Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 17 juni 2013,
nr. 13.001229, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State (verder: de Afdeling) haar advies inzake een nota van
wijziging bij het bovenvermelde voorstel van wet, strekkende tot
verbreding van de aanwijzingsbevoegdheid van de minister, rechtstreeks
aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 4 september 2013, nr. W05.13.0173/I, bied ik U
hierbij aan.

Het voorstel geeft de Afdeling aanleiding tot het maken van opmerkingen
over het nut en de noodzaak van de voorgestelde uitbreiding van de
aanwijzingsbevoegdheid. In dat kader merkt zij op dat de tekst en de
toelichting onvoldoende houvast en helderheid geven ten aanzien van de
omvang van de aanwijzingsbevoegdheid. Daardoor wordt volgens de Afdeling
de minister een nagenoeg ongenormeerde bevoegdheid toebedeeld. Verder is
de Afdeling van mening dat introductie van nieuwe maatregelen en
bevoegdheden pas aan de orde is als niet kan worden volstaan met een
optimale toepassing van bestaande wetgeving. Uit de toelichting blijkt
naar de mening van de Afdeling niet dat is bezien of kan worden volstaan
met de huidige toezichtinstrumenten. Tegen die achtergrond ontbreekt
haars inziens de noodzaak van de aanwijzing (bedoeld zal zijn: de
uitbreiding van de aanwijzingsbevoegdheid) als onontbeerlijk en
effectief middel om bij acute systeembedreigende kwaliteitsproblemen te
kunnen optreden, mede gezien de huidige en de voorgestelde financiële
toezichtmechanismen. De Afdeling is daarom van mening dat de nota van
wijziging nader overwogen dient te worden en niet eerder aan de Tweede
Kamer moet worden gezonden dan nadat met haar advies rekening zal zijn
gehouden.

De omvang van de aanwijzingsbevoegdheid

De Afdeling stelt dat wordt beoogd de minister de bevoegdheid te
verschaffen niet alleen bij financieel wanbeheer maar ook als er sprake
is van ernstige nalatigheid van het bestuur of de raad van toezicht om
maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om een (ernstige)
bedreiging van de onderwijskwaliteit van de instelling en de daaruit
voortvloeiende bedreiging van de kwaliteit van de desbetreffende
onderwijssector af te wenden. 

Het kabinet wijst erop dat ernstige problemen met de onderwijskwaliteit
van een school of instelling serieus aandacht verdienen, ook van de
overheid. De voor primair en voortgezet onderwijs bestaande en voor het
middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs in het Wetsvoorstel
versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs voorgestelde
aanwijzingsbevoegdheid reikt echter niet zo ver. Het kabinet meent dat
er gegronde reden is daar verandering in te brengen. Het treffen van
adequate voorzieningen om het verzorgen van goed onderwijs mogelijk te
maken is immers de primaire taak van het bevoegd gezag. Deze nota van
wijziging heeft tot doel het waarborgen van de kwaliteit of goede
voortgang van het onderwijs, mede om ervoor te zorgen dat de kwaliteit
van het onderwijsstelsel niet in gevaar komt. Met andere woorden, het
gaat om een situatie waarin actief optreden van het bestuur of de raad
van toezicht wordt gevraagd om een aanvaardbare onderwijskwaliteit te
garanderen maar dit wordt nagelaten. De aanwijzingsbevoegdheid zal
worden ingezet als er sprake is van ernstige problemen met de
onderwijskwaliteit met negatieve consequenties op het niveau van de
desbetreffende onderwijsstelsel door het niet naleven van
bekostigingsvoorwaarden. In de toelichting is dit scherper geformuleerd.
De bekostigingsvoorwaarde die in dit geval wordt overtreden, is die
waarbij de kwaliteitszorg aan het bestuur van de onderwijsinstelling is
opgedragen (artikel 1.18 WHW en de vergelijkbare artikelen in de overige
onderwijswetten). De nota van wijziging is op deze wijze aangepast. 

Verder merkt de Afdeling op dat in de tekst en toelichting de reikwijdte
van de aanwijzingsbevoegdheid en de vanwege een aanwijzing te nemen
maatregelen niet worden gedefinieerd waardoor aan de minister een
nagenoeg ongenormeerde bevoegdheid wordt gegeven. 

Het kabinet zorgt dat aan dit bezwaar wordt tegemoet gekomen door in de
diverse onderwijswetten te verwijzen naar de concrete
bekostigingsvoorwaarde waarbij de kwaliteitszorg aan het bestuur van de
onderwijsinstelling is opgedragen. De aanwijzing zal erop gericht zijn
die overtreding op te heffen. De nota van wijziging is bovendien zo
aangepast dat bij de aanwijzing een termijn wordt aangegeven waarbinnen
de instelling maatregelen moet hebben getroffen. Vaak zal de aanwijzing
een opdracht aan de raad van toezicht betreffen die een eenmalig
handelen vereist, bijvoorbeeld het ingrijpen in de samenstelling van het
bestuur. Als het gaat om een maatregel die meer tijd vergt, zal het
effect daarvan in beginsel te zien moeten zijn binnen een jaar. Het
kabinet wijst er in dit verband ook op dat de voorgestelde uitbreiding
van de aanwijzingsbevoegdheid niet los moet worden bezien van de in het
primair en voortgezet onderwijs al bestaande en voor het mbo en hoger
onderwijs voorgestelde bevoegdheid. Daarbij is vastgelegd dat een
aanwijzing evenredig moet zijn aan het doel waarvoor zij wordt gegeven
en dat de minister met redenen omkleed moet aangeven op welke punten
sprake is van wanbeheer. Andere middelen om het doel te bereiken moeten
zijn uitgeprobeerd en niet succesvol zijn gebleken voordat de
aanwijzingsbevoegdheid kan worden ingezet. Dat wil niet zeggen dat er al
een bekostigingssanctie zou moeten zijn opgelegd voordat tot een
aanwijzing kan worden overgegaan. De bekostigingssanctie en de
aanwijzingsbevoegdheid zijn in die zin te beschouwen als nevenschikkend.
Het is van de concrete situatie afhankelijk aan welk instrument de
voorkeur wordt gegeven. Verder is de minister bij het geven van een
aanwijzing vanzelfsprekend gebonden aan de grenzen van artikel 23 van de
Grondwet. De zorg van de Afdeling dat een aanwijzing ook de opdracht kan
inhouden om bepaalde onderwijsinhoudelijke en onderwijsbeleidsmatige
maatregelen te nemen is dan ook ongegrond tenzij het gaat om een
aanwijzing tot het naleven van bekostigingsvoorwaarden van die aard die
vallen onder de taak van het bevoegd gezag om de kwaliteit van het
onderwijs te waarborgen. Ten slotte is ook de procedure die aan het
geven van een aanwijzing voorafgaat, die in paragraaf c nog aan de orde
komt, bedoeld als een waarborg dat de minister niet te pas en te onpas
uit eigen beweging of daartoe politiek of maatschappelijk gedwongen de
aanwijzingsbevoegdheid kan inzetten.

