
het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de
gemeentebesturen kan worden behartigd. Evenzo worden, onverminderd het
voorgaande, voorstellen van maatregelen waarbij bepaalde aangelegenheden
tot rijksbeleid worden gerekend, slechts gedaan indien het onderwerp van
zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de provinciebesturen
kan worden behartigd. Indien vastlegging van de bescherming van
rijksbufferzones en nationale landschappen in wettelijke voorschriften
wordt overwogen, behoeft de bedoelde recentralisatie een bijzondere
motivering.

2.3.5.	Aanpassing bestemmingsplannen

Een onderdeel van de juridisch-planologische doorwerking waarin de
Initiatiefnota voorziet, is de aanpassing van bestemmingsplannen voor
zover de inhoud van beheerplannen of beheerplanwijzigingen dat vereist.
De Afdeling merkt op dat de planperiode van een bestemmingsplan tien
jaren beslaat. Uit een oogpunt van bestuurlijke lasten bestaat
aanleiding om terughoudendheid te betrachten met de introductie van
verplichtingen om het bestemmingsplan tussentijds aan te passen. Indien
vastlegging in wettelijke voorschriften wordt overwogen, zou aan deze
terughoudendheid aandacht moeten worden besteed. 

2.3.6	Overige opmerkingen omgevingsrecht

Voor zover de aansluiting van de voorstellen op het stelsel van de Wro
en het Barro andere vragen oproept, volstaat de Afdeling hier met een
verwijzing naar hetgeen is opgemerkt in hoofdstuk 3 van deze
voorlichting.

Naast nationale regels behoren ook Europese en internationale
verplichtingen tot het geldende stelsel van het omgevingsrecht. De
Afdeling begrijpt de Initiatiefnota aldus, dat de initiatiefnemers ten
aanzien van die verplichtingen de voorzieningen van het voorstel
overnemen. De Afdeling heeft de aansluiting van de voorstellen bij de
Europese en internationale verplichtingen betrokken bij de beantwoording
van de tweede voorlichtingsvraag in hoofdstuk 4.

Verder wijst de Afdeling erop dat het kabinet thans een stelselwijziging
voor het omgevingsrecht voorbereidt, die moet uitmonden in een integrale
Omgevingswet. Het eindperspectief van de Wet natuurbescherming is
volgens het kabinet dat die wet zal opgaan in de Omgevingswet. Indien
wordt overwogen de voorstellen van de Initiatiefnota in wettelijke
voorschriften vast te leggen, adviseert de Afdeling acht te slaan op een
goede aansluiting op de Omgevingswet.

Ten slotte merkt de Afdeling op dat de Initiatiefnota voorziet in de
voorzetting van het tweesporenbeleid met betrekking tot het
Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB) en de nationale
natuurbeschermingswetgeving. Dit tweesporenbeleid houdt in dat, tot het
moment waarop de natuurbeschermingsmaatregelen voor mariene Natura
2000-gebieden zijn geïntegreerd in het GVB, de lidstaten van de
Europese Unie voor die gebieden instandhoudings- en
beschermingsmaatregelen nemen krachtens de Vogelrichtlijn en de
Habitatrichtlijn. De Afdeling heeft kennis genomen van de voorgenomen
voortzetting van het tweesporenbeleid; dat is in lijn met het eerdere
advies dat zij uitbracht over de verhouding tussen het GVB en de
nationale wetgeving.

Hoofdstuk 3.	Decentralisatie van het natuurbeheer

3.1	Inleiding

In dit hoofdstuk worden twee voorlichtingsvragen beantwoord, te weten: 

“Vraag 3. Bevatten de voorstellen een consistente toedeling van
bevoegdheden en taken aan de verschillende overheidslagen? 

Vraag 5. Hoe beoordeelt de Afdeling de effecten van de voorstellen op
het aspect van bestuurlijke en administratieve lasten, ten opzichte van
het geldende stelsel van natuurbescherming?”.

Allereerst wordt ingegaan op de taken- en bevoegdhedenverdeling (§ 3.2)
waarna de bestuurlijke en administratieve lasten aan de orde komen (§
3.3). Aan het slot van dit hoofdstuk worden de onderscheiden onderwerpen
in onderlinge samenhang bezien (§ 3.4).

3.2	Toedeling van taken en bevoegdheden

3.2.1	Context

a.	Bevoegdhedenverdeling in de Initiatiefnota

Op basis van zowel internationale en Europese verplichtingen als de
grondwettelijke plicht tot bescherming van de leefomgeving, zijn de
initiatiefnemers van mening dat de rijksoverheid de taak heeft om op
nationaal niveau de kaders voor het natuurbeschermingsbeleid vast te
stellen en ook in ultimo verantwoordelijk blijft voor het behalen van de
op nationaal en internationaal niveau vastgestelde doelen.

Tegelijkertijd stellen zij dat het zwaartepunt van het
natuurbeschermingsbeleid het beste bij het provinciaal bestuur kan
worden gelegd. De Initiatiefnota beoogt de positie van de provincie als
beleidsbepaler, regievoerder en handhaver te versterken. Concreet
krijgen de provincies de bevoegdheid tot het aanwijzen van de categorie
II-gebieden, het vaststellen van beheerplannen voor categorie I en
II-gebieden en waar nodig een provinciale programmatische aanpak, het
vergunningen- en ontheffingenbeleid en de inzet van bestuursrechtelijke
handhavingsmiddelen.

De voorstellen van de Initiatiefnota bieden daarnaast waarborgen om,
indien rijksdoelen doorkruist worden, op nationaal niveau te kunnen
ingrijpen in het provinciale beleid. De Minister van Economische Zaken
(EZ) krijgt daartoe een aanwijzingsbevoegdheid, waardoor hij kan
ingrijpen als de provincie buiten het kader van de wet treedt of nalatig
is in haar taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van de natuur- en
landschapsbescherming. De indieners beschouwen deze optie vooral als een
“stok achter de deur”.

De initiatiefnemers hechten voorts veel waarde aan een actieve
betrokkenheid van de gemeente bij de bescherming van natuur en
landschap. Provincies zijn daarom gehouden om bij het vaststellen van
beheerplannen de betreffende gemeenten te betrekken. Gemeenten dienen de
ruimtelijke aspecten van het natuurbeschermingsbeleid, zoals vastgelegd
in die beheerplannen voor de categorie I- en II-gebieden, door te
vertalen naar hun bestemmingsplannen. Via het opnemen van bepalingen in
de provinciale verordening, houdt de provincie hierop toezicht.

Daarnaast vinden zij het belangrijk dat de gemeenten verantwoordelijk
blijven voor het verlenen van vergunningen en ontheffingen bij
locatiegeboden activiteiten. Het normaliter op grond van de
natuurwetgeving bevoegde gezag – gedeputeerde staten of de Minister
van EZ – is dan verantwoordelijk voor de natuurtoets en voor een
antwoord op de vraag of een omgevingsvergunning wel of niet kan worden
verleend.

b.	Wettelijk kader

Voor de decentralisatie van taken en bevoegdheden naar decentrale
overheden geldt dat indien taakbehartiging goed kan plaatsvinden op
gemeentelijk niveau, deze aan dat niveau behoort te worden overgelaten.
Voor rijks- of provinciaal beleid is volgens artikel 117, tweede lid,
van de Gemeentewet, slechts plaats, indien het onderwerp van zorg niet
op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden
behartigd. Voor rijksbeleid is volgens artikel 115, tweede lid, van de
Provinciewet, evenzeer slechts plaats, indien het onderwerp van zorg
niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de provinciebesturen kan
worden behartigd. De vrijheid van taakbehartiging omvat zowel de vraag
of bepaalde taken van overheidswege moeten worden behartigd
(subsidiariteit) als de vraag op welke wijze de taakbehartiging kan
plaatsvinden.

c.	Advies Afdeling advisering over het wetsvoorstel

In het verleden heeft de Afdeling aangegeven dat ontwikkelingen op het
terrein van de financiën, het toezicht en de regelgeving van groot
belang zijn voor het welslagen van decentralisatie-operaties. Adequate
financiering, terughoudendheid met toezichts- en
verantwoordingsverplichtingen, terughoudendheid met en vermindering van
(gedetailleerde) regelgeving en voldoende voorbereidingstijd zijn nodig
voor een optimale uitvoering van de gedecentraliseerde taken. Deze
aspecten zijn recent nog genoemd als randvoorwaarden voor
decentralisaties in de derde periodieke beschouwing over de
interbestuurlijke verhoudingen. In de Bestuursafspraken 2011-2015 zijn
deze noties tot uitgangspunt genomen voor de vijf decentralisaties,
waaronder die op het beleidsterrein ruimte, natuur en economie.

3.2.2	Beantwoording van de vraag over de taken- en bevoegdhedenverdeling

a.	Aanwijzingsbevoegdheid voor de Minister van EZ

Indien internationale of Europese verplichtingen dan wel nationale
belangen dat met het oog op de doelstellingen noodzakelijk maken, dient
- volgens de initiatiefnemers - de minister de provincie een aanwijzing
te kunnen geven. Daarbij krijgt de provincie opdracht om binnen een
gestelde termijn, uitvoering te geven aan de aanwijzing. Indien de
provincie niet, niet tijdig of niet naar behoren uitvoering geeft aan de
aanwijzing, kan de minister daarin namens en ten laste van de provincie
voorzien. Bij de aanwijzing kunnen regels worden gesteld. 

De Afdeling merkt op dat de bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing
afwijkt van het algemene stelsel van interbestuurlijk toezicht en
derhalve een bijzondere rechtvaardiging en een daartoe strekkende
overtuigende motivering behoeft. De in de Initiatiefnota opgenomen
argumentatie kan vooralsnog niet overtuigen van de dringende noodzaak
tot het geven van een aanwijzing als specifiek toezichtinstrument. Voor
een beoordeling van de effectiviteit van een specifiek
toezichtinstrument zal duidelijk moeten zijn of bestaande (wettelijk
geregelde) toezichtinstrumenten niet tenminste gelijkwaardig zijn. 

De Afdeling merkt daartoe het volgende op.

In de vigerende wettelijke regeling van de bevoegdheid tot
indeplaatsstelling in de Provinciewet ligt feitelijk al de
aanwijzingsbevoegdheid besloten. Immers, de op grond van die bevoegdheid
te geven last beoogt te bewerkstelligen dat het desbetreffende
bestuursorgaan, daartoe aangesproken in het geval van een tekortkoming,
alsnog doet waartoe de last verplicht. Wordt de last niet binnen de
gegeven termijn opgevolgd, dan zal het toezichthoudende orgaan, als
ultimum remedium, het roer kunnen overnemen, en daarbij over alle
bevoegdheden beschikken van het taakverwaarlozende bestuursorgaan. De
Afdeling merkt op dat in de taakverwaarlozingsregeling het in de plaats
treden de laatste stap is in een traject dat begint met overleg, waarna
de toon van waarschuwing steeds strenger wordt. In dat kader wordt wel
gesproken van een interventieladder, waarvan het daadwerkelijke gebruik
van de toezichtbevoegdheid de laatste trede vormt. 

Daarnaast wijst de Afdeling op de regeling voor taakverwaarlozing in de
Wet naleving van Europese regelgeving publieke entiteiten (Wet Nerpe).
Deze wet geeft het Rijk instrumenten om de naleving te verzekeren van
Europeesrechtelijke verplichtingen, voor zover het gaat om andere
instanties dan de ministers, zoals bijvoorbeeld een provincie, gemeente
of waterschap. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet Nerpe kan de
minister wie het aangaat, in dit geval de Minister van EZ, indien een
provincie niet of niet naar behoren voldoet aan een voor haar geldende
rechtsplicht die voortvloeit uit een bij of krachtens de Europese
verdragen op Nederland rustende verplichting een aanwijzing geven om,
binnen een in die aanwijzing te vermelden termijn, alsnog aan die
rechtsplicht te voldoen. Van deze bevoegdheid kan, ingevolge artikel 2,
vierde lid, alleen gebruik worden gemaakt indien de bovengenoemde
(generieke) bevoegdheden van de Provinciewet niet toereikend zijn om het
niet of niet naar behoren voldoen te herstellen.

De Afdeling ziet, alles bijeen, dan ook geen noodzaak tot het geven van
een specifieke aanwijzingsbevoegdheid aan de Minister van EZ. Zij is van
oordeel dat de interventie-instrumenten, zoals opgenomen in de
Provinciewet en de Wet Nerpe, de Minister van EZ een toereikend
instrumentarium bieden om, waar nodig, invulling te geven aan zijn
verantwoordelijkheid, zodat er geen gegronde reden is daarnaast nog de
bevoegdheid van de aanwijzing te creëren.

b.	Bevoegdhedenverdeling rondom de omgevingsvergunning

Volgens de Initiatiefnota haakt de vergunning- of ontheffingverlening op
grond van (voorheen) de Nbw 1998 en de Ffw bij locatie-gebonden
activiteiten aan bij de omgevingsvergunning krachtens de Wabo. Paragraaf
3.4.1 van de Initiatiefnota omschrijft de verhouding tussen het college
van gedeputeerde staten (GS) en het college van burgemeester en
wethouders (B&W) rondom de omgevingsvergunning nader. Deze kan als volgt
worden samengevat:

voor de verlening van een omgevingsvergunning door B&W alsmede het
verlenen van een ontheffing voor activiteiten in het kader van de
soortenbescherming door B&W is - zoveel mogelijk één - voorafgaande
verklaring van geen bedenkingen van GS vereist;

GS bepalen welke voorwaarden (in het kader van de gebieds- of
soortenbescherming) aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden.
B&W moeten deze voorwaarden letterlijk overnemen;

de schriftelijke weigering door GS van een verklaring van geen
bedenkingen verplicht B&W tot weigering van de aangevraagde
omgevingsvergunning.

De Afdeling maakt hierover een tweetal opmerkingen met betrekking tot de
capaciteit en deskundigheid bij gemeenten.

1(. Toezicht en handhaving (voorwaarden) omgevingsvergunning

De Wabo is ingevoerd om de administratieve lasten van burgers en
bedrijven te verminderen, door de aanvraag om een omgevingsvergunning in
de plaats te stellen van diverse vergunningaanvragen voor één fysiek
project. Deze aanvraag wordt door één bevoegd gezag beoordeeld en
doorloopt één procedure. Het bevoegd gezag voor de verlening van de
omgevingsvergunning draagt tevens zorg voor de bestuursrechtelijke
handhaving van de omgevingsvergunning. 

De Afdeling merkt op dat de door de initiatiefnemers voorgestelde
verplichte aansluiting voor locatie-gebonden activiteiten bij de
omgevingsvergunning tot gevolg heeft dat het bevoegde gezag voor de
omgevingsvergunning, het college van B&W, tevens verantwoordelijk is
voor de uitoefening van het toezicht en de handhaving op het onderdeel
natuur in de omgevingsvergunning. Anders dan de indieners beogen, wordt
de positie van de provincie ten aanzien van de handhaving van het
natuurbeleid hier niet door versterkt. Eerder heeft ook de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) aangegeven dat de verplichte aansluiting
bij de omgevingsvergunning zal leiden tot een grotere toezichts- en
handhavingslast waarvoor onvoldoende capaciteit en kennis bij de
gemeenten aanwezig is. 

2(. Onderkennen noodzaak natuurtoets

De Afdeling merkt voorts op dat niet alleen deskundigheid vereist is
voor het toezicht op en de handhaving van de omgevingsvergunning,
inclusief de daaruit voortvloeiende beroepsprocedures, maar ook voor het
onderkennen van de noodzaak een natuurtoets te laten verrichten door GS,
voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning. Uit onderzoek
van Alterra/Universiteit Wageningen blijkt echter een 'onwaarschijnlijk
scheve verhouding' tussen het aantal aanvragen voor
omgevingsvergunningen (ca. 250.000) en het aantal procedures over een
verklaring van geen bedenkingen (ca. 80 procedures). Uit een door
onderzoekers gehouden enquête onder gemeenten blijkt dat de natuurtoets
in het gedrang komt doordat enerzijds het initiatief daartoe bij de
aanvrager van de vergunning ligt en anderzijds gemeenten de aanvraag
daarop onvoldoende controleren. Dit laatste wordt volgens de
ondervraagde gemeenten veroorzaakt door een gebrek aan natuurgegevens,
ecologische kennis of capaciteit. 

Aangezien de initiatiefnemers een groter aantal gebieden met extra
beschermingswaardige kenmerken op het terrein van natuur, landschap en
cultuurhistorische waarden onder de reikwijdte van het stelsel van
natuurbescherming willen brengen, zal ook de behoefte aan kennis van die
gebieden en de te beschermen waarden groter worden. De Afdeling wijst om
die reden op haar eerdere aanbeveling om een databank op te zetten
waarin gegevens over gebieden worden verzameld en toegankelijk worden
gemaakt voor overheden, bedrijven en burgers. Deze gegevens zouden onder
meer betrekking kunnen hebben op archeologische waarden,
bodemgesteldheid, bodemverontreiniging, luchtverontreiniging,
waterkwaliteit, natuur en veiligheidszones. 

De Afdeling merkt ten slotte op dat zonder voldoende capaciteit en
deskundigheid bij gemeenten het in de Initiatiefnota gekozen
ambitieniveau niet kan worden gerealiseerd. Indien vastlegging in
wettelijke voorschriften wordt overwogen, adviseert de Afdeling hier
aandacht aan te besteden. Dit laatste temeer nu per 1 januari 2013 circa
28 RUD’s operationeel zijn. Hoewel nog niet elke gemeente aangesloten
is bij een RUD en nog niet verzekerd is dat zij adequaat zullen
functioneren, acht de Afdeling het wel van belang dat aandacht besteed
wordt aan hun toekomstige rol (mede) voor de uitvoering en handhaving
van het natuurdeel in het omgevingsrecht.

c.	Bevoegdhedenverdeling rondom aanwijzing categorie I- en II-gebieden 

In de paragrafen 3.2 en 3.3 van de Initiatiefnota wordt uitgebreid
beschreven op welke wijze de categorie I- respectievelijk categorie
II-gebieden zullen worden beschermd. Daarbij wordt ingegaan op de vraag
hoe de bevoegdheden van het Rijk, de provincies en de gemeenten zich
rondom die gebieden tot elkaar verhouden. 

De Afdeling maakt daarover een aantal opmerkingen.

1(. Aanwijzing categorie II-gebied bij provinciale verordening

Ingevolge de Initiatiefnota zorgen provinciale staten voor de aanwijzing
van categorie II-gebieden. De aanwijzing dient te geschieden bij
verordening. 

De Afdeling merkt op dat een verordening een algemeen verbindend
voorschrift is, waartegen ingevolge artikel 8:2, onderdeel a, Algemene
wet bestuursrecht (Awb) geen beroep bij de bestuursrechter mogelijk is.
Het uitsluiten van beroep bij de bestuursrechter tegen de aanwijzing van
categorie II-gebieden acht de Afdeling om aantal redenen onwenselijk. 

De Afdeling merkt allereerst op dat de aanwijzing van categorie
I-gebieden wel geschiedt bij besluit, waartegen beroep mogelijk is bij
de bestuursrechter. Indien voor de aanwijzing van categorie II-gebieden
beroep bij de bestuursrechter wordt uitgesloten, staat op grond van
artikel 112 Grondwet beroep op de burgerlijke rechter open, mits er
burgerlijke rechten geschonden worden en niet is voorzien in een met
voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Dit leidt ertoe dat ten aanzien
van soortgelijke besluiten verschillende rechtsgangen openstaan,
waardoor het risico op uiteenlopende jurisprudentie over de uitleg van
dezelfde wettelijke bepalingen groter wordt. Bovendien is dan geen
sprake meer één geconcentreerde procedure en één beroepstermijn
waarbinnen alle beroepen moeten worden ingediend. Na afloop van de
bestuursrechtelijke procedure of na verloop van de beroepstermijn wordt
de aanwijzing (uiteindelijk) in rechte onaantastbaar. Voor de procedure
bij de burgerlijke rechter geldt geen beroepstermijn en kan op elk
moment beroep worden ingesteld, mits de burger aannemelijk kan maken dat
er jegens hem sprake is van een onrechtmatige (overheids-) daad.

De Afdeling merkt voorts op dat een aanwijzing van een categorie
II-gebied op grond van haar inhoud meer het karakter heeft van een
beschikking dan van een algemeen verbindend voorschrift. De aanwijzing
geeft onder meer de precieze grenzen van het gebied aan en de te
beschermen waarden waarvoor een wettelijk beschermingsregime gaat
gelden. Een dergelijke concrete begrenzing kan onevenredig nadelige
rechtsgevolgen hebben voor een burger of (agrarisch) bedrijf. De
rechtsgevolgen rechtvaardigen de mogelijkheid van rechtsbescherming en
de toets door een onafhankelijke rechter. 

De Afdeling adviseert op grond van het vorenstaande de aanwijzing van
categorie II-gebieden als een besluit aan te merken. De juridische
planologische rechtsgevolgen van zo’n aanwijzingsbesluit kunnen
overigens wél worden beschreven in een provinciale verordening
(ruimte).

2(. Voordracht voor te beschermen waarden

De Minister van EZ wijst de categorie I-gebieden aan en stelt daarbij
tevens de instandhoudingsdoelstellingen vast. De doelstellingen voor de
"landschappelijke of natuurhistorische waarden" maken deel uit van de
aanwijzing door de minister. De provincies kunnen een voordracht doen
voor de opname (in het aanwijzingsbesluit) van doelstellingen op het
gebied van "natuur-, landschappelijke en cultuurhistorische waarden". In
de beschrijving van de vast te stellen waarden is niet duidelijk wat met
de natuurhistorische waarden wordt bedoeld. Daardoor is ook onduidelijk
wat het recht van voordracht van de provincies precies omvat. Dienen in
de voordracht de natuurlijke waarden te worden genoemd of alleen de
cultuurhistorische waarden? Voorts is niet duidelijk of de Minister van
EZ waarden die niet in de provinciale voordracht zijn benoemd, wel als
doelstelling kan opnemen in de aanwijzing. Duidelijkheid op dit punt
acht de Afdeling van belang, omdat de provincies verantwoordelijk zullen
worden voor de verwezenlijking van alle doelstellingen met alle daaruit
voortvloeiende financiële consequenties van dien. Bij mogelijke
vastlegging in wettelijke voorschriften, behoeft dit verduidelijking.

3(. Bevoegd gezag voor het beheerplan van het categorie I-gebied 

Provincies worden bevoegd tot vaststelling van beheerplannen voor
terreinen die beheerd worden onder verantwoordelijkheid van de Staat,
waaronder terreinen die vallen onder het beheer van de Ministers van EZ
(Staatsbosbeheer), I&M (Rijkswaterstaat) en Defensie. De beheerplannen
voor categorie I-gebieden dienen volgens de initiatiefnemers tot stand
te komen in een intensief proces van overleg tussen het bevoegd gezag,
de provincie, andere betrokken overheden zoals de gemeenten en
waterschappen en de betrokken maatschappelijke organisaties op het
gebied van economische belangen, recreatie en natuur.

De Afdeling maakt hierover een tweetal opmerkingen.

Uit de omschrijving blijkt niet of de provincies beheerplannen moeten
opstellen voor alle aspecten van het beheer van bovengenoemde terreinen,
en niet alleen voor het natuurbeheer. Indien het beheerplan voor alle
aspecten van het beheer van die terreinen gaat gelden worden de
beheerstaken van de betreffende ministers zodanig uitgehold dat dit de
ministeriële verantwoordelijkheid raakt. De Afdeling gaat er vanuit dat
dit laatste niet is beoogd.

Voorts merkt de Afdeling op dat uit de opsomming van organen met wie
overlegd moet worden onvoldoende blijkt wie bedoeld wordt met ‘bevoegd
gezag, de provincie’. Onduidelijk is of deze omschrijving betrekking
heeft op de andere provincies, op wier grondgebied hetzelfde categorie
I-gebied gedeeltelijk ligt, of op de eerdergenoemde ministers. Indien de
term alleen duidt op de provincies, acht de Afdeling het niet afstemmen
van het beheerplan met de minister wie het aangaat als een omissie. 

Bij mogelijke vastlegging in wettelijke voorschriften, behoeft dit
verduidelijking.

4(. Overige opmerkingen

Toepassing afdeling 3.4 van de Awb op aanwijzing categorie II-gebied

Op het tot stand komen van aanwijzingsbesluiten voor categorie
I-gebieden is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling
3.4 Awb van toepassing. Deze afdeling is niet van toepassing bij
wijzigingen van ondergeschikte aard, zoals kleine grenscorrecties. Ook
op het tot stand komen van aanwijzingsbesluiten voor categorie
II-gebieden is de procedure van afdeling 3.4 van toepassing. Bij de
beschrijving hiervan noemt de Initiatiefnota evenwel niet de
uitzondering genoemd voor wijzigingen van ondergeschikte aard. Uit het
vervolg van de nota blijkt niet of dit verschil is beoogd. 

Bij mogelijke vastlegging in wettelijke voorschriften, behoeft dit
verduidelijking.

Specifieke of generieke vrijstelling in het beheerplan voor categorie
I-gebieden

In het beheerplan voor een categorie I-gebied dient nauwkeurig
omschreven te worden welke activiteiten onder welke omstandigheden
vrijgesteld zijn van de vergunningplicht. Ook in het beheerplan voor een
categorie II-gebied kunnen activiteiten worden vrijgesteld van de
vergunningplicht (specifiek of generiek).

De Afdeling merkt op dat uit de omschrijving van de
vrijstellingsbevoegdheid voor categorie I-gebieden onvoldoende blijkt of
alleen specifieke vrijstellingen mogelijk zijn dan wel ook generieke
vrijstellingen. 

Bij mogelijke vastlegging in wettelijke voorschriften, behoeft dit
verduidelijking.

d.	Bevoegdhedenverdeling rondom gedragscodes 

Volgens de Initiatiefnota kan wetgeving bepalen dat handelingen, die
beschreven zijn in en aantoonbaar worden uitgevoerd overeenkomstig een
gedragscode, in overeenstemming worden geacht met de algemene
basisbescherming en derhalve gelden als vrijstelling voor de verboden.
Volgens de initiatiefnemers moeten alle gedragscodes worden goedgekeurd
door de Minister van EZ en voldoen aan alle voorwaarden die daarvoor in
de wetgeving zijn opgenomen. 

De Afdeling merkt op dat op basis van de huidige wetgeving vrijstelling
op grond van goedgekeurde gedragscodes mogelijk is. Op dit moment heeft
de Minister van EZ de bevoegdheid tot goedkeuring van gedragscodes. De
initiatiefnemers willen de goedkeuringsbevoegdheid bij de minister laten
en niet toekennen aan de provincies. De Afdeling onderkent dat de keuze
voor goedkeuring door de minister wordt ingegeven door de gedachte dat
het voor landelijk opererende organisaties efficiënter is om één
landelijk werkende gedragscode te verwerven dan twaalf afzonderlijke,
per provincie één. Evenwel is niet uitgesloten dat een dergelijke
landelijke gedragscode het natuurbeleid op provinciaal niveau, zoals
onder meer neergelegd in beheerplannen, kan doorkruisen. Dientengevolge
mist de Afdeling in de nota een beschrijving van de betrokkenheid van
provincies bij de goedkeuring van gedragscodes.

Bij mogelijke vastlegging in wettelijke voorschriften, behoeft dit
verduidelijking.

3.3	Bestuurlijke en administratieve lasten

3.3.1	Context

a.	De lasten volgens de Initiatiefnota

Bestuurlijke en administratieve lasten

De voorstellen brengen volgens de verwachting van de initiatiefnemers
geen grote verzwaring van de bestuurlijke lasten voor de provincies met
zich. Het betreft de aanwijzing van de categorie II-gebieden, de
vaststelling van beheerplannen voor deze gebieden waar tegenover staat
het vervallen van het verlenen van vergunningen voor beschermingsregimes
zoals beschermde natuurmonumenten.

Ook voor burgers en bedrijven zullen de administratieve lasten van de
bescherming van de categorie II-gebieden naar de verwachting van de
initiatiefnemers vergelijkbaar zijn, omdat voor veel projecten en
activiteiten met een ruimtelijke component nu reeds een
omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Voor een deel van de
categorie II-gebieden geldt thans al een vergelijkbaar
beschermingsregime. Door de strikte koppeling van de vergunning in het
kader van de natuurbescherming aan de omgevingsvergunning
(één-loket-benadering) zal deze lastenverzwaring volgens de
initiatiefnemers tot een minimum beperkt blijven.

Een belangrijke sleutel voor de beperking van de administratieve lasten
voor burgers en bedrijven ligt in de vaststelling van adequate
beheerplannen door de provincie. Voor projecten en activiteiten die in
het beheerplan zijn opgenomen, geldt immers een vrijstelling van de
vergunningplicht. Een duidelijk en concreet beheerplan zal volgens de
initiatiefnemers niet vergunbare projecten en activiteiten voorkomen. 

Wel betekent de uitbreiding vergunningverlening en dus de toetsing in
het kader van de Wabo van activiteiten in of nabij categorie II-gebieden
een verzwaring van de bestuurlijke lasten voor gemeenten en provincies.

Financiële gevolgen

Wat de financiële gevolgen betreft, gaan de initiatiefnemers uit van
een langere termijn voor het volledig realiseren van het netwerk dan de
oorspronkelijke termijn tot 2018. Vooralsnog wordt een termijn tot 2025
realistisch geacht.

De meerkosten bestaan uit kosten voor aankoop en inrichting van gronden
als natuurgebied en uit geleidelijk oplopende beheerkosten voor de nieuw
gerealiseerde natuurgebieden. De Initiatiefnota gaat er vanuit dat de
provincies zorg dragen voor de uitvoering. Volgens de initiatiefnemers
ligt het in de rede om daarvoor vanuit de rijksbegroting aanvullende
middelen beschikbaar te stellen aan de provincies. Zij gaan er daarbij
vanuit dat deze middelen geoormerkt ter beschikking worden gesteld: voor
aankoop van gronden bestemd voor natuur, alsmede voor inrichting en
beheer van die gebieden.

De meerkosten worden gedekt uit de enveloppe van jaarlijks 200 miljoen
euro die in het regeerakkoord structureel is opgenomen vanaf het jaar
2013, tezamen met de opbrengsten in het kader van de “grond voor
grond”-regeling, zoals overeengekomen bij het decentralisatieakkoord
met de provincies.

Op basis van “diverse beschikbare informatie” berekenen
initiatiefnemers de kosten voor beheer van het gehele natuurnetwerk in
de eindfase (ruim 700.000 ha) op een jaarlijks bedrag van circa 300
miljoen euro. In het kader van het decentralisatieakkoord met de
provincies is een bedrag van 105 miljoen euro per jaar rijksbijdrage in
de begroting opgenomen. Provincies hebben gezamenlijk een bedrag van
circa 60 miljoen euro toegezegd. In de eindfase resteert een bedrag van
circa 135 miljoen euro beheerkosten, dat gedekt kan worden uit de
beschikbare enveloppe.

b.	Wettelijk kader 

Voor de financiële verhouding tussen het Rijk en de decentrale
overheden zijn artikel 105, derde lid, van de Provinciewet en het
overeenkomstige artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet van belang,
die bepalen dat het opdragen van medebewind aan provincie- en
gemeentebesturen gepaard moet gaan met een volledige dekking van de
kosten van de nieuwe taak. Ook moet worden gewezen op artikel 16 van de
Financiële-verhoudingswet (Fv-wet), waaruit kan worden afgeleid dat
deze dekking bij voorkeur wordt gegeven via de algemene uitkering uit
het provincie- of het gemeentefonds, en alleen als daar een bijzondere
reden voor is in de vorm van een specifieke uitkering. Ingevolge artikel
2, eerste lid, van de Fv-wet wordt met redenen omkleed en met
kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen zijn van
een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door
provincies of gemeenten. 

3.3.2	Beantwoording van de vraag over bestuurlijke en administratieve
lasten

a.	Bestuurslasten provincies en gemeenten

Wat de omschrijving van de bestuurslasten van provincies betreft, merkt
de Afdeling allereerst op dat in de opsomming een aantal onderdelen van
het voorgestane natuurbeheer ontbreekt. Zo ontbreekt de actieve
soortenbescherming, die door de initiatiefnemers wordt geïntroduceerd.
Ook de activiteiten die aan de actieve soortenbescherming zijn verbonden
kunnen als bestuurslasten worden gekwalificeerd.

In de opsomming ontbreken voorts de werkzaamheden rondom verslaglegging,
monitoring en onderzoek, zoals omschreven in § 2.7 van de
Initiatiefnota. Wat het verrichten van onderzoek betreft merkt de
Afdeling op dat ingevolge de Provinciewet GS periodiek onderzoek dienen
te verrichten naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hen
gevoerde bestuur. Indien een nieuwe verplichting tot het verrichten van
onderzoek door GS zal worden geïntroduceerd, dienen de kosten daarvan
ingevolge artikel 105, derde lid, van de Provinciewet aan hen te worden
vergoed. Wat de rapportageplicht betreft, blijkt uit de nota niet of de
Minister van EZ zich zal baseren op reeds bestaande informatie van de
provincies dan wel of hij de provincies om nieuwe informatie zal vragen.
Uit het Bestuursakkoord 2011-2015 volgt dat het Rijk zoveel mogelijk
gebruik maakt van informatie die de medeoverheden aan de gemeenteraad en
provinciale staten verstrekken.

De Afdeling merkt voorts op dat in de Initiatiefnota op diverse plaatsen
melding wordt gemaakt van de noodzaak tot afstemming van het beleid
tussen de provincies onderling en tussen provincies en andere bij het
natuurbeheer betrokken bestuursorganen. De Afdeling heeft eerder
aangegeven afstemming van belang te vinden indien de uitoefening van
gelijksoortige taken en bevoegdheden op verschillende bestuursniveaus
plaatsvindt. Aan die afstemmingsverplichtingen zijn evenwel ook
bestuurslasten verbonden, die niet zijn meegenomen in de beschrijving
van de bestuurslasten in de Initiatiefnota.

Ten slotte merkt de Afdeling op dat weliswaar werkzaamheden voor de
vergunningverlening deels vervallen (als gevolg van vrijstellingen die
met beheerplannen en gedragscodes samenhangen), maar dat dit niet zonder
meer een afname van bestuurslasten met zich brengt. Allereerst niet,
omdat een vrijstellingsmogelijkheid op basis van een beheerplan, al
bestaat voor verboden op basis van de Natuurbeschermingswet 1998. Maar
ook niet, omdat als gevolg van de mogelijkheid van het verkrijgen van
vrijstellingen het belang van een beheerplan toeneemt, waardoor de
voorbereiding ervan meer tijd, overleg en menskracht zal vergen. En ten
slotte niet, omdat er een verschuiving plaatsvindt van de bestuurlijke
inzet voor de primaire besluitvormingsfase naar de toezichts- en
handhavingsfase. Bij de berekening van de bestuurlijke lasten is hiermee
vooralsnog geen rekening gehouden. Zo gaat de Initiatiefnota niet in op
de werkzaamheden rondom een aanschrijving noch op de systematische inzet
van de bestuurlijke capaciteit voor monitoring en de beoordeling van
handelingen, die aan de toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid
vooraf gaat. Dit laatste geldt ook voor het toezicht en de handhaving
die gemeenten in het kader van de omgevingsvergunning zullen moeten
verrichten.

b.	Administratieve lasten burgers en bedrijven

Volgens de initiatiefnemers zullen de administratieve lasten voor
burgers en bedrijven verminderen door de vaststelling van adequate
beheerplannen door de provincie. Voor projecten en activiteiten die in
het beheerplan zijn opgenomen, geldt volgens hen een vrijstelling van de
vergunningplicht. De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.

1(. Vrijstelling vergunningplicht

De Afdeling merkt allereerst op dat een vrijstelling van de
vergunningplicht gebaseerd is op de veronderstelling dat provincies de
(toekomstige) activiteiten in een bepaald gebied zodanig specifiek
kunnen omschrijven in het beheerplan, dat de vrijstelling als een
vaststaand gegeven kan worden beschouwd. Het komt de Afdeling voor dat
deze veronderstelling niet als garantie kan worden beschouwd. Eerder
heeft ook het bedrijfsleven zijn twijfels hierover geuit. Vanuit het
perspectief van een bedrijf biedt een aan een project voorafgaande
verlening van een vergunning meer rechtszekerheid dan een omschrijving
in een beheerplan. Die zekerheid, dat een project in overeenstemming is
met de geldende natuurregelgeving, is van belang voor het verkrijgen van
voldoende investeringsgelden voor de financiering van nieuwe projecten. 

2(. Lasten verbonden aan passende beoordeling

Artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat voor
plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een
Natura 2000-gebied toestemming kan worden verleend als op grond van een
(voorafgaande) passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het
plan of project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet
zal aantasten. Indien deze zekerheid niet kan worden verkregen, kan
slechts toestemming worden verleend als er geen alternatieven zijn,
dwingende redenen van groot openbaar belang aan de orde zijn en als de
schade wordt gecompenseerd. De Nbw 1998 voorziet voor
Vogelrichtlijngebieden vanaf 1 oktober 2005 en voor
Habitatrichtlijngebieden die op de lijst van gebieden van communautair
belang staan vanaf 1 februari 2009 in een vergunningenregime voor
projecten en een toetsingsregime voor plannen ter implementatie van
artikel 6, derde en vierde lid.

Opneming van deze projecten of handelingen in een beheerplan ter
verkrijging van een vrijstelling van de vergunningplicht, zoals
voorgesteld in de Initiatiefnota, neemt de verplichting om een passende
beoordeling te maken niet weg. Ook ten aanzien van deze projecten of
handelingen dient de zogeheten habitattoets te worden uitgevoerd. 

Bij mogelijke vastlegging in wettelijke voorschriften, behoeft dit punt
aandacht. Alsdan zouden deze voorschriften ter (finale) beoordeling van
de administratieve lasten voorgelegd moeten worden aan het Adviescollege
toetsing administratieve lasten (Actal).

c.	Financiering

1(. Onderbouwing en vergoeding van de financiële gevolgen

De initiatiefnemers baseren hun berekening van de financiële gevolgen
op “diverse beschikbare informatie”. De Afdeling merkt allereerst op
dat deze onderbouwing zodanig summier is, dat het niet goed mogelijk is
om een beoordeling te kunnen geven. Voorts merkt zij op dat door de
onvolledige beschrijving van de bestuurslasten van provincies, met name
het ontbreken van de actieve bescherming van het Nederlandse
Natuurnetwerk en dier- en plantensoorten, het risico bestaat dat de
financiële berekening van de gevolgen ook onvoldoende volledig is. 

Aangezien de initiatiefnemers een groter aantal gebieden met extra
beschermingswaardige kenmerken op het terrein van natuur, landschap en
cultuurhistorische waarden onder de reikwijdte van het stelsel van
natuurbescherming willen brengen, kan dit ertoe leiden dat een groter
beroep op de provinciale financiën moet worden gedaan. De Afdeling
merkt daarbij op dat indien de provincies onvoldoende financiële
vergoeding krijgen voor het natuurbeheer, zij geconfronteerd worden met
financiële tekorten bij de taakuitoefening, die moeten worden gedekt
uit hun algemene middelen. Dit kan voor de provincies tot gevolg hebben
dat zij de uitvoering van autonome taken zullen moeten beëindigen of
geen nieuwe taken meer aan zich kunnen trekken dan wel medebewindstaken
minder ruimhartig zullen uitvoeren. Daardoor kan bijvoorbeeld de
situatie ontstaan dat hoewel de Minister van EZ in zijn Rijksvisie Mooi
Nederland de ligging van (potentiële) categorie II-gebieden heeft
opgenomen, de provincies, wegens gebrek aan financiële middelen, een
aantal gebieden niet aanwijzen als categorie II-gebied dan wel weinig
waarden of doelstellingen in een aanwijzing opnemen dan wel een
minimalistisch beheerplan voor het gebied vaststellen. Het voorgaande
zou onder omstandigheden kunnen worden opgevat als het niet of niet naar
behoren uitvoeren van taken, als een vorm van taakverwaarlozing. De
provincies zouden dan geconfronteerd kunnen worden met een aanwijzing
van de Minister van EZ, wegens taakverwaarlozing.

Bij mogelijke vastlegging in wettelijke voorschriften, dient – in het
licht van de vereisten van artikel 2 van de Fv-wet – de berekening van
de financiële gevolgen met redenen te worden omkleed en met
kwantitatieve gegevens te worden gestaafd. Van een noodzakelijk
toereikende financiering kan nog niet worden gesproken.

2(. Oormerking natuurgelden

De initiatiefnemers stellen voor de gelden voor het beheer van de natuur
“geoormerkt” aan provincies ter beschikking te stellen. Uit deze
omschrijving blijkt niet precies welke financieringsvorm de
initiatiefnemers voor ogen staat; de term oormerking doet vermoeden dat
een specifieke uitkering is bedoeld.

De Afdeling merkt op dat de afgelopen jaren in verschillende
bestuursakkoorden en wetgeving is gestreefd naar een sanering van het
aantal specifieke uitkeringen, door afschaffing, bundeling of
overheveling naar het gemeente- of provinciefonds dan wel door het
opgaan in een integratie- of decentralisatie-uitkering. De reden voor
dit streven is dat specifieke uitkeringen de beleids- en
uitvoeringsruimte van decentrale overheden verkleinen, waardoor een
samenhangende aanpak en een doelmatige inzet van middelen wordt
bemoeilijkt. Hierdoor neemt de kans toe dat de met de decentralisatie
beoogde efficiency niet kan worden gerealiseerd.

De keuze voor specifieke uitkeringen is dan ook alleen dan aangewezen
als zij voldoen aan het beoordelingskader, zoals voorgeschreven in het
kabinetstandpunt op het rapport van de Stuurgroep-Brinkman. Volgens dit
beoordelingskader dienen specifieke uitkeringen in de sturingsrelatie
tussen Rijk en medeoverheden als innovatie- of experimenteergeld voor
het ontwikkelen of uitproberen van bepaald beleid bij decentrale
overheden. Zij hebben daarom in beginsel een tijdelijk karakter.
Specifieke uitkeringen kunnen ook betrekking hebben op een smal
gedefinieerd doel of beperkte doelgroep. 

Naar het oordeel van de Afdeling voldoet de financieringsbehoefte voor
natuurbeheer niet aan deze criteria. De overgang van het beheer naar de
provincies heeft een permanent karakter en kan derhalve niet gezien
worden als innovatiegeld voor het ontwikkelen of uitproberen van bepaald
beleid noch als financiering met een tijdelijk karakter. Ook kan het
doel, de overgang van het gehele natuurbeheer naar de provincies, niet
als smal worden aangemerkt. 

Ten slotte merkt de Afdeling op dat de financiering van de vaststelling
van beheerplannen voor Natura 2000-gebieden, de vergunningverlening op
grond van de Nbw 1998, alsook de taken op het vlak van beheer en
schadebestrijding op grond van de Ffw op dit moment geschiedt uit de
(algemene) middelen van het provinciefonds. In het licht van artikel 16,
tweede lid, van de Fv-wet, kan de oormerking vanuit het oogpunt van de
provincies als een achteruitgang worden beschouwd.

Indien een specifieke uitkering is beoogd, zou op grond van het
vorenstaande naar het oordeel van de Afdeling daarvan moeten worden
afgezien en zouden de betrokken gelden moeten worden opgenomen in een
algemene uitkering. 

3.4	Taken, bevoegdheden en financiën, in onderlinge samenhang 

De decentralisatie van het natuurbeheer aan provincies acht de Afdeling,
evenals in haar advies over het wetsvoorstel, een terechte keuze. De
provincies hebben de geëigende schaalgrootte voor de uitvoering en
regionale invulling van het natuurbeleid, beschikken thans al over
belangrijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het kader van de
natuurwetgeving en hebben een regierol bij de inrichting van het
landelijk gebied. Het sluit aan bij de huidige inzichten over een
doelmatig en doeltreffend bestuur, en bij het ruimtelijk-economische
profiel van de provincies, zoals dit is voorgesteld door de
Commissie-Lodders en is opgenomen in de Bestuursafspraken 2011-2015 en
het deelakkoord Natuur. 

De Afdeling maakt evenwel een aantal opmerkingen over de wijze waarop de
initiatiefnemers de decentralisatie in zijn geheel hebben vormgegeven.
Deze wijze is niet overeenkomstig de actuele uitgangspunten voor
decentralisatie, zoals opgenomen in bovengenoemde bestuursafspraken:
maximale beleidsvrijheid, minimale verantwoordingsplicht, geen
uitgebreide kwaliteitseisen en regelgeving, financiering zo veel
mogelijk via de algemene fondsen en geen specifiek interbestuurlijk
toezicht. De wijze van decentralisatie van de initiatiefnemers komt
overeen met de inmiddels losgelaten visie op decentralisatie, zoals deze
bijvoorbeeld was neergelegd in de op 1 januari 2007 in werking getreden
Wet inrichting landelijk gebied (Wilg). De actuele inzichten en
afspraken komen dan ook tot uiting in het inmiddels door de Tweede Kamer
aanvaarde wetsvoorstel tot wijziging van de Wilg. Ter illustratie volgt
hieronder eerst een korte beschrijving van de Wilg, waarna een
vergelijking wordt gemaakt met de hoofdlijnen van de Initiatiefnota en
het wetsvoorstel tot wijziging van de Wilg. Tot slot geeft de Afdeling
een oordeel over de in de Initiatiefnota voorgestane decentralisatie van
het natuurbeheer. 

De Wilg bevat regels voor de realisatie van de rijksdoelen voor het
gebiedsgerichte beleid. Gebiedsgericht beleid is beleid gericht op de
verbetering van de kwaliteit van het landelijke gebied. De primaire
verantwoordelijkheid voor de realisatie van het gebiedsgerichte beleid
ligt bij de provincies. Deze krijgen voor telkens zeven kalenderjaren de
beschikking over een investeringsbudget, dat het karakter heeft van een
specifieke uitkering. De besteding van het investeringsbudget geschiedt
ter realisatie van de doelstellingen en de daaraan verbonden prestaties
die zijn neergelegd in de bestuursovereenkomst die de Minister van EZ en
andere betrokken ministers sluiten met de betrokken provincie. Met de
ILG-bestuursovereenkomsten wordt uitvoering gegeven aan het
rijksmeerjarenprogramma en het provinciaal meerjarenprogramma voor het
gebiedsgerichte beleid. Het investeringsbudget is ‘ontschot’, in die
zin dat middelen die zijn voorzien voor de realisatie van bepaalde
doelstellingen en prestaties alleen voor andere in de
bestuursovereenkomst neergelegde doelstellingen en prestaties kunnen
worden ingezet. De Wilg voorziet voorts in jaarlijkse verslaglegging aan
het Rijk over de besteding van de middelen en de gerealiseerde
prestaties en in een finale verantwoording na afloop van het
investeringstijdvak. Voor de beoordeling van de voortgang van de
realisatie van de afgesproken prestaties is een Comité van Toezicht ILG
ingesteld. 

De Initiatiefnota vertoont in de beschrijving van de
(beleids-)instrumenten belangrijke overeenkomsten met de Wilg. Het
rijksmeerjarenprogramma en het provinciale meerjarenprogramma voor het
gebiedsgerichte beleid komen overeen met de rijksvisie voor Mooi
Nederland en de provinciale visie voor Mooi Nederland. De Minister van
EZ krijgt de bevoegdheid tot vaststelling van de
instandhoudingsdoelstellingen voor categorie I-gebieden, zoals ook het
Rijk de doelen vaststelden voor de inrichting van het landelijk gebied.
De oormerking van de natuurgelden komt overeen met het
investeringsbudget. Verslaglegging over het gevoerde beleid is ook in de
Initiatiefnota voorzien. 

De Afdeling heeft eerder aangegeven dat deze wijze van decentraliseren,
waarbij eisen worden gesteld aan de beleidsprioriteiten van de
decentrale overheden, aan de kwaliteit van de taakuitvoering en aan de
besteding van financiële middelen, kan worden omschreven als
gedetailleerd dan wel mechanisch medebewind. Dit in tegenstelling tot
vrij medebewind, waarvan sprake is als de decentrale overheden
aanzienlijke ruimte hebben om eigen beleid te voeren. 

Het in de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel tot wijziging van de Wilg
omvat vrij medebewind. Zo worden de verplichtingen tot vaststelling van
het provinciale en het rijksmeerjarenprogramma geschrapt evenals de
jaarlijkse verslaglegging aan het Rijk. De provincies stellen voortaan
de eigen doelen vast en het investeringsbudget gaat via een
decentralisatie-uitkering uiteindelijk over naar het provinciefonds. 

De Afdeling merkt overigens nog op dat deze wijzigingen in de Wilg niet
alleen worden ingegeven door de uitgangspunten voor decentralisatie,
zoals opgenomen in het bestuursakkoord, maar ook door de (slechte)
ervaringen met het huidige Wilgstelsel, dat een tamelijk hybride
karakter heeft. Aan dit hybride karakter – als gevolg van de verdeling
van bevoegdheden over het Rijk en de provincies - kleven volgens de
regering verschillende nadelen. Allereerst acht de regering de
rijksbemoeienis met de inrichting van het landelijk gebied te groot,
terwijl de provincie - als gebiedsregisseur - ook al moet samenwerken
met gemeenten, waterschappen, (zelfstandige) bestuursorganen en andere
gebiedspartijen, met bestuurlijke drukte als onontkoombaar gevolg. Ook
vindt als gevolg van het hybride karakter op rijksniveau én op
provinciaal niveau controle en verantwoording plaats. Zowel de Algemene
Rekenkamer als het (eerdergenoemde) Comité van Toezicht voor het ILG
hebben geconstateerd dat het huidige controle- en
verantwoordingsarrangement desondanks voor het investeringsbudget
onvoldoende waarborgen bevat. Zo zou het niet mogelijk zijn om de
prestaties in geld en kwantiteit (van de provincies) in verband te
brengen met de overkoepelende rijksdoelstellingen op het vlak van
bijvoorbeeld biodiversiteit, natuurontwikkeling en verbetering van de
landbouwstructuur. Om die reden is door de regering gekozen voor
volledige decentralisatie, waarbij de verantwoordelijkheid voor de wijze
waarop middelen worden besteed én de verantwoordelijkheid voor de
bepaling van de operationele doelen en prestaties integraal bij de
provincies komen te liggen.

De Afdeling concludeert dat de wijze waarop de initiatiefnemers het
natuurbeheer willen decentraliseren overeenkomsten vertoont met het
huidige, hybride stelsel van de inrichting van het landelijk gebied.
Daardoor is het risico reëel dat de aan het hybride stelsel verbonden
nadelen zich ook zullen voordoen op wezenlijke onderdelen van het door
de initiatiefnemers voorgestane nieuwe stelsel van natuurbeheer. 

Op basis van de beoordeling van het geheel aan taken, bevoegdheden,
bestuurslasten en financiën zal naar het oordeel van de Afdeling - mede
uit het oogpunt van consistentie van overheidsbeleid en wetgeving – de
decentralisatie van het natuurbeheer op andere wijze vorm moeten worden
gegeven, namelijk overeenkomstig de actuele uitgangspunten voor en
afspraken over decentralisatie. 

Hoofdstuk 4. Juridische aandachtspunten

4.1	Inleiding

In dit hoofdstuk worden twee voorlichtingsvragen beantwoord, die de
juridische houdbaarheid van de Initiatiefnota betreffen, te weten:

“2. Hoe beoordeelt de Afdeling de houdbaarheid van deze voorstellen in
het licht van de Europese en andere internationale verplichtingen op het
vlak van de bescherming van de biodiversiteit, landschappen en
cultuurhistorie? 

7. Welke aandachtspunten – in het bijzonder uit het oogpunt van de
juridische houdbaarheid – ziet de Afdeling bij de voorstellen ten
aanzien van het jachtstelsel, geheel zal zijn gericht op
schadebestrijding en duurzaam populatiebeheer? “

4.2	Internationale en Europese verplichtingen

4.2.1	Context

De Initiatiefnota gaat uit van de eigen nationale ambitie en overtuiging
om natuur en landschappelijke en cultuurhistorische waarden te behouden
en te verbeteren. Daarmee gaat de Initiatiefnota verder dan het
wetsvoorstel waarin nauw wordt aangesloten bij de internationale en
Europese verplichtingen. Daarmee kiezen de initiatiefnemers voor een
ruimhartige benadering van natuurbescherming, versus een minimalistische
benadering in het wetsvoorstel. Zij menen dat met de eigen nationale
doelstellingen ook de internationale en Europese doelstellingen beter en
effectiever kunnen worden bereikt.

4.2.2	Beantwoording van de vraag over de Europese en andere
internationale verplichtingen

De Afdeling begrijpt de vraag naar de houdbaarheid van de voorstellen in
de Initiatiefnota aldus dat de initiatiefnemers zich afvragen in
hoeverre met deze voorstellen wordt voldaan aan de internationale en
Europese verplichtingen aangaande de bescherming van de biologische
diversiteit, landschappen en cultuurhistorie. Veel verplichtingen op
deze terreinen hebben een internationale herkomst. Vele bepalingen van
internationaal recht zijn niet rechtstreeks werkend, maar moeten wel
door de verdragspartijen worden gerespecteerd. Daarbij komt dat een
aantal verdragen zogenoemde gemengde verdragen zijn, waarbij ook de EU
partij is en Nederland derhalve als partij en als lidstaat gebonden is.
De Initiatiefnota bevat echter niet zodanig geconcretiseerde voorstellen
dat beoordeeld kan worden of deze voldoen aan de genoemde
verplichtingen. De houdbaarheid van de voorstellen in het licht van de
Europese en internationale verplichtingen is sterk afhankelijk van de
precieze formulering van een mogelijke wetstekst. Nu deze ontbreekt,
ziet de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten voor een concreet,
afgewogen antwoord op de voorlichtingsvraag. Mogelijk biedt de
aangekondigde nota van wijziging deze wel, zodat de Afdeling bij de
advisering inzake deze nota van wijziging alsnog hierop kan ingaan. De
Afdeling wijst met betrekking tot de Initiatiefnota op de volgende
aandachtspunten.

De Afdeling merkt – in lijn met het advies over het wetsvoorstel –
over het Europese recht op dat, in tegenstelling tot nationale
wetgevende autoriteiten, de EU-wetgever geen algemene bevoegdheid tot
regelstelling heeft. De EU-wetgever is bevoegd voor zover de Europese
verdragen hem bevoegdheden toekennen (attributiebeginsel). Vervolgens
geldt dat, wanneer de EU-wetgever en de nationale wetgever beide bevoegd
zijn tot wetgevend optreden, zoals op het gebied van natuur en milieu,
de EU-wetgever slechts mag optreden indien en voor zover de lidstaten
door toepassing van nationale bevoegdheden niet in staat zijn zelf voor
de desbetreffende belangen zorg te dragen (het subsidiariteitsbeginsel).
Aansluiting bij het EU-recht impliceert derhalve niet noodzakelijkerwijs
dat de regelgeving beperkt moet worden tot hetgeen Europees geregeld is.
Daarbij komt dat de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn uitgaan van
minimumharmonisatie. De EU-wetgever heeft slechts het minimum
vastgesteld dat geldt in alle lidstaten. De lidstaten zijn derhalve
bevoegd om verdergaande eisen te stellen. Volgens artikel 193 VWEU
moeten deze verdergaande maatregelen verenigbaar zijn met het EU-verdrag
en het Werkingsverdrag. Deze maatregelen worden ter kennis van de
Europese Commissie gebracht en het vrije verkeer van goederen, diensten,
personen of kapitaal mag dientengevolge slechts belemmerd worden wanneer
er een rechtvaardiging bestaat en de strengere maatregelen proportioneel
zijn aan het te bereiken doel. Dit vereist een zelfstandige afweging van
de nationale wetgever die gegrond is op de specifieke lokale
omstandigheden in die lidstaat. In het geval van minimumharmonisatie is
het uitdrukkelijk aan de lidstaten toegestaan om in het nationale recht
strengere normen te handhaven of te introduceren dan de norm uit de
richtlijn.

Gelet hierop, biedt het Europese recht ruimte voor een ruimhartiger
benadering van de natuurbescherming die de eigen, nationale waarden
vooropstelt. In de Initiatiefnota wordt uiteengezet dat vanwege de
specifieke Nederlandse economische, geografische en ecologische
omstandigheden er goede redenen zijn om extra nationale beschermende
maatregelen voor natuurgebieden en dier- en plantensoorten te nemen.
Daar waar het bijvoorbeeld gaat om soorten die in Nederland in hun
voortbestaan worden bedreigd en waarvan uit onderzoek blijkt dat de
populaties van veel van deze soorten nog steeds in omvang achteruit
gaan, kunnen additionele nationale maatregelen worden getroffen. 

In lijn met het voorgaande, wijst de Afdeling op haar advies inzake het
wetsvoorstel. Daarin onderschrijft de Afdeling dat een nauwe aansluiting
bij de Europese wetgeving bijdraagt aan de juiste toepassing daarvan
binnen de nationale rechtsorde, maar plaatst de Afdeling kritische
kanttekeningen bij het vervallen van een deel van de beschermende
maatregelen van de geldende nationale natuurwetgeving, zoals voorzien in
het wetsvoorstel. Daarbij acht de Afdeling het van belang dat de
natuurbescherming in de afgelopen decennia niet zodanig effectief is
gebleken dat de natuur in Nederland momenteel in een gunstige staat
verkeert en de instandhouding van soorten en habitats is verzekerd. Bij
voortzetting van het huidige beleid lijkt stilstand dan wel een verdere
achteruitgang moeilijk te voorkomen en is het de vraag of Nederland in
de toekomst aan de internationale en Europese doelstellingen zal
voldoen. 

De in de Initiatiefnota voorgestane geïntegreerde bescherming van de
fundamentele waarden van de natuur, inclusief de eigen, nationale
waarden, is– onverminderd hetgeen is opgemerkt inzake het
ambitieniveau en de daaraan verbonden kosten – vanuit dit oogpunt
positief te waarderen, zolang de verdergaande nationale maatregelen in
overeenstemming zijn met het EU- en het Werkingsverdrag. 

Voorts is van belang dat moet worden gewaarborgd dat, daar waar in de
Initiatiefnota wordt uitgegaan van die eigen, nationale waarden, de
internationaal- en Europeesrechtelijke basisverplichtingen niet uit het
oog worden verloren. Daar waar in de Initiatiefnota wordt gesproken over
een – ten opzichte van de Natura 2000-toets – minder strikt
beschermingsregime voor de landschappelijke of cultuurhistorische
waarden, adviseert de Afdeling, indien wordt overwogen dit vast te
leggen in wettelijke voorschriften, bij de formulering daarvan rekening
te houden met het uit een richtlijn of verdrag voortvloeiend
beschermingsniveau. Slechts aan de hand van die precieze formulering in
een wetstekst kan worden beoordeeld of aan het, in een richtlijn of
verdrag opgedragen te beschermen belang voldoende gewicht wordt
toegekend in een eventuele nationale regeling. 

De geldende wetgeving voldoet niet op alle punten daaraan, waarvan
rekenschap moet worden gegeven bij de inkleuring van de fundamentele
waarden uit de Initiatiefnota en de mogelijke vertaling daarvan in een
wetstekst. Ten behoeve hiervan zal een inventarisatie moeten
plaatsvinden van de geldende internationale en Europeesrechtelijke
verplichtingen en een beoordeling van de gevolgen daarvan voor de te
formuleren wetstekst. Het komt de Afdeling daarbij wenselijk voor dat
tijdig wordt geïnformeerd naar het relevante Europese beleid, inclusief
de criteria en voorwaarden voor toegang tot Europese fondsen en dat
tijdig overleg plaatsvindt met de Europese Commissie over de
houdbaarheid van mogelijke nationale voorstellen. De Afdeling merkt nog
op dat bij de formulering van een regeling een nauwe aansluiting bij de
tekst van de internationale en Europese regels bijdraagt aan de juiste
toepassing daarvan binnen de nationale rechtsorde. 

4.3	Jachtstelsel

De Staatsecretaris stelt de volgende vraag:

“7. Welke aandachtspunten – in het bijzonder uit het oogpunt van de
juridische houdbaarheid – ziet de Afdeling bij de voorstellen ten
aanzien van het jachtstelsel, dat geheel zal zijn gericht op
schadebestrijding en duurzaam populatiebeheer?”

4.3.1	Context

a.	Jacht in de Initiatiefnota

De initiatiefnemers hebben zich in de Initiatiefnota op het standpunt
gesteld dat de jacht geen sport is, maar een middel dat, indien nodig,
op professionele wijze wordt ingezet als instrument voor de verantwoorde
instandhouding van dierpopulaties en schadebestrijding. Jagers kunnen op
deze wijze bijdragen aan het behoud van het ecologisch evenwicht in een
gebied. Voordat besloten wordt tot afschot, moet volgens de
Initiatiefnota eerst bekeken worden of in redelijkheid andere middelen
effectief inzetbaar zijn. In het kader van een provinciaal
faunabeheerplan moeten daartoe afspraken worden gemaakt. De
initiatiefnemers stellen in dit verband voor de algemene, nationale
wildlijst af te schaffen.

b.	Huidig stelsel

De Ffw maakt onderscheid tussen jacht, faunabeheer en schadebestrijding.
Jacht is het vangen en doden door een jachthouder van soorten die op de
wildlijst staan, te weten haas, fazant, patrijs, wilde eend, konijn en
houtduif. De jacht op deze soorten wordt wel aangeduid als
benuttingsjacht. Het vangen en doden van beschermde inheemse
diersoorten, die niet in hun voortbestaan bedreigd worden of dat gevaar
lopen, en die schade aanrichten of waarvan de populatie te groot dreigt
te worden, wordt in de Ffw niet als jacht aangemerkt, maar als beheer en
schadebestrijding.

Tot het genot van de jacht op wild kunnen gerechtigd zijn de eigenaar,
de erfpachter, vruchtgebruiker of de beklemde meier van de grond, dan
wel de pachter. Verhuur en onderhuur van het genot van de jacht is
toegestaan. Degene die is gerechtigd tot het gehele of gedeeltelijke
genot van de jacht op bepaalde gronden, wordt in de Ffw voor die gronden
aangemerkt als “jachthouder”. Door het gebruik van het woord
“jacht” is het jachthouderschap verbonden met de wildlijst. 

c.	Jacht in het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel voorziet in een beperkte uitbreiding van de jachtlijst
met de grauwe gans, de kolgans, het damhert, het edelhert, de ree en het
wilde zwijn. De patrijs wordt in het wetsvoorstel van de wildlijst
geschrapt. De beperkte uitbreiding van de wildlijst voldoet volgens het
kabinet aan de ook bij de totstandkoming van de Ffw gehanteerde criteria
voor de plaatsing van soorten op de wildlijst. Naar het oordeel van het
kabinet is de uitoefening van de jacht enkel als vorm van recreatie naar
de huidige maatschappelijke opvattingen niet aanvaardbaar.

4.3.2	Beantwoording van de vraag over het jachtstelsel

Zoals hiervoor is vermeld, vallen schadebestrijding en duurzaam
populatiebeheer onder het geldende wettelijke stelsel. Op dit punt
voorziet de Initiatiefnota in voortzetting van bestaand beleid. In
zoverre geeft het voornemen geen aanleiding tot het maken van
opmerkingen. Wel kan bij de voorgenomen afschaffing van de wildlijst op
enkele aandachtspunten worden gewezen, waarop de Afdeling hierna ingaat.
Vooraf merkt de Afdeling op dat de Initiatiefnota niet duidelijk maakt
voor welk probleem de voorgestelde afschaffing van de wildlijst een
noodzakelijke oplossing zou zijn. Het is bekend dat in de maatschappij
uiteenlopende opvattingen bestaan over de benuttingsjacht. De
Initiatiefnota biedt geen inzicht in de afweging van deze opvattingen en
de belangen aangaande de benuttingsjacht die aan de voorgenomen
afschaffing van de benuttingsjacht ten grondslag ligt. In het
hiernavolgende gaat de Afdeling uit van het voorstel in de
Initiatiefnota en de voorlichtingsvraag naar de houdbaarheid daarvan.

a.	Mogelijke vermogensrechtelijke gevolgen

De eerste aandachtspunten waarop de Afdeling wijst, betreffen de
mogelijke vermogensrechtelijke gevolgen van de voorgenomen afschaffing
van de wildlijst. 

Het genot van de jacht vertegenwoordigt in het economisch verkeer een
zekere waarde en kan worden aangemerkt als een vermogensrecht in de zin
van artikel 3:6 Burgerlijk Wetboek. De afschaffing van het jachtrecht en
daarmee van de mogelijkheid om het genot van de jacht over te doen gaan
op zakelijk gerechtigden, pachters en huurders, doet dan ook een
vermogensrecht tenietgaan. 

In dit verband is van belang dat het recht op het genot van de jacht kan
worden beschouwd als een “eigendom” in de zin van artikel 1 Eerste
Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de
Mens (EVRM). De afschaffing van de wildlijst betreft een inmenging in
het eigendomsrecht van de jachthouders. 

Om gerechtvaardigd te kunnen zijn, moet de inmenging een wettelijke
basis hebben. Dit houdt tevens in dat de inmenging kenbaar en
voorzienbaar moet zijn. Die wettelijke basis moet een legitiem doel
behelzen, dat past in het kader van het algemeen belang. De
beoordelingsmarge van wat een legitiem doel is in het kader van het
algemeen belang is ruim, maar het doel mag niet zonder redelijke grond
zijn. Vervolgens moet de inmenging proportioneel zijn. Voor de
vaststelling of een inmenging proportioneel is, beziet het Europese Hof
voor de Rechten van de Mens (EHRM) of de belangenafweging tot een
rechtvaardig en evenwichtig resultaat heeft geleid ('fair balance'). In
de belangenafweging kunnen opgewekte verwachtingen of tijdige
aankondigingen een rol spelen, evenals maatregelen om de inmenging te
verzachten, zoals compensatie (geheel of gedeeltelijk),
overgangsmaatregelen of een hardheidsclausule. In individuele gevallen
is voorts aan de orde of een persoonlijke en onevenredige zware last aan
de betrokkene is opgelegd ('individual and excessive burden'). Ten
slotte zijn procedurele waarborgen (rechtsmiddelen) vereist om in rechte
te kunnen opkomen tegen een inmenging.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling met betrekking tot de mogelijke
vermogensrechtelijke gevolgen van de afschaffing van de wildlijst het
volgende aandachtspunt. De afschaffing valt onder artikel 1 Eerste
Protocol bij het EVRM. Een voornemen tot afschaffing behoeft daarom een
motivering waarin de rechtvaardiging daarvan wordt uiteengezet, waarbij
onder meer de afweging van belangen tot uitdrukking komt. Deze
motivering ontbreekt thans in de Initiatiefnota. Indien de vastlegging
van de afschaffing van de benuttingsjacht in wettelijke voorschriften
wordt overwogen, zouden daarbij mogelijke vormen van verzachtende
maatregelen moeten worden betrokken.

b.	Benelux-overeenkomst op het gebied van de jacht en de
vogelbescherming

De Benelux-overeenkomst op het gebied van de jacht en de
vogelbescherming heeft als doel de harmonisatie van de beginselen van de
in het belang van de grondgebruikers, van de landbouw en van een
doeltreffende natuurbescherming vastgestelde wettelijke bepalingen op
het gebied van de jacht en de bescherming van in het wild levende
vogels. De overeenkomst heeft onder meer betekenis voor de onderlinge
afstemming van het in de Benelux-landen gevoerde jachtbeleid.

Een uitgangspunt van de Benelux-overeenkomst is dat een optimale
wildstand behouden blijft. De overeenkomst voorziet in coördinatie van
de openings- en sluitingsdata van de jacht. 

De voorgenomen afschaffing van de wildlijst, waarmee de benuttingsjacht
ten einde komt, komt neer op het permanent gesloten houden van de jacht
op de desbetreffende diersoorten. Het komt de Afdeling voor dat een
beslissing daartoe niet zonder meer in strijd hoeft te komen met de
Benelux-overeenkomst. Zij merkt daartoe op dat de benuttingsjacht niet
het enige middel is om een optimale wildstand van de betrokken
diersoorten te verwezenlijken. In het stelsel zoals geschetst door de
Initiatiefnota blijft het vangen en doden van op de wildlijst
voorkomende dieren in het kader van faunabeheer en schadebestrijding
mogelijk. 

Het Benelux-Gerechtshof, waaraan de Benelux-overeenkomst een
rechtsprekende bevoegdheid heeft toegekend ten einde een gelijke
toepassing ervan te verzekeren, heeft geoordeeld dat die activiteiten
onder de reikwijdte van het begrip “jacht” in de zin van de
overeenkomst vallen. Dat brengt mee dat de desbetreffende bepalingen van
de overeenkomst en de bijbehorende ministeriële Beschikking inzake de
vaststelling van de middelen die toelaatbaar zijn bij de uitoefening van
de jacht, van toepassing zijn op faunabeheer en schadebestrijding van
diersoorten die vallen onder één van de in artikel 1 van de
Benelux-Overeenkomst omschreven categorieën wild.

De Afdeling wijst erop dat elk van de Benelux-landen de bevoegdheid
behoudt om in zijn wetgeving bepalingen te handhaven of op te nemen
waarin aangelegenheden worden geregeld waarvoor in de overeenkomst geen
regeling is getroffen, mits die bepalingen niet strijdig zijn met de
overeenkomst. Daarnaast hebben de landen zich het recht voorbehouden om,
in het belang van de wetenschap, van het natuurbeheer of tot voorkoming
van schade, afwijkingen toe te staan van de bepalingen van de
Benelux-overeenkomst, mits tevoren dienaangaande overeenstemming is
bereikt in het Comité van Ministers. Gelet op deze voorzieningen van de
Benelux-overeenkomst en in aanmerking genomen dat de overeenkomst een
gecoördineerd jachtregime beoogt, zou een voornemen tot afschaffing van
de wildlijst tijdig afgestemd moeten worden met de regeringen van
België en Luxemburg, alvorens dit voornemen in wettelijke voorschriften
vast te leggen. In het verlengde hiervan kan het raadzaam zijn om ook in
contact te treden met de grensregio’s van de Bondsrepubliek Duitsland
voor de afstemming van een dergelijk voornemen.

c.	Deelname aan faunabeheereenheden na beëindiging van de jacht op wild

Na de afschaffing van de wildlijst resteert de functionele jacht voor
faunabeheer en schadebestrijding. Volgens de Initiatiefnota zullen de
faunabeheereenheden deze taak uitoefenen. Uit een oogpunt van
uitvoerbaarheid van dit beleidsveld rijst de vraag of zich voldoende
jagers beschikbaar zullen (blijven) stellen voor uitsluitend de
uitvoering van faunabeheerplannen. Voor zover dat niet het geval is,
bestaat het risico dat schadeveroorzakende diersoorten die op de
wildlijst staan, maar ook andere diersoorten onvoldoende bejaagd zullen
worden, met de feitelijke en financiële schade die “onderbejaging”
tot gevolg kan hebben. Indien de vastlegging van de afschaffing van de
benuttingsjacht in wettelijke voorschriften wordt overwogen, zou aan dit
risico en de mogelijke schade aandacht moeten worden besteed.

d.	Gevolgen van beëindiging jacht op wilde eenden voor eendenkooien

Op de wildlijst staan nu nog wilde eenden. Onduidelijk is welke gevolgen
de afschaffing van de jacht heeft op de jacht door middel van
eendenkooien die zich ook richt op wilde eenden. De Initiatiefnota gaat
niet in op de jacht in eendenkooien en op de vraag hoe de afschaffing
van de wildlijst zich daartoe verhoudt. Indien de vastlegging van de
afschaffing van de benuttingsjacht in wettelijke voorschriften wordt
overwogen, zou aan deze verhouding aandacht moeten worden besteed.

Hoofdstuk 5. Caribisch Nederland

5.1	Inleiding

De Staatssecretaris heeft als achtste vraag aan de Afdeling het volgende
voorgelegd:

“8. Welke aandachtspunten ziet de Afdeling indien deze voorstellen een
gelijkwaardige toepassing krijgen voor Caribisch Nederland (Bonaire,
Sint Eustatius en Saba), gelet op de bestuurlijke, juridische en
geografische verschillen met het Europese deel van Nederland?”

5.2	Context

a.	De eilanden van Caribisch Nederland

Bonaire, Sint Eustatius en Saba voegen een Caribische en tropische tint
toe aan de Nederlandse biodiversiteit. Aan de digitale Balans van de
Leefomgeving 2012 van het Planbureau voor de Leefomgeving ontleent de
Afdeling de volgende beschrijvingen.

Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn onderdeel van de door Conservation
International benoemde Caribbean Islands Biodiversity Hotspot. De
eilanden zijn met een landoppervlak van 288 km² (Bonaire; ca. twee keer
Texel), 21 km² (Sint Eustatius) en 13 km² (Saba) relatief klein, maar
samen met de kustzones en de diepzee is de biodiversiteit van Caribisch
Nederland uitzonderlijk groot en deels ook nog onontdekt.

 

De grote verschillen in biodiversiteit tussen de eilanden en dan vooral
het verschil tussen het benedenwindse Bonaire en het bovenwindse Sint
Eustatius en Saba, is met name gelegen in de verschillen in
geomorfologie en klimaat. Bonaire ligt circa 800 km zuidelijk van Sint
Eustatius en Saba. Deze laatste twee kleine eilanden zijn vermoedelijk
slapende vulkanen met toppen van respectievelijk 602 m (The Quill) en
877 m (Mount Scenery). Bonaire is eveneens van vulkanische oorsprong,
maar is ouder en bedekt met koraalgesteente. Het hoogste punt op Bonaire
is ‘slechts’ 241 m (Brandaris).

 

Het tropische klimaat van Bonaire is droger en de invloed van orkanen is
er veel minder dan bij de bovenwindse eilanden. Door deze relatieve
windluwte hebben de koraalriffen bij Bonaire zich beter kunnen
ontwikkelen en behoren zij tot de best ontwikkelde riffen van de gehele
Caribische regio. Op het relatief vochtige Saba en Sint Eustatius heeft
zich op de vulkaanhellingen een vorm van tropisch regenwoud kunnen
ontwikkelen, die op Bonaire niet voorkomt.

Naast de biodiversiteit van de eilanden en de kustzone verdient de
diversiteit verder uit de kust aandacht. Bij Saba bevindt zich een
enorme ondiepte, de Saba Bank, met circa 2200 km² het grootste atol in
de Caribische Zee en een van de grootste atollen ter wereld. Grote delen
liggen op slechts 10-50 m onder het zeeoppervlak. Aan de rand hebben
zich uitgebreide koraalriffen ontwikkeld. Door de relatief geïsoleerde
ligging van de Saba Bank ten opzichte van de eilanden, zijn dit
waarschijnlijk de minst verstoorde en een van de meest soortenrijke
riffen van de Caribische regio. Nog dieper, in de zogeheten meso- en
bathipelagische zone (200-4000m diep) is zo goed als niets bekend van de
diversiteit in het mariene deel van de Nederlandse Cariben.

De Balans voor de Leefomgeving 2012 beschrijft de belangrijkste habitats
en soortgroepen van Caribisch Nederland. Bij de habitats noemt de Balans
achtereenvolgens koraalriffen, zeegrasvelden, mangrovebos, cactusbos en
regenwoud, grotten, salina’s en de diepzee. De belangrijkste
soortgroepen zijn zeeschildpadden, zeezoogdieren, vogels en haaien. 

Volgens de Balans voor de Leefomgeving 2012 staat de biodiversiteit van
Caribisch Nederland vanuit verschillende invalshoeken onder druk. Dit
betreft lokale en eiland-overstijgende bedreigingen. De voornaamste
bedreigingen zijn klimaatverandering, overbegrazing, invasieve soorten,
bevolkingsdruk en toerisme, overbevissing, illegale visserij en de
scheepvaart.

Bonaire, Sint Eustatius en Saba hebben de status van openbaar lichaam
waarmee zij een eigen, afzonderlijke positie in de staatkundige
structuur van het Koninkrijk der Nederlanden innemen. Aangezien de
Initiatiefnota aan de provincies een centrale rol toekent voor de
uitvoering van het natuurbeleid, is in het kader van deze voorlichting
van belang dat de openbare lichamen niet ressorteren onder een
provincie.

b.	Geldende wetgeving en voorstel Wet natuurbescherming

Voor het grondgebied van Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt de Wet
grondslagen natuurbeheer en -bescherming BES. Deze wet bevat de
grondslagen voor de uitvoering van de verschillende
natuurbeschermingsverdragen die op de eilanden gelden. De huidige Nbw
1998 is dus niet van toepassing op deze delen van Nederland. 

Het wetsvoorstel voorziet niet in een regeling voor de natuurwaarden van
Caribisch Nederland. Volgens de memorie van toelichting bij dat
wetsvoorstel is ervoor gekozen een afzonderlijk regime te handhaven,
omdat de flora en fauna op en rond de eilanden zeer verschillend zijn
van die op het Europese grondgebied van Nederland en omdat de
Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Europese verordeningen ter
uitvoering van de Conventie inzake de Internationale Handel in Bedreigde
Uitheemse Dieren en Planten (hierna: CITES-verdrag) niet op de eilanden
van toepassing zijn. Voorts gelden voor de eilanden verschillende
specifieke regionale verdragen, zoals het Verdrag inzake de bescherming
en ontwikkeling van het mariene milieu in het Caribisch gebied en het
zogenoemde SPAW-protocol bij dat verdrag.

c.	Consultatie

In de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is een
zogenoemde consultatieplicht opgenomen. Op basis daarvan dient de
regering de bestuurscolleges van de openbare lichamen te informeren over
haar standpunten en voornemens met betrekking tot aangelegenheden die
voor het openbaar bestuur van belang zijn, tenzij het openbaar belang
zich daartegen verzet, en dient zij de bestuurscolleges de gelegenheid
te bieden daarover overleg te plegen. Door middel van de consultatie kan
inzicht worden verkregen in de relevante verschillen op het
desbetreffende beleidsterrein in de praktijk tussen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba enerzijds en het Europese deel van Nederland
anderzijds. Ook biedt de consultatie gelegenheid om informatie in te
winnen over de effecten van voorgestelde maatregelen, de uitvoerbaarheid
en de naleefbaarheid ervan, alsmede de (administratieve) lasten die de
maatregelen meebrengen voor de besturen en de burgers van Bonaire, Sint
Eustatius en Saba. 

5.3	Beantwoording van de vraag

Het verzoek om voorlichting besteedt terecht aandacht aan verschillen
tussen Caribisch Nederland en het Europese deel van Nederland.
Verschillen bestaan op bestuurlijk en juridisch vlak, maar ook in
geografisch opzicht. De geomorfologische en klimatologische kenmerken
verschillen sterk van elkaar, alsook de flora en fauna. Deels blijken
deze verschillen uit uiteenlopende internationale verplichtingen ter
bescherming van de biodiversiteit. De Balans van de Leefomgeving 2012
maakt duidelijk dat ook tussen de eilanden onderling aanmerkelijke
verschillen bestaan ten aanzien van waardevolle habitats, dier- en
plantensoorten, en de bedreigingen voor de biodiversiteit.

Wanneer, zoals in het verzoek om voorlichting genoemd, ernaar wordt
gestreefd de voorstellen van de Initiatiefnota een gelijkwaardige
toepassing te geven in Caribisch Nederland, moeten al deze facetten in
ogenschouw worden genomen. Daarbij betreft deze gelijkwaardige
toepassing naar het oordeel van de Afdeling niet in de eerste plaats
daden van wetgeving. Veeleer gaat het om de formulering van een passend
natuurbeleid van en voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De naleving
van internationale verplichtingen staat hierbij voorop. Hierbinnen
dienen reële en haalbare beleidsdoelen te worden gesteld. Het aldus
geformuleerde beleid moet in de praktijk gestalte krijgen, hetgeen naar
verwachting investeringen in kennisbevordering, beheer, toezicht en
handhaving vergt, met navenante financiële gevolgen. In verband daarmee
wijst de Afdeling erop dat het opdragen van medebewind aan de openbare
lichamen, gepaard moet gaan met een volledige dekking van de kosten van
de nieuwe taak. Voor zover beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een
wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door de openbare
lichamen, moeten de financiële gevolgen voor de openbare lichamen met
redenen worden omkleed en met kwantitatieve gegevens worden gestaafd.

Indien wordt overwogen het natuurbeleid voor Caribisch Nederland in te
richten op een wijze die gelijkwaardig is aan de voorstellen van de
Initiatiefnota, adviseert de Afdeling aandacht te besteden aan de
volgende punten:

Consultatie van de bestuurscolleges van de eilanden, vanuit het besef
van de realiteit dat relevante verschillen bestaan op het terrein van de
biodiversiteit en de natuurbescherming. De effecten van de maatregelen,
de uitvoerbaarheid en de naleefbaarheid ervan, alsmede de
(administratieve) lasten die de maatregelen meebrengen voor de besturen
en de burgers van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, moeten duidelijk
worden.

Het uitgangspunt dat bevoegdheden zo veel mogelijk op het decentrale
niveau van de openbare lichamen worden belegd en niet bij de Minister
van EZ. Dit sluit aan bij de specifieke behoeften van de verschillende
eilanden. Bovendien wordt zo uitvoering gegeven aan het derde
uitgangspunt van het wetsvoorstel, te weten de verdergaande toedeling
van bevoegdheden en taken aan de bestuurslaag die opereert op een
schaalgrootte die aansluit bij de problematiek en die zo dicht mogelijk
bij burgers ligt.

Ten slotte merkt de Afdeling op dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba naar
haar oordeel zodanig van Europees Nederland verschillen, wat de
biodiversiteit en de staatkundige positie betreft, dat het aanbeveling
verdient de mogelijkheid van een permanent specifiek beschermingsregime
voor de biodiversiteit in Caribisch Nederland in overweging te nemen. De
Afdeling adviseert in ieder geval af te zien van wetgevingsactiviteiten
op het gebied van de natuurbescherming in Caribisch Nederland in
afwachting van de evaluatie van de nieuwe staatkundige structuur
in 2015.

Hoofdstuk 6. Effectieve natuurbescherming?

De voorstellen beogen een effectieve bijdrage te leveren aan de
bescherming van de natuur in brede zin, teneinde een robuuste natuur te
realiseren. Ze zien op de bescherming van de intrinsieke waarde, de
ecologische waarde en de belevingswaarde van de natuur, zowel met
betrekking tot de bescherming van gebieden als ten aanzien van de
soortenbescherming. De Staatssecretaris stelt de vraag: “Hoe
beoordeelt de Afdeling de gekozen instrumenten uit het oogpunt van
effectiviteit en evenredigheid en welke aandachtspunten ziet de Afdeling
bij de vormgeving van deze instrumenten?”. De Afdeling begrijpt deze
vraag aldus dat aan haar wordt verzocht een antwoord te geven op de
vraag of en in hoeverre met de voorgestelde instrumenten het doel van de
initiatiefnemers kan worden gerealiseerd en in hoeverre daarbij de
kosten (of het middel) in een gelijke verhouding staan tot de baten (of
het doel). Wordt met de voorstellen in de Initiatiefnota een robuuste
natuur gerealiseerd en effectief beschermd? 

Gelet op al hetgeen besloten ligt in deze vraag, plaatst de Afdeling,
ter beantwoording daarvan, de hoofdpunten uit de voorgaande hoofdstukken
in de context van effectiviteit en evenredigheid.

De opbouw van dit hoofdstuk wijkt af van de voorgaande hoofdstukken. Na
een algemeen deel volgt de beoordeling van de instrumenten.
Achtereenvolgens wordt ingegaan op de gebiedsbescherming, de
soortenbescherming, de decentralisatie van het natuurbeheer en de
financiën. Het hoofdstuk wordt besloten met een conclusie.

6.1	Gebiedsbescherming

De Afdeling waardeert de in de Initiatiefnota voorgestelde
vereenvoudiging en integratie van de geldende beschermingsregimes voor
gebieden positief. Door de in de Initiatiefnota voorgestelde
categorie-indeling worden de verschillende vigerende regimes
teruggebracht tot een tweedeling in categorie I en II-gebieden. Voorts
onderschrijft de Afdeling de integratie van de natuur-, landschappelijke
en cultuurhistorische waarden in de Initiatiefnota, waarmee wordt beoogd
de beschermingswaardige kenmerken op het terrein van landschap en
cultuurhistorische waarden onder de reikwijdte van het stelsel van
natuurbescherming te brengen. 

De Afdeling wijst wel op een aantal kwetsbaarheden in de voorstellen van
de initiatiefnemers, die de effectiviteit van de bescherming van de
categorie I en II-gebieden kunnen belemmeren. 

In de eerste plaats merkt de Afdeling op – in het verlengde van haar
opmerkingen in hoofdstuk 2 van deze voorlichting – dat de in de
Initiatiefnota voorziene verruiming van de bescherming voor gebieden met
natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden deels een
uitbreiding betreft van de te beschermen gebieden en deels een
verzwaring van het voor gebieden geldende beschermingsregime. Dit
betekent dat plannen, projecten en andere handelingen vaker dan voorheen
zullen moeten worden getoetst aan het toepasselijke beoordelingskader en
dat binnen dat kader mogelijkerwijs aan meer waarden zal moeten worden
getoetst. Het gevolg hiervan is dat vaker geschillen kunnen ontstaan
over de vraag of een toestemming terecht is verleend dan wel geweigerd.
Daarbij komt dat de Initiatiefnota niet expliciet ingaat op de vraag hoe
de te beschermen natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische
waarden worden geobjectiveerd en geconcretiseerd. Onduidelijkheid over
de invulling kan eveneens aanleiding geven tot geschillen. 

In de tweede plaats wijst de Afdeling erop dat de Initiatiefnota leidt
tot een verlaging van het beschermingsniveau voor de Waddenzee en de
ecologische hoofdstructuur. Mogelijk impliceert het effect daarvan een
verwijdering van de doelstelling om te komen tot een robuuste natuur.

Voorts vraagt de Afdeling aandacht voor het beoordelingskader voor
activiteiten in de zogeheten categorie II-gebieden. Uit de
Initiatiefnota kan worden afgeleid dat voor activiteiten die de
wezenlijke kenmerken van een dergelijk gebied aantasten, slechts
vergunning kan worden verleend, wanneer a) de activiteit noodzakelijk is
op grond van een groot openbaar belang en b) de aantasting wordt
gecompenseerd. Als deze uitleg juist is, dan is het beschermingsregime
voor categorie II-gebieden zwaarder dan de geldende vergunningplicht van
artikel 16 Nbw 1998 voor beschermde natuurmonumenten of het voorheen
geldende artikel 12 Natuurbeschermingswet 1967. Onder beide wetten
bestaat het beoordelingskader uit een belangenafweging. Dat het
voorgestelde beoordelingskader voor mogelijk schadelijke activiteiten
zwaarder is, brengt niet zonder meer mee dat het onevenredig is. Wel
merkt de Afdeling op dat verzwaring van het beschermingsregime bij een
mogelijke wettelijke regeling, mede met het oog op de maatschappelijke
en bestuurlijke acceptatie van het gekozen beschermingsniveau, zal
moeten worden afgewogen tegen andere maatschappelijke waarden en
belangen. Daarbij zal onder meer aandacht dienen te worden besteed aan
de vragen wat een groot openbaar belang is en hoe de aantasting van
landschappelijke en cultuurhistorische waarden in voorkomende gevallen
kan worden gecompenseerd.

Tot slot merkt de Afdeling – in het verlengde van haar opmerkingen
over Caribisch Nederland in hoofdstuk 5 – op dat uit oogpunt van
evenredigheid en effectiviteit zou moeten worden afgezien van
wetgevingsactiviteiten, in afwachting van de evaluatie van de nieuwe
staatkundige structuur in 2015. Overwegingen van effectiviteit en
evenredigheid leiden naar het oordeel van de Afdeling tevens tot het in
overweging nemen van de mogelijkheid van een permanent specifiek
beschermingsregime voor de biodiversiteit in Caribisch Nederland, met
aandacht voor de verschillen tussen de eilanden.

6.2	Soortenbescherming

De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt dat de mens de ethische
verantwoordelijkheid draagt voor een respectvolle omgang met dieren en
planten omwille van hun intrinsieke waarde. Zij onderkent de normatieve
functie die een zorgplicht en algemene verboden in dit verband hebben.
Wat de verwachte preventieve werking van de algemene basisbescherming
(passieve soortenbescherming) betreft, merkt de Afdeling op dat de
Initiatiefnota niet belicht hoe dit effect zal worden bereikt.
Voorstelbaar is dat voorlichting en educatie hierbij een belangrijke rol
kunnen vervullen. Daarbij zij echter tegelijkertijd vermeld dat het de
Afdeling voor komt dat de handhaafbaarheid van de algemene
basisbescherming in de praktijk problematisch zal zijn. 

Soorten die een specifieke internationaal beschermde status hebben of op
een Rode Lijst voorkomen, vallen niet alleen onder de algemene
zorgplicht en verboden, maar ook onder een toegespitst regime als
onderdeel van de passieve soortenbescherming. De initiatiefnemers hebben
voor alle beschermde inheemse dier- en plantensoorten een sluitend
stelsel van heldere en handhaafbare verboden met bijbehorende
uitzonderingen op het oog. De Afdeling onderkent de noodzaak van een
dergelijk stelsel, maar merkt op dat het erop aankomt hoe de bescherming
van deze soorten gestalte krijgt. De effectiviteit van de regels hangt
af van de beschikbare capaciteit voor ontheffing- en
vergunningverlening, toezicht en handhaving. Met name een grotere druk
op toezicht en handhaving zal zonder uitbreiding van capaciteit
problematisch zijn.

Bij de actieve soortenbescherming kent de Initiatiefnota een belangrijke
rol toe aan de programmatische aanpak. De effectiviteit van dit
instrument hangt af van de mate waarin het daadwerkelijk in de praktijk
zal worden toegepast, waarbij de ingezette capaciteit in termen van
voldoende gekwalificeerd personeel en financiële middelen een bepalende
factor is. Niet duidelijk is of daarin toereikend is dan wel kan worden
voorzien.

Aan de soortenbescherming raakt de regeling inzake de jacht. Uit hetgeen
de Afdeling heeft opgemerkt in paragraaf 4.3 met betrekking tot het
jachtstelsel volgt dat de evenredigheid van de beslissing om de
wildlijst af te schaffen jegens de jachthouders een aandachtspunt is. Of
de beslissing evenredig is, hangt af van de precieze uitwerking,
bijvoorbeeld door te voorzien in een overgangstermijn. Daarnaast zijn er
mogelijke onbedoelde effecten van deze beslissing voor de uitvoering van
faunabeheerplannen.

Met betrekking tot de soortenbescherming in Caribisch Nederland gelden
dezelfde opmerkingen als die in vorige paragraaf zijn gemaakt over de
bescherming van gebieden.

6.3	Decentralisatie van natuurbeheer

a.	Wijze van decentraliseren

De decentralisatie van het natuurbeheer aan provincies acht de Afdeling
terecht. De provincies hebben de geëigende schaalgrootte voor de
uitvoering en regionale invulling van het natuurbeleid, beschikken thans
al over belangrijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het kader
van de natuurwetgeving en hebben een regierol bij de inrichting van het
landelijk gebied. Het sluit aan bij het ruimtelijk-economische profiel
van de provincies en bij de huidige inzichten over een doelmatig en
doeltreffend bestuur.

De Initiatiefnota gaat evenwel te veel uit van bemoeienis van de
rijksoverheid: verplichte vaststelling van rijks- en provinciale visies,
rapportageverplichtingen voor de provincies aan de rijksoverheid,
oormerking van de voor de provincies bedoelde gelden en een specifieke
aanwijzingsbevoegdheid van de minister. Dit, terwijl de provincies als
gebiedsregisseur al moeten samenwerken met gemeenten, waterschappen,
(zelfstandige) bestuursorgaan en andere gebiedspartijen. Met de
voorgestelde wijze van decentralisatie zijn de effectiviteit en
evenredigheid niet gediend. De door de initiatiefnemers voorgestane
verdeling komt niet overeen met de uitgangspunten van de
Bestuursafspraken 2011-2015 en het deelakkoord Natuur en evenmin met de
realisering daarvan in wetgeving, zoals deze recentelijk (bij de Wilg)
is goedgekeurd door de Tweede Kamer. Deze uitgangspunten (maximale
beleidsvrijheid, minimale verantwoordingsplicht, geen uitgebreide
kwaliteitseisen en regelgeving, financiering zoveel mogelijk via de
algemene fondsen en geen specifiek interbestuurlijk toezicht) beogen nu
juist de effectiviteit en evenredigheid van beleid en wetgeving te
dienen. De Afdeling is van oordeel dat de decentralisatie overeenkomstig
deze uitgangspunten moet worden vormgegeven.

b. 	Afzonderlijke taken en bevoegdheden

Voorts merkt de Afdeling op dat de toekenning van de bevoegdheid tot
goedkeuring van gedragscodes aan de Minister van EZ weliswaar uit een
oogpunt van efficiëntie voor het bedrijfsleven en landelijk werkende
organisaties gunstig is te noemen. Tegelijk bergt deze toekenning het
risico in zich het natuurbeleid op provinciaal niveau te doorkruisen.
Dit laatste kan nadelig kan zijn voor de effectiviteit van dat beleid.
Wat de bevoegdhedenverdeling tussen provincies en gemeenten betreft,
zijn er twijfels over de beschikbaarheid van voldoende capaciteit en
deskundigheid bij de gemeenten om hun verantwoordelijkheden ten aanzien
van het toezicht en de handhaving van het onderdeel natuur van de
omgevingsvergunning en het onderkennen van de noodzaak van een
natuurtoets, waar te kunnen maken. 

De Afdeling acht de toekenning van de aanwijzingsbevoegdheid aan de
Minister van EZ, voor het geval de provincies hun taken niet of niet
naar behoren zullen uitvoeren, niet evenredig. Zij is van oordeel dat de
interventie-instrumenten, zoals opgenomen in de Provinciewet en de Wet
Nerpe, de Minister van EZ een toereikend instrumentarium bieden.

Ook is de Afdeling uit het oogpunt van evenredigheid kritisch over de
aanwijzing van categorie II-gebieden bij provinciale verordening.
Hierdoor is tegen de aanwijzing geen beroep bij de bestuursrechter
mogelijk, terwijl dit bij de aanwijzing van een categorie I-gebied wel
mogelijk is. De aanwijzing van een categorie II-gebied kan evenzeer
ingrijpende gevolgen hebben voor burgers en bedrijven.

c. 	Recentralisatie bescherming rijksbufferzones en nationale
landschappen

De Initiatiefnota voorziet in een recentralisatie van de bescherming van
rijksbufferzones en nationale landschappen, in afwijking van de
Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte die de beschermwaardigheid van
deze gebieden overliet aan provincies of gemeenten. In het licht van
artikel 115, tweede lid, van de Provinciewet en artikel 117, tweede lid,
van de Gemeentewet, behoeft deze recentralisatie een bijzondere
motivering.

6.4	Financiën

De Afdeling heeft aangegeven dat de onderbouwing van de financiële
gevolgen zodanig summier is, dat het niet goed mogelijk is om een
beoordeling te kunnen geven. 

Voorts bestaat door de onvolledige beschrijving van de bestuurslasten
van provincies, zoals het ontbreken van de actieve bescherming van het
Nederlandse Natuurnetwerk en dier- en plantensoorten, de werkzaamheden
rondom verslaglegging en onderzoek, de verplichtingen tot afstemming van
het beleid met andere bestuursorganen en de bestuurlijke inzet in de
toezichts- en handhavingsfase, het risico dat de financiële berekening
van de gevolgen ook onvoldoende volledig is. Daarbij komt dat de
initiatiefnemers een groter aantal gebieden met extra
beschermingswaardige kenmerken op het terrein van natuur, landschap en
cultuurhistorische waarden onder de reikwijdte van het stelsel van
natuurbescherming willen brengen, hetgeen ertoe kan leiden dat een
groter beroep op de provinciale financiën moet worden gedaan. Indien de
provincies onvoldoende financiële vergoeding krijgen voor het
natuurbeheer, kunnen zij geconfronteerd worden met financiële tekorten
bij de taakuitoefening, die moeten worden gedekt uit hun algemene
middelen. Dit kan voor de provincies tot gevolg hebben dat zij de
uitvoering van natuurtaken minder ruimhartig zullen uitvoeren waardoor
een effectieve bijdrage aan een robuuste natuur niet zal plaatsvinden. 

Tot slot mag in dit verband niet onvermeld blijven, dat het opdragen van
het natuurbeheer aan de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba ook gepaard moet gaan met een volledige dekking van de kosten.

In het licht van de vereisten van artikel 2 van de Fv-wet en artikel 87,
eerste lid, van de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba zal de berekening van de financiële gevolgen met
redenen moeten worden omkleed en met kwantitatieve gegevens gestaafd.
Van een noodzakelijke toereikende financiering kan nog niet worden
gesproken.

6.5	Conclusie 

De Afdeling onderschrijft de wenselijkheid van vereenvoudiging en
integratie van de natuurbeschermingswetgeving door de integratie van de
Nbw 1998, de Ffw en de Boswet. Zij waardeert de voorstellen in de
Initiatiefnota daartoe – die aansluiten bij de eerdere advisering van
de Afdeling over het wetsvoorstel – positief. Evenzo waardeert zij,
mede vanuit het oogpunt van de internationale en Europese
verplichtingen, het uitgangspunt in de Initiatiefnota om te komen tot
een robuuste natuur en een integratie van de onderscheiden waarden. 

Hierbij tekent de Afdeling aan dat de initiatiefnemers met de
ruimhartige benadering van de natuurbescherming hoge ambities ten
grondslag leggen aan hun voorstellen. Opgemerkt zij daarbij dat - naast
aandacht voor de Europese en internationale basisverplichtingen –
aandacht voor de synergie met andere maatschappelijke belangen wenselijk
en noodzakelijk is. Binnen het domein van de natuur wordt in de
Initiatiefnota duidelijk naar een balans gezocht. Andere waarden en
belangen worden weliswaar vermeld, maar een uitwerking van een balans
daarmee wordt gemist. De synergie met zulke belangen is van groot
belang. De Raad voor de Leefomgeving noemde in dit verband gezondheid,
waterveiligheid, ruimte voor economische ontwikkelingen. Het betreft
bijvoorbeeld de ontwikkelingen in de agrarische sector en de woningbouw.
In de praktijk doen zich juist knelpunten voor bij de botsing tussen de
verschillende belangen, zoals met betrekking tot de toenemende
onderzoekslasten voor bedrijven, de bescherming van individuele
exemplaren van dier- of plantensoorten op één locatie of in één
gebied en het voortbestaan van bedrijven in de zogenoemde categorie
II-gebieden. Hierdoor blijven zich geschillen voordoen. Dit is weliswaar
in zekere mate inherent aan het spanningsveld, maar bij toename in
frequentie en omvang van de toetsing van plannen, projecten en andere
handelingen kunnen steeds vaker conflicten ontstaan. Aan een toename van
het aantal geschillen over de natuurbescherming in de door de
initiatiefnemers beoogde brede zin kleeft, behalve het risico van
vertraging in besluitvorming en realisatie van de voorgenomen
activiteit, ook het risico dat het belang van deze natuurbescherming in
toenemende mate ter discussie wordt gesteld en daarmee de effectiviteit
van het natuurbeleid aantast. 

Bij vastlegging in wettelijke voorschriften is nadere aandacht voor het
benodigde maatschappelijke en bestuurlijke draagvlak dan ook
noodzakelijk.

De Afdeling komt tot de conclusie dat het nog maar de vraag is in
hoeverre de voorstellen in de Initiatiefnota afdoende zijn om een
effectieve en evenredige bescherming van een robuuste natuur te
realiseren. In het voorgaande zijn verschillen kwetsbaarheden in de
voorstellen inzake de gebieds- en soortenbescherming gesignaleerd. De
synergie tussen de natuur- en landschapswaarden met andere
maatschappelijke belangen behoeft evenzeer nadere aandacht, evenals de
voorgestelde bevoegdheidstoedeling en de benodigde financiële middelen.


Op een aantal belangrijke onderdelen kan de Afdeling geen oordeel geven
vanwege het globale of nog niet uitgewerkte karakter van de voorstellen
in de Initiatiefnota. Een nadere uitwerking zal mogelijk plaatsvinden in
de nota van wijziging, welke thans door de Staatssecretaris wordt
voorbereid. Indien de nota van wijziging voorstellen van de
Initiatiefnota zal bevatten, dan wel anderszins het wetsvoorstel
ingrijpend wijzigt, zal de Afdeling daarover advies uitbrengen.

De vice-president van de Raad van State,



Bijlage 1	Hoofdlijnen bevoegdheden rondom categorie I- en II-gebieden*)

Natuurnetwerk Nederland	Categorie I	Categorie II

Gebieden	Natura 2000	EHS, Nationale parken, Nationale landschappen,
Rijksbufferzones

Aanwijzingsbevoegdheid	Minister van EZ	PS en Minister van EZ (voor
niet-provinciale gebieden, zoals wateren)

Juridische vorm	Besluit (verwerkt in de provinciale verordening ruimte)
Provinciale verordening (niet per se verordening ruimte)

Instandhoudingsdoelstellingen	Minister van EZ (landschappelijke en
natuurhistorische waarden) en (op voordracht van provincie) natuur-,
landschappelijke en cultuurhistorische waarden)	Provinciale Staten
(natuur-, landschappelijke en cultuurhistorische waarden alsmede
verdragsverplichtingen)

Afstemming aanwijzing	Overleg met provincies, gemeenten, waterschappen
en maatschappelijke instanties	Overleg met andere provincies, gemeenten,
waterschappen en maatschappelijke instanties

Procedure	Afdeling 3.4 Awb (met uitzondering van kleine grenscorrecties)
Afdeling 3.4 Awb (geen uitzondering)

Vaststellen beheerplan	GS (ook voor gebieden onder verantwoordelijkheid
van de staat: Staatsbosbeheer (EZ), Rijkswaterstaat (I&M) en Defensie)
GS (tenzij Minister van EZ voor niet-provinciale gebieden)

Afstemming beheerplan	Overleg met bevoegd gezag, de provincie,
gemeenten, waterschappen en maatsch. instanties	Overleg met andere
provincies, gemeenten, waterschappen en maatsch. instanties

Sluiting	GS kunnen gebieden geheel/gedeeltelijk sluiten	GS kunnen
gebieden geheel/gedeeltelijk sluiten

Vergunningverlening	GS, tenzij voorbehouden (bij AMvB) aan bevoegde
minister of B&W, mits verklaring van geen bezwaar door GS	GS, tenzij
Minister van EZ voor niet-provinciale gebieden of B&W, mits verklaring
van geen bezwaar door GS

Vrijstelling	Vrijstelling van vergunningplicht mogelijk	Generieke en
specifieke vrijstelling van vergunningplicht mogelijk

*) Schematisch overzicht van de verdeling van bevoegdheden, zoals de
Afdeling deze uit de Initiatiefnota heeft begrepen.Bijlage 2
Decentralisatiewijzen in de Wilg-oud, de Wilg-nieuw en de 			
Initiatiefnota*)

	

Wet inrichting landelijk gebied	Wetsvoorstel Decentralisatie
investeringsbudget**)	Initiatiefnota Mooi Nederland

Rijksmeerjarenprogramma	Geschrapt	Nationale visie





Provinciaal meerjarenprogramma	Geschrapt	Provinciale visie





Rijk stelt doelen vast	Provincies stellen doelen vast	Minister van EZ
stelt de instandhoudingsdoelstellingen voor Cat. I-gebieden vast
(provincies doen suggesties), provincies stellen de doelen voor de Cat.
II-gebieden vast





Investeringsbudget (gebundelde doeluitkering)	Zal via een
decentralisatie-uitkering overgaan naar het Provinciefonds (algemene
uitkering)	Geoormerkt budget





Jaarlijkse verslaglegging aan het Rijk	Geschrapt	Verslaglegging





Comité van Toezicht ILG	Horizontaal toezicht (door provinciale staten)
Specifiek toezicht door Minister van EZ

*) Schematisch overzicht van de decentralisatiewijzen in de Wilg-oud, de
Wilg-nieuw en de Initiatiefnota, zoals de Afdeling de Initiatiefnota
heeft begrepen. 

**) Op 28 mei 2013 aangenomen in de Tweede Kamer (Kamerstukken I, 33
441). 

	Advies van 29 juni 2012, nr. W15.12.0058, Kamerstukken II 2011/12, 33
348, nrs.1-4.

	Regeerakkoord VVD-PvdA “Bruggen slaan”, 29 oktober 2012, blz. 38. 

	Brief van 8 maart 2013, “Vooruit met natuurbeleid”, Kamerstukken II
2012/13, 33 576, nr. 1, blz. 4.

	§ 1.2 Strekking van de Initiatiefnota, blz. 7-8.

	§ 1.2 Strekking van de Initiatiefnota, blz. 7-8.

	Vogelrichtlijn: richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PbEU 2010
L 20). Deze richtlijn is een codificatie van richtlijn 79/409/EEG van de
Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103),
zoals deze na diverse wijzigingen was komen te luiden. Habitatrichtlijn:
richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding
van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206).

	Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun
natuurlijke leefomgeving, 19 september 1979, Trb. 1979, 175. 

	Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten, 23 juni
1979, Trb. 1980, 145 en Trb. 1981, 6.

	Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, blz. 18.

	De Staatssecretaris heeft aangekondigd dat de Wet natuurbescherming
uiteindelijk zal opgaan in de Omgevingswet, Brief van 8 maart 2013,
“Vooruit met natuurbeleid”, Kamerstukken II 2012/13, 33 576, nr. 1,
blz. 5.

	Kamerstukken II 33 348, nr. 3, blz. 128.

	§ 3.2.3 Instandhoudingsmaatregelen en beheerplannen categorie I
gebieden, blz. 29-31, en § 3.3.3 Instandhoudingsmaatregelen en
beheerplannen categorie II gebieden, blz. 33-34. 

	§ 2.9 Programmatische aanpak, blz. 23-24. Een programma moet volgens
de initiatiefnemers in ieder geval bestaan uit: concrete doelstellingen
voor het bereiken, behouden of verbeteren van een gunstige staat van
instandhouding van gebieden of soort(en); concrete maatregelen om de
doelstellingen te realiseren; een beschrijving van de beoogde resultaten
van de maatregelen en van de manier en de momenten waarop die resultaten
tussentijds worden beoordeeld; de geldigheidsduur; de voorwaarden
waaronder het programma tussentijds kan worden gewijzigd, en de
voorwaarden waaronder in het programma opgenomen maatregelen kunnen
worden vervangen door andere maatregelen of kunnen worden verwijderd.

	Kamerstukken II, 33 348, nr. 3, blz. 85.

	§ 2.8 Basisbescherming, blz. 22-23. De zorgplicht betekent dat
burgers, ondernemers en overheden die weten of redelijkerwijze kunnen
vermoeden dat hun handelingen nadelige gevolgen kunnen hebben voor
natuur en landschap of voor in het wild levende dieren en planten en hun
directe leefomgeving, die handelingen zoveel mogelijk achterwege laten,
en dat wanneer toch nadelen worden veroorzaakt, deze in verhouding zijn
tot een kennelijk redelijk doel. Voor handelingen in categorie I en II
gebieden werkt de basisbescherming daarnaast door in het opstellen van
het beheerplan en de daarvan afgeleide vergunnings- en onderzoek
vereisten.

	§ 2.8 Basisbescherming, blz. 23, en § 4.3.1 Basisbescherming voor
alle in het wild levende dieren en planten, blz. 38.

	De Rode lijsten strekken ter uitvoering van het Verdrag inzake het
behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieu
(Verdrag van Bern) en bevatten van verdwenen, ernstig bedreigde,
bedreigde, kwetsbare en gevoelige dier- en plantensoorten, waaraan
bijzondere aandacht moet worden besteed voor de instandhouding. De
Nederlandse lijsten zijn vastgesteld in het Besluit Rode lijsten flora
en fauna. 

	De initiatiefnemers noemen in § 4.3.1 Basisbescherming voor alle in
het wild levende dieren en planten, blz. 38, de volgende verboden als
onderdeel van de basisbescherming: 

Het opzettelijk en zonder redelijk doel verstoren, vangen of doden van
in het wild levende dieren;

Het opzettelijk en zonder redelijk doel plukken, verzamelen, afsnijden,
ontwortelen of vernielen van in het wild levende planten in hun
natuurlijk verspreidingsgebied op enige schaal;

Het opzettelijk en zonder redelijk doel beschadigen, vernielen,
uithalen, wegnemen of verstoren van de directe leefomgeving, inclusief
nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of
verblijfplaatsen, van in het wild levende dieren en planten.

	§ 4.3.1 Basisbescherming voor alle in het wild levende dieren en
planten, blz. 38. 

	§ 4.3.1 Basisbescherming voor alle in het wild levende dieren en
planten, blz. 38. 

	De leefomgeving was in de Ffw opgenomen om bescherming te bieden aan
landschapselementen die van specifieke betekenis zijn als leefomgeving
van een enkele dier- of plantensoort, is echter niet opgenomen in het
wetsvoorstel. Het kabinet heeft zich op het standpunt gesteld dat
voldoende bescherming kan worden geboden door onder andere de inzet van
planologische instrumenten uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro), met
name in de ecologische hoofdstructuur als bedoeld in het Besluit
algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) (Kamerstukken II 2011/12,
33 348, nr. 3, blz. 155). Naast het planologische instrumentarium kan
bescherming worden geboden door maatregelen in het kader van
gebiedsinrichting (verwerving, inrichting en beheer, zo nodig
ondersteund door landinrichting), door agrarisch natuurbeheer en in
voorkomend geval door regels gesteld bij provinciale milieuverordening.
Voor zover de leefomgeving bestaat uit houtopstanden, biedt het
wetsvoorstel (hoofdstuk 4) eveneens bescherming, aldus het kabinet. 

	Grauwe gans, kolgans, wild zwijn, ree, damhert en edelhert.

	Kamerstukken II 33 348, nr. 3, blz. 161 e.v.

	§ 1.3.1 Doel en reikwijdte van de voorstellen, blz. 9. 

	Een gebied kan bijvoorbeeld zowel de status van natuurmonument hebben
als deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur.

	Zie de paragrafen 1.4, 3.2.6 en 3.4 van de Initiatiefnota. In deze
beschrijving komen achtereenvolgens aan de orde de Wet ruimtelijke
ordening (Wro) en het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening
(Barro), de Monumentenwet, de Wabo, het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
van de Europese Unie (GLB), het Gemeenschappelijk Visserijbeleid van de
Europese Unie (GVB) en de Visserijwet, de Kaderrichtlijn Water,
Kaderrichtlijn Mariene Strategie en de Waterwet. Zoals gezegd, heeft de
Staatssecretaris aangekondigd dat de Wet natuurbescherming uiteindelijk
zal opgaan in de Omgevingswet, Brief van 8 maart 2013, “Vooruit met
natuurbeleid”, Kamerstukken II 2012/13, 33 576, nr. 1, blz. 5.

	§ 1.4.1 Ruimtelijke ordening, blz. 13. 

	§ 3.4.2 Wijziging Barro en overgangsregeling, blz. 35.

	Memorie van antwoord bij de behandeling van de Wet op de Ruimtelijke
Ordening (Kamerstukken II 1958/59, 4233, nr. 6, blz. 2).

	Voorlichting van de Afdeling advisering van 25 januari 2012 inzake de
herziening van het omgevingsrecht, no. W14.11.0341/IV (Bijlage 4 bij
Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3, blz. 5).

	Voorlichting van 25 januari 2012, W14.11.0341 inzake de herziening van
het omgevingsrecht (Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3, bijlage 4,
blz. 13).

	Nota van toelichting bij het Barro, Stb. 2011, nr. 391, blz. 30.

	Dit kan zich vooral voordoen wanneer de belangenafweging van decentrale
overheden niet parallel loopt of hoeft te lopen met de belangenafweging
die op een hoger niveau is gemaakt.

	Nota van toelichting bij het Barro, Stb. 2011, nr. 391, blz. 30.

	Artikel 2.10.4, eerste lid, van het Barro.

	Artikel 2.5.2, eerste lid, van het Barro merkt als landschappelijke
kwaliteiten van de Waddenzee aan: de rust, weidsheid, open horizon en
natuurlijkheid met inbegrip van de duisternis.

	Artikel 2.5.2, tweede lid, van het Barro merkt als cultuurhistorische
kwaliteiten van de Waddenzee aan:

de in de bodem aanwezige archeologische waarden, en

de overige voor het gebied kenmerkende cultuurhistorische structuren en
elementen, bestaande uit:

historische scheepswrakken;

verdronken en onderslibde nederzettingen en ontginningssporen, waaronder
de dam Ameland-Holwerd;

zeedijken en de daaraan verbonden historische sluizen, waaronder het
ensemble Afsluitdijk;

landaanwinningswerken;

systeem van stuifdijken;

systeem van historische vaar- en uitwateringsgeulen, en

kapen.

	Het beoordelingskader is van overeenkomstige toepassing op het
waddengebied. Deze zogenoemde externe werking van de bescherming van de
Waddenzee is neergelegd in artikel 2.5.6 van het Barro.

	Artikel 2.5.3, eerste lid, van het Barro.

	Artikel 2.5.5, eerste lid, van het Barro. Ingevolge het tweede lid van
deze bepaling wordt als gebruik of bebouwing met significante negatieve
gevolgen in ieder geval aangemerkt gebruik dat of bebouwing die de
landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten aantast of bedreigt.

	Artikel 2.13.2, eerste lid, van het Barro. Het tweede lid bepaalt dat
de exacte begrenzing bij provinciale verordening dient te geschieden.

	Artikel 2.13.3 van het Barro.

	Artikel 2.13.4, eerste lid, van het Barro.

	Artikel 2.13.4, tweede lid, van het Barro.

	Artikel 2.13.4, derde lid, van het Barro.

	Nota van toelichting bij het Barro, Stb. 2011, nr. 391, blz. 51.

	Zie de digitale Balans van de Leefomgeving (ten behoeve van dit
hoofdstuk geraadpleegd op 12 juni 2013):
http://themasites.pbl.nl/balansvandeleefomgeving/2012/landelijk-gebied/l
andschap/provinciaal-landschapbeleid.

	De nationale landschappen zijn: Arkemheen-Eemland, Drentsche Aa,
Gelderse Poort, De Graafschap, Groene Hart, Het Groene Woud, Hoeksche
Waard, IJsseldelta, Laag Holland, Middag-Humsterland, Nieuwe Hollandse
Waterlinie, Noardlike Fryske Walden, Noordoost-Twente, Rivierengebied,
Stelling van Amsterdam, Veluwe, Winterswijk, Zuid-Limburg, Zuidwest
Fryslan en Zuidwest-Zeeland.

	Deze stichting heeft tot doel de gezamenlijke belangenbehartiging en
marketing van de Nationale Landschappen te bevorderen en om nieuwe
uitvoeringscoalities en financieringsvormen te ontwikkelen voor duurzame
inrichting en beheer van de landschappen. De stichting is opdrachtgever
van het Servicenet Nationale Landschappen.

	Met inbegrip van de niet-Natura 2000-waarden van categorie I-gebieden.

	Zie dit risico nader hoofdstuk 6.

	§ 1.4.2 Monumentenwet, blz. 13.

	§ 1.4.1 Ruimtelijke ordening, blz. 13.

	Artikel 2.5.2 van het Barro, zie tevens artikel 3.1.6, vierde lid,
onder b, van het Bro.

	§ 3.3.3 Instandhoudingsmaatregelen en beheerplannen categorie
II-gebieden, blz. 33. Dit beoordelingskader geldt eveneens voor plannen,
projecten of andere handelingen die gevolgen hebben voor de aanvullende,
landschappelijke en cultuurhistorische waarden binnen een categorie
I-gebied. Zie § 3.2.3 Instandhoudingsmaatregelen en beheerplannen
categorie I-gebieden, blz. 30.

	Artikel 16 van de Nbw 1998. Tussen 1 oktober 2005 en 31 maart 2010
voorzag artikel 16, derde lid, van de Nbw 1998 overigens wel in een
zwaarder beoordelingskader voor beschermde natuurmonumenten.

	Artikel 65 van de Nbw 1998.

	Artikel 117, tweede lid, van de Gemeentewet.

	Artikel 115, tweede lid, van de Provinciewet.

	Artikel 3.1, tweede lid, van de Wro.

	Brief van 8 maart 2013, “Vooruit met natuurbeleid”, Kamerstukken II
2012/13, 33 576, nr. 1, blz. 5.

	Advies van 23 februari 2009 inzake het wetsvoorstel houdende wijziging
van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet in verband
met uitbreiding van de werkingssfeer van beide wetten naar de exclusieve
economische zone, no. W11.08.0540/IV (Kamerstukken II 2008/09, 32 002,
nr. 4).

	§ 1.3.5 Overheidsverantwoordelijkheid; verdeling verantwoordelijkheid,
blz. 11,12.

	§ 2.5.3 Gemeenten, blz. 19.

	"Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan", tweede periodieke
beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen, advies van 7 mei 2009,
nr. W04.08.0255, § 3.2.2 (De)centralisatie in de praktijk, blz. 56 e.v.

	“Het kán beter”, derde periodieke beschouwing over
interbestuurlijke verhoudingen, advies van 20 december 2012, nr.
W04.12.0239, § 5.1 Het regeerakkoord Rutte-II, blz. 63 - 65.

	Bestuursafspraken 2011-2015, Hoofdstuk 2. Profiel Rijk, provincies,
gemeenten en waterschappen, oktober 2011.

	§ 2.5.5 Aanwijzingsbevoegdheid van de minister, blz. 20.

	Dit stelsel is als volgt te omschrijven: het interne, horizontale
toezicht door de eigen volksvertegenwoordiging en de rekenkamer staat
voorop. Daarnaast wordt één externe, verticale toezichthouder
aangewezen, in beginsel het naasthogere bestuursorgaan, die voor het
toezicht gebruik maakt van het generieke toezichtsinstrumentarium, t.w.
schorsing en vernietiging van besluiten alsmede indeplaatstreding in
geval van taakverwaarlozing (Kabinetsstandpunt van 23 april 2009
(Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61), in reactie op het rapport
van de Commissie-Oosting, "Van Specifiek Naar Generiek", Den Haag,
2007).

	Zie artikel 121 e.v. van de Provinciewet.

	Artikel 121, eerste lid, van de Provinciewet bezigt daarvoor de
bewoordingen “bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderde
beslissing niet of niet naar behoren nemen dan wel een bij of krachtens
een andere dan deze wet gevorderde handeling niet of niet naar behoren
verrichten, of anderszins een bij of krachtens een andere dan deze wet
gevorderd resultaat niet, niet tijdig of niet naar behoren tot stand
brengen”. 

	§ 2.5.3 Gemeenten, blz. 19. 

	Bij het verbinden van voorwaarden wordt zowel gedacht aan mitigerende
voorwaarden als aan compenserende maatregelen.

	§ 3.4.1 Plannen, projecten of andere handelingen, blz. 34.

	Memorie van toelichting bij de Wabo, algemeen deel, hoofdstuk 2
Toestemmingsstelsel, § 2.1 Algemeen deel (Kamerstukken II 2000 6/0 7,
30 844, nr. 3, blz. 14).

	VNG, advies van 30 november 2011, nr. BARW/U201102082, blz. 1, bijlage
blz. 4, 5 (aanhaakplicht Wabo).

	A.M. Schmidt, P.H. Kersten, "Natuurwetgeving binnen het
omgevingsrecht", Alterra - Universiteit van Wageningen-rapport 2302,
2012. De aantallen 250.000 en 80 komen voort uit de optelsom van het
aantal aanvragen en procedures sinds de inwerkingtreding van de Wabo per
1 oktober 2010.

	Aanvragers (burger of bedrijf) moeten op het digitale aanvraagformulier
aanvinken of zij denken dat hun handelen gevolgen heeft voor beschermde
dieren- en plantensoorten. De eigen verantwoordelijkheid van de
aanvrager, waar ook de toelichting bij het voorstel vanuit gaat, is
gebaseerd op de veronderstelling dat een burger of bedrijf voldoende
kennis heeft om deze vraag naar waarheid te kunnen beantwoorden.

	Alterra-rapport 2302, blz. 8 en 23.

	Advies van 25 januari 2012, nr. W14.11.0341, Voorlichting inzake de
herziening van het omgevingsrecht, § 5.2.3 Opzetten van een landelijk
stelsel van gebiedsgerichte gegevensverzameling. Ook de VNG vroeg eerder
om een betrouwbare databank met flora- en faunagegevens (VNG, advies van
30 november 2011, nr. BARW/U201102082, blz. 1, bijlage blz. 4, 5),
evenals het bedrijfsleven (VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO-Nederland,
advies van 17 november 2011, nr. 11./12.054/Rh/mk, blz. 7, punt 21).

	Advies van 24 april 2013, nr. W14.13.0029, over het voorstel van wet
tot wijziging van de Wabo (verbetering vergunningverlening, toezicht en
handhaving), nog niet openbaar gemaakt.

 	Zie bijlage 1 voor een schematisch overzicht van de
bevoegdhedenverdeling. 

	§ 3.4 Relatie met het omgevingsrecht, blz. 34.

	HR 15 december 1915, NJ 1916, 404 (Guldemond-Noordwijkerhout). 

	De aanwijzing van een categorie II-gebied heeft het karakter van een
concretiserend besluit van algemene strekking.

	§ 3.2.1 Aanwijzing categorie I gebieden, blz. 27.

	§ 3.1 Inleiding, blz. 25.

	§ 3.2.2 Instandhoudingsmaatregelen en beheerplannen categorie I
gebieden, blz. 29.

	§ 3.2.2 Instandhoudingsmaatregelen en beheerplannen categorie I
gebieden, blz. 28.

	§ 3.2.1 Aanwijzing categorie I gebieden, blz. 28.

	§ 3.3.3 Aanwijzing categorie II gebieden, blz. 32.

	§ 3.2.2 Instandhoudingsmaatregelen en beheerplannen categorie I
gebieden, blz. 28. 

	§ 3.3.2 Instandhoudingsmaatregelen en beheerplannen categorie II
gebieden, blz. 33.

	§ 4.4 Gedragscodes, blz. 40.

	Zie artikel 75, eerste lid, van de Flora- en faunawet en de artikelen
16b tot en met 16c van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en
plantensoorten.

	Die betrokkenheid zou kunnen bestaan uit een overlegverplichting voor
de minister of het recht tot het geven van een zwaarwegend advies door
de provincies, waarvan de minister alleen in uitzonderingssituaties mag
afwijken.

	§ 1.7 Bestuurlijke lasten provincies en lasten voor burgers en
bedrijven, blz. 16. 

	§ 3.4.1 Plannen, projecten of andere handelingen, blz. 35.

	§ 1.6 Financiële gevolgen, blz. 15, 16. 

	Dit laatste geldt ook als de dekking loopt via de algemene uitkering.

	Afgezien van de dekking die kan bestaan uit door derden te betalen
vergoeding voor geleverde diensten.

	Artikel 16, tweede lid, Financiële-verhoudingswet zegt “als deze
wijze van bekostiging van provinciale of gemeentelijke taken bijzonder
aangewezen moet worden geacht”.

	Zie artikel 217a, eerste lid, van de Provinciewet en artikel 213a,
eerste lid, van de Gemeentewet.

	Bestuursakkoord 2011-2015, blz. 12, onder verwijzing naar de spelregels
voor interbestuurlijke informatievoorziening.

	Zie de verschillende afstemmings- en overlegverplichtingen in de
paragrafen 1.3.5, § 2.5.2, § 2.5.4, § 3.2.1, § 3.2.2, § 3.2.3, §
3.3.1, § 3.3.2 en § 3.3.3.

	Advies van 29 juni 2012, nr. W15.12.0058, a.w., § 2.3.1.1
Bevoegdhedenverdeling, op hoofdlijnen.

	Zie artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998.

	Zie ook het advies van de Afdeling advisering van 7 oktober 2011, nr.
W14.11.0238, over het voorstel van wet tot wijziging van diverse wetten
in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet
(Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 4, blz. 42).

	VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO-Nederland bepleitten in een gezamenlijk
advies over het conceptwetsvoorstel Natuurbescherming rechtszekerheid
over projecten te verkrijgen 'in een vroegtijdig stadium' (advies van 17
november 2011, nr. 11./12.054/Rh/mk, blz. 1). Ook het Havenbedrijf
Rotterdam pleitte – wegens het vervallen van de vergunning – voor
meer rechtszekerheid in verband met de financiering van grote projecten.
Investeerders willen doorgaans voorafgaande aan hun toezegging optimale
zekerheid over het voldoen aan regelgeving (advies van 18 november 2011,
nr. 869312, blz. 2).

	Zie in soortgelijke bewoordingen “Het kán beter”, a.w., hoofdstuk
4 Staat van de interbestuurlijke verhoudingen.

	Aan de algemene uitkering, de integratie-uitkering en de
decentralisatie-uitkering kunnen immers geen bestedingsdoelen worden
verbonden (zie artikel 13, derde en vierde lid, van de Fv-wet).

	Kabinetsstandpunt van 1 april 2005 (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 B,
nr. 16, bijlage).

	“Ruimte, regie en rekenschap”, Rapport van de Gemengde commissie
decentralisatievoorstellen provincies, maart 2008.

	Bestuursafspraken 2011-2015, Hoofdstuk 6. Decentralisaties, oktober
2011.

	Bestuursakkoord Natuur (bestaande uit een combinatie van documenten:
het op 20 september 2011 gesloten onderhandelingsakkoord decentralisatie
natuur (bijlage 131283 bij Kamerstukken II 2011/12, 30 825, nr. 107),
de op 7 december 2011 gesloten aanvullende overeenkomst (bijlage 144712
bij Kamerstukken II 2011/12, 30 825, nr. 143) en de op 8 februari 2012
overeengekomen uitvoeringsafspraken (bijlage 153993 bij Kamerstukken II
2011/12, 30 825, nr. 153).

	Bestuursafspraken 2011-2015, oktober 2011, Hoofdstuk 6.
Decentralisaties, blz. 19, 20.

	Wijziging van de Wilg (decentralisatie investeringsbudget)
(Kamerstukken I 2012/13, 33 441).

 Zie bijlage 2 voor een schematisch overzicht van de
decentralisatiewijzen in de Wilg-oud, de Wilg-nieuw en de
Initiatiefnota.

	Artikel 1 van de Wilg.

	Artikelen 7, eerste lid, en 10, tweede lid, van de Wilg.

	Artikelen 3, 4 en 7, eerste lid, van de Wilg.

	Artikel 11 van de Wilg.

	Artikel 12 van de Wilg.

	Artikel 28a e.v. van de Wilg.

	“Het kán beter”, a.w., § 4.2.1 Autonomie en medebewind, blz. 57.

	Zie voor de begrippen vrij en mechanisch medebewind ook: D.J. Elzinga,
"Hoofdstuk 7 en de aard en mate van decentralisatie", in:
"Constitutionele normen en decentralisatie - Een evaluatie van Hoofdstuk
7 Grondwet", 2010, blz. 47).

	Memorie van toelichting, § 3.2 Het hybride karakter van het huidige
stelsel (Kamerstukken II 2012/13, 33 341, nr. 3)

	Kamerstukken II 2009/10, 32 360 XIV, nr. 4, blz. 12, 13 en Kamerstukken
II 2010/11, 29 171, nr. 17.

	§1.5 Verschil met het Wetsvoorstel Natuurbescherming, blz. 15.

	Bijvoorbeeld het verdrag inzake de biologische diversiteit, Rio de
Janeiro, 15 juni 1992 (Trb. 1992, 164), Overeenkomst inzake de
internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en
plantensoorten (CITES-verdrag), Washington, 3 maart 1973 (Trb. 1975,
23), het verdrag inzake het behoud van het architectonische erfgoed van
Europa, Granada 3 oktober 1985 (Trb 1985, 163), Europees Verdrag inzake
de bescherming van het archeologisch erfgoed, Valetta, 16 januari 1992
(Trb. 1992, 32).

	Voorlichting van 25 januari 2012, W14.11.0341 inzake de herziening van
het omgevingsrecht (Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3, bijlage 4,
blz. 26 en 27). 

	Artikel 5, tweede lid, van de Verdrag betreffende de Europese Unie.

	Artikel 4, tweede lid, onder e, van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie. 

	Artikel 5, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

	Artikel 192 en 193 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie.

	Bijvoorbeeld HvJ EU, 8 april 2003, nr. C-44/01, Pippig Augenoptik t.
Hartlauer, HvJ EU 25 januari 2007, C-278/05, Robins e.a.t Secretary of
State for Work and Pensions, HvJ EU 6 november 2008, C-405/07, Nederland
t Commissie, JM 2008/133, HvJ EU 21 juli 2011, nr. C-2/10, Azienda
Agro-Zootecnica Franchini sarl en Eolica di Altamura t. Regione Puglia,
HvJ EU 22 juni 2000, C-318/98 Fornasar e.a. 

	Bijvoorbeeld HvJ EU 6 november 2008, C-405/07, Nederland t. Commissie,
JM 2008/133 en HvJ Eu14 april 2005, zaak C-6/03 Deponiezweckverband
Eiterköpfe. Zie tevens F. Amtenbrink en H.H.B. Vedder, Recht van de
Europese Unie, blz. 294-295, 29.

	Aldus het rapport: 'Herijking van de Ecologische hoofdstructuur, Quick
scan van varianten.' Planbureau voor de Leefomgeving, februari 2011. In
de literatuur is zeer kritisch gereageerd op het schrappen van nationale
maatregelen in het wetsvoorstel, vooral vanwege de invloed van deze
maatregelen op het voldoen aan internationale en Europese
verplichtingen, bijv. “Nationale koppen en de doorwerking van
natuurbeschermingsverdragen”, L. Squintani en J. Zijlmans, MenR
2013/35.

	Zie het rapport: 'Herijking van de Ecologische hoofdstructuur, Quick
scan van varianten.' Planbureau voor de Leefomgeving, februari 2011, de
natuurbalansen van het Planbureau van de leefomgeving (PBL 2009, 2012b)
en “Over wetten van de natuur, evaluatie van de natuurwetgeving,
bevindingen en beleidsconclusies”, Bijlage bij Kamerstukken II
2007/08, 31 536, nr. 1.

	Ook verdient het toekomstige EU natuurbeleid aandacht. In de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel wordt hier reeds op ingegaan,
Kamerstukken II,33 348, nr. 3, p. 9: de tiende bijeenkomst van partijen
bij het Verdrag inzake Biologische Biodiversiteit in Nagoya, oktober
2010, Kamerstukken II 2010/11, 26 407, nr. 49 en de Europese
biodiversiteitsstrategie voor 2020, Mededeling van de Europese Commissie
aan het Europees parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de Regio’s «Onze levensverzekering, ons
natuurlijk kapitaal: een EU-biodiversiteitsstrategie voor 2020» van 3
mei 2011, COM (2011) 244. 

	Bijvoorbeeld HvJ EU 19 mei 1998, nr. C-3/96, Commissie t. Nederland,
HvJ EU 14 april 2005, nr. C 441/03,Commissie t. Nederland, HvJ EU 4
december 2008, nr. C-249/07, Commissie t. Nederland, Aanhangige zaak,
Prejudiciële Hofzaak C-133/13, 31 mei 2013, The Bean House.

	En bij voorkeur inzichtelijk gemaakt in een transponeringstabel (vooral
vanwege de andersoortige waarden, zoals de landschappelijke en
cultuurhistorische waarden).

	Bijvoorbeeld het Europese fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO).

	Zie in dit verband het arrest van het Gerechtshof van de Europese Unie
van 19 februari 2013, zaak T-15/12 en zaak T-16/12, Staatssteun aan
Natuurmonumenten, MenR 2013/79.

	Aldus wordt het risico beperkt dat de nationale wet anders wordt
uitgelegd dan de Europese regeling en is het eenvoudiger om zo nauwgezet
mogelijk gevolg te geven aan de uitleg die het Hof van Justitie aan
bepaalde begrippen of verplichtingen geeft. Dit wordt in de
Initiatiefnota ook onderkend, zie §4.3.2 Beschermde inheemse dier- en
plantensoorten.

	§ 4.5 Jacht, beheer en schadebestrijding.

	De wildlijst staat in artikel 32, eerste lid, van de Ffw.

	In de bewoordingen van de memorie van toelichting bij de Ffw is de
benuttingsjacht een vorm van actieve recreatie waaraan jagers genoegen
beleven en die de mogelijkheid verschaft een aantrekkelijke buit te
bemachtigen (Kamerstukken II 1992/93, 23 147, nr. 3, blz. 37 en 38).

	In het wild levende dieren behoren aan niemand toe, ook niet aan de
eigenaar van de gronden waarop zij voorkomen. De eigendom van wilde
dieren wordt verkregen door middel van toe-eigening in de vorm van
jachtactiviteiten (zie Parl. Gesch. Boek 5 BW, blz. 74-75). 

	Ingevolge artikel 1, eerste lid, wordt onder het begrip
‘jachthouder’ verstaan degene die overeenkomstig het in de artikelen
33 of 34 bepaalde gerechtigd is tot het gehele of gedeeltelijke genot
van de jacht. 

	Zie de artikelen 31, 32, 33 en 34 van de Ffw in onderlinge samenhang.

	Wetsvoorstel Wet natuurbescherming, memorie van toelichting
(Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, blz. 169-170). Het gaat bij de
toegevoegde soorten om soorten die zich lenen voor benutting, die
algemeen voorkomen en die bovendien de jachtdruk kunnen verdragen. Als
aanvullend criterium is gehanteerd dat de jacht de bestrijding van
schade door de betrokken soort en het voor de soort noodzakelijke
populatiebeheer kan ondersteunen, welk criterium ook van belang is in
het licht van het maatschappelijk draagvlak voor de uitoefening van de
jacht. .

	Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, blz. 170.

	Eerste-Kamerlid Holdijk schatte deze waarde in 1998 op 20 miljoen
gulden (Handelingen I 1997-1998, blz. 1581).

	Inmenging in het eigendomsrecht kan bestaan uit ontneming of
regulering. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) bakent
de grens daartussen niet scherp af. In veel gevallen laat het EHRM de
vraag of het ontneming dan wel regulering betreft rusten. Regulering kan
neerkomen op ontneming wanneer geen zinvol gebruik van de
eigendom/eigendomsbestanddelen resteert. De ontneming van eigendom kan
rechtens zijn (onteigening), maar ook feitelijk. Naarmate een inmenging
verder strekt zullen aan de rechtvaardiging hogere eisen worden gesteld.

	EHRM, Tkachevy t. Rusland, arrest van 14 februari 2012, nr. 35430/05,
§ 37, 48 en 50.

	Zie voor een summier beslismodel bij artikel 1 Eerste Protocol de
bijlage bij de voorlichting van de Afdeling van 3 juli 2012 over de
mogelijke kaders bij de keuze voor en de minimale vereisten bij de
vormgeving van overgangsrecht op het moment dat er sprake is van
wijzigen van aanspraken in de socialezekerheidswetgeving dan wel de
pensioenwetgeving ten nadele van uitkeringsgerechtigden dan wel
potentiële uitkeringsgerechtigden (Kamerstukken II 2012/13, 33 400-XV,
nr. 7).

	Overeenkomst van 10 juni 1970 tussen het Koninkrijk der Nederlanden,
het Koninkrijk België en het Groothertogdom Luxemburg op het gebied van
de jacht en de vogelbescherming (Trb 1970, 155 en 1977, 119).

	Gemeenschappelijke memorie van toelichting bij de Benelux-overeenkomst,
Artikelsgewijs, artikel 3.

	Artikel 2 van de Benelux-overeenkomst.

	Artikel 14, eerste lid, van de Benelux-overeenkomst.

	Benelux-Gerechtshof, Openbaar Ministerie t. F.T.A. Metzelaar, arrest
van 25 juni 2008, zaak nr. A 2007/1, § 16,
http://www.courbeneluxhof.be/nl/arresten_lst.asp.

	Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische
Unie van 2 oktober 1996 (Beschikking van het Comité van Ministers van
de Benelux Economische Unie van 2 oktober 1996 met betrekking tot de
jacht en de vogelbescherming, M (96) 8, zoals gewijzigd bij Beschikking
van het Comité van Ministers van 17 december 1998, M (98) 4).

	Zie in deze zin ook Benelux-Gerechtshof, Gedeputeerde Staten van
Fryslân t. De Faunabescherming, arrest van 22 maart 2013, zaak nr. A
2011/2/10, § 17, http://www.courbeneluxhof.be/nl/arresten_lst.asp. Het
Gerechtshof overwoog dat uit de memorie van toelichting moet worden
afgeleid dat het begrip “jacht” in artikel 4, tweede lid, ook omvat
de jacht op een als “overig wild” aangewezen diersoort met het oog
op de bestrijding van schade. Gezien het verband tussen de Beschikking
middelen en de artikelen 1 en 4 van de Benelux-Overeenkomst geldt dat
volgens het Gerechtshof eveneens voor de Beschikking middelen. Het
Gerechtshof tekende daarbij in § 18 van het arrest aan dat het Comité
van Ministers de reikwijdte van die beschikking heeft beperkt met ingang
van 24 april 2012. Vanaf deze datum strekt het toepassingsgebied van de
beschikking zich niet meer uit tot bestrijding teneinde belangrijke
schade te voorkomen of te bestrijden aan gewassen, veeteelt en bossen,
dan wel in het belang van flora, fauna en de volksgezondheid en openbare
veiligheid, alsmede de veiligheid van het luchtverkeer. 

	Artikel 12 van de Benelux-overeenkomst.

	Artikel 13, eerste lid, van de Benelux-overeenkomst.

	De digitale Balans van de Leefomgeving is ten behoeve van dit hoofdstuk
op 8 juni 2013 geraadpleegd via:
http://themasites.pbl.nl/balansvandeleefomgeving/2012/landelijk-gebied/n
atuurbeleid/biodiversiteit-bes-eilanden. 

	Zie
http://themasites.pbl.nl/balansvandeleefomgeving/2012/landelijk-gebied/n
atuurbeleid/biodiversiteit-bes-eilanden/habitats-bes-eilanden en
http://themasites.pbl.nl/balansvandeleefomgeving/2012/landelijk-gebied/n
atuurbeleid/biodiversiteit-bes-eilanden/soortgroepen-bes-eilanden. Beide
webpagina’s zijn geraadpleegd op 21 mei 2013.

	Salina’s zijn ondiepe, semi-afgesloten zoutwaterlichamen,
voornamelijk verbonden aan afwateringsgebieden langs de kust, die veelal
werden gevormd als ondiepe eindstadia van voormalige binnenbaaien. 

	Zie
http://themasites.pbl.nl/balansvandeleefomgeving/2012/landelijk-gebied/n
atuurbeleid/biodiversiteit-bes-eilanden/bedreigingen-natuuur-bes-eilande
n. De webpagina is geraadpleegd op 21 mei 2013.

	Krachtens artikel 2, eerste lid, van de Invoeringswet openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt de Landsverordening van de 9de
februari 1998 houdende regels inzake het beheer van de natuur en de
bescherming van de daarin voorkomende dier- en plantsoorten
(Landsverordening grondslagen natuurbeheer en -bescherming) vanaf 10
oktober 2010 als Nederlandse wet met de citeertitel Wet grondslagen
natuurbeheer en –bescherming BES.

	Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, blz. 24.

	De eilanden maken immers geen deel uit van het grondgebied van de
Europese Unie.

	Cartagena de Indias, 24 maart 1983 (Trb. 1983, 152).

	Protocol betreffende speciaal beschermde gebieden en wilde dieren en
planten; Kingston, 18 januari 1990, Kingston (Trb. 1990, 115).

	Zie artikelen 207 en 208.

	De consultatieplicht geldt niet voor voorstellen die (a) geen
betrekking hebben op taken en bevoegdheden van het bestuur of (b) er
niet toe leiden dat van de openbare lichamen regeling of bestuur wordt
gevorderd.

	Zie bijvoorbeeld het advies van de Afdeling advisering van 14 september
2012 over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het
voortgezet onderwijs, de Wet college voor toetsen en examens, de Wet op
de expertisecentra alsmede de overeenkomstige BES-wetten in verband met
onder meer de invoering in het voortgezet onderwijs van een
leerlingvolgsysteem, een diagnostische tussentijdse toets en verplichte
deelname aan internationaal vergelijkend onderzoek (leerlingvolgsysteem
en diagnostische tussentijdse toets voortgezet onderwijs) (Kamerstukken
II 2012/13, 33 661, nr. 4).

	De consultatieplicht strekt mede ter waarborging van de legislatieve
terughoudendheid die gedurende een periode van vijf jaren vanaf 10
oktober 2010 als uitgangspunt geldt. In deze periode zullen geen
wetgevingsoperaties plaatsvinden met ingrijpende effecten voor het
bestuur of de burger (Kamerstukken II 2009/10, 31 957 nr. 6, blz. 7).
Regelgeving zal alleen worden ingevoerd als daar een duidelijke noodzaak
toe is. Dat is bijvoorbeeld het geval als een omissie hersteld dient te
worden, of wanneer een verdrag moet worden geïmplementeerd. Ook de
ontwikkelingen in de landen Curaçao en Sint Maarten kunnen – met het
oog op concordantie van regelgeving – aanleiding vormen om toch tot
(ingrijpende) wijziging van de BES-wetgeving over te gaan. Hetzelfde
geldt voor ontwikkelingen op de BES-eilanden of in Nederland
(Kamerstukken II 2009/10, 31 957 nr. 6, blz. 7).

De achtergrond van de terughoudendheid is dat rekening moet worden
gehouden met de absorptiecapaciteit van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Vijf jaar na de transitie wordt de uitwerking van de nieuwe staatkundige
structuur door Nederland en de drie eilanden gezamenlijk geëvalueerd.
Deze evaluatie kan gevolgen hebben voor de wet- en regelgeving.

	Artikel 136, derde lid, van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba.

	Artikel 87, eerste lid, van de Wet financiën openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba. 

	§ 3.3.3 Instandhoudingsmaatregelen en beheerplannen categorie
II-gebieden, blz. 33. Dit beoordelingskader geldt eveneens voor plannen,
projecten of andere handelingen die gevolgen hebben voor de aanvullende,
landschappelijke en cultuurhistorische waarden binnen een categorie
I-gebied. Zie § 3.2.3 Instandhoudingsmaatregelen en beheerplannen
categorie I-gebieden, blz. 30.

	Tussen 1 oktober 2005 en 31 maart 2010 voorzag artikel 16, derde lid,
van de Natuurbeschermingswet 1998 wel in een zwaarder beoordelingskader
voor beschermde natuurmonumenten.

	Zie in deze zin ook het advies van 22 januari 2008 inzake het
wetsvoorstel Wet dieren (W11.07.0377/IV, Kamerstukken II 2007/2008,
31389, nr. 4, blz. 4).

	§ 4.3.2 Beschermde inheemse dier- en platensoorten, blz. 39. 

	Artikel 136, derde lid, van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba.

	De initiatiefnemers zijn zich hiervan bewust, zo blijkt uit
bijvoorbeeld § 1.3.5 Overheidsverantwoordelijkheid; verdeling
verantwoordelijkheid, en § 1.6 Financiële gevolgen.

	Rapport “Onbeperkt houdbaar, naar een robuust natuurbeleid”, Raad
voor de Leefomgeving, mei 2013.

  PAGE  2 

AAN DE KONING

........................................................................
...........