Preview document (🔗 origineel)

---

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 mei 2014

Op 21 januari jl. sprak ik met de Eerste Kamer over het rapport
“Verbinding Verbroken” van de Parlementaire Onderzoekscommissie
Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten en over de
kabinetsreactie op dit rapport. Tijdens dit debat heb ik de Eerste Kamer
een notitie toegezegd over ministeriële verantwoordelijkheid in relatie
tot zelfstandige bestuursorganen (zbo’s).

Hierbij doe ik u deze notitie eveneens toekomen.

De minister voor Wonen en Rijksdienst,

S.A. Blok



Notitie ministeriële verantwoordelijkheid bij zelfstandige
bestuursorganen

De parlementaire controle op het functioneren van de regering is
gebaseerd op het beginsel van de politieke ministeriële
verantwoordelijkheid, dat is vastgelegd in artikel 42, lid 2, van de
Grondwet. Dit beginsel houdt in dat ministers en staatssecretarissen
gezamenlijk en afzonderlijk verantwoording schuldig zijn aan het
parlement voor hun doen en laten bij de vervulling van hun taken.
Algemeen wordt onderschreven dat de ministeriële verantwoordelijkheid
in ieder geval de plicht tot het geven van inlichtingen en het
motiveren, rechtvaardigen en verdedigen van het gevoerde beleid inhoudt.

Zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) zijn niet hiërarchisch
ondergeschikt aan een minister en geen onderdeel van een ministerie. Zij
hebben zelfstandige taken en bevoegdheden die door de wetgever direct
aan hen zijn toebedeeld.  Het is een algemeen uitgangspunt dat ministers
en staatssecretarissen niet verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van
taken en bevoegdheden die door de wetgever bij een ander orgaan zijn
neergelegd. Ministers en staatssecretarissen zijn derhalve niet
verantwoordelijk voor de manier waarop zbo’s hun eigen taken en
bevoegdheden uitvoeren. Zij zijn daarentegen wel verantwoordelijk voor
de taken en bevoegdheden die zij zelf in de wet hebben gekregen met
betrekking tot een zbo. Te denken valt aan de bevoegdheid om het bestuur
van een zbo te benoemen of te ontslaan, de bevoegdheid om algemene
aanwijzingen te geven, de goedkeuring van de begroting en de bevoegdheid
om in geval van ernstige taakverwaarlozing de noodzakelijke
voorzieningen te treffen. Het is dus de Staten-Generaal die samen met de
regering in wetgeving vastlegt in hoeverre er ministeriële
verantwoordelijkheid bestaat voor een zbo. 

De omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid voor een zbo kan
derhalve worden afgeleid uit de bevoegdheden die aan de minister zijn
toebedeeld in de betrokken wetgeving. Waar de minister over bevoegdheden
beschikt, is hij verantwoordelijk voor het al dan niet gebruiken van die
bevoegdheden, en kan hij daarop worden aangesproken. Meestal is de
minister verantwoordelijk voor het beleid dat het zbo uitvoert en voor
het toezicht op het zbo. Daarnaast heeft hij, als deel van de wetgevende
macht, een verantwoordelijkheid voor de manier waarop een en ander
wettelijk geregeld is. Hij kan er dus op worden aangesproken om, waar
nodig, tijdig en adequaat wetswijzigingen te initiëren, indien
gewijzigde omstandigheden of het functioneren van een zbo daartoe
aanleiding geven. Deze verantwoordelijkheden functioneren niet alleen in
de staatsrechtelijke theorie, maar ook in de politieke praktijk als
aanknopingspunten voor parlementair debat over individuele zbo’s en
over het verzelfstandigingsbeleid in het algemeen.

Als een zbo openbaar gezag uitoefent, is in beginsel ook de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen van toepassing. De Kaderwet vormt dan samen
met de instellingswet van het zbo het raamwerk waarbinnen het parlement
de minister ter verantwoording kan roepen.

In de Kaderwet zijn de meest gebruikelijke instrumenten voor toezicht op
en sturing (van beleid en beheer) van zbo’s neergelegd. Ook de
Kaderwet gaat ervan uit dat de minister zich slechts behoort te bemoeien
met de concrete gang van zaken in een zbo voor zover de wet hem daartoe
bevoegdheden geeft, en dat hij daarbuiten niet politiek verantwoordelijk
is. De memorie van toelichting bij de Kaderwet stelt in dit verband dat
‘zelfstandig bestuur zich kenmerkt door beperking van de bevoegdheden
van ministers ten opzichte van de zelfstandige bestuursorganen en
daarmee een beperking van de mogelijkheid tot parlementaire controle’.


In specifieke wetgeving kan worden bepaald dat sommige instrumenten niet
van toepassing zijn op een bepaald zbo, waarmee de ministeriele
verantwoordelijkheid (verder) wordt beperkt. In specifieke wetgeving kan
daarnaast worden voorzien in een aanvullend instrumentarium dan geregeld
in de Kaderwet.

Aangetekend zij nog dat de wettelijke beïnvloedingsbevoegdheden van
regering en parlement ten aanzien van zbo’s niet verder horen te
strekken dan nodig is om het beleid van zbo’s af te stemmen op het
algemeen regeringsbeleid; immers, als er meer ministeriële invloed op
de taakuitvoering van het zbo gewenst is, dan ligt de zbo-constructie
niet (langer) voor de hand.

De Eerste en Tweede Kamer kunnen bestuurders van zbo’s uitnodigen voor
hoorzittingen en dergelijke als het gaat om taken waarvoor het
betreffende zbo verantwoordelijk is. Gelet op de (beperkte)
verantwoordelijkheid die een bewindspersoon heeft voor een zbo, is het
wenselijk dat de minister of staatssecretaris op de hoogte is als een
van de Kamers het voornemen heeft om een medewerker van een zbo uit te
nodigen, en dat de bewindspersoon ook in de gelegenheid wordt gesteld om
de vragen zelf te beantwoorden als hij van mening is dat deze binnen
zijn verantwoordelijkheid vallen. Dit past binnen een goede werkrelatie
tussen zbo en minister. Het is vanuit deze gedachte dat de ministerraad
in 2007 heeft besloten om de Leidraad voor de toepassing van de
Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren van
overeenkomstige toepassing te verklaren op medewerkers van zbo’s. Dit
betekent dat wanneer de Kamer een medewerker van een zbo wil uitnodigen,
zij dat verzoek zou moeten doen via de minister of staatssecretaris. 

 Nota ‘Vertrouwen in verantwoordelijkheid’, Kamerstukken II
1999/2000, 26 806, nr. 1, bijlage. Zie ook het rapport ‘Steekhoudend
ministerschap’ van de Commissie-Scheltema, Kamerstukken II 21 427, nr.
41 en nr. 60.

 Controle op de uitoefening van taken en bevoegdheden van zbo’s is
verder ondermeer gewaarborgd via de toepasselijkheid van de Algemene wet
bestuursrecht (bezwaar, beroep en klachtrecht), de Wet nationale
ombudsman en de Wet openbaarheid van bestuur.

 Openbaar gezag betreft de bevoegdheid om eenzijdig beslissingen te
nemen met rechtsgevolg, bijvoorbeeld het verstrekken van subsidies.
Zbo’s die geen openbaar gezag uitoefenen (zoals Staatsbosbeheer) zijn
geen zbo’s in de zin van de Kaderwet zbo’s.

 Kamerstukken II 2000/01, 27 426, nr. 3.

 Kamerstukken II 2006/07, 29 283, nr. 46. De Aanwijzingen zelf zijn niet
van toepassing op personen die werkzaam zijn bij een zbo, aldus de
toelichting bij aanwijzing 1 (Stcrt. 1998, nr. 104).