Preview document (🔗 origineel)

---

No.W02.12.0153/II/K	's-Gravenhage, 5 juli 2012

Bij Kabinetsmissive van 9 mei 2012, no.12.001088, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging
aanhangig gemaakt het verdrag tussen de Regering van het Koninkrijk der
Nederlanden en de Regering van de Franse Republiek inzake eilandbrede
samenwerking op politiegebied op Sint Maarten; Parijs, 7 oktober 2010
(Trb. 2010, 311), met toelichtende nota.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
onderschrijft de goedkeuring van het verdrag, maar plaatst daarbij de
volgende kanttekeningen. 

1. 	 Inleiding

 

Het verdrag heeft tot doel over te gaan tot rechtstreekse samenwerking
en 'nieuwe vormen van samenwerking' tussen de met politietaken belaste
diensten van het Noordelijke deel van het eiland Sint Maarten, dat tot
de Franse Republiek behoort (Collectivité de Saint Martin) en het
Zuidelijke deel van het eiland, dat sinds 10 oktober 2010 als land Sint
Maarten deel uitmaakt van het Koninkrijk der Nederlanden. Het verdrag
biedt het juridische kader voor deze samenwerking en voorziet in
hoofdzaak in:

- het verlenen en ontvangen van bijstand bij het voorkomen en opsporen
van strafbare feiten en in het kader van de handhaving van de openbare
orde, zowel op verzoek als op eigen initiatief; 

- de mogelijkheid tot grensoverschrijdende observatie en achtervolging;

- de mogelijkheid tot het deelnemen aan gemengde patrouilles;

- de mogelijkheid om op eigen initiatief inlichtingen uit te wisselen;
en

- het bieden van dezelfde bescherming aan 'vreemde' opsporingambtenaren
als aan 'eigen' opsporingsambtenaren.  

Uitgangspunt is dat de eilandbrede politiesamenwerking tot stand komt
onder eerbiediging van de soevereiniteit en de taak van de territoriaal
bevoegde autoriteiten (artikel 1). De functionarissen van een partij op
het grondgebied van de andere partij beschikken in beginsel niet over
dezelfde bevoegdheden als vergelijkbare functionarissen van de andere
partij. Een aantal bepalingen van het  verdrag is ontleend aan de
overeenkomst ter uitvoering van het tussen de Regeringen van de Staten
van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de
Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten Akkoord
betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de
gemeenschappelijke grenzen (hierna: de Schengenuitvoeringsovereenkomst).

2. 	Uitvoeringswetgeving

De Afdeling merkt op dat in de toelichtende nota niet is ingegaan op de
vraag of in aanvulling op de reeds bestaande wetgeving waarnaar in de
nota wordt verwezen, specifieke wetgeving ter uitvoering van het verdrag
noodzakelijk is. De Afdeling wijst op met name drie punten. 

In de eerste plaats de regeling van de grensoverschrijdende observatie
en achtervolging (artikelen 12 en 13). Volgens de toelichtende nota is
die regeling soortgelijk aan die in de artikelen 40 en 41 van de
Schengenuitvoerings-overeenkomst. Met betrekking tot de in die
overeenkomst opgenomen bevoegdheid tot grensoverschrijdende observatie
was aanvankelijk niet voorzien in uitvoeringswetgeving in de vorm van
een uitdrukkelijke regeling voor buitenlandse opsporingsambtenaren in
het Wetboek van Strafvordering van Nederland. Daarbij verdient echter
opmerking dat het wetboek destijds evenmin een uitdrukkelijke
bevoegdheid bevatte voor observatie door 'eigen' opsporingsambtenaren.
Sinds de inwerkingtreding van de Wet Bijzondere opsporingsbevoegdheden
in 1999 voorziet het Wetboek van Strafvordering echter in een
uitdrukkelijke bevoegdheid tot stelselmatige observatie in verband met
de inbreuk op het recht op privacy. Ook de situatie waarin een in het
buitenland begonnen observatie in Nederland wordt voortgezet, is daarin
uitdrukkelijk geregeld. Onlangs hebben de Staten van Sint Maarten de
(eenvormige) ontwerplandsverordening tot invoering van de bijzondere
opsporingsbevoegdheden in het Wetboek van Strafvordering goedgekeurd.
Het is de Afdeling niet duidelijk of daarin is voorzien in een
uitdrukkelijke regeling van grensoverschrijdende observatie door
buitenlandse opsporingsambtenaren.  

In de tweede plaats bepaalt artikel 14 dat, wanneer functionarissen van
de andere partij aan een gemengde patrouille deelnemen, terwijl zij
onder toezicht staan van de functionarissen van de partij op het
grondgebied waarvan deze patrouille plaatsvindt, zij eveneens bevoegd
zijn de identiteit van personen vast te stellen en deze, wanneer zij
zich aan de controle trachten te onttrekken, 'staande te houden',
overeenkomstig het nationale recht van de partij op het grondgebied
waarvan de patrouille plaatsvindt. Naar het oordeel van de Afdeling
behoeven deze bevoegdheden van buitenlandse functionarissen een
uitdrukkelijke wettelijke basis, omdat zij kunnen leiden tot een
beperking van het grondrecht op persoonlijke vrijheid en het grondrecht
op vrijheid van beweging, zoals gewaarborgd in onder meer de artikelen
14 en 27 van de Staatsregeling van Sint Maarten. De Afdeling wijst in
dit verband op artikel 31, eerste lid, van de Staatsregeling van Sint
Maarten, waarin onder meer is bepaald dat in een landsverordening die
leidt tot een beperking van grondrechten, die beperking zo specifiek
mogelijk is omschreven. In de toelichting wordt niet ingegaan op de
vraag op welke wijze aan de eis van een uitdrukkelijke wettelijke basis
is voldaan. 

In de derde plaats wijst de Afdeling op de in artikel 5 geregelde
informatie-uitwisseling door de politiediensten. Het artikel is ontleend
aan artikel 39, eerste lid, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, dat
ertoe strekt het inlichtingenverkeer op politieel niveau zonder
tussenkomst van justitiële autoriteiten te laten plaatsvinden, indien
voor het verkrijgen van die inlichtingen geen dwangmiddelen behoeven te
worden toegepast. Bij de uitvoeringswet bij die overeenkomst is artikel
552i, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafvordering gewijzigd
in de zin dat doorzending van een verzoek aan de officier van justitie
als centrale rechtshulpautoriteit achterwege blijft, indien het verzoek
strekt tot het verkrijgen van inlichtingen en voor het verkrijgen
daarvan geen dwangmiddelen of bijzondere opsporingsbevoegdheden nodig
zijn. Dit doet de vraag rijzen of een dergelijke uitvoeringsbepaling
niet ook hier geboden is. 

De Afdeling adviseert om in de toelichtende nota in te gaan op de vraag
of het verdrag uitvoeringswetgeving vergt, in het bijzonder met
betrekking tot de hiervoor genoemde drie punten betreffende het Wetboek
van Strafvordering en, voor zover dat het geval is, aan te geven op
welke wijze en binnen welke termijn daarin zal worden voorzien. 

3. 	Vage bepalingen  

Het is de Afdeling opgevallen dat het verdrag enkele weinig precieze
bepalingen bevat en dat ook de toelichtende nota geen duidelijkheid
verschaft over de betekenis van die bepalingen. In artikel 4 wordt als
middel voor de beoogde eilandbrede samenwerking onder meer genoemd: de
formulering van 'nieuwe vormen van samenwerking'. In de toelichtende
nota wordt niet ingegaan op de met deze doelomschrijving beoogde vormen
van samenwerking. De vraag is of met deze doelomschrijving vormen van
samenwerking kunnen worden overeengekomen die niet expliciet in het
verdrag zijn genoemd en of deze verdragsbepaling daarvoor dan een
voldoende kenbare rechtsgrondslag biedt. De Afdeling gaat ervan uit dat,
wanneer een verdrag de enige rechtsgrondslag vormt,  daarin niet
geregelde politiële samenwerking niet mag worden verleend. 

Eenzelfde vraag doet zich voor met betrekking tot artikel 5, tweede lid,
dat bepaalt dat de politiediensten elkaar 'in het bijzonder' verzoeken
om bijstand toezenden op een aantal 'in het bijzonder' genoemde
gebieden. Volgens de toelichtende nota blijkt uit de bewoordingen dat
geen limitatieve opsomming is beoogd met betrekking tot de verzoeken om
bijstand.

Voorts wijst de Afdeling op artikel 10, waarin onder meer is bepaald dat
de bevoegde diensten elkaar binnen de grenzen van hun recht wederzijdse
bijstand verlenen bij grootschalige evenementen of in geval van rampen
door op hun grondgebied de 'noodzakelijke politiële maatregelen' te
nemen. In de toelichtende nota wordt gesteld dat de uitwerking hiervan
wordt overgelaten aan de bevoegde diensten. Ook hier rijst de vraagt
welk soort politiële maatregelen het betreft. 

Ten slotte wijst de Afdeling op artikel 15 dat erin voorziet dat, indien
spoedeisende maatregelen dienen te worden getroffen, de functionarissen
van de ene partij die uit hoofde van het verdrag op het grondgebied van
de andere partij optreden, onder toezicht en operationele leiding van de
partij op wiens grondgebied de taak wordt uitgevoerd, 'overheidstaken
uitvoeren'. In de toelichtende nota wordt gesteld dat deze bepaling geen
zelfstandige grondslag biedt om te mogen optreden, maar de uitoefening
van deze bevoegdheden geschiedt in samenhang met een in de titels II tot
en met VII van het verdrag gegeven bevoegdheid. De Afdeling merkt op dat
het hier evenwel 'overheidstaken' betreft waartoe de desbetreffende
functionarissen niet bevoegd zijn, indien van spoedeisendheid geen
sprake is. Deze taken kunnen derhalve niet geheel samenvallen met de in
de genoemde titels voorziene taken, aangezien die ook betrekking hebben
op andere dan spoedsituaties. 

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om in de toelichtende nota
nader in te gaan op de nieuwe vormen van samenwerking, als bedoeld in
artikel 4; op de verzoeken om bijstand, als bedoeld in artikel 5, tweede
lid; op de politiële maatregelen, als bedoeld in artikel 10 en op het
uitvoeren van overheidstaken, als bedoeld in artikel 15.   

4. 	Grensoverschrijdende achtervolging

Artikel 13 regelt de grensoverschrijdende achtervolging. Kort gezegd
bepaalt het artikel dat in een aantal omschreven spoedsituaties, zoals
bij ontdekking op heterdaad van een strafbaar feit, de functionarissen
van de ene partij bevoegd zijn om de achtervolging op het grondgebied
van de andere partij voort te zetten, mits aan een aantal genoemde
voorwaarden wordt voldaan. De bevoegdheid is bedoeld om een persoon die
in het kader van een achtervolging door opsporings-ambtenaren de grens
is overgegaan, aan te houden en door uitlevering weer onder de
rechtsmacht van de achtervolgende partij te brengen. 

Het valt de Afdeling op dat voor de achtervolgende functionarissen geen
bevoegdheid is opgenomen om de achtervolgde persoon op het grondgebied
van de andere partij 'staande te houden', in de zin van te stoppen, of
aan te houden (te 'arresteren'). Volgens het tweede lid doen de
achtervolgende functionarissen uiterlijk op het moment van
grensoverschrijding een beroep op de bevoegde diensten van de partij op
het grondgebied waarvan de achtervolging plaatsvindt. "Op verzoek van de
achtervolgende functionarissen gaan de lokaal bevoegde diensten over tot
aanhouding van de achtervolgde persoon teneinde diens identiteit vast te
stellen of tot arrestatie over te gaan", aldus de laatste volzin van het
tweede lid van artikel 13. 

De Afdeling plaatst een vraagteken bij de effectiviteit van deze
regeling. De Afdeling wijst bijvoorbeeld op de situatie dat de
achtervolgde persoon na afloop van een grensoverschrijdende
achtervolging dient te worden gearresteerd, maar de lokale autoriteiten
nog niet ter plaatse zijn. Op grond van de
Schengenuitvoerings-overeenkomst mogen de achtervolgende functionarissen
op het grondgebied van de andere partij de achtervolgde persoon ophouden
in afwachting van het optreden van de lokaal bevoegde functionarissen,
en is tevens voorzien in een bevoegdheid tot veiligheidsfouillering en
een bevoegdheid om door de persoon met zich meegevoerde voorwerpen in
beslag te nemen. Het voorliggende verdrag voorziet niet in dergelijke
bevoegdheden voor de achtervolgende functionarissen. 

In het licht hiervan adviseert de Afdeling om in de toelichtende nota
nader in te gaan op de in het kader van een effectief optreden vereiste
mogelijkheid om de achtervolgde persoon staande te houden of aan te
houden en de door deze met zich meegevoerde voorwerpen in beslag te
nemen.  

5.	Inlichtingen verschaffen op eigen initiatief 

Ingevolge artikel 6 kunnen partijen, onder eerbiediging van hun
nationale wetgeving en zonder hierom te worden verzocht, aan de andere
partij inlichtingen doen toekomen die deze partij zouden kunnen helpen
concrete bedreigingen van de veiligheid en openbare orde te voorkomen of
strafbare feiten te bestrijden. De Afdeling acht het mogelijk dat de
inlichtingen persoonsgegevens kunnen omvatten (zoals specifiek is
geregeld in artikel 17). Artikel 5, tweede lid, van de Staatsregeling
van Sint Maarten bepaalt dat persoonsgegevens eerlijk worden verwerkt
voor bepaalde doeleinden en met toestemming van betrokkene of op basis
van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de landsverordening
voorziet. Die organieke landsverordening betreft in dit verband de
landsverordening politiegegevens. Daarin is bepaald dat politiegegevens
worden verwerkt voor zover dit noodzakelijk is voor de bij of krachtens
deze landsverordening geformuleerde doeleinden. 

In verband met deze eis van noodzakelijkheid adviseert de Afdeling mede
in het licht van de eisen zoals neergelegd in artikel 17, eerste lid,
onderdelen b en c, nader in te gaan op de toepassing van artikel 6 om
inlichtingen te verschaffen die de andere partij zouden kunnen helpen
bij hun taakuitoefening.  

6. 	Territoriale wateren

Voor de toepassing van het verdrag bestaat het bevoegdheidsgebied voor
het Koninkrijk der Nederlanden uit het grondgebied van het land Sint
Maarten, met inbegrip van de territoriale wateren en het luchtruim
(artikel 3). Volgens de toelichtende nota worden onder het gebied van de
samenwerking, waar het de kustwacht betreft, naast de territoriale zee
van Sint Maarten ook begrepen de aansluitende zone en het overige
zeegebied in de Caribische zee, voor zover het volkenrecht en het
interregionale recht dit toelaten. Dit roept de vraag op of niet via de
toelichting een uitbreiding wordt gegeven aan het begrip "territoriale
wateren" in de zin van het verdrag. 

De Afdeling adviseert om de toelichting met betrekking tot territoriale
wateren te verduidelijken. 

7.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk geeft U
in overweging goed te vinden dat bedoeld verdrag wordt overgelegd aan de
beide kamers der Staten-Generaal en aan de Staten van Sint Maarten,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de

Raad van State van het Koninkrijk,Bijlage bij het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk betreffende
no.W02.12.0153/II/K met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in
overweging geeft.

- 	In de toelichtende nota, algemeen deel, "het Nederlandse deel van het
	eiland Sint Maarten" (steeds) vervangen door: het deel van het eiland
Sint 	Maarten dat deel uitmaakt van het Koninkrijk der Nederlanden
(conform 	artikel 1 van de Staatsregeling van Sint Maarten). 

- 	In de toelichting op de artikelen 1, 2 en 3, derde alinea, "kreeg
Sint 	Maarten de status van zelfstandig land binnen het Koninkrijk der 
Nederlanden." wijzigen in: kreeg het eilandgebied Sint Maarten de status
	van zelfstandig land binnen het Koninkrijk der Nederlanden. 

- 	In de toelichting op de artikelen 1, 2 en 3, vierde alinea, de
zinsnede "- de 	Minister van Justitie; en" schrappen (In de artikelen
184 en 185 van het 	Wetboek van Strafvordering wordt de Minister van
Justitie niet genoemd 	als opsporingsambtenaar).  

 	Vergelijk artikel 4 van het verdrag en de toelichtende nota, Algemeen.


 	Toelichtende nota, Algemeen, Verhouding tussen het verdrag en het
nationale recht.  

	Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de Regeringen van de Staten
van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de
Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten Akkoord
betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de
gemeenschappelijke grenzen (Trb. 1990, 145). 

  	Wel is het Wetboek van Strafvordering bij de Wet van 24 februari
1993, Stb. 141 aangevuld met een bevoegdheid tot aanhouding door
functionarissen van een vreemde staat die op door het volkenrecht
toegelaten wijze grensoverschrijdend het achtervolgingsrecht in
Nederland uitoefenen. De reden daarvoor was dat de
Schengenuitvoeringsovereenkomst een bevoegdheid tot het ophouden door de
achtervolgende functionarissen bevat (Kamerstukken II 1990/91, 22 142,
nr. 3, blz. 3). Dat is echter niet het geval bij het onderhavige verdrag
(zie nader punt 4). 

   Wet tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering in verband met
de regeling van enige bijzondere bevoegdheden tot opsporing en wijziging
van enige andere bepalingen, Staatsblad 1999, 245. 

 	Artikel 126g, negende lid, van het Wetboek van Strafvordering bepaalt
dat een bevel tot observatie ook kan worden gegeven aan een persoon in
de openbare dienst van een vreemde staat. Bij algemene maatregel van
bestuur kunnen eisen worden gesteld aan deze personen. Vgl. Kamerstukken
II 1996/97, 25 403, nr. 3, blz. 72.  

 	De ontwerplandsverordening is niet gepubliceerd, maar ligt ter
bekrachtiging bij de Gouverneur van Sint Maarten. In verband met de
verplichting uit de Schengenuitvoeringsovereenkomst om dezelfde
rechtsbescherming te verlenen aan buitenlandse opsporingsambtenaren als
aan 'eigen' ambtenaren is artikel 185a in het Wetboek van Strafrecht
opgenomen (Kamerstukken II 1990/91, 22 142, nr. 3, blz. 3). Het
voorliggende verdrag bevat een soortgelijke verplichting tot bescherming
van 'vreemde' opsporingsambtenaren (artikel 16, tweede lid). In de
ontwerplandsverordening tot vaststelling van een nieuw Wetboek van
Strafrecht van Sint Maarten is eenzelfde bepaling voorgesteld als
artikel 185a Wetboek van Strafrecht van Nederland (artikel 347 van het
ontwerp van Sint Maarten). Op dit punt zal zodoende worden voorzien in
uitvoeringswetgeving.    

 	Staandehouden in de zin van de Schengenuitvoeringsovereenkomst is het
aanspreken of aanklampen van iemand om hem te beletten verder te gaan.
Vgl. C. Joubert en H. Bevers, La police et l'Europe, 1992, blz. 719. Het
heeft dus een andere betekenis dan het staandehouden als strafvorderlijk
dwangmiddel dat te omschrijven is als het aanspreken of desnoods
vastklampen door een opsporingsambtenaar van een verdachte om hem te
vragen naar zijn personalia. Vgl. G.J.M. Corstens, Het Nederlands
strafprocesrecht, 2005 blz. 359.   

 	Artikel 31 van de Staatsregeling van Sint Maarten luidt als volgt: 1.
"Een beperking van de grondrechten, bedoeld in artikel 5, eerste lid, 6,
7, 8, 9,10, eerste, tweede, derde en vijfde lid, 12, 13, 14, 15, eerste
lid, artikel 20, derde lid, artikelen 23 en 26 is noodzakelijk en
proportioneel en is zo specifiek mogelijk omschreven. 2. De Staten
kunnen een ontwerp van landsverordening inhoudende beperkingen van
grondrechten als bedoeld in het eerste lid niet goedkeuren of niet
besluiten tot voordracht van zodanig ontwerp, dan met volstrekte
meerderheid van stemmen van de zitting hebbende leden."    

 	Daarbij kan de mogelijkheid worden bezien om functionarissen aan te
stellen als vrijwillige ambtenaar voor de uitvoering van de politietaak
in de zin van artikel 3, onder c, van de rijkswet politie van Curacao,
van Sint Maarten, en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.  

 	Toelichting op artikel 5, eerste alinea. 

 	Kamerstukken II 1990/91, 22 142, nr. 3, blz. 5. 

 	Te denken valt bijvoorbeeld aan de gecontroleerde aflevering als
bijzondere vorm van observatie. Dit is observatie, gecombineerd met een
uitgestelde inbeslagneming. De Schengenuitvoeringsovereenkomst opent
uitdrukkelijk de mogelijkheid tot gecontroleerde aflevering met
betrekking tot verdovende middelen.  

 	Vgl. E. van Sliedregt, J.M. Sjöcrona, A.M.M. Orie (red.), Handboek
internationaal strafrecht, 2008, blz. 263.  

  De bepaling is ontleend aan artikel 41 van de
Schengenuitvoeringsovereenkomst. 

 	Artikel 41, tweede lid, onder b, en vijfde lid, onder f, van de
Schengenuitvoeringsovereenkomst. In verband met de bevoegdheid tot
ophouden is bij de Wet van 24 februari 1993, Stb. 141 tot uitvoering van
de op 29 juni 1990 tot stand gekomen overeenkomst van Schengen in
artikel 54, vierde lid, van het Wetboek van Strafvordering een
bevoegdheid ingevoerd tot aanhouding door een persoon in de openbare
dienst van een vreemde staat die op door het volkenrecht toegelaten
wijze grensoverschrijdend het achtervolgingsrecht in Nederland
uitoefent.

  Toelichting op artikel 3, laatste alinea. 

 PAGE    

  PAGE  \* MERGEFORMAT  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........