Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.13.0213/II	's-Gravenhage, 7 augustus 2013

Bij Kabinetsmissive van 10 juli 2013, no.13.001487, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Penitentiaire
beginselenwet en het Wetboek van Strafrecht in verband met de herijking
van de wijze van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende sancties en
de invoering van elektronische detentie, met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt ertoe de bestaande detentiefasering af te schaffen
en de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende
maatregel gedurende ten hoogste twaalf maanden door middel van
elektronische detentie mogelijk te maken. Het gaat hier niet om
volledige tenuitvoerlegging van korte vrijheidsstraffen door middel van
thuisdetentie maar om een executiemodaliteit direct voorafgaand aan de
datum van invrijheidsstelling. De opgelegde vrijheidsstraf moet meer dan
zes maanden bedragen en ten minste de helft van de straf moet zijn
ondergaan. In geval van een nog niet onherroepelijke veroordeling dient
de betrokkene een tijd in voorlopige hechtenis te hebben doorgebracht
waarvan de duur ten minste gelijk is aan de helft van de opgelegde
vrijheidsstraf. De Afdeling advisering van de Raad van State constateert
dat in de toelichting een dragende motivering ontbreekt voor de
voorgestelde afschaffing van detentiefasering die een leidend beginsel
vormt in het penitentiaire recht en bedoeld is voor het geleidelijk
laten toenemen van verantwoordelijkheid en vrijheden ten behoeve van een
goede voorbereiding op de terugkeer in de maatschappij. Zij is van
oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden
overwogen.

1.	Noodzaak

Met het afschaffen van detentiefasering wordt uitvoering gegeven aan het
regeerakkoord “Bruggen slaan” waarin is vastgelegd dat gedetineerden
met goed gedrag meer bewegingsruimte en vervroegde invrijheidstelling
(v.i.) kunnen verdienen en dat de algemeen geldende detentiefasering
verdwijnt. In 2011, dus vóór de totstandkoming van het thans geldende
regeerakkoord, heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie zijn
visie gegeven op de wijze waarop de detentiefasering in de toekomst zou
moeten worden vormgegeven. Zo worden verloven gekoppeld aan een concreet
re-integratiedoel en worden vrijheden verleend aan gedetineerden als zij
die hebben verdiend. De staatssecretaris heeft toen een nieuwe invulling
van de detentiefasering voorgesteld met als uitgangspunten:

1.	de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde: zijn gedrag en
motivatie 	zijn bepalend;

2.	een nieuwe balans tussen detentie en externe vrijheden: externe
vrijheden 	dienen een concreet resocialisatiedoel;

3.	de aansluiting van de detentiefasering op de v.i.;

4.	meer rekening houden met de veiligheid van de samenleving en de
belangen 	van slachtoffers en nabestaanden.

Detentiefasering vormde dus nog in 2011 het uitgangspunt en de waarde
ervan werd nog eens duidelijk vastgesteld: “detentiefasering dient een
integraal onderdeel te vormen van het detentie- en re-integratieplan.”
Deze nieuwe inrichting van de detentiefasering zou een effectief middel
vormen om recidive terug te dringen, waarbij een goede voorbereiding van
de gedetineerden op de terugkeer in de samenleving onontkoombaar is,
aldus de staatssecretaris. 

Volgens de toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel wordt deze lijn
uit 2011 voortgezet, zij het dat gekozen wordt voor een verdere
aanscherping van het externe vrijhedenbeleid. Deze verdere aanscherping
betekent dat de huidige vormen van verlof (met uitzondering van het
incidenteel verlof) en het penitentiair programma worden afgeschaft en
wordt afgezien van de nieuwe vormen van verlof (kort re-integratieverlof
en programmatisch verlof) zoals de staatssecretaris in 2011 als een
beter alternatief had gepresenteerd. De thans geldende detentiefasering
wordt vervangen door elektronische detentie.

