Preview document (🔗 origineel)

---

  DOCPROPERTY  kOnderwerp  \* MERGEFORMAT  Betreft 	Nader rapport inzake
het ontwerp van een vierde nota van wijziging bij het voorstel van wet
tot wijziging van de Wet werk en bijstand, de Wet sociale
werkvoorziening, de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten
en enige andere wetten gericht op bevordering deelname aan de
arbeidsmarkt voor mensen met arbeidsvermogen en harmonisatie van deze
regelingen (Invoeringswet werken naar vermogen)



Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 9 september
2013, nr. 2013-001845, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 1
november 2013, nr. W12.13.0314/III, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling twijfelt of het instrumentarium dat met het voorstel wordt
geïntroduceerd, voldoende zal zijn om de beoogde doelen te bereiken.
Zij is van oordeel dat de nota van wijziging nader dient te worden
overwogen.

Het kabinet is van mening dat met de Participatiewet en de afspraken uit
het sociaal akkoord de condities voor gemeenten om mensen met een
arbeidsbeperking aan regulier werk te helpen aanzienlijk worden
verbeterd. Met de Participatiewet en de andere decentralisaties krijgen
gemeenten de ruimte om door middel van maatwerk te komen tot een
integrale aanpak voor mensen die ondersteuning behoeven. Door de
afspraken met sociale partners over de extra banen voor mensen met een
arbeidsbeperking en de afspraak om te komen tot 35 regionale
werkbedrijven, die zorgdragen dat de mensen met een arbeidsbeperking
daadwerkelijk aan de slag gaan bij reguliere werkgevers, hebben de
sociale partners zich verbonden aan de doelstelling van de
Participatiewet. Daarmee is een breed draagvlak ontstaan om van de
Participatiewet een succes te maken. Voorts is het financieel kader voor
gemeenten ten opzichte van het wetsvoorstel Werken naar Vermogen fors
verbeterd. Het kabinet ziet dan ook geen aanleiding de nota van
wijziging nader te overwegen. Wel is naar aanleiding van opmerkingen van
de Afdeling de toelichting op onderdelen aangepast.  Onderstaand wordt
hier nader op ingegaan. 

1.	Participatiewet en arbeidsmarkt

a.	Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt

De Afdeling advisering van de Raad van State stelt terecht dat het
succes van de re-integratie-inspanningen van gemeenten niet alleen door
gemeenten zelf beïnvloed wordt, maar ook zal afhangen van
ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. De Afdeling verwijst daarbij naar
haar advies over de Wet werk en zekerheid en naar haar eerdere advies
over de Miljoenennota 2014.  

Zij geeft verder aan in de toelichting een beschouwing te missen over de
meer algemene aspecten van arbeidsmarktbeleid die op de effectuering en
effectiviteit van het re-integratiebeleid op gemeentelijk niveau van
invloed zijn. 

Nederland verkeert op dit momenteel in een economische crisis met als
gevolg een sterk oplopende werkloosheid. Het werkloosheidspercentage is
in Nederland opgelopen van 3,7 procent sinds het begin van de
economische crisis in september 2008 (de val van Lehman Brothers) naar
8,6procent in september 2013. De achterblijvende binnenlandse
bestedingen zijn het gevolg van de huizenmarktcrisis, vermogensverliezen
en onzekerheid rond het opgebouwde pensioenvermogen. De oorzaak van de
huidige economische crisis ligt daarom grotendeels buiten de
invloedsfeer van het arbeidsmarktbeleid en een eenvoudige oplossing om
de werkloosheid aan te pakken is niet voorhanden. Dit heeft als
implicatie dat er geen eenvoudige oplossing voorhanden is om de
werkloosheid te lijf te gaan. De overheid kan de oorzaken van de crisis
weliswaar niet wegnemen, maar ziet het wel als een belangrijke taak om
de gevolgen van de crisis voor met name kwetsbare groepen te beperken en
tegelijkertijd maatregelen te nemen om de arbeidsmarkt voor te bereiden
op de uitdagingen voor de toekomst. 

De Participatiewet grijpt aan op deze twee sporen van het
kabinetsbeleid. Ondanks een oplopende werkloosheid zijn er jaarlijks nog
steeds meer dan 900.000 baanvinders en ontstaan nog steeds iedere dag
gemiddeld 2000 vacatures. 

Vooral bij kwetsbare groepen, zoals jongeren, ouderen, mensen met een
(grote) afstand tot de arbeidsmarkt en mensen met een arbeidsbeperking,
blijft extra ondersteuning nodig om hen te begeleiden naar (nieuw) werk.
Daarom wordt vooral voor deze groepen een coherent pakket aan
maatregelen voorgesteld, waarbij individuele maatregelen elkaar
versterken en waarvoor het tempo en bestuursniveau zodanig worden
gekozen dat deze het meest optimaal uitpakken. 

De Participatiewet is niet alleen bedoeld om kwetsbare groepen voor de
korte termijn te ondersteunen. Nadrukkelijk heeft de wet ook als doel om
de arbeidsparticipatie van de doelgroep voor de lange termijn te
vergroten. Dit is hard nodig met het oog op de gevolgen van de
vergrijzing. 

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is daarom in hoofdstuk 2
van het Algemene deel van de toelichting over de algemene aspecten van
arbeidsmarktbeleid in relatie tot de nota van wijziging voor de
Participatiewet in bovenbedoelde zin uitgebreid. 

  

b.	Voldoende banen?

De Afdeling is van mening dat in de periode tot 2018 de afspraken met
werkgevers over de structureel in totaal 125.000 extra banen de toename
van de gemeentelijke doelgroep, die 94.000 bedraagt, niet kunnen
opvangen. 

Door de beoordeling op arbeidsvermogen van de mensen in de Wajong is de
toestroom in de nieuwe doelgroep in de periode tot 2018 hoog, daarna
neemt deze aanzienlijk af. Gemeenten leiden mensen niet alleen toe naar
de extra banen, maar zullen ze, zoals nu ook het geval is, waar mogelijk
toeleiden naar de reguliere arbeidsmarkt. Door de afspraak met
werkgevers komen de komende periode aanzienlijk meer banen ter
beschikking voor de doelgroep dan thans het geval is. Ter vergelijking:
er werken 28.600 mensen vanuit de Wajong in een reguliere baan en 25.400
mensen vanuit de Wajong via de Wsw. 

Gemeenten krijgen daarnaast de beschikking over het instrument beschut
werk. In de structurele situatie stelt het kabinet de gemeenten middelen
beschikbaar voor 30.000 beschut werkplekken. Ook deze plekken komen
beschikbaar voor de doelgroep van de Participatiewet.

Om de doelgroep te begeleiden naar werk, beschikken gemeenten over een
uitgebreid instrumentarium. Dat instrumentarium wordt met de komst van
de Participatiewet uitgebreid met de nieuwe vorm van loonkostensubsidie
en de hiervoor genoemde voorziening beschut werk. Met behulp van
loonkostensubsidie kunnen mensen met een arbeidsbeperking aan banen
worden geholpen die anders voor hen onbereikbaar zouden zijn geweest.
Daarnaast beschikken gemeenten over andere instrumenten, zoals
werkplekaanpassingen, jobcoaches en de no-riskpolis.

Verder merkt de Afdeling op dat uit de toelichting niet is op te maken
dat in de jaren na 2018 de toename van de nieuwe gemeentelijke doelgroep
wel wordt opgevangen. In hoofdstuk 2 is aangegeven dat de gemeentelijke
doelgroep na 2018 met circa 10.000 personen per jaar zal groeien. Van
dit aantal zullen circa 4000 mensen al bekend zijn bij de gemeente. Het
aantal extra banen dat op basis van de afspraken met sociale partners in
de markt- en overheidssector beschikbaar komt, groeit tussen 2018 en
2026 eveneens met ca. 10.000 per jaar tot het aantal van 125.000 is
bereikt. 

De Afdeling stelt terecht dat het daadwerkelijk beschikbaar komen van
banen voor de doelgroep van de Participatiewet belangrijk is. De
afspraken die het kabinet met de sociale partners heeft gemaakt zijn een
verbetering ten opzichte van de situatie bij het initiële wetsvoorstel
Werken naar vermogen, waarin deze garantstelling voor extra banen niet
bestond.  

Verder is de afspraak uit het Sociaal Akkoord over de 35 Werkbedrijven
belangrijk om mensen naar werk toe te leiden. In de Werkbedrijven werken
gemeenten en sociale partners samen om mensen toe te leiden naar de
extra banen. Niet alleen op landelijk, maar ook op regionaal niveau is
daarmee de betrokkenheid van werkgevers gegarandeerd om de mensen uit de
doelgroep toe te leiden naar de door werkgevers beschikbaar gestelde
banen.

De Werkbedrijven zullen als schakel fungeren tussen de werkgever en de
mensen met een arbeidsbeperking die aan de slag worden geholpen. De
praktijk heeft in de afgelopen jaren geleerd dat het tot stand brengen
van een ‘match’ tussen werkzoekende en werkgever geen sinecure is en
tijd vergt. Het vraagt inspanningen van de werkgevers, gemeenten, UWV en
de mensen zelf om werkzoekenden op de geschikte werkplek te plaatsen. De
betrokkenheid van deze partijen bij de Werkbedrijven vergroot de kansen
op plaatsing. 

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is hoofdstuk 2 van het
Algemene deel van de toelichting over de extra banen waarvoor werkgevers
zich garant hebben gesteld in bovengenoemde zin uitgebreid. 

Het doel van de Participatiewet is om zo veel mogelijk mensen, ook
mensen met een arbeidsbeperking, bij voorkeur via werk te laten
participeren in de samenleving. Het doel van de Participatiewet is niet
om iedereen naar werk toe te leiden. Voor een aantal mensen is dat niet
of nog niet mogelijk. Het doel van de wet is evenmin om mensen een
garantie op werk te geven. De Participatiewet creëert wel de
randvoorwaarden om een substantieel deel van de doelgroep meer kansen te
geven op werk dan in de huidige situatie het geval is.

De afspraken uit het Sociaal Akkoord en de extra instrumenten zijn een
belangrijke aanvulling op de mogelijkheden die gemeenten al hadden om
het doel te bereiken om zoveel mogelijk mensen naar werk toe te leiden. 
 

De Afdeling stelt de vraag waarom de quotumregeling die nog in
voorbereiding is, wel effectief zal zijn, als blijkt dat de werkgevers
zich niet aan de afspraken uit het Sociaal Akkoord houden. De
quotumregeling is, zoals de Afdeling ook aangeeft, bedoeld als ‘stok
achter de deur’. De quotumregeling zal een wettelijke verplichting
opleggen aan werkgevers. Met deze regeling die als afzonderlijk
wetsvoorstel bij de Tweede Kamer zal worden ingediend, introduceert het
kabinet een financiële prikkel voor werkgevers  om te voldoen aan de
dan op hen rustende plicht. Hiermee zullen werkgevers dan via een
wettelijke plicht per individueel bedrijf aangesproken worden om hun
bijdrage te leveren aan het vergroten van de werkgelegenheid voor mensen
met een arbeidsbeperking.

2.	Loonkostensubsidie en loondispensatie

Voor het instrument loonkostensubsidie is  480 miljoen euro aan extra
middelen beschikbaar gesteld. Het is de Afdeling niet duidelijk waardoor
de hogere kosten voor loonkostensubsidie worden veroorzaakt. De Afdeling
adviseert de toelichting op dit punt te verduidelijken. Het advies van
de Afdeling geeft het kabinet aanleiding de toelichting bij de nota van
wijziging op dit punt verder te verduidelijken. 

De Afdeling is niet overtuigd van de keuze voor het instrument
loonkostensubsidie in plaats van loondispensatie. Het is de Afdeling
niet duidelijk waarom dit duurdere instrument effectiever zou zijn dan
loondispensatie. De Afdeling wijst daarbij op de ervaringen met
loondispensatie in de Wajong en de Tijdelijke wet pilot loondispensatie.
Ook wijst de Afdeling op het feit dat het instrument loonkostensubsidie
dat met de Wet Stimulering Arbeidsparticipatie werd ingevoerd, weer is
afgeschaft omdat de toegevoegde waarde ervan onvoldoende was komen vast
te staan. De Afdeling adviseert in de toelichting de gemaakte keuze
nader te bezien, en de nota van wijziging aan te passen.  

Zowel met het instrument loonkostensubsidie als het instrument
loondispensatie kan prima het doel bereikt worden om meer mensen aan het
werk te krijgen bij reguliere werkgevers. Ieder van de twee methoden
heeft voor- en nadelen. De keuze voor loonkostensubsidie is ingegeven
door het feit dat draagvlak bij de partijen die er daadwerkelijk bij
betrokken zijn, doorslaggevend is. 

Het kabinet koos aanvankelijk, in het regeerakkoord, voor
loondispensatie. Bij loondispensatie kan de werkgever iemand namelijk
het loon betalen dat correspondeert met zijn verdiencapaciteit onder
WML. De werkgever draagt ook overige lasten af naar rato van het loon.
De inkomensondersteuning die bovenop het loon wordt gegeven is weliswaar
afhankelijk van de loonhoogte, maar deze uitkering wordt geen onderdeel
van het loon. Deze systematiek zet de werknemer aan tot het maximeren
van zijn verdienvermogen. Loondispensatie is tevens  een voordeliger
instrument. 

Zowel sociale partners als gemeenten hebben echter een voorkeur voor
loonkostensubsidie en dragen daarvoor een aantal argumenten aan. 

Het voornaamste voordeel van loonkostensubsidie dat daarbij naar voren
komt betreft het feit dat de werknemer overeenkomstig de van toepassing
zijnde collectieve arbeidsovereenkomst dan wel conform de Wet
minimumloon en minimumvakantiebijslag wordt beloond en dat op deze
beloning ook de sociale zekerheid en de pensioenopbouw van de werknemer
worden gebaseerd. Dit sluit aan bij het uitgangspunt om ook mensen met
arbeidsbeperkingen een volwaardige positie op de arbeidsmarkt te bieden.
De werknemer heeft bij de inzet van het instrument loonkostensubsidie
één inkomstenbron, namelijk het loon dat hij ontvangt van de
werkgever. Dit biedt hem meer overzicht en leidt tot minder
administratieve belasting. Verder heeft het instrument
loonkostensubsidie als voordeel dat het minder administratieve
handelingen voor de werkgever en gemeenten met zich meebrengt.
Werkgevers hoeven geen aparte loonadministratie op te zetten. Voor
gemeenten is de toepassing van het instrument loonkostensubsidie
eenvoudiger en minder bureaucratisch. Zij krijgen daardoor meer
beleidsruimte. Anders dan bij loondispensatie hoeven gemeenten bij de
inzet van loonkostensubsidie immers in principe  geen aanvullende
uitkering te berekenen. Bij de inzet van loondispensatie zou een
specifieke aanvullende uitkering moeten worden bepaald, waarvan de
vaststelling zou afwijken van die van de reguliere bijstand. Bij
loonkostensubsidie krijgt de werknemer het loon van de werkgever. In
principe is dan geen aanvullende bijstand nodig. Indien wel bijstand
nodig is, is dat reguliere bijstand die op de voor gemeenten bekende
wijze kan worden vastgesteld. Dit is voor gemeenten eenvoudiger. Onder
meer vanwege deze redenen hebben gemeenten een voorkeur voor het
instrument loonkostensubsidie.

De keuze voor loonkostensubsidie staat niet op zichzelf. Deze is gemaakt
in het licht van het totaal aan gemaakte afspraken in het sociaal
akkoord. Naast de keuze voor loonkostensubsidie, stellen werkgevers in
de marktsector en de publieke sector zich met de afspraken in het
sociaal akkoord garant voor 125.000 extra banen voor mensen met een
arbeidsbeperking. Daarmee bieden werkgevers deze mensen een wezenlijk
perspectief op arbeidsparticipatie. Draagvlak en gedeelde
verantwoordelijkheid zijn essentiële voorwaarden voor een succesvolle
aanpak. 

In reactie op de opmerkingen van de Afdeling over de afschaffing van het
instrument loonkostensubsidie dat met de Wet Stimulering
Arbeidsparticipatie (Wet STAP) werd ingevoerd, wordt opgemerkt dat deze
vorm van loonkostensubsidie wezenlijk verschilt van de
loonkostensubsidie die in deze nota van wijziging wordt voorgesteld. De
loonkostensubsidie op basis van de Wet STAP werd op 1 januari 2009
ingevoerd binnen het UWV-domein ten behoeve van langdurig werklozen,
arbeidsongeschikten en herbeoordeelden met een grote afstand tot de
arbeidsmarkt. Deze doelgroep komt niet overeen met de doelgroep voor
loonkostensubsidie zoals gedefinieerd in de Participatiewet. De
doelgroep van de Participatiewet wordt gevormd door mensen uit de
gemeentelijke populatie met verminderde productiviteit. Daarbij komt dat
de loonkostensubsidie uit de Wet STAP een ander karakter had. Zo bedroeg
de loonkostensubsidie uit de Wet STAP standaard 50 procent van het
wettelijk minimumloon  en kon de subsidie voor maximaal een jaar worden
toegekend. De loonkostensubsidie voor de Participatiewet bedraagt het
verschil tussen het wettelijk minimumloon en de loonwaarde van een
werknemer, en kan bovendien structureel worden toegekend. De reden voor
de afschaffing van het instrument loonkostensubsidie uit de Wet STAP was
–zoals de Afdeling terecht aangeeft- dat de toegevoegde waarde van het
 instrument onvoldoende was komen vast te staan. Dat hield voor de
Wajongpopulatie ook verband met het feit dat UWV voor hen reeds
beschikte over het instrument loondispensatie. Het gebruik van
loonkostensubsidie uit de wet STAP was beperkt en voor slechts 20
procent van de werkgevers  was de loonkostensubsidie van doorslaggevende
betekenis  geweest bij het aannemen van moeilijk plaatsbare
werkzoekenden. Het kabinet verwacht, mede gezien de afspraken in het
sociaal akkoord en de doelgroep, dat  het gebruik van loonkostensubsidie
door gemeenten in de Participatiewet substantieel zal zijn. Het kabinet
heeft er vertrouwen in dat het instrument loonkostensubsidie zoals dat
is vormgegeven in de Participatiewet, het structurele karakter ervan en
bovendien het draagvlak voor het instrument door alle betrokken
partijen, bijdragen aan het doel van de Participatiewet: mensen met een
arbeidsbeperking zo veel mogelijk naar vermogen laten participeren op de
arbeidsmarkt.  

De Afdeling vraagt zich af of met het voorstel voor loonkostensubsidie
de werkgever voldoende zekerheid wordt geboden over langdurige
beschikbaarheid van loonkostensubsidie. De Afdeling verwijst daarbij in
een voetnoot naar commentaar van de VNG van 8 augustus 2013 op de nota
van wijziging, waarin het gaat om zekerheid binnen de desbetreffende
gemeente en ook om zekerheid bij verhuizing naar een andere gemeente. 

Het kabinet wijst erop dat een besluit tot toekenning van
loonkostensubsidie geldt zolang een werknemer tot de doelgroep
loonkostensubsidie behoort. Als wordt vastgesteld dat een werknemer niet
meer tot de doelgroep loonkostensubsidie behoort, wordt het besluit
ingetrokken. Wanneer een werknemer die met loonkostensubsidie in een
dienstbetrekking  werkt, verhuist naar een andere gemeente, blijft het
college van de gemeente die het besluit tot toekenning van
loonkostensubsidie oorspronkelijk nam voor de duur van die
dienstbetrekking verantwoordelijk voor de doelgroepvaststelling, de
periodieke loonwaardebepaling en de vaststelling van de
loonkostensubsidie. Het college van deze gemeente blijft ook
verantwoordelijk voor de betaling van de loonkostensubsidie aan de
werkgever waarmee de dienstbetrekking is overeengekomen. Hiermee wordt
juist beoogd te voorkomen dat een werkgever bij verhuizing van een
werknemer naar een andere gemeente te maken krijgt met een andere lokale
benadering. 

In het financiële kader van de Participatiewet is er tot slot rekening
mee gehouden dat gemeenten mensen langdurig zullen moeten ondersteunen
via de inzet van loonkostensubsidies. Gemeenten mogen de inzet van
loonkostensubsidies betalen uit het inkomensdeel van de participatiewet.
Naar aanleiding van de afspraken in het sociaal akkoord heeft het
kabinet een bedrag oplopend tot  480 miljoen euro structureel hieraan
toegevoegd. Via de macrosystematiek van het inkomensdeel wordt bij de
berekening van het macrobudget rekening gehouden met de feitelijke
uitgaven aan loonkostensubsidies. Op deze manier is geborgd dat
gemeenten loonkostensubsidies structureel kunnen verstrekken aan
werkgevers.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling heeft het kabinet de
toelichting van de nota van wijziging verder verduidelijkt in
bovengenoemde zin.

3.	Wet sociale werkvoorziening (Wsw)

De Afdeling vraagt zich af welk perspectief er bestaat voor de
voortzetting van de bestaande Wsw-voorzieningen, bij een afnemend en een
vergrijzend Wsw-bestand. De Afdeling vraagt daarbij ook aandacht voor de
pensioenproblematiek. 

Met de Participatiewet wordt de instroom in de Wsw afgesloten. De mensen
die al op basis van de Wsw werkzaam zijn, behouden hun wettelijke
rechten en plichten. Het Rijk beëindigt geen dienstbetrekkingen. Het
kabinet is van mening dat gemeenten voldoende mogelijkheden hebben om
het werk van mensen met een Wsw-dienstbetrekking te blijven organiseren.
Gemeenten hebben beleidsvrijheid in de wijze waarop zij de uitvoering
van de Wsw vormgeven. Veel gemeenten hebben er voor gekozen de
uitvoering van de Wsw via een sw-bedrijf te organiseren. Deze bedrijven
hebben expertise opgebouwd om mensen met een arbeidsbeperking aan de
slag te helpen, zowel intern als extern bij een reguliere werkgever. 

Met de Participatiewet en het afsluiten van de Wajong voor mensen met
arbeidsvermogen, worden gemeenten verantwoordelijk voor een grotere
groep mensen met een arbeidsbeperking. Gemeenten krijgen daarvoor onder
andere de beschikking over de nieuwe instrumenten loonkostensubsidie en
de participatievoorziening beschut werk. Gemeenten hebben
beleidsvrijheid bij de wijze waarop zij het aan de slag helpen van
mensen met een arbeidsbeperking organiseren. Het staat gemeenten vrij om
de door de sw-bedrijven opgebouwde expertise daarbij in te zetten en de
sw-bedrijven te betrekken. Ook nu al zijn er gemeenten die sw-bedrijven
inzetten voor de re-integratie van de gemeentelijke doelgroep. 

Sociale partners zijn verantwoordelijk voor afspraken over de
financiering van de Wsw-pensioenen. Het Rijk heeft daar geen rol in. Wel
is het kabinet in overleg met de VNG over de precieze gevolgen van de
Participatiewet voor de pensioenlasten. Het kabinet is bereid te bezien
welk effect op de pensioenlasten uitgaat door de voorziene afsluiting
van de instroom in de Wsw en in overleg met de VNG om tot een oplossing
te komen.

Verder merkt de Afdeling op dat het Wsw-budget voor lange tijd een groot
deel van het participatiebudget opslokt. De middelen voor het zittend
bestand Wsw kunnen niet ingezet worden voor nieuwe instrumenten terwijl
de doelgroep voor gemeenten sterk toeneemt. 

Na invoering van de Participatiewet bestaat de voeding van het
participatiebudget  uit het huidige participatiebudget (548 miljoen
euro, zowel in 2018 als structureel) en het huidige Wsw-budget, dat ruim
drie maal zo groot is als het huidige participatiebudget. Aan het budget
worden geleidelijk de re-integratiemiddelen 

Wajong van het UWV toegevoegd (in 2018: 75 miljoen euro, structureel:
111 miljoen euro) en de middelen voor de no-riskpolis (in 2018: 26
miljoen euro, structureel: 

 40 miljoen euro). Vanaf 2015 beschikken de gemeenten over één
ontschot participatiebudget. Daarnaast worden met de afname van het
Wsw-bestand niet alle Wsw-middelen uit het participatiebudget ontrokken.
Er blijven middelen van het afnemende Wsw-budget  voor begeleiding van
de gemeentelijke doelgroep in het participatiebudget (in 2018: 92
miljoen euro, structureel  503 euro: miljoen). Daarmee kunnen gemeenten
(onder andere) mensen die geen toegang meer hebben tot de Wsw begeleiden
naar beschut werk of een baan bij een reguliere werkgever. Tabel 10 in
hoofdstuk 10 van het algemene deel van de toelichting geeft een totaal
overzicht van de voeding van het participatiebudget. In de structurele
situatie hebben gemeenten de beschikking over opgeteld € 1,2 miljard
in het participatiebudget. Behalve middelen voor begeleiding, krijgen
gemeenten ook via het Inkomensdeel van de Participatiewet (I-deel)
middelen ter beschikking om mensen aan het werk te helpen, die niet meer
de Wsw kunnen instromen.

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de vraag op welke
wijze gemeenten daadwerkelijk de kosten van de Wsw kunnen beheersen,
mede om te voorkomen dat onvoldoende middelen beschikbaar zullen zijn
voor de andere doelgroepen. 

Gemeenten hebben volledige beleidsvrijheid in het organiseren van het
werk voor mensen met een Wsw-indicatie. Zoals ook in de toelichting is
vermeld, wordt erkend dat het tempo van de korting per Wsw-plek onder de
WWNV te hoog was. Daarom is in het Regeerakkoord afgesproken dat deze
korting een jaar later zou ingaan (toen nog per 1 januari 2014) en dat
deze korting over zes jaar zou worden verspreid in plaats van over drie
jaar. In het Sociaal Akkoord is de efficiencykorting nog een jaar
uitgesteld naar 2015. Het uitstel en de spreiding van de
efficiencykorting levert gemeenten ten opzichte van de WWNV een voordeel
op van 1 miljard euro in de periode 2013-2019. Daarnaast raamt het
kabinet de autonome uitstroom uit de Wsw behoedzamer ten opzichte van
WWNV, zodat gemeenten geen risico lopen op een langzamere afname van het
zittend bestand dan geraamd. Ook deze behoedzamere veronderstellingen
voor de uitstroom leveren gemeenten meer ruimte op.

Een recent onderzoek in opdracht van brancheorganisatie Cedris bevestigt
dat er mogelijkheden zijn om efficiënter te werken in de sociale
werkvoorziening en beschrijft deze mogelijkheden. Ook de VNG ziet
mogelijkheden efficiënter te werken in de sociale werkvoorziening, maar
schetst daarbij diverse onzekerheden. De financiële zorgen van de VNG
worden serieus genomen. Daarom ontwikkelt het kabinet in overleg met de
VNG een “thermometer” om zo jaarlijks de ontwikkelingen te volgen en
zo een beeld te krijgen of de onderliggende aannames voor de berekening
van de financiële middelen voor het Wsw zittend bestand hierop
aansluiten. Het kabinet zal hierover met VNG in gesprek blijven. Het
ministerie van SZW ondersteunt daarnaast de sw-sector via een
ondersteuningsprogramma om de bedrijfsvoering te versterken. Cedris gaat
dit programma uitvoeren.

Naar aanleiding van het advies is in hoofdstuk 6 van de toelichting
nader ingegaan op de wijze waarop het kabinet gemeenten ondersteunt bij
het realiseren van de efficiencykorting.

4.	Beschut werken

De Afdeling vraagt zich af of beschut werk door deze groep in het
algemeen niet meer lijkt op een vorm van dagbesteding dan van
loonvormende arbeid. Zij koppelt deze vraag aan het feit dat het gaat om
mensen die door hun beperking een zodanige mate van begeleiding en
aanpassing van het werk nodig hebben, dat van een reguliere werkgever
niet mag worden verwacht dat hij deze mensen in dienst neemt. De
Afdeling twijfelt er daarom aan, gelet op de doelstelling van activering
van deze groep met een zeer beperkte productiviteit, of het in de rede
ligt wettelijk te bepalen dat sprake is van een dienstbetrekking.

In het Regeerakkoord is afgesproken dat beschut werk niet meer, zoals
bij de WWNV nog wel voorzien was, onder de vlag van de Wsw en in de vorm
van een Wsw dienstbetrekking plaatsvindt. Gemeenten krijgen
beleidsvrijheid bij het inrichten van beschut werk, waarbij zij gebruik
kunnen maken van dezelfde instrumenten als voor de rest van de
gemeentelijke doelgroep. Dit biedt gemeenten veel ruimte voor de
inrichting van beschut werk binnen een samenhangende
participatiebenadering. Beschut werk kenmerkt zich door een hoge mate
van (structurele) ondersteuning en aanpassing van het werk. Of iemand in
aanmerking komt voor beschut werk, zegt niet per definitie iets over de
mate van productiviteit van deze persoon. De voorziening is juist
bedoeld voor mensen die met deze (structurele) ondersteuning wel in
staat zijn om loonvormende arbeid te verrichten. Het kabinet vindt de
constructie van een dienstbetrekking hiervoor passend. Dit, alsook dat
mensen die beschut werk doen daadwerkelijk productieve en loonvormende
arbeid leveren, onderscheidt de voorziening beschut werk van
dagbesteding in de AWBZ.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn in hoofdstuk 5 van
de toelichting de nadere overwegingen voor het verplicht invullen van de
participatievoorziening beschut werk via een dienstbetrekking
uitgebreid.

De Afdeling constateert dat de instrumenten die gemeenten kunnen
inzetten voor het organiseren van beschut werk niet verschillen van de
instrumenten die gemeenten kunnen inzetten voor de overige doelgroep.
Dit roept bij haar de vraag op waarom een werkgever bereid zou zijn deze
persoon in dienst te nemen in plaats van andere mensen die tot de
reguliere doelgroep behoren. Wanneer de voorziening niet bij een
reguliere werkgever maar bij de gemeenten zelf wordt uitgevoerd, leiden
genoemde voorwaarden tot relatief hoge kosten voor gemeenten. De
Afdeling vraagt hoe, indien de verplichting van een dienstbetrekking
onvermijdelijk is, wordt voorkomen dat voor deze categorie loonniveaus
ontstaan die bezwarend zijn voor gemeenten. De Afdeling twijfelt eraan
of het niet meer voor de hand zou liggen de beloningsstructuur af te
stemmen op het karakter van de voorziening en de productiviteit van de
betrokkene.

De Afdeling constateert terecht dat de instrumenten die gemeenten voor
het organiseren van beschut werk kunnen inzetten niet verschillen van de
instrumenten voor de overige doelgroepen. Bij de inzet van
loonkostensubsidie kunnen gemeenten vanuit het I-deel het verschil
financieren tussen de loonwaarde en het wettelijk minimumloon. Als het
cao-loon hoger is, dan is dit voor rekening van de werkgever.
Aandachtspunt hierbij is dat de aanvulling tot het cao-loon niet ten
koste mag gaan van het aantal plekken (in de structurele situatie
30.000) voor beschut werk, waarop de financiering voor deze voorziening
is gebaseerd. Het maken van cao-afspraken is een zaak waarin werknemers
en werkgevers (waaronder gemeenten) gezamenlijk aan zet zijn.
Werkgevers, en dus ook gemeenten, kennen het belang om het cao-loon voor
deze groep zo dicht mogelijk bij het wettelijk minimumloon te houden.
Het kabinet heeft hierin geen beslissende rol. Wel heeft het kabinet
daarom in de brief van 11 april 2013 over het sociaal akkoord gewezen op
het belang dat het cao-loon voor deze groep zo dicht mogelijk bij het
wettelijk minimumloon ligt.

5.	Decentralisatie en samenwerking

De Afdeling wijst op de paradox dat decentralisatie beoogt taken dichter
bij de burger te laten uitvoeren, terwijl dit in de praktijk gepaard
gaat met schaalvergroting waardoor het bestuur verder van de burger komt
af te staan. Hoewel de Afdeling onderkent dat samenwerking tussen
gemeenten nodig is, stelt zij vast dat de regiefunctie van gemeenten
beperkter wordt door verplichte bovenlokale samenwerking. Tot slot
vreest de Afdeling een lappendeken van samenwerkingsverbanden omdat deze
verschillen per decentralisatie.

Ook voorafgaand aan de invoering van de Participatiewet hebben gemeenten
de taak en verantwoordelijkheid om congruentie te vinden en samen te
werken bij de uitvoering van hun taken in het sociaal domein. Hiervoor
zijn, zoals de Afdeling ook opmerkt, regels opgenomen in de Wet SUWI. In
dat kader gaat het ook om de samenwerking met UWV op het terrein van
werkgeversdienstverlening en arbeidsbemiddeling.

Het kabinet streeft naar congruente regio’s in het brede sociale
domein (Jeugdwet en Wmo), maar gaat er daarbij vanuit dat reeds
bestaande, goed functionerende samenwerkingsverbanden gerespecteerd
dienen te worden. De VNG inventariseert welke regio’s ontstaan en in
welke mate zij elkaar overlappen.  

Artikel 8b, dat de Afdeling in haar advies noemt, is een
delegatiebepaling die als stok achter de deur is opgenomen in de
Participatiewet om de samenwerking binnen het sociale domein nader te
regelen indien dat nodig mocht blijken te zijn. Deze bepaling is een
aanvulling op de al bestaande mogelijkheid voor gemeenten om in
gemeenschappelijke regelingen samen te werken bij de uitvoering van de
Participatiewet. De voorgestelde bepaling is in dit artikel opgenomen,
omdat, in geval regels over deze samenwerking in het sociale domein
zouden moeten worden gesteld, de uitvoering in de vorm van een
gemeenschappelijke regeling de voorkeur heeft. Evenals in de Jeugdwet
(voorgesteld artikel 2.8 van de Jeugdwet) is het uitgangspunt dat de
gemeenten zelf de verantwoordelijkheid nemen om te zoeken naar
congruente samenwerkingsverbanden. Daarbij hoort ook het vinden van een
schaalgrootte die aansluit bij de aan gemeenten opgedragen taken op
grond van de verschillende wetten in het sociale domein. Mochten de
gemeenten deze verantwoordelijkheid niet oppakken, dan biedt artikel 8b
de bevoegdheid om in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties daar regels over te stellen. 

Deze sturing op de samenwerking en afstemming binnen het sociale domein
zal in samenhang met uitvoering in de arbeidsmarktregio’s worden
bezien. De uitvoering in de 35 arbeidsmarktregio’s is vooral van
belang voor de uitvoering van de Participatiewet vanwege de
dienstverlening aan werkgevers, de afspraken over extra banen en de
overgang van de doelgroep uit de Wet WAJONG. Deze regio’s zijn
ontstaan en gevormd op initiatief van gemeenten en UWV op grond van de
Wet SUWI. Aanleiding voor de vorming van de regio’s was om
werkgeversdienstverlening te organiseren en om de jeugdwerkloosheid aan
te pakken. De samenwerking in de arbeidsmarktregio’s bij de uitvoering
van de Participatiewet (inclusief de Wet SUWI) zal voortborduren op deze
ontwikkeling en helpt om de belangrijkste taak, namelijk mensen met een
arbeidsbeperking aan het werk helpen, efficiënter uit te voeren. Iedere
arbeidsmarktregio krijgt een werkbedrijf, dat de schakel gaat vormen
tussen de mensen uit de doelgroep en de extra banen die werkgevers
beschikbaar stellen. Gemeenten, die in het werkbedrijf de lead hebben,
werken hierin samen met sociale partners en UWV. In de Wet SUWI zal een
bepaling worden opgenomen op grond waarvan bij algemene maatregel van
bestuur nadere regels worden gesteld over deze vorm van samenwerking in
de werkbedrijven. In elke regio zal onder regie van het werkbedrijf een
aantal functionaliteiten worden aangeboden. Dit zijn onder meer de
dienstverlening aan werkgevers, het zorgdragen voor een eenduidige inzet
van instrumenten (zoals loonkostensubsidie, proefplaatsing en
jobcoaching), de verstrekking van voorzieningen (zoals
werkplekaanpassingen), de inzet van de no-riskpolis en het maken van
afspraken over de organisatie van beschut werk. Regionale samenwerking
biedt mogelijkheden voor een eenduidiger dienstverlening aan werkgevers
en mensen met een arbeidsbeperking. Door regionaal samen te werken wordt
expertise gebundeld en kan vraag en aanbod van werkzoekenden en
werkgevers beter op elkaar worden afgestemd, dan wanneer de
afzonderlijke gemeenten dat zouden doen. Daarmee wordt de kans op  een
geslaagde bemiddeling tussen werkzoekenden en werkgevers vergroot.

6.	Woonplaats

De Afdeling gaat er van uit dat sprake zou kunnen zijn van toename van
bestuurlijke geschillen tussen gemeenten over de verantwoordelijkheid
voor de re-integratievoorzieningen en adviseert in de toelichting
hieraan aandacht te besteden. 

Het uitgangspunt dat de gemeente waarin de betrokkene woonachtig is
verantwoordelijk is voor de uitkering en de voorzieningen, is ook nu al
opgenomen in de Wet werk en bijstand en de Wsw. Er is niet gebleken dat
dit nu in de praktijk tot conflicten zou leiden omdat de betrokkene een
andere woonplaats kan kiezen. In geval van loonkostensubsidie wordt op
dit uitgangspunt een uitzondering gemaakt in artikel 10d, achtste lid.
Daarbij is bepaald dat in geval van verplaatsing van de woonplaats van
de betrokkene, de loonkostensubsidie verleend blijft worden door de
gemeente waarin de betrokken werknemer woonde bij het totstandkomen van
de dienstbetrekking. Een vergelijkbare regeling is ook opgenomen in de
Wsw. Voor het overige is een nadere regeling van de verantwoordelijke
gemeente niet nodig gebleken. Er is dus geen sprake van een gewijzigde
benadering in het kader van de Participatiewet, waardoor er geen toename
van bestuurlijke geschillen wordt verwacht. 

7.	Aan de redactionele kanttekening van de Afdeling is gevolg gegeven.

Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om in de nota van wijziging nog
een aantal wijzigingen aan te brengen. Het betreft:

verduidelijking dat loonkostensubsidie ook voorziet in de
werkgeverslasten, voor zover behorend bij het verschil tussen WML en de
loonwaarde van de werknemer; deze werkgeverslasten worden dus, aan
werkgevers die loonkostensubsidie krijgen vergoed;

het schrappen van de 80 procent grens bij de doelgroep
loonkostensubsidie; dit heeft ook doorwerking naar de mobiliteitsbonus.

Ten slotte zijn in de nota van wijziging nog enkele redactionele en
wetstechnische verbeteringen opgenomen.

Ik moge U verzoeken in te stemmen met toezending van de gewijzigde nota
van wijziging en de gewijzigde toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal. 

De Staatssecretaris van Sociale Zaken

en Werkgelegenheid, 

J. Klijnsma

 cijfers ultimo 2011, bron: Monitor Arbeidsparticipatie 2012.

 Robert Capel, Optimalisatie verdienvermogen, juni 2013.

 PAGE   1 

	  DOCPROPERTY  kPagina  \* MERGEFORMAT  Pagina    PAGE   \* MERGEFORMAT
 11    DOCPROPERTY  kPaginaVan  \* MERGEFORMAT  van    NUMPAGES   \*
MERGEFORMAT  12 



  DOCPROPERTY  kDatum  \* MERGEFORMAT  Datum  	  IF   DOCPROPERTY 
iChkDatum  \* MERGEFORMAT  -1  = "0" "" "  DOCPROPERTY  iDatum  \@ "d
MMMM yyyy"  29 november 2013 "   29 november 2013 



Aan de Koning	  DOCPROPERTY  kPagina  \* MERGEFORMAT  Pagina    PAGE  
\* MERGEFORMAT  1    DOCPROPERTY  kPaginaVan  \* MERGEFORMAT  van   
NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  1 

  IF   DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" ""  
DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT  i2eGeledingTxt       IF  
DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" "" "

"     IF   DOCPROPERTY  i3eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" ""  
DOCPROPERTY  i3eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT  i3eGeledingtxt     

  DOCPROPERTY  kDatum  \* MERGEFORMAT  Datum 

  IF   DOCPROPERTY  iChkDatum  \* MERGEFORMAT  -1  = "0" "" " 
DOCPROPERTY  iDatum  \@ "d MMMM yyyy"  29 november 2013 "   29 november
2013 

  DOCPROPERTY  kOnsKenmerk  \* MERGEFORMAT  Onze referentie 

  DOCPROPERTY  iOnskenmerk  \* MERGEFORMAT  2013-0000168910 

Ministerie van Sociale Zaken

en Werkgelegenheid

Postbus 90801

2509 LV  Den Haag

Anna van Hannoverstraat 4

T	070 333 44 44

F	070 333 40 33

www.szw.nl



  DOCPROPERTY  kOnsKenmerk  \* MERGEFORMAT  Onze referentie 

  DOCPROPERTY  iOnskenmerk  \* MERGEFORMAT  2013-0000168910