Aanleiding: financieel-bestuurlijke problemen bij Amarantis

De Afdeling is van oordeel dat de noodzaak van een aanwijzing indien er
vanwege bestuurlijk wanbeheer ernstige problemen zijn met de
onderwijskwaliteit niet is aangetoond. Daarbij verwijst zij naar het
rapport van de Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis:
“Autonomie verplicht” en naar de mede naar aanleiding daarvan
geschreven brief aan de Tweede Kamer over versterking van de
bestuurskracht in het onderwijs, de zogenaamde ‘aprilbrief’. 

Het kabinet is van mening dat de noodzaak van de in de nota van
wijziging voorgestelde maatregel juist in het rapport van de genoemde
commissie en in de brief over de versterking van de bestuurskracht in
het onderwijs (Kamerstukken II 2012/13, 33 495, nr. 10) en de daarover
in de Tweede Kamer gevoerde discussie voldoende is aangetoond. De
Afdeling stelt volgens het kabinet ten onrechte dat het bestaande
financieel-bestuurlijk toezicht, verbeterd in de zin van de brief over
versterking van de bestuurskracht in het onderwijs voldoende garanties
biedt om onderwijskundig en beleidsmatig falen te voorkomen. Bij een
onderwijsinstelling waarvan het bestuur de zaken financieel-bestuurlijk
totaal niet op orde heeft, lopen de kwaliteit en voortgang van het
onderwijs niet altijd direct gevaar. Hetzelfde geldt voor de omgekeerde
stelling: als het bestuur financieel-bestuurlijk alles voor elkaar
heeft, wil dat nog niet zeggen dat de kwaliteit van het onderwijs altijd
gewaarborgd is. Het kan daarbij gaan om een kluwen van ernstige
nalatigheden. Door de verbreding van de aanwijzingsbevoegdheid is het
niet meer nodig die zodanig te ontwarren dat er een
financieel-bestuurlijke oorzaak naar voren komt.

Effectiviteit van de aanwijzingsbevoegdheid

In haar beschouwing over de effectiviteit van de aanwijzingsbevoegdheid
legt de Afdeling terecht de vinger bij het woord “acuut”. Beter was
het geweest om hier het begrip “zeer dringend” te gebruiken. De
toelichting is hierop aangepast. Zoals al eerder in dit nader rapport
aangegeven dienen de procedurele stappen, die de Afdeling schetst
(ultimum remedium, rapportage door de inspectie, hoor en wederhoor), om
een zorgvuldige inzet van de aanwijzingsbevoegdheid te garanderen, niet
alleen als het gaat om de onderwijskwaliteit maar ook bij financieel
wanbeheer. De aanwijzingsbevoegdheid is niet bedoeld om ‘even snel’
te kunnen bijsturen maar wel om adequaat en ingrijpend te reageren als
een bestuur of raad van toezicht ernstig nalatig blijft om de van
toepassing zijnde bekostigingsvoorwaarden na te leven.

Conclusie

Het kabinet heeft conform het advies van de Afdeling de nota van
wijziging opnieuw tegen het licht gehouden. Het kabinet is van mening
dat deze nota met de daarin en in de toelichting aangebrachte
aanpassingen bij de Tweede Kamer moet worden ingediend. De argumenten
daarvoor zijn in het voorgaande gegeven.

De redactionele opmerking van de Afdeling is verwerkt.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om ambtshalve aan de nota van
wijziging nog enkele onderdelen toe te voegen die voortvloeien uit de
evaluatie van het nieuwe accreditatiestelsel. In artikel 5a.12, vierde
lid, van de WHW wordt de bestuurlijke boete vervangen door een last
onder dwangsom. Daarmee wordt een vergissing hersteld.

Ik moge u verzoeken in te stemmen met toezending van de gewijzigde nota
van wijziging en de gewijzigde toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.

De staatssecretaris van Onderwijs,

Cultuur en Wetenschap

Sander Dekker

	

Nr.	WJZ/546200(4912)



	(Hoofd) Afdeling



DIRECTIE WETGEVING EN JURIDISCHE ZAKEN





Nader rapport inzake een nota van wijziging bij het wetsvoorstel 

Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs (Kamerstukken 33 472)

Den Haag, 13 september 2013



AAN DE KONING	 PAGE   \* MERGEFORMAT 1