De Afdeling merkt op dat het voorstel echter elementen bevat die een
breuk inhouden met de al jarenlang bestaande detentiefasering met een
penitentiair programma. In die zin wordt de lijn uit 2011 niet
voortgezet. Zo wordt in de toelichting bij herhaling melding gemaakt van
de noodzaak van het terugdringen van recidive. Afschaffing van
detentiefasering en penitentiair programma en vervanging door
elektronische detentie zou volgens de toelichting leiden tot
vermindering van recidive. Dit is echter op geen enkele wijze
gemotiveerd. Er wordt niet ingegaan op een eventueel gebrek aan
effectiviteit van detentiefasering en penitentiair programma. Evenmin
wordt de vermeende effectiviteit van de afschaffing ervan nader
toegelicht. De enkele opmerking “[d]oordat dit wetsvoorstel de
toepassing van de elektronische detentie mogelijk maakt, wordt voorzien
in aanvullende waarborgen voor een veilige en op beperking van de
recidive gerichte executie van vrijheidsstraffen” kan niet als zodanig
worden beschouwd. Alternatieven, zoals de in 2011 voorgestelde nieuwe
vormen van verlof met de daaraan gekoppelde re-integratiedoelstellingen,
worden niet onderzocht. 

Verder wordt de nadruk gelegd op de eigen verantwoordelijkheid van de
gedetineerde. In het penitentiair programma, zoals dat thans
functioneert, ligt de nadruk juist bij uitstek op de eigen
verantwoordelijkheid van de gedetineerde en zijn gedrag om deze vorm van
extramurale vrijheid te verdienen, factoren waaraan het kabinet grote
waarde hecht. Zo wijst de Afdeling op artikel 7, derde lid, onderdeel b,
van de Penitentiaire maatregel waarin is opgenomen dat bij de beslissing
om een gedetineerde in de gelegenheid te stellen deel te nemen aan een
penitentiair programma rekening wordt gehouden met het gedrag van de
gedetineerde en diens motivatie. Voor zover zou blijken dat in de
praktijk dit voorschrift weinig wordt toegepast en dat het penitentiair
programma een automatisme is geworden, dan rijst de vraag hoe wordt
bewerkstelligd dat bij de selectie van de kandidaten voor de
voorgestelde elektronische detentie wél in de praktijk rekening zal
worden gehouden met de motivatie.

De Afdeling kan zich, mede gelet op het voorgaande, niet aan de indruk
onttrekken dat het voorstel primair budgettaire overwegingen dient.
Volgens de toelichting is de verwachting dat het voorstel € 16 miljoen
op jaarbasis zal opleveren. De Afdeling is echter van oordeel dat –
hoe legitiem budgettaire argumenten als zodanig ook kunnen zijn – een
dergelijk vergaande beslissing, zoals hier aan de orde, niet primair uit
budgettaire overwegingen kan voortvloeien. De inhoudelijke noodzaak van
de afschaffing van de reeds decennialang bestaande detentiefasering
dient duidelijk te blijken. Dit te meer daar de veiligheid van de
samenleving gebaat is met vermindering van recidive. Dat laatste vergt
passende en niet alleen maar goedkope(re) maatregelen. 

Gelet op het voorgaande kan de Afdeling niet positief adviseren over het
voorstel. Zij adviseert het, indien mogelijk, alsnog van een dragende
motivering te voorzien, dan wel af te zien van indiening van dit
voorstel. 

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

2.	Financiële gevolgen

a.	Voor de overheid

Ter onderbouwing van de verwachte opbrengst van het voorstel wordt in de
toelichting gesteld dat de dagprijs van de elektronische detentie
substantieel lager is dan de dagprijs van intramurale capaciteit.
Daarbij wordt gesteld dat “de omvang daarvan wordt bepaald door
enerzijds het aantal celplaatsen dat door elektronische detentie zal
worden gesubstitueerd en anderzijds door de wijze waarop elektronische
detentie in de praktijk zal worden vormgegeven en de kosten die daarmee
samenhangen.” Volgens de toelichting kunnen vanaf 2016 800 plaatsen
voor elektronische detentie worden gerealiseerd, hetgeen € 16 miljoen
op jaarbasis zou moeten opleveren.

De Afdeling acht deze berekening te summier. De toelichting geeft geen
inzicht in de kosten die gemoeid zullen zijn met de inrichting van de
thuisdetentie. Dit hangt mede samen met de wijze waarop daar in de
toelichting inhoudelijk op wordt ingegaan; daarin wordt slechts in zeer
algemene zin gesproken over de invulling van de elektronische detentie.
Het is niet duidelijk hoe de concrete berekening zal uitvallen, gelet op
het feit dat de deelnemers aan de elektronische detentie eventuele
sociale uitkeringen, huursubsidie en zorgtoeslag zullen ontvangen, op
hen toezicht wordt uitgeoefend (inclusief de controlebezoeken), zij
begeleiding zullen krijgen, en een enkelband nodig is. Dit is te meer
noodzakelijk daar kosten die nu nog door het ministerie van Veiligheid
en Justitie worden gedragen in een andere vorm voor rekening van
gemeenten en andere instanties zullen komen. Pas als deze kosten
inzichtelijk worden gemaakt is een vergelijking mogelijk met de kosten
die de huidige detentiefasering, inclusief het penitentiair programma,
met zich brengt. 

De Afdeling adviseert in de toelichting nader inzicht te geven in de
financiële gevolgen van het voorstel.

b.	Voor deelnemers aan elektronische detentie

Met betrekking tot sociale zekerheid en geneeskundige zorg tijdens
elektronische detentie wordt in de toelichting gesteld dat de deelnemer
aan elektronische detentie geen gedetineerde is in de zin van de
Penitentiaire beginselenwet. Op deze deelnemer zal de sociale
zekerheidswetgeving van toepassing zijn. Daarbij wordt gesteld dat
tijdens de periode van elektronische detentie de deelnemer in de
gelegenheid zal worden gesteld om aan zijn sollicitatieplicht op grond
van de sociale zekerheidswetgeving te voldoen. Hiermee, zo vervolgt de
toelichting, komen deze personen in aanmerking voor een uitkering die
hen in staat stelt in hun levensonderhoud te voorzien. Hiertoe zal het
Besluit extramurale vrijheidsbeneming en sociale zekerheid worden
aangepast. Verder moeten de deelnemers aan elektronische detentie
verzekerd zijn op grond van de Zorgverzekeringswet.

De Afdeling merkt op dat uit deze algemene toelichting onvoldoende
blijkt welke financiële gevolgen het voorstel in de praktijk zal hebben
voor de deelnemers aan elektronische detentie. De Afdeling wijst erop
dat regels in de sociale zekerheidswetgeving onlangs zijn aangescherpt.
Zo wijst de Afdeling op de zoektijd van vier weken in de Wet werk en
bijstand. Deze zoektijd houdt in dat jongeren onder de 27 jaar eerst
zelf vier weken naar werk dienen te zoeken, voordat de aanvraag voor een
bijstandsuitkering in behandeling wordt genomen. Voor de deelnemers aan
elektronische detentie betekent dit concreet dat zij in de eerste vier
weken van de elektronische detentie mogelijk een uitgesteld recht hebben
op een uitkering. De vraag rijst daarom op welke wijze deze personen in
hun levensonderhoud kunnen voorzien, zodat zij ten minste in staat zijn
om de premie voor de zorgverzekering te betalen. 

 

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

3.	Rol en taken ketenpartners

Volgens de toelichting is de Minister van Veiligheid en Justitie
verantwoordelijk voor de uitvoering van elektronische detentie. Namens
de minister is de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) verantwoordelijk
voor de selectie van de deelnemers aan elektronische detentie. De DJI is
ook verantwoordelijkheid voor het toezicht op en het verloop van de
elektronische detentie. 

De Afdeling wijst erop dat in de toelichting niet expliciet wordt
ingegaan op de rol van de reclassering en andere ketenpartners bij de
uitvoering van de elektronische detentie, terwijl de uitgebrachte
adviezen hier nadrukkelijk aandacht aan besteden. Zo uit de Raad voor
Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) zorgen over de verdeling
van taken en verantwoordelijkheden tijdens de elektronische detentie en
stelt hij de vraag naar de geschiktheid van de functionarissen van de
DJI voor de tenuitvoerlegging van de elektronische detentie. Gelet op de
jarenlange ervaring van de reclasseringsorganisaties bij de begeleiding
van de gedetineerden en elektronisch toezicht adviseert de RSJ om de
reclassering bij de uitvoering van de elektronische detentie te
betrekken. Ook het College van Procureurs-Generaal wijst op de
onduidelijkheid bij de verdeling van taken en stelt in het bijzonder
vragen naar het extra werk en de extra kosten voor de strafrechtsketen
dat het eventueel mislukken van de elektronische detentie, zodat de
betrokkenen terug naar de gevangenis moet, met zich kan brengen. 

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de rol en taken
van de ketenpartners in het kader van het voorstel. Zij adviseert
daarbij ook aan te geven of en welke financiële gevolgen (bezuinigingen
of juist toename van kosten) het voorstel zal hebben voor de
ketenpartners. 

