Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.14.0344/II	's-Gravenhage, 28 november 2014

Bij Kabinetsmissive van 26 september 2014, no.2014001813, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie,
mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot implementatie van richtlijn nr.
2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013
betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en
in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het
recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de
vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te
communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (PbEU L294), met memorie van
toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van richtlijn 2013/48/EU
betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt bij het wetsvoorstel
de volgende kanttekening met betrekking tot de uitsluiting van
toepassing van het wetsvoorstel op procedures over bestuurlijke boetes. 

1. 	Procedures tot oplegging van een bestuurlijke boete

In de toelichting wordt gesteld dat op grond van artikel 2, vierde lid,
de richtlijn niet van toepassing is op buitengerechtelijke afdoening van
lichte strafbare feiten waarvoor de verdachte niet is aangehouden. Het
valt de Afdeling op dat in verband met de afdoening van overtredingen in
de toelichting wél wordt ingegaan op de strafbeschikking, maar niet op
de bestuurlijke boete. In de toelichting bij het wetsvoorstel tot
implementatie van de Richtlijn 2010/64/EU betreffende het recht op
vertolking en vertaling in strafprocedures is wel uitdrukkelijk ingegaan
op de bestuurlijke boete. Gesteld werd:

“De richtlijn en daarmee dit wetsvoorstel hebben geen betrekking op
bestuurlijke boetes. Onderscheid moet worden gemaakt tussen de betekenis
van “criminal charge” in de zin van artikel 6 EVRM, waaronder – zo
merkt de NVvR terecht op – blijkens de rechtspraak van het EHRM ook
procedures tot oplegging van een bestuurlijke boete met een bestraffend
karakter vallen en het begrip strafprocedures (“criminal
proceedings”) als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de richtlijn.
Laatstgenoemd begrip is beperkter dan “criminal charge” als bedoeld
in artikel 6 EVRM en omvat niet mede punitieve bestuursrechtelijke
boetes. Daarmee is ook de reikwijdte van de richtlijn beperkter dan die
van artikel 6 EVRM. In dit verband moet ook worden gewezen op de
rechtsgrondslag van de richtlijn neergelegd in artikel 82, tweede lid,
onderdeel b, van het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU).
Daarin wordt gesproken van minimumvoorschriften betreffende de
“rechten van personen in strafvordering” (in het Engels: “the
rights of individuals in criminal procedure”) die kunnen worden
vastgesteld voor zover nodig ter bevordering van de “justitiële
samenwerking in strafzaken”. Deze begrippen omvatten niet procedures
tot oplegging van bestuurlijke boetes.” 

Wellicht gaat de regering ervan uit dat bovenstaande argumentatie ook
geldt voor het voorliggende implementatievoorstel. Daarbij plaatst de
Afdeling de volgende kanttekening. De richtlijn bepaalt zelf
uitdrukkelijk dat zij van toepassing is op “lichte feiten waarvoor
krachtens de wet van een lidstaat een sanctie door een andere autoriteit
dan een in strafzaken bevoegde rechtbank wordt opgelegd”. Daarmee
lijkt de bestuurlijke boete niet zonder meer uitgesloten. De betekenis
van de toepassing van de richtlijn op de bestuurlijke boete-procedures
zou overigens beperkt zijn, nu de richtlijn tevens bepaalt dat zij
alleen van toepassing is op de procedure voor een in strafzaken bevoegde
rechtbank. Daarmee geldt de richtlijn niet in de daaraan voorafgaande
fase. Hoewel in de Algemene wet bestuursrecht-procedure het recht op
bijstand van een advocaat reeds op basis van nationaal recht is
toegekend, zou dat recht op bijstand met deze richtlijn tevens op het
recht van de Europese Unie worden gebaseerd.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting
in te gaan op de vraag of de richtlijn van toepassing is op procedures
inzake bestuurlijke boetes en, zo ja, wat de gevolgen daarvan zijn.

2.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W03.14.0344/II

In artikel 28b, eerste lid, Sv “in kennis van,” wijzigen in: in
kennis,.

In artikel 28b, tweede lid, Sv “misdrijf” wijzigen in: strafbaar
feit (conform het voorgestelde artikel 28b, derde lid, Sv).

 	Het wetsvoorstel hangt samen met het voorstel van wet tot wijziging
van het Wetboek van Strafvordering en enige andere wetten in verband met
de aanvulling van bepalingen over de verdachte, de raadsman en enkele
dwangmiddelen dat eveneens voor advies aanhangig is (W03.14.0345/II). De
Afdeling advisering van de Raad van State heeft eerder advies
uitgebracht over het conceptwetsvoorstel raadsman en politieverhoor. Er
is geen nader rapport uitgebracht. 

 	Toelichting, paragraaf 2.2 Lichte strafbare feiten, eerste tekstblok.
Artikel 2, vierde lid, van de richtlijn bepaalt: “Onverminderd het
recht op een eerlijk proces is deze richtlijn met betrekking tot lichte
feiten waarvoor krachtens de wet van een lidstaat een sanctie door een
andere autoriteit dan een in strafzaken bevoegde rechtbank kan wordt
opgelegd en tegen het opleggen van deze sanctie beroep bij een
dergelijke rechtbank, kan worden ingesteld, of kan worden verwezen naar
een dergelijke rechtbank, of waarvoor geen vrijheidsstraf kan worden
opgelegd, alleen van toepassing op de procedures voor een in strafzaken
bevoegde rechtbank.” In overweging 16 van de preambule van de
richtlijn is vermeld dat het hierbij bijvoorbeeld kan gaan om
verkeersovertredingen. 

 	Kamerstukken II 2011/12, 33 355, nr. 3, blz. 20-21.

 	Daarbij wijst de Afdeling erop dat het Hof van Justitie van de
Europese Unie in Luxemburg op 14 november 2013 (Grote Kamer) C-60/12
(Baláž) in een verzoek om een prejudiciële beslissing heeft bepaald
dat het begrip “met name in strafzaken bevoegde rechter” in het
Kaderbesluit 2005/241/JBZ inzake de toepassing van het beginsel van
wederzijdse erkenning op geldelijke sancties een autonoom Unierechtelijk
begrip is en dat onder dit begrip elke rechterlijke instantie valt die
een procedure toepast die aan wezenlijke kenmerken van een
strafrechtelijke procedure voldoet. In die zaak bestonden de
toepasselijke procedurele waarborgen onder meer uit het nulla
poena-beginsel, het beginsel van toerekenbaarheid of strafrechtelijke
aansprakelijkheid en het evenredigheidsbeginsel. In artikel 2, vierde
lid, onderdeel a, van de richtlijn 2013/48/EU betreffende het recht op
toegang van een advocaat in strafprocedures wordt het begrip “een in
strafzaken bevoegde rechtbank“ gebruikt. 

  	Artikel 2, vierde lid, laatste zinsnede, van de richtlijn. 

 	Artikel 2:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt: Een
ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met
bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten
vertegenwoordigen. 

 PAGE   1 

  PAGE  2 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING