Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.13.0003/I	's-Gravenhage, 25 februari 2013

Bij Kabinetsmissive van 14 januari 2013, no.13.000024, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Wonen en Rijksdienst, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen in verband met het aansluiten van zelfstandige
bestuursorganen op de rijksinfrastructuur en enkele technische
aanpassingen, met memorie van toelichting.

Het voorstel maakt mogelijk dat de Minister voor Wonen en Rijksdienst
(hierna: de Minister voor W&R) in overeenstemming met de ministers die
het aangaat, kan bepalen dat een zelfstandig bestuursorgaan (hierna:
zbo) gebruik maakt van een bepaalde voorziening die in stand gehouden
wordt door een ander bestuursorgaan van de Rijksoverheid. De aansluiting
van zbo’s bij centrale voorzieningen heeft tot doel dat de
Rijksoverheid in haar geheel effectiever en efficiënter kan werken.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de
doelstelling om de bedrijfsvoering van de centrale overheid effectiever
en efficiënter te maken. Zij maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel
echter opmerkingen over de noodzaak van het voorstel, de zelfstandige
positie van zbo’s, de diversiteit van de praktijk van zbo’s, de
afbakening van de voorgestelde bevoegdheid en de beoordeling van de
voorgestelde verplichte aansluiting bij centrale voorzieningen uit
Europeesrechtelijk perspectief. Zij is van oordeel dat in verband
daarmee het voorstel nader moet worden overwogen.

1.	Voorgeschiedenis

Het voorstel behelst een wijziging van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen (hierna: de Kaderwet). Deze wet kwam tot stand, nadat in
de jaren negentig was geconstateerd dat er een wildgroei van zbo’s
plaats had gehad. Deze constatering hield verband met het grote aantal
zbo’s dat inmiddels was ingesteld, de verscheidenheid in vormgeving en
inrichting van die zbo’s en de ondoorzichtigheid van de sturing en
verantwoordingsrelaties tussen verantwoordelijke minister(s) en de
zbo’s.

Met de Kaderwet werd in de eerste plaats beoogd enige ordening aan te
brengen in de tot dan toe bestaande situatie, waarin voor ieder
zelfstandig bestuursorgaan een geheel eigen organisatieregeling gold.
Tevens had de Kaderwet ten doel een duidelijke regeling van de
ministeriële verantwoordelijkheid voor zelfstandige bestuursorganen tot
stand te brengen. Ook beoogde de Kaderwet meer duidelijkheid te scheppen
met betrekking tot de financiële controle op zelfstandige
bestuursorganen. Daarnaast wilde de wetgever het publieke inzicht
vergroten in zowel het vóórkomen als het functioneren van zelfstandige
bestuursorganen.

De Kaderwet zbo’s regelt de positie van bestuursorganen van de
centrale overheid die zijn belast met openbaar gezag en niet
hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de minister. De toedeling van een
wettelijke taak of bevoegdheid aan een zbo vormt een uitzondering op de
regel dat wettelijke taken en bevoegdheden worden uitgevoerd onder
volledige ministeriële verantwoordelijkheid. In de Kaderwet is daarom
geregeld dat een zbo alleen kan worden ingesteld, indien er bijzondere
redenen zijn om bepaalde wettelijke taken en bevoegdheden zelfstandig te
laten uitvoeren. Instelling kan uitsluitend plaatsvinden indien:

er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van
specifieke deskundigheid;

er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal
individuele gevallen;

participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard
van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht.

In zijn advies over de Kaderwet zbo’s werd destijds door de Raad van
State de vraag aan de orde gesteld, in welke mate het – gelet op de
grote diversiteit van zbo’s – mogelijk en wenselijk was om algemene
regels te stellen die voor alle zbo’s zouden gelden. Deze vraag is
onverminderd actueel. De Algemene Rekenkamer kwam in 2012 tot de
conclusie dat de Kaderwet zbo’s (vooralsnog) niet de ordening,
harmonisatie en helderheid over de ministeriële verantwoordelijkheid
lijkt te brengen die met de wet werd beoogd. Dit komt onder meer door
het grote aantal zbo’s dat van de Kaderwet is uitgezonderd én door de
uitzonderingen die op verschillende artikelen uit de Kaderwet zijn
gemaakt.

2.	Noodzaak van het voorstel

Het voorstel houdt in dat de Minister voor W&R, in overeenstemming met
de ministers wie het aangaat, kan bepalen dat een zelfstandig
bestuursorgaan gebruik maakt van een voorziening die in stand wordt
gehouden door een ander bestuursorgaan van de centrale overheid en die
wordt ingezet ten behoeve van de uitvoering van de taak van een of meer
bestuursorganen van de centrale overheid. Daarmee wordt beoogd zbo’s
te laten aansluiten bij de rijksbrede infrastructuur die thans in
ontwikkeling is. Indien tot aansluiting wordt besloten, is het zbo niet
meer verantwoordelijk voor het desbetreffende onderdeel of de
desbetreffende onderdelen van de bedrijfsvoering.

De regering meent dat het met het oog op de door haar beoogde
aansluiting bij de rijksinfrastructuur wenselijk is een algemene
regeling in de Kaderwet zbo’s op te nemen op grond waarvan de
betrokken ministers een zbo tot een zodanige aansluiting kunnen
verplichten. De toelichting stelt dat zonder deelname van zbo’s
bepaalde infrastructurele voorzieningen niet hetzelfde rendement in
termen van effectiviteit en efficiëntie opbrengen als met deelname van
zbo’s. De regering heeft er niet voor gekozen om per geval en voor
zover nodig een specifieke wet voor te stellen. Een dergelijke aanpak
zou slecht passen bij de slagvaardigheid die zij wenst te betrachten bij
het realiseren van de rijksbrede infrastructuur, zo vermeldt de
toelichting.

De Afdeling is van oordeel dat er goede redenen kunnen zijn voor
aansluiting van een zbo bij een centrale voorziening, zoals beoogd. Deze
aansluiting kan zowel voor de Staat als voor de zbo’s, die geen
onderdeel uitmaken van de rechtspersoon Staat, in bepaalde gevallen
voordelen hebben. Uit de toelichting blijkt echter niet hoe groot die
voordelen zijn. In het bijzonder wordt niet aangegeven in hoeverre door
een andere werkwijze bij zbo’s efficiencywinst valt te behalen en wat
de omvang van die efficiencywinst naar verwachting zal zijn. De Afdeling
stelt voorts vast dat eind 2011 de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties nog in een brief aan de Tweede Kamer heeft
aangegeven geen generieke wetgeving voor te stellen, omdat zbo’s
veelal reeds uit eigen beweging zouden willen aansluiten. Ook de
regering spreekt in de toelichting de verwachting uit dat zbo’s veelal
zelf graag willen meedoen. De vraag waarom de voorgestelde generieke
regeling dan toch noodzakelijk is, wordt, naar het oordeel van de
Afdeling, in de toelichting onvoldoende beantwoord.

Daarbij is van belang dat het voorstel onduidelijkheid laat bestaan over
de vraag, welk motief aan gebruik van de voorgestelde bevoegdheid ten
grondslag mag liggen. Het voorgestelde artikel 21a, tweede lid, bepaalt
dat een besluit tot aansluiting bij een centrale voorziening slechts
wordt genomen, als naar het oordeel van de bij het besluit betrokken
ministers de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de uitvoering van
de taak van het zbo worden bevorderd. Uit de toelichting kan echter
worden afgeleid dat ook andere belangen dan dat van het desbetreffende
zbo in de afweging een rol zullen spelen. Deze lopen niet
noodzakelijkerwijs parallel. Hierdoor is onvoldoende duidelijk welk doel
precies de regering met de voorgestelde regeling nastreeft. 

De Afdeling adviseert in de toelichting de noodzaak van het voorstel
dragend te motiveren.

3.	De zelfstandige positie van zbo’s

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk de vrijheid van zbo’s om hun
bedrijfsvoering naar eigen inzicht in te richten, in te perken. Naar het
oordeel van de Afdeling kan een zodanige inperking aanzienlijke gevolgen
hebben voor de vervulling van de kerntaken van een zbo en daarmee diens
wettelijk gewaarborgde zelfstandigheid aantasten. De Afdeling is van
oordeel dat de regering in het onderhavige voorstel met die gevolgen
onvoldoende rekening houdt.

 

Gelet op de staatsrechtelijke positie van zbo’s en de beperking van de
ministeriële verantwoordelijkheid die de instelling van een zbo met
zich brengt, heeft de wetgever in het verleden steeds per afzonderlijk
geval beslist om een bestuursorgaan in te stellen met een zelfstandige
positie. In veel gevallen heeft deze zelfstandigheid ook betrekking op
de eigen bedrijfsvoering. In dat licht bezien dient de beslissing om
(een deel van) de bij wet vastgelegde zelfstandigheid weer terug te
nemen, niet licht te worden genomen. Dat betekent dat in het geval geen
overeenstemming kan worden bereikt over vrijwillige aansluiting bij de
rijksinfrastructuur, het standpunt van het zbo om niet te willen
aansluiten, gelet op diens wettelijk gewaarborgde zelfstandige positie, 
zwaar moet wegen en het derhalve van groot gewicht is welke redenen het
zbo daartoe aanvoert. Mogelijk sluit de centrale voorziening naar het
oordeel van het desbetreffende zbo onvoldoende aan bij de
bedrijfsvoering waarvoor het op grond van de wet verantwoordelijkheid
draagt. Denkbaar is ook dat het zbo van opvatting is dat aansluiting bij
de centrale voorziening voor dat individuele zbo minder efficiënt is
dan een voorziening onder eigen beheer of een aan een derde uitbestede
voorziening, waardoor het als gevolg van de verplichte aansluiting met
extra kosten wordt geconfronteerd. In beide gevallen kan de voorgenomen
maatregel, indien het zbo niet voor de extra kosten wordt gecompenseerd,
negatieve gevolgen hebben voor de vervulling door het zbo van zijn
wettelijke taak.

Naar het oordeel van de Afdeling zal van geval tot geval moeten worden
afgewogen of de synergievoordelen die aansluiting van het betreffende
zbo bij de centrale voorziening meebrengt, opwegen tegen de mogelijke
nadelen daarvan. Gelet op de zelfstandige positie van zbo’s ligt het
in de rede dat eerst geprobeerd wordt daarover overeenstemming tussen
alle betrokken partijen te bereiken. Aansluiting op vrijwillige basis is
waarschijnlijk, indien de bedrijfsvoering van het zbo daarvan
aantoonbaar profijt zal hebben. Naar het oordeel van de Afdeling kan pas
in laatste instantie een wettelijke verplichting aan de orde komen.
Daarbij geldt als randvoorwaarde dat een eventuele verplichting voor een
zbo om zich bij een bepaalde centrale voorziening aan te sluiten,
verenigbaar is met het oorspronkelijk door de wetgever beoogde
instellingsmotief van het desbetreffende zbo en de daarmee samenhangende
vereisten ten aanzien van de bedrijfsvoering. Voor zover dit leidt tot
de conclusie dat een wettelijke verplichting aangewezen is, dient de
beslissing daartoe, gelet op de wettelijke zelfstandigheid van het zbo,
ook steeds door de formele wetgever te worden genomen en niet bij
ministerieel besluit zoals thans is voorgesteld. Een eventuele
verplichting zou in de instellingswet van het desbetreffende zbo kunnen
worden opgenomen. 

De Afdeling adviseert, gelet op het bovenstaande, het voorstel te
heroverwegen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

4.	Diversiteit van de praktijk

In de praktijk bestaan, gelet op de verschillende motieven op grond
waarvan zbo’s zijn ingesteld, diverse categorieën zbo’s. Naar het
oordeel van de Afdeling is de voorgestelde algemene regeling in
onvoldoende mate op die praktijk toegesneden. De Afdeling wijst op het
volgende.

Voor zbo’s die zijn ingesteld omdat er behoefte is aan
‘onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke
deskundigheid’, geldt dat – mede op basis van EU-wetgeving –
strenge eisen van toepassing kunnen zijn met betrekking tot hun
(onafhankelijke) taakuitoefening. Voor de regulerende instantie inzake
elektriciteit geldt bijvoorbeeld dat de lidstaten ervoor zorg moeten
dragen dat de regulerende instantie zelfstandig besluiten kan nemen,
onafhankelijk van enig politiek orgaan, afzonderlijke jaarlijkse
begrotingstoewijzingen ontvangt, zodat zij over autonomie beschikt bij
de uitvoering van de toegewezen begroting, en de adequate personele en
financiële middelen heeft om haar taken uit te voeren. Dergelijke eisen
kunnen een drempel vormen voor toepassing van de voorgestelde
bevoegdheid. Ook de toelichting erkent dat er nu of in de toekomst
EU-regelgeving in het geding kan zijn die verhindert dat de minister
voor W&R gebruik maakt van de in dit wetsvoorstel beschreven
bevoegdheden ten aanzien van een bepaald zbo. Indien daarvan sprake is,
zal volgens de toelichting niet worden bepaald dat het betreffende zbo
gebruik dient te maken van infrastructurele voorzieningen van het rijk.
Dit wordt van geval tot geval bezien. De voorgestelde wettekst houdt
echter met deze EU-regelgeving geen rekening; de genoemde categorie
wordt in het voorstel niet van de toepassing van de voorgestelde
bevoegdheid uitgezonderd. Uit de toelichting blijkt niet ten aanzien van
welke zbo’s op grond van welke EU-regels de desbetreffende bevoegdheid
niet kan worden toegepast.

b.	Aan de instelling van zbo’s waarbij sprake is van ‘strikt
regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen’,
ligt de redenering ten grondslag dat de desbetreffende
uitvoeringsorganisaties zich buiten de beheersregimes van de rijksdienst
professioneel en bedrijfsmatig doelmatiger kunnen ontwikkelen,
ongehinderd door departementale beheersregels en de ambtelijke cultuur
binnen het ministerie. Thans vindt een beweging in tegenovergestelde
richting plaats; de regering voert effectiviteits- en
efficiëntieoverwegingen aan om zbo’s te verplichten de
bedrijfsvoering of een deel daarvan te laten verrichten door een ander
bestuursorgaan van de centrale overheid. Toepassing van de voorgestelde
bevoegdheid op een uitvoeringsorganisatie uit de hiervoor bedoelde
categorie kan daarmee gemakkelijk op gespannen voet komen te staan met
het destijds geldende motief om een zbo in te stellen. Nu er naar de
huidige inzichten niet voldoende bedrijfseconomische argumenten meer
zijn tot het verzelfstandigen van bestuursorganen, mede omdat een meer
zelfstandig beheer ook kan worden gerealiseerd door een dienstonderdeel
of een baten-lastendienst van het ministerie, en bovendien de regering
voornemens is voor bepaalde bestuursorganen nader te bezien of de
zbo-vorm de meest geëigende is, rijst de vraag of niet in plaats van de
thans voorgestelde bevoegdheid de zelfstandige status van de
desbetreffende uitvoeringsorganisaties moet worden beëindigd en deze
organisaties in hun geheel in de departementale hiërarchie moeten
worden opgenomen.

c.	In de toelichting wordt vermeld dat vanwege de beperkte reikwijdte
van de Kaderwet de voorgestelde bevoegdheid op bepaalde zbo’s niet van
toepassing zal zijn. De regering acht dat mogelijk bezwaarlijk. Indien
dat inderdaad bezwaarlijk zou blijken voor de gewenste ontwikkeling van
de rijksbrede infrastructuur, zou ten aanzien van deze zbo’s later
alsnog een specifieke voorziening kunnen worden getroffen in de
desbetreffende instellingswetten, aldus de toelichting. Als gevolg
hiervan ontstaat mogelijk een gedifferentieerd regime van enerzijds
ministeriële besluiten op grond van de Kaderwet zbo’s en anderzijds
verplichtingen in een aantal bijzondere instellingswetten.

Gelet op het voorgaande verwacht de Afdeling dat toepassing van de
voorgestelde bevoegdheid met betrekking tot een aantal zbo’s niet
mogelijk zal zijn. Bij andere zbo’s daarentegen ligt beëindiging van
de zelfstandige positie van de betreffende organisaties meer in de rede
dan toepassing van die bevoegdheid. Daarnaast is niet onwaarschijnlijk
dat ook met betrekking tot zbo’s die niet onder de Kaderwet vallen, de
wens zal bestaan dat zij zich bij een centrale voorziening aansluiten.
Daarom is de verwachting gerechtvaardigd dat de diversiteit van de
bestaande praktijk van zbo’s zal nopen tot aanzienlijke – deels in
afzonderlijke wetgeving neergelegde - variaties en uitzonderingen die
afbreuk zouden kunnen doen aan het karakter van een algemene regeling in
de Kaderwet zbo’s. 

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan.

5.	Afbakening

De tekst van het voorstel kent geen definitie of afbakening van het
begrip ‘voorziening’. Volgens de toelichting gaat het om
‘infrastructurele voorzieningen voor de bedrijfsvoering’. Onder
‘bedrijfsvoering’ wordt, aldus de toelichting, verstaan het sturen
en beheersen van bedrijfsprocessen binnen de Rijksoverheid om de
beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Het betreft sturing en
beheersing van zowel de primaire processen als de processen die hiervoor
faciliterend zijn. Volgens de toelichting moet in het kader van het
voorstel worden gedacht aan voorzieningen waarmee substantiële
materiele of organisatorische ontwikkel- en beheerskosten zijn gemoeid,
bijvoorbeeld een ‘shared service’-organisatie in de PIOFACH-sfeer.
Ook wordt in de toelichting als voorbeeld verwezen naar het stelsel van
basisregistraties (Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens,
Handelsregister enz.). Een nadere omschrijving van het soort
voorzieningen waarom het kan gaan, is niet in de wettekst opgenomen. 

Uit hetgeen de Afdeling hiervoor heeft opgemerkt, blijkt dat toepassing
van de voorgestelde bevoegdheid op gespannen voet kan komen te staan met
het instellingsmotief van de betrokken zbo’s en de daarbij horende
randvoorwaarden voor hun taakvervulling. In welke mate dit het geval zal
zijn, is mede afhankelijk van de vraag van welke centrale voorzieningen
de zbo’s uiteindelijk gebruik zullen moeten maken. Naar het oordeel
van de Afdeling blijkt dit in onvoldoende mate uit het voorliggende
wetsvoorstel. Voorts kan het ontbreken van een scherpe afbakening van
het begrip voorziening, naar het oordeel van de Afdeling, tot gevolg
hebben dat de verantwoordelijkheden van de desbetreffende zbo’s
enerzijds en de betrokken ministers anderzijds niet meer duidelijk te
onderscheiden zijn. Als de bedrijfsvoering of delen daarvan niet meer
onder beheer staan van het zbo, maar onder beheer van een ander tot de
centrale overheid behorend bestuursorgaan zijn geplaatst, kan de vraag
rijzen wie verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de taakuitoefening
door het zbo en wie ter verantwoording kan worden geroepen als blijkt
dat die kwaliteit tekortschiet. Die vraag is moeilijker te beantwoorden
naarmate de reikwijdte van de voorgestelde bevoegdheid in de wet vager
is omschreven.

Onverminderd hetgeen de Afdeling over de voorgestelde bevoegdheid heeft
opgemerkt, meent de Afdeling dat het gebruik hiervan onder
omstandigheden minder problematisch kan zijn als het begrip
‘voorziening’ in het voorstel scherper is afgebakend. Hiervoor kan
aansluiting worden gezocht bij andere wetgeving waarin een afbakening is
gezocht tussen de wettelijke taakuitoefening en de onderliggende
bedrijfsvoering. 

6.	EU-recht

De regering gaat in de toelichting in op de aanbestedings- en
mededingingsrechtelijke aspecten van het voorstel. Zij concludeert dat,
nu het gebruik door zbo’s van een infrastructurele voorziening niet op
basis van een overeenkomst onder bezwarende titel plaatsvindt, er geen
sprake is van een overheidsopdracht die krachtens Europese regels
aanbesteed zou moeten worden. Voorts merkt zij op dat de inrichting van
de nationale overheid waar het onderhavige voorstel betrekking op heeft,
strikt genomen buiten de reikwijdte van het Europees recht valt.

De Afdeling is van oordeel dat dit standpunt in het licht van het
EU-recht, in het bijzonder de relevante jurisprudentie van het EU Hof
van Justitie, een nadere onderbouwing behoeft. De regering lijkt de
centrale voorzieningen in de hoedanigheid van een rijksinfrastructuur
publiekrechtelijk vorm te willen geven; de voorzieningen zijn alleen
bestemd voor de rijksoverheid, worden in het geheel gecontroleerd door
organen van de rijksoverheid en vormen aldus een dienstonderdeel van die
overheid. Denkbaar is echter dat bepaalde activiteiten, zoals op het
gebied van personeel, informatievoorziening of financiën, ook door
particuliere ondernemingen kunnen worden verricht. In de huidige
situatie zijn zbo’s met rechtspersoonlijkheid in beginsel ook vrij om
zodanige activiteiten uit te besteden aan particuliere derden. In dat
licht bezien is niet ondenkbaar dat deze activiteiten kunnen worden
gekwalificeerd als economische activiteiten in de zin van het EU-recht,
waardoor de aansluiting van de zbo’s bij de centrale voorzieningen ook
in overeenstemming moet zijn met de daarop toepasselijke EU-regels.

De Afdeling adviseert, gelet op het bovenstaande, de toelichting aan te
vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

	Kamerstukken II 2000/01, 27 426, nr. 3, blz. 3-4.

	Artikel 3, eerste lid, Kaderwet.

	Kamerstukken II 2000/01, 27 426, nr. A, blz. 1-2.

	Algemene Rekenkamer, Kaderwet zbo’s, Reikwijdte en implementatie
(Bijlage bij Kamerstukken II 2011/12  33 147, nr. 3, blz. 4).

	Artikel I, onderdeel C (nieuw artikel 21a, eerste lid).

	Memorie van toelichting, paragraaf 1,1 derde alinea.

	Kamerstukken II 2011/12, 31 490, nr. 82. In deze brief gaf de minister
aan hoe hij uitvoering zou geven aan de door de Tweede Kamer aangenomen
motie Koopmans-Heijnen. Via deze motie verzocht de Kamer de regering te
bevorderen dat de gehele rijksdienst gebruik maakt van de rijksbrede
infrastructuur voor de ondersteunende bedrijfsvoering en alleen
uitzonderingen op deze regel toe te laten na uitdrukkelijke en
gemotiveerde toestemming van de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en tevens te onderzoeken hoe zbo’s op eenzelfde
wijze behandeld kunnen gaan worden. (Kamerstukken II 2010/11, 31 490,
nr. 58).

	Derhalve is niet meer het oordeel van het zbo maar dat van de betrokken
ministers doorslaggevend.

	Zoals de belangen van de minister die de infrastructurele voorziening
beheert of gaat beheren, het belang van de ministers onder wie de
gebruikersorganisaties ressorteren en het belang van de minister voor de
Rijksoverheid i.c. de minister voor W&R. Zie memorie van toelichting,
paragraaf 3.

	Blijkens de toelichting geldt het belang van een effectieve en
efficiënte taakuitvoering door het zbo ‘als een essentieel
criterium’ maar klaarblijkelijk niet als enige criterium. Zie memorie
van toelichting, paragraaf 1, derde alinea.

	Dat geldt in elk geval voor zbo’s met rechtspersoonlijkheid, zij het
dat uit de wet en uit de rechtspraak beperkingen van de autonomie kunnen
voortvloeien. Zie J.B.J.M. ten Berge, S.E. Zijlstra, De
publiekrechtelijke rechtspersoon in ontwikkeling, Preadvies NJV 2000,
Tjeenk Willink Deventer 2000, blz. 45 e.v.

	Uit de toelichting blijkt niet of de zbo’s waarop het wetsvoorstel
betrekking heeft, zijn geconsulteerd en zo ja, welke opvattingen in deze
consultatie naar voren zijn gekomen.

	Indien nodig kan de bevoegde minister via het wettelijk
begrotingstoezicht op grond van hoofdstuk 4 van de Kaderwet zbo’s met
het oog op een efficiënte bedrijfsvoering bepaalde prikkels toedienen.

	Dit is in lijn met het standpunt van het vorige kabinet (Kamerstukken
II 2011/12, 31 490, nr. 82). Uit de toelichting blijkt niet in hoeverre
sindsdien gevallen zich hebben voorgedaan waarin zbo’s hebben
geweigerd zich aan te sluiten en welke argumenten daarbij mogelijk een
rol hebben gespeeld. 

	Zo ook de regering, Memorie van toelichting, paragraaf 1, derde alinea.

	Artikel 3, eerste lid, onder a van de Kaderwet zbo’s.

	In Nederland de Energiekamer van de NMa.

	Artikel 35 e.v. van richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de
interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van Richtlijn
2003/54/EG. Daarbij merkt de Afdeling op dat toepassing van de
bevoegdheid ook gevolgen kan hebben voor de wijze waarop de regulerende
instantie (zbo) samenwerkt met de regulerende instanties in andere
lidstaten (zie art. 38 van de richtlijn) en dat belangrijke wijzigingen
betreffende de regels aangaande de regulerende instantie overeenkomstig
artikel 49 van de richtlijn ook aan de Commissie moeten worden
meegedeeld. 

	Memorie van toelichting, paragraaf 4.1.

	Ter illustratie en zonder volledig te willen zijn, verwijst de Afdeling
naar artikel 28 van Richtlijn 95/46/EG betreffende de bescherming van
natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens
en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, artikel 3 van
Richtlijn 2009/140/EG tot wijziging van de Richtlijnen 2002/21/EG inzake
gemeenschappelijke regelgevingskader voor elektronische
communicatienetwerken en -diensten, artikel 39 van Richtlijn 2009/73/EG
betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas
en tot intrekking van Richtlijn 2003/55/EG en artikel 30 van Richtlijn
2001/14/EG inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en
de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur.

	Artikel 3, eerste lid, onder b van de Kaderwet zbo’s.

	Zbo’s binnen kaders, Bijlage bij Kamerstuk, 27 426, nr. H, blz.
17-18.

	Deze constatering hangt nauw samen met hetgeen hiervoor onder punt 3 is
opgemerkt.

	Zbo’s binnen kaders, Bijlage bij Kamerstukken II 2007/08, 27 426, nr.
H, blz. 18.

	Regeerakkoord ‘Bruggen slaan’, blz. 42.

	Memorie van toelichting, paragraaf 1, voorlaatste alinea.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2.1

	PIOFACH is, aldus de toelichting, een acroniem voor personeel,
informatie, organisatie, financiën, administratie, communicatie,
huisvesting. De term wordt gebruikt als verzamelnaam voor ondersteunende
processen.

	De Afdeling verwijst bijvoorbeeld naar de artikelen 23 en 91 van de Wet
op de rechterlijke organisatie waar weliswaar in een andere context
gezocht is nadere duiding te geven aan verschillende aspecten van
bedrijfsvoering. Ook kan inspiratie worden gezocht bij verschillende
mandaatbesluiten die de competentieverdeling binnen departementen
regelen.

	Memorie van toelichting, paragraaf 4.1, onderdeel a.

	De Afdeling verwijst bijvoorbeeld naar de arresten van het HvJ inzake
C-84/03 (Commissie /Spanje), C-532/03 (Commissie/Ierland) en C-480/06
(Commissie/Duitsland).

	Zie bijvoorbeeld HvJ 25 juli 1991, C-353/89 (Commissie/Nederland). Het
arrest had betrekking op verplichte winkelneming ten voordele van de NOB
en de schending van de bepalingen van het vrij verkeer van diensten.
Vergelijk in dit kader ook paragraaf 10 van het advies van de Raad van
State W03.09.0470/II van 2 maart 2010, Stcrt. 2012, nr. 22542. Het
betrof het voorstel voor de Wet versterking samenwerking en
gemeenschappelijk functioneren politie. Aan de orde was de verplichting
van de regiokorpsen alle bedrijfsvoeringstaken te laten uitvoeren door
een nieuw Politiedienstencentrum.

  PAGE  8 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........