4.	Forensische zorg

Thans geldt dat deelnemers aan penitentiaire programma’s met zorg
recht hebben op forensische zorg. Het wetsvoorstel forensische zorg dat
thans wordt behandeld in de Eerste Kamer der Staten-Generaal brengt hier
geen verandering in. Het afschaffen van de penitentiaire programma’s,
zoals thans voorgesteld, brengt mee dat de betrokkene geen recht zal
hebben op forensische zorg, maar op de geneeskundige zorg op grond van
zijn verzekering voor de Zorgverzekeringwet. De vraagt rijst daarom naar
de wijze waarop de continuïteit van de geestelijke zorg wordt
gegarandeerd voor degene die tijdens de detentie forensische zorg heeft
ontvangen (zonder wachtlijsten) en in de fase van elektronische detentie
daar geen recht op heeft (wel wachtlijsten). 

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
Tevens adviseert zij een mogelijke samenloop met het wetsvoorstel
forensische zorg, waarin nog altijd van het bestaan van penitentiaire
programma wordt uitgegaan, te regelen en het voorstel daartoe aan te
passen. 

5.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W03.13.0213/II

In Artikel I, onderdeel A, in de voorgestelde wijziging van onderdeel o
van artikel 1 van de Penitentiaire beginselenwet “elektronische
detentie bedoeld in” vervangen door: elektronische detentie als
bedoeld in;

Artikel 15, derde lid, van de Penitentiaire beginselenwet in
overeenstemming brengen met het voorstel en voorzien in een
samenloopregeling met het wetsvoorstel forensische zorg (32 398).

 	Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15, blz. 25. Memorie van
toelichting, Algemeen, paragraaf 1.

 	Kamerstukken II 2011/12, 29 270, nr. 61, blz. 1-2.

 	Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 2, voorafgaand door:
“De beperking van de recidive is gediend met een goede voorbereiding
van gedetineerden op de terugkeer in de samenleving. Dit kan echter niet
zonder 

	dat hierbij meer rekening wordt gehouden met de veiligheid van de
samenleving en de belangen van slachtoffers en nabestaanden. In de ogen
van het kabinet dient daarom in het belang van de samenleving te allen
tijde toezicht te worden gehouden op veroordeelden aan wie het verblijf
buiten de penitentiaire inrichting is toegestaan.” 

 	Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 8.

 	Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 6, bijvoorbeeld:
“Elektronische detentie moet niet betekenen dat iemand 22 uur per dag
thuis doorbrengt zonder zinvolle bezigheden. (…) Het kabinet vindt het
buitengewoon belangrijk dat gedetineerden tijdens ED een zinvolle
dagbesteding hebben. Dat kan behalve door middel van arbeid bijvoorbeeld
ook gerealiseerd worden door het mogelijk maken van e-learning, door het
laten volgen van een sollicitatietraining, of door het inzetten van een
gedragsinterventie. (…) Ten slotte is het mogelijk dat
re-integratieactiviteiten, gedragsinterventies of psychosociale
begeleiding die tijdens detentie zijn gestart worden gecontinueerd dan
wel aangevuld met activiteiten die een zinvolle dagbesteding mogelijk
maken”, kopje Zinvolle dagbesteding en andere activiteiten tijdens
elektronische detentie.

 	Memorie van toelichting, paragraaf 6, kopje “Sociale zekerheid en
geneeskundige zorg tijdens elektronische detentie”.

 	Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 6.

 	De memorie van toelichting volstaat met de volgende conclusie: “In
de adviezen wordt verder gepleit voor de toepassing van elektronische
detentie die niet «kaal» is, maar zo nodig gepaard gaat met de inzet
van gedragsinterventies en reclasseringsbegeleiding. Ook op dit punt
volg ik de adviezen. (…). In de volgende paragraaf ga ik hier nader op
in”, Algemeen, paragraaf 5. 

 	Advies van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming van
2 mei 2013, blz. 5. Zie ook advies van 3RO van 2 mei 2013 en het advies
van de Politie van 1 mei 2013. 

 	Advies van het College van PG 14 mei 2013, blz. 2.

	Artikel 5 van de Penitentiaire maatregel.

 	Kamerstukken I 2012/13, 32 398, D. 

 PAGE   1 

  PAGE  2